Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26867
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 janvier 2002, n° 26867 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige s'inscrit au cœur d'une vaste réorganisation statutaire et fonctionnelle du personnel médical du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), principal établissement public de santé de la Principauté de Monaco. Antérieurement à cette restructuration, le statut du personnel médical et assimilé de l'établissement était régi par l'Ordonnance souveraine n° 7.928 du 6 mars 1984. Sous l'empire de ce cadre normatif, divers praticiens avaient été engagés par contrat de travail au sein du service des urgences dudit centre hospitalier sous le statut de praticiens contractuels ou « résidents ».
À la fin de l'année 1998, les autorités monégasques ont engagé une réforme de grande ampleur formalisée par plusieurs textes adoptés concomitamment le 29 décembre 1998. Il s'agit, d'une part, de deux ordonnances souveraines : l'Ordonnance souveraine n° 13.839 portant statut des praticiens hospitaliers du CHPG et l'Ordonnance souveraine n° 13.841 portant règlement relatif à l'activité des assistants du CHPG ; d'autre part, de deux arrêtés ministériels d'application : l'arrêté ministériel n° 98-628 relatif aux dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999, et l'arrêté ministériel n° 98-629 réglementant les conditions de recrutement du personnel médical du CHPG.
Cette refonte générale visait à substituer aux mécanismes contractuels antérieurs un statut unifié fondé sur le recrutement de praticiens hospitaliers par voie de concours et d'assistants par voie de nomination directe. Dans le cadre de la mise en œuvre de ce nouvel organigramme au sein du service des urgences, deux postes de praticiens hospitaliers ont été ouverts au recrutement par voie de concours, tandis que deux postes d'assistants ont été pourvus.
Parallèlement, les praticiens contractuels en poste ont vu leur situation remise en cause. Trois médecins en fonction au service des urgences, les docteurs M. C., G. H. et G. G., ont ainsi fait l'objet d'une décision de licenciement mettant fin à leur activité au sein du CHPG, prononcée pour l'un d'eux (le docteur C.) le 29 mars 2001. En exécution de la réforme, le Ministre d'État a prononcé l'admission à la fonction et la nomination des docteurs B. et L. en qualité de praticiens hospitaliers, tandis que le Directeur du CHPG a procédé à la nomination des docteurs B. et R. en qualité d'assistants. Les praticiens évincés ont alors contesté ces désignations devant la juridiction administrative suprême.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au greffe général le 28 mai 2001, les docteurs C., H. et G. ont saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé conjointement contre :
- l'admission à la fonction par le Ministre d'État des docteurs L. et B. en qualité de médecins hospitaliers du Centre hospitalier Princesse Grace ;
- la décision du Directeur du CHPG portant nomination des docteurs B. et R. en qualité d'assistants auprès du même établissement.
Les requérants sollicitaient l'annulation de ces actes de nomination ainsi que la condamnation in solidum du Centre hospitalier Princesse Grace et de l'État monégasque au paiement d'une somme de 20 000 francs au titre des frais irrépétibles, outre les entiers dépens.
À l'appui de leur recours, les praticiens soutenaient :
- Qu'ils disposaient d'un intérêt direct pour agir, ayant été privés de l'intégration attendue dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers, précisant que les docteurs C. et G. s'étaient portés candidats au concours ;
- Que l'administration avait commis une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation en omettant de prendre les mesures d'application de l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98-628 du 29 décembre 1998 relatives à l'intégration des personnels contractuels en place, créant ainsi de manière illégale une vacance artificielle des postes ;
- Que l'organisation du concours de praticiens hospitaliers était entachée d'irrégularités formelles et substantielles touchant la composition du jury, l'absence de publicité des résultats et la violation de l'article 8 de l'Ordonnance souveraine n° 13.839 exigeant un classement selon l'ordre de mérite au regard des diplômes, titres et références ;
- Que les assistants nommés ne remplissaient pas les critères fixés par l'article 16 de l'arrêté ministériel précité et avaient bénéficié d'un choix partial fondé sur leurs liens avec le nouveau chef de service ;
- Qu'un détournement de procédure et de pouvoir était caractérisé, la réduction d'effectifs imposant le recours ultérieur à des intérimaires – parmi lesquels figuraient les médecins pourtant licenciés –, contredisant ainsi les impératifs d'économie et d'amélioration qualitative du service public hospitalier.
Par contre-requêtes déposées le 27 juillet 2001, le Ministre d'État et le Centre hospitalier Princesse Grace ont conclu au rejet intégral de la requête. Ils ont soulevé plusieurs fins de non-recevoir :
- La tardiveté de la requête, au motif que les requérants avaient eu connaissance des nominations dès la diffusion du tableau de service du 22 mars 2001 ;
- Le défaut de qualité et d'intérêt pour agir des trois requérants à l'encontre de la nomination des assistants, aucun d'entre eux n'ayant postulé à ces fonctions ;
- Le défaut d'intérêt pour agir du docteur H. à l'encontre des nominations de praticiens hospitaliers, celle-ci n'ayant pas présenté sa candidature au concours.
Au fond, les défendeurs faisaient valoir que la réglementation applicable n'accordait aucun droit acquis à l'intégration aux médecins contractuels, mais une simple faculté soumise à l'appréciation de l'administration ; que l'Ordonnance souveraine n° 13.839 posait le concours comme mode de recrutement de droit commun ; que les griefs tirés d'irrégularités du concours ne reposaient sur aucun fondement avéré, l'appréciation du jury étant souveraine ; que les assistants avaient fait l'objet d'un recrutement direct régulier ; et qu'aucun détournement de pouvoir n'était démontré.
Par réplique déposée le 20 août 2001, les requérants ont réitéré leurs conclusions initiales et ont étendu leurs prétentions, sollicitant l'annulation du principe même du concours imposé au personnel en place, en excipant de l'illégalité des dispositions transitoires de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 et du titre VI de l'Ordonnance souveraine n° 13.841. Ils ont soutenu que leur statut antérieur de « médecin adjoint » imposait un examen préalable de leur intégration avant toute ouverture de postes à des candidats extérieurs. Ils ont contesté la forclusion en alléguant n'avoir eu connaissance officielle de la prise de fonctions qu'au moyen d'un courrier de la Direction des Affaires sanitaires et sociales (DASS) en date du 3 mai 2001, complété par l'existence d'un recours gracieux formulé le 12 février 2001 ayant interrompu les délais.
Par dupliques du 24 septembre 2001, le Ministre d'État et le CHPG ont maintenu leurs conclusions, précisant que les requérants n'avaient jamais eu la qualité de « médecins adjoints » nommés par ordonnance souveraine mais relevaient du statut contractuel de résidents. Ils ont souligné que des postes occupés par des agents contractuels non titulaires sont juridiquement vacants et peuvent faire l'objet d'un appel à candidatures, sans préjudice du principe d'égalité.
À l'audience du 23 janvier 2002, les requérants ont formulé une demande de renvoi, sur laquelle le Tribunal Suprême a statué avant d'examiner le litige.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait des questions fondamentales touchant tant à la procédure administrative contentieuse qu'au statut de la fonction publique hospitalière monégasque :
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Sur le terrain de la procédure contentieuse :
- Une requête conjointe formée par plusieurs agents publics placés dans des situations statutaires distinctes et n'ayant pas tous présenté leur candidature aux mêmes emplois est-elle collectivement recevable ?
- À quel moment naît l'intérêt pour agir d'un candidat évincé, et quel acte déclenche le délai de recours contentieux : l'affichage d'un tableau de service interne ou la notification individuelle des motifs ou de la prise d'effet du licenciement et des nominations ?
- Des conclusions incidentes dirigées contre des dispositions réglementaires générales, introduites pour la première fois dans un mémoire en réplique, sont-elles recevables après l'expiration du délai de recours de droit commun ?
- Le Tribunal Suprême a-t-il compétence pour condamner une autorité publique au paiement d'une indemnité au titre des « frais irrépétibles » ou à des dommages-intérêts lorsque le recours pour excès de pouvoir est rejeté ?
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Sur le fond du droit de la fonction publique :
- Un agent public hospitalier engagé par voie contractuelle dispose-t-il d'un droit acquis à sa titularisation ou à son intégration statutaire à l'occasion d'une réforme globale modifiant l'organigramme et les conditions de recrutement de son service d'affectation ?
- L'administration est-elle tenue d'examiner ou d'opérer prioritairement l'intégration de son personnel médical contractuel avant de déclarer les emplois vacants et de pourvoir ces postes par voie de concours externe ou de nomination directe ?
- L'ouverture au concours d'emplois antérieurement pourvus par des contractuels méconnaît-elle le principe d'égalité d'accès aux emplois publics ou constitue-t-elle un détournement de pouvoir et de procédure ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
1. L'incident de procédure et la recevabilité du recours
Le Tribunal Suprême écarte tout d'abord la demande de renvoi formulée à l'audience par les requérants. Se fondant sur l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, la Haute Juridiction constate souverainement qu'« en l'état de l'instruction, ce renvoi n'est pas nécessaire à la bonne administration de la justice ».
Abordant ensuite la recevabilité de la requête, la juridiction opère un strict filtrage des prétentions en combinant les règles régissant les requêtes collectives et l'exigence d'un intérêt personnel et direct :
- L'irrecevabilité liée à la pluralité de requérants aux situations dissemblables : Constatant que la requête unique émane de personnes physiques distinctes se trouvant dans des situations juridiques différentes et poursuivant des intérêts divergents, le Tribunal Suprême juge que la requête conjointe n'est recevable, quant à la qualité pour agir, qu'en tant qu'elle émane de son premier signataire, le docteur C. Les prétentions formulées pour le compte des docteurs H. et G. se trouvent de ce fait écartées.
- La modulation de l'intérêt pour agir au regard des actes attaqués : Analysant la situation concrète du docteur C., le Tribunal retient qu'ayant effectivement participé en qualité de candidat au concours de praticien hospitalier, il possède la qualité et l'intérêt lui donnant le droit de contester les opérations dudit concours ainsi que les nominations qui en résultent (celles des docteurs L. et B.). À l'inverse, n'ayant jamais fait acte de candidature aux fonctions d'assistant hospitalier, il est jugé dépourvu d'intérêt pour agir contre la nomination des docteurs B. et R. à ces postes.
- La computation des délais de recours et le point de départ de la forclusion : Face à la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête soulevée par les défendeurs, le Tribunal Suprême neutralise l'argument fondé sur le tableau de service du 22 mars 2001. Il énonce avec précision que ce document de service interne « ne permettait pas de connaître les vices qui serviront de base à la requête ». La pleine connaissance des éléments justifiant le recours n'a été acquise par le requérant qu'à la suite du courrier de la Direction des Affaires sanitaires et sociales du 3 mai 2001, faisant suite à son licenciement notifié le 29 mars 2001. La requête enregistrée le 28 mai 2001 a dès lors été introduite dans le délai légal de deux mois.
- L'irrecevabilité des conclusions tardives présentées en réplique : Le Tribunal sanctionne l'extension prétorienne des conclusions opérée dans le mémoire en réplique du 20 août 2001, tendant à l'annulation du principe même du concours fixé par les textes réglementaires de 1998 (l'Ordonnance souveraine n° 13.839 et l'arrêté ministériel n° 98-628). Relevant que le principe du concours trouve directement sa source dans l'ordonnance souveraine et que l'arrêté n'a fait qu'en tirer les conséquences, le Tribunal déclare ces conclusions irrecevables comme ayant été formulées bien après l'expiration du délai de recours contentieux contre ces