Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26487

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 mai 1998, n° 26487 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le contexte des mutations structurelles affectant la gestion des services publics liés aux télécommunications au cours de la décennie 1990. Elle met en lumière les difficultés juridiques nées de la mobilité d'agents publics vers des structures sociétaires de droit privé, fussent-elles à capital majoritairement public et dirigées par de hauts représentants de l'Administration.

À l'origine du litige, Monsieur J.-C. A. exerçait les fonctions d'agent contractuel au sein de l'Office des Téléphones de la Principauté de Monaco. Par une délibération en date du 22 juin 1994, le conseil d'administration de la société anonyme monégasque (SAM) Monaco Téléport a désigné Monsieur J.-C. A. en qualité de directeur général de cette société, avec une prise d'effet fixée rétroactivement ou conventionnellement au 1er juin 1994. La composition de ce conseil d'administration revêtait une singularité notable : la séance du 22 juin 1994 s'est tenue sous la présidence du Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, agissant en qualité de président du conseil d'administration, et avec la participation, d'une part, du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, en qualité d'administrateur, et, d'autre part, du Directeur de l'Office des Téléphones, qui occupait les fonctions d'administrateur délégué de ladite société.

En exécution de cette délibération sociale, l'administrateur délégué de la société Monaco Téléport — par ailleurs Directeur de l'Office des Téléphones — a adressé à Monsieur J.-C. A., le 28 juin 1994, une lettre d'engagement formalisant les conditions de sa prise de fonctions. Ce document contractuel stipulait que l'intéressé était engagé par un contrat à durée déterminée d'un an renouvelable. Surtout, la lettre d'engagement comportait une stipulation déterminante pour l'avenir professionnel de l'agent, qualifiée de « clause de réembauche » ou de « clause de sortie » : il y était expressément précisé qu'en cas de non-renouvellement du contrat à son terme, l'organisme d'origine de Monsieur J.-C. A. s'engagerait à le réembaucher.

Ne pouvant, en sa qualité d'agent contractuel, bénéficier de la position statutaire de détachement — réservée aux fonctionnaires titulaires —, Monsieur J.-C. A. a été invité par le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, par lettre du 12 août 1994, prenant en compte la lettre d'engagement précitée, à présenter sa démission de ses fonctions au sein de l'Office des Téléphones. L'intéressé a effectivement démissionné de son emploi public pour assumer la direction générale de la société Monaco Téléport. Parallèlement, le 18 août 1994, il a reçu une autorisation d'exercer une activité commerciale.

La pérennité de la société Monaco Téléport s'est toutefois avérée brève. Par une délibération du 15 février 1997, l'assemblée générale extraordinaire des actionnaires a prononcé la dissolution et la liquidation amiable de la société, la dissolution prenant effet à compter du 25 février 1997. Privé de son mandat et de son contrat au sein de la structure dissoute, Monsieur J.-C. A. a entrepris des démarches afin d'obtenir la mise en œuvre de la garantie de réintégration stipulée dans sa lettre d'engagement du 28 juin 1994.

Par une demande en date du 4 mars 1997, il a saisi le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales — qui était également le Président du conseil d'administration de Monaco Téléport — afin que lui soit présentée, en application de la clause de réembauche, une proposition d'emploi au sein de son organisme d'origine ou dans un autre service de l'Administration. Par une décision du 12 mars 1997, ce Conseiller de Gouvernement a opposé un refus à cette demande, au motif que l'Administration ne disposait pas, à cette date, d'emploi vacant susceptible de correspondre aux compétences de l'intéressé.

La situation s'est complexifiée sur le plan institutionnel quelques semaines plus tard : par l'ordonnance souveraine n° 13076 du 6 mai 1997, l'Office des Téléphones — organisme d'origine du requérant — a été purement et simplement supprimé, la gestion et l'exploitation du service des téléphones étant désormais confiées à une société de droit privé nouvellement substituée, la société Monaco Télécom.

Face à cette impasse, Monsieur J.-C. A. a sollicité, le 21 juin 1997, l'intervention du Ministre d'État en vue de parvenir à un règlement amiable de sa situation administrative. Par une décision en date du 15 octobre 1997, le Ministre d'État a rejeté sa demande. Pour motiver ce refus, l'autorité supérieure a fait valoir deux arguments principaux : d'une part, la clause de réembauche contenue dans la lettre d'engagement du 28 juin 1994 n'était pas opposable à l'Administration monégasque ; d'autre part, il était juridiquement impossible d'imposer à la société Monaco Télécom l'embauche de l'intéressé, dès lors que cette personne morale de droit privé jouissait d'une entière latitude dans le choix de ses collaborateurs. C'est cette décision ministérielle du 15 octobre 1997 qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 12 décembre 1997, Monsieur J.-C. A. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 15 octobre 1997 refusant de le réintégrer dans l'Administration. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 17 février 1998, une réplique du requérant déposée le 17 mars 1998, et enfin une duplique de l'Administration enregistrée le 20 avril 1998. Par ordonnance du 4 mai 1998, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 27 mai 1998, pour une décision rendue en assemblée plénière le 28 mai 1998.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour de deux axes distincts : la recevabilité du recours et le bien-fondé de la demande d'annulation.

Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de l'action et du caractère purement confirmatif de l'acte attaqué. Selon la défense de l'État, la première décision de refus émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, en date du 12 mars 1997, était devenue définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours contentieux. Le Ministre d'État soutenait que la demande qui lui avait été adressée le 21 juin 1997 s'analysait en un recours hiérarchique présenté hors délai, ayant exactement le même objet que la demande initiale du 4 mars 1997 dans laquelle la clause de réembauche était déjà invoquée. Dès lors, la décision ministérielle du 15 octobre 1997, intervenue dans un contexte de droit et de fait identique, ne constituait qu'une décision confirmative impropre à rouvrir le délai du recours pour excès de pouvoir. Par ailleurs, l'État soulevait l'irrecevabilité du moyen tiré de la violation d'un contrat au soutien d'un recours pour excès de pouvoir.

En réplique sur la recevabilité, Monsieur J.-C. A. contestait la qualification de décision confirmative. Il faisait valoir que sa demande initiale, rejetée le 12 mars 1997, tendait à obtenir une embauche sans s'appuyer formellement sur un engagement juridique contraignant de l'État, et que le refus du Conseiller de Gouvernement était uniquement motivé par la conjoncture factuelle de l'absence d'emploi vacant. À l'inverse, selon lui, la décision du Ministre d'État du 15 octobre 1997 tranchait une question juridique nouvelle en rejetant une demande de réintégration fondée sur la force obligatoire de la lettre d'engagement du 28 juin 1994, au motif radical de l'inopposabilité de cet acte à l'Administration.

Sur le fond du droit, l'argumentation du requérant reposait sur l'interpénétration organique et fonctionnelle entre l'État monégasque et la société Monaco Téléport. Monsieur J.-C. A. soutenait que la décision attaquée méconnaissait la portée juridique de la clause de réembauche, laquelle engageait valablement l'État. Pour démontrer cette imputabilité, il soulignait que la société Monaco Téléport, dont le capital était majoritairement public, constituait en réalité une entreprise publique. Il relevait que c'était précisément à raison de leurs hautes fonctions publiques que deux Conseillers de Gouvernement et le Directeur de l'Office des Téléphones siégeaient au conseil d'administration. Ayant pris part à la délibération du 22 juin 1994, et le Directeur de l'Office ayant lui-même signé la lettre d'engagement du 28 juin 1994, ces autorités avaient, selon le requérant, engagé l'État. Il ajoutait que le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales avait lui-même pris acte de cette garantie pour l'inviter à démissionner le 12 août 1994, démission à laquelle il n'aurait jamais consenti sans cette assurance formelle de réintégration. Enfin, il plaidait que la suppression de l'Office des Téléphones imposait sa réintégration au sein de l'administration centrale, que la clause s'appliquait à l'expiration de tout contrat postérieur au contrat initial d'un an, et que l'autorisation administrative d'exercer le commerce du 18 août 1994 ne lui conférait pas la qualité de commerçant incompatible avec la fonction publique, faute d'exercice effectif d'une telle activité.

Le Ministre d'État, à titre subsidiaire au fond, réfutait point par point cette analyse en s'appuyant sur une stricte séparation des personnalités juridiques et des qualités d'action. Il soutenait que la démission de l'agent avait rompu tout lien juridique avec l'État. Surtout, il affirmait l'inopposabilité absolue de l'engagement de réembauche à l'État monégasque : les deux Conseillers de Gouvernement et le Directeur de l'Office des Téléphones avaient agi exclusivement en leur qualité de mandataires sociaux, membres du conseil d'administration d'une société anonyme de droit privé, et nullement en tant qu'agents de l'État. De surcroît, l'État faisait observer, d'une part, que la clause ne visait littéralement que le non-renouvellement du contrat initial d'un an à son terme — et non la rupture consécutive à une liquidation amiable survenue après renouvellement —, d'autre part, que la réintégration dans l'organisme d'origine était matériellement et juridiquement impossible du fait de la suppression de l'Office des Téléphones et de son remplacement par la société privée Monaco Télécom, et enfin, que l'autorisation d'exercer une activité commerciale faisait obstacle à une réintégration dans la fonction publique.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions procédurales relatives au caractère confirmatif de la décision ministérielle et à la recevabilité du moyen tiré de la méconnaissance d'une stipulation contractuelle dans le cadre du contentieux de l'annulation, le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit substantielle touchant à la théorie générale des personnes morales et à l'imputabilité des actes juridiques en droit administratif :

Un engagement de réintégration au sein des services de l'État, stipulé au profit d'un ancien agent public dans un contrat de travail de droit privé conclu avec une société anonyme, est-il opposable à l'État lorsque la délibération sociale autorisant cet engagement a été adoptée avec la participation de membres du Gouvernement et que le contrat a été signé par l'administrateur délégué de la société, lequel exerçait cumulativement les fonctions de directeur du service public d'origine de l'agent ?

En d'autres termes, le dédoublement fonctionnel de hauts fonctionnaires et de membres du Gouvernement, siégeant au sein des organes dirigeants d'une société privée à capital public, suffit-il à lever le voile de la personnalité morale de droit privé et à engager juridiquement la personne publique étatique qui n'est pas formellement partie au contrat ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré en trois mouvements : une neutralisation par économie de moyens des questions préalables de recevabilité, une consécration stricte du principe de séparation des qualités juridiques couplée à l'effet relatif des contrats, et enfin, l'ajout d'une réserve finale à visée pédagogique orientant le requérant vers le juge du contrat ou de la responsabilité.

En premier lieu, il convient de relever la technique contentieuse employée par la Haute Juridiction concernant les fins de non-recevoir. Le Ministre d'État avait développé une argumentation substantielle visant à démontrer l'irrecevabilité de la requête, tant en raison de la forclusion résultant du caractère prétendument confirmatif de la décision du 15 octobre 1997 par rapport à celle du 12 mars 1997, qu'en raison de l'impossibilité d'invoquer la violation d'un contrat à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir. Plutôt que de s'engager dans l'examen délicat de la nature exacte de la décision du 12 mars 1997 — qui aurait nécessité de déterminer si la différence de motivation entre l'absence de poste vacant et l'inopposabilité juridique de la clause modifiait l'objet ou la cause juridique de l'acte —, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique de l'économie de moyens. Lorsqu'une requête est vouée au rejet au fond de manière certaine, le juge administratif s'autorise à rejeter directement la demande sur le terrain du bien-fondé, en précisant formellement « sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées par le Ministre d'État ». Ce choix prétorien n'est jamais neutre : en refusant d'arrêter son examen au seuil de la recevabilité, le Tribunal Suprême manifeste sa volonté de fixer une règle de fond claire et de trancher définitivement la question de l'opposabilité de la clause litigieuse, conférant ainsi à sa décision la portée d'un arrêt de principe.

En deuxième lieu, le cœur de la motivation repose sur une distinction hermétique des qualités juridiques en vertu desquelles agissent les personnes physiques investies de fonctions multiples, ainsi que sur le respect absolu du principe de l'effet relatif des conventions. Le Tribunal Suprême procède à une décomposition minutieuse des deux actes juridiques invoqués par le requérant : la lettre d'engagement du 28 juin 1994 et la délibération du conseil d'administration du 22 juin 1994.

S'agissant de la lettre d'engagement, le juge constate que son signataire cumulait effectivement deux fonctions : celle d'administrateur délégué de la société anonyme monégasque Monaco Téléport et celle de Directeur de l'Office des Téléphones. Toutefois, le Tribunal Suprême opère une stricte ventilation des compétences et des représentations : en apposant sa signature sur le contrat de travail du directeur général de la société, cetadministrateur « n'a pas agi en l'espèce en cette dernière qualité [de Directeur de l'Office des Téléphones], mais uniquement au nom de la société ». Par voie de conséquence, agissant exclusivement comme organe représentatif d'une personne morale de droit privé, il « n'a pris aucun engagement opposable à l'État ».

S'agissant de la délibération du conseil d'administration du 22 juin 1994, en exécution de laquelle la lettre a été expédiée, le Tribunal applique une logique identique à l'organe collégial. Le fait que cette délibération ait été adoptée sous la présidence du Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales, et avec la participation active du Directeur de l'Office des Téléphones ainsi que du Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie, est jugé inopérant pour lier la puissance publique. Au sein du conseil d'administration d'une société anonyme monégasque, ces personnalités, aussi éminentes soient-elles dans la hiérarchie exécutive de la Principauté, n'exercent pas le pouvoir réglementaire ou administratif de l'État ; elles agissent ès qualités d'administrateurs de droit privé, concourant à la formation de la volonté sociale de la seule personne morale Monaco Téléport.

Le Tribunal Suprême verrouille ensuite ce raisonnement par le rappel implicite mais ferme du principe de l'effet relatif des contrats : cette participation gouvernementale au conseil d'administration « n'a pas eu pour effet de rendre opposable à l'État, qui n'était pas partie au contrat entre la société et M. A., la clause de réembauche prévue par cette délibération ». La qualité de tiers de l'État au contrat de travail conclu entre deux personnes de droit privé (la SAM Monaco Téléport et Monsieur J.-C. A.) fait radicalement obstacle à ce que ce contrat fasse naître une obligation juridique à la charge de l'Administration. Dès lors, le Ministre d'État n'a commis aucune illégalité en déclarant cette clause inopposable à ses services, et le requérant n'est pas fondé à s'en prévaloir pour obtenir l'annulation du refus de réintégration. On notera qu'en validant ce motif déterminant d'inopposabilité, le Tribunal Suprême se dispense d'examiner les autres moyens de défense subsidiaires de l'État (portée temporelle de la clause après renouvellement, impossibilité matérielle liée à la création de Monaco Télécom, ou incompatibilité liée à l'autorisation commerciale).

En troisième et dernier lieu, la décision comporte un ultime considérant particulièrement remarquable au regard de la rédaction habituelle des arrêts rendus sur recours pour excès de pouvoir : « Considérant que la présente décision ne fait pas obstacle à ce que M. A. saisisse la juridiction compétente de toute action qui lui apparaîtrait fondée pour faire valoir ses droits ». Par cet obiter dictum bienveillant, le juge de l'excès de pouvoir prend acte de la situation délicate dans laquelle se trouve le requérant, qui a démissionné de son emploi public sur la foi d'une promesse de réintégration juridiquement viciée ou inexécutable. Tout en fermant définitivement la voie de l'annulation de la décision administrative de refus de réintégration, le Tribunal Suprême indique que le rejet du recours administratif n'éteint pas nécessairement tout droit à réparation, que ce soit devant les juridictions judiciaires au titre de l'inexécution contractuelle imputable à la société dissoute, ou éventuellement sur le terrain de la responsabilité extracontractuelle si une faute ou des promesses non tenues pouvaient être caractérisées devant le juge de plein contentieux compétent.

C. Le dispositif

Au terme de son délibéré, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête susvisée de M. A. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. A.. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 28 mai 1998 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon essentiel du droit administratif monégasque, tant par sa contribution à la théorie du dédoublement fonctionnel et de l'autonomie des personnes morales que par son orthodoxie au regard des règles classiques du contentieux administratif d'inspiration francophone.

L'apport primordial de l'arrêt réside dans le refus catégorique du juge administratif de céder à la théorie de l'apparence ou à la transparence des personnes morales