Tribunal Suprême, 4 mars 2022, Monsieur J-M D-C. c/ État de Monaco

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Tribunal Suprême, 4 mars 2022, Monsieur J-M D-C. c/ État de Monaco · Korpus

Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407

Reproduction verbatim

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre de la fonction publique monégasque et plus particulièrement de la responsabilité disciplinaire des chefs d'établissements scolaires publics. Monsieur J-M D-C exerçait les fonctions de proviseur du lycée technique et hôtelier de Monaco (LTHM) depuis le 24 juillet 2014. Le fonctionnement de cet établissement s'est heurté à d'importantes tensions internes, illustrées notamment par des difficultés de communication entre le chef d'établissement et son adjointe, Madame G., laquelle a par la suite fait l'objet d'une mesure de suspension. En outre, comme le relève l'Administration à titre préliminaire dans ses écritures, une enquête administrative et une procédure de signalement menées en application de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2007 relative au harcèlement et à la violence au travail ont conduit à l'inculpation de Monsieur D-C., le 12 mars 2020, du chef de harcèlement à l'encontre du proviseur-adjoint et d'une conseillère d'éducation, bien que le Procureur ait communiqué, le 10 décembre 2020, des réquisitions à fin de non-lieu.

Sur le plan strictement administratif et statutaire, l'exercice par Monsieur D-C. de ses missions de direction au cours des années 2017, 2018 et 2019 a suscité de vives critiques de la part de son autorité de tutelle, la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports (DENJS). Par une convocation datée du 9 avril 2019, le proviseur a été invité à se présenter à un entretien préalable à une mesure disciplinaire afin de fournir ses explications sur divers manquements qui lui étaient imputés. Cet entretien s'est tenu le 13 mai 2019 en présence de Madame I. B., Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, et de Monsieur N. R., conseiller technique.

Les griefs articulés par l'Administration à l'encontre du chef d'établissement s'articulaient autour de trois axes majeurs de sa fonction directoriale :

En premier lieu, l'organisation des sessions d'examens du baccalauréat pour les années 2017, 2018 et 2019. Sur le fondement notamment d'une enquête diligentée par l'Inspection Générale de l'Administration durant l'année 2017, la DENJS reprochait au proviseur d'avoir mis en place une cellule d'appels téléphoniques destinée à contacter, durant la première heure d'épreuve, les familles des candidats absents, pratique jugée contraire à la circulaire française n° 2011-072 du 3 mai 2011 en ce qu'elle banaliserait l'acceptation des retardataires. Il lui était également fait grief d'avoir accordé des aménagements d'épreuves à certains élèves en situation de handicap sans justification suffisante et sans établir ni conserver pendant trois ans les procès-verbaux de surveillance spécifiques exigés par l'instruction n° 2005-003 du 22 février 2005 et la circulaire n° 2015-127 du 3 août 2015, ni identifier les personnes assurant l'aide humaine sur les calendriers de surveillance 2018 et 2019. Enfin, il lui était reproché l'absence d'édition des convocations formelles destinées aux membres du secrétariat d'examen.
En deuxième lieu, la gestion des ressources humaines au sein de l'établissement pour la préparation des rentrées scolaires 2018 et 2019. L'Administration pointait des erreurs et imprécisions dans les dénominations des demandes de postes de professeurs détachés des cadres français (ayant nécessité des échanges de courriels correctifs le 12 décembre 2018), ainsi que la formulation d'une demande de deux heures supplémentaires en langue anglaise (liée à la réforme de la filière STHR). Selon la tutelle, ces heures étaient déjà inscrites dans les emplois du temps et la demande n'était pas motivée par des raisons pédagogiques, mais visait en réalité à aménager le poste de travail d'une enseignante (Madame S.) rencontrant des problèmes de santé, contournant ainsi la procédure réglementaire qui requiert l'intervention préalable de l'Office de la médecine du travail.
En troisième et dernier lieu, la gestion des « rendez-vous de carrière » des personnels enseignants détachés des cadres français pour l'année 2018-2019. Alors que la communication de cette évaluation constitue une obligation conventionnelle découlant de l'Accord du 7 juin 1994 entre la France et la Principauté de Monaco, et que la DENJS avait transmis dès le 16 novembre 2018 l'état des échéances et les informations relatives à cette nouvelle procédure, Monsieur D-C. a transmis ces évaluations avec un mois de retard sur le calendrier imparti.

Lors de l'entretien du 13 mai 2019, Monsieur D-C. s'est défendu en invoquant notamment l'isolement dans lequel il s'était trouvé pour diriger l'établissement à la suite de la suspension de son adjointe, les refus de communication de cette dernière concernant le tableau d'organisation des examens, ainsi qu'un courrier du Recteur de l'Académie de Nice soulignant la rigueur et le professionnalisme de la gestion des examens au LTHM. Estimant toutefois que ces explications ne l'exonéraient pas de la responsabilité qu'il tenait de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports a, par une décision du 17 février 2020, infligé à Monsieur D-C. la sanction disciplinaire de l'avertissement avec inscription au dossier administratif.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant le bien-fondé de cette sanction disciplinaire, Monsieur D-C. a exercé, le 10 juin 2020, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 9 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours, confirmant ainsi la sanction initiale.

Monsieur D-C., désormais à la retraite, a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 9 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-06. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale de sanction du 17 février 2020 et de la décision de rejet de son recours hiérarchique du 9 octobre 2020, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à l'enregistrement d'une contre-requête du Ministre d'État le 11 février 2021, d'une réplique du requérant le 11 mars 2021, et d'une duplique de l'Administration le 13 avril 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée le 21 avril 2021.

À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait trois moyens principaux de légalité externe et interne, complétés en cours d'instance par une demande avant dire droit :

L'insuffisance de motivation de la décision de sanction : Monsieur D-C. soutenait que l'acte du 17 février 2020 ne mentionnait aucun cas précis d'élève admis à composer en retard en méconnaissance de la circulaire du 3 mai 2011, ni n'identifiait les « règles établies » prétendument violées ou les cas précis d'élèves ayant bénéficié d'aménagements d'épreuves « sans justification suffisante ».
L'inexactitude matérielle des faits et le défaut de pièces justificatives : Niant avoir reconnu les faits lors de l'entretien préalable, le requérant contestait la matérialité de l'ensemble des griefs. Sur les examens, il faisait valoir que la cellule d'appels téléphoniques ne violait ni la lettre ni l'esprit de la circulaire du 3 mai 2011 mais assurait l'obligation de prévenir les familles ; que tous les élèves ayant bénéficié d'aménagements disposaient d'une décision favorable de l'autorité compétente, l'absence de procès-verbal spécifique s'expliquant par la confidentialité des données médicales ; et que le secrétariat d'examen, simple instance logistique non réglementée, faisait l'objet de convocations éditées depuis la session 2018 suite à une recommandation orale de l'Inspection Générale en février 2017. Sur les ressources humaines, il soutenait que l'évolution des demandes de postes et d'heures d'anglais répondait à des impératifs pédagogiques (ouverture de la filière STHR et maintien de l'intérêt pédagogique face aux difficultés de santé d'une enseignante) sans volonté de contourner la médecine du travail. Estimant son droit au recours substantiellement entravé par l'absence de production du rapport d'enquête de 2017 et de l'intégralité des courriels invoqués par l'État (pièces auxquelles sa mise à la retraite lui interdisait désormais l'accès), il sollicitait dans sa réplique, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, une mesure d'instruction avant dire droit ordonnant au Ministre d'État de communiquer ces éléments.
L'erreur manifeste d'appréciation et la disproportion de la sanction : Concernant l'unique fait dont il ne contestait pas la matérialité — le retard d'un mois dans la remise des évaluations des rendez-vous de carrière —, le requérant soutenait que ce simple décalage dans la mise en œuvre d'une procédure nouvelle, qui n'avait généré aucun incident ultérieur, ne constituait pas une faute disciplinaire. Il excipait de sa carrière exemplaire et de sa surcharge de travail, affirmant avoir assumé seul la direction du lycée malgré la nomination d'un proviseur adjoint à la rentrée 2018, pour qualifier la sanction de manifestement disproportionnée.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. L'Administration maintenait que la matérialité de chaque grief était établie, précisant dans sa duplique que la faute relative aux retardataires résidait dans l'existence même de la cellule d'appels, que l'absence de procès-verbaux spécifiques d'aménagement et de convocation du secrétariat en 2017 était avérée, et que le requérant avouait dans ses propres écritures avoir utilisé des heures supplémentaires d'anglais pour pallier l'état de santé d'une enseignante au détriment de la saisine de la médecine du travail. Quant au retard dans la remise des rendez-vous de carrière, le Ministre d'État soulignait qu'il contrevenait à l'Accord franco-monégasque du 7 juin 1994 au risque de léser les personnels concernés, et que Monsieur D-C. ne pouvait invoquer l'isolement dès lors qu'un proviseur-adjoint suppléant l'assistait depuis juillet 2018 et qu'il pouvait s'appuyer sur deux chefs de travaux délégués aux formations professionnelles et technologiques conformément à la circulaire n° 2016-137 du 11 octobre 2016. L'avertissement constituant la sanction la plus légère de l'échelle prévue par l'article 41 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, l'Administration excluait toute erreur manifeste d'appréciation.

Il convient enfin de relever une particularité procédurale majeure de cette instance : lors de l'audience publique du 18 février 2022, Monsieur le Premier Substitut Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Monsieur D-C., invitant ainsi le Tribunal Suprême à annuler les décisions attaquées.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation classique du contentieux disciplinaire de la fonction publique, mais revêtant ici une acuité particulière en raison de la pluralité et de l'hétérogénéité des griefs invoqués par l'autorité investie du pouvoir disciplinaire.

En premier lieu, sur le terrain de la qualification juridique des faits et du contrôle de leur matérialité, se posait la question de savoir dans quelle mesure des dysfonctionnements administratifs, des choix d'organisation interne ou des retards imputés à un chef d'établissement scolaire dans l'exercice de ses missions de direction constituent des fautes disciplinaires caractérisant un manquement à l'obligation de servir et à la responsabilité hiérarchique édictées par l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État.

En second lieu, et c'est là que réside le cœur méthodologique de l'arrêt, le Tribunal Suprême devait déterminer le sort d'une sanction disciplinaire fondée sur une pluralité de motifs lorsque l'examen juridictionnel révèle que la majorité d'entre eux sont illégaux — soit parce que les faits sont matériellement non établis, soit parce qu'ils ne méconnaissent aucune norme obligatoire, soit encore parce qu'ils ne revêtent pas un caractère fautif suffisant. Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir pouvait-il maintenir la sanction d'avertissement prononcée à l'encontre du proviseur sur le seul fondement du grief survivant — en l'espèce le retard d'un mois dans la transmission des évaluations de carrière des enseignants détachés prescrite par l'accord franco-monégasque du 7 juin 1994 —, et cette unique faute demeurait-elle proportionnée à la sanction infligée au regard de l'article 41 du statut général des fonctionnaires ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur D-C. — contrairement aux conclusions du Ministère public — et valider la légalité de l'avertissement, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement en trois temps d'une grande rigueur analytique, opérant successivement un tri chirurgical parmi les griefs (1), une neutralisation des motifs illégaux par l'application de la technique dite de la pluralité de motifs (2), et un contrôle de l'adéquation de la sanction à l'unique faute retenue (3).

1. La disqualification méthodique des griefs relatifs aux examens et à la gestion des ressources humaines

Après avoir rappelé aux termes du considérant 2 les dispositions de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 — qui posent le principe selon lequel le fonctionnaire chargé de la marche d'un service est responsable de l'autorité qui lui est conférée, de l'exécution de ses ordres sans pouvoir s'exonérer sur la responsabilité de ses subordonnés, et de l'exécution des tâches qui lui sont confiées —, le Tribunal Suprême examine successivement les trois catégories de manquements servant de support à la décision du 17 février 2020 (considérant 3). Or, l'analyse des deux premières catégories aboutit à une censure intégrale de l'argumentation de l'Administration.

S'agissant tout d'abord du premier bloc de griefs relatif à l'organisation des épreuves du baccalauréat (considérants 4 à 7), le juge procède à une triple invalidation fondée sur des techniques de contrôle distinctes :

Sur la cellule d'appels téléphoniques (contrôle de la qualification juridique et de la conformité à la règle de droit) : Le Tribunal cite intégralement la circulaire française n° 2011-72 du 3 mai 2011 applicable aux lycées de la Principauté, qui interdit l'accès des candidats après l'ouverture des sujets sauf autorisation exceptionnelle du chef de centre dans la limite d'une heure pour un retard indépendant de la volonté du candidat (considérant 4). Loin de suivre le Ministre d'État qui voyait dans la cellule d'appels instituée par le proviseur une banalisation fautive des retards, le Tribunal juge de manière péremptoire au considérant 5 que « la mise en place d'une telle cellule non seulement ne méconnaît pas la circulaire du 3 mai 2011 mais elle concourt, au contraire, au bon déroulement des sessions d'examens ». Le grief est donc écarté comme non fondé, le juge substituant sa propre appréciation positive de l'initiative managériale du proviseur à celle, répressive, de la tutelle.
Sur les aménagements d'épreuves (contrôle de la matérialité des faits) : Au considérant 6, le Tribunal écarte laconiquement le grief tiré des « aménagements acceptés pour certains élèves sans justification suffisante » en constatant que « la matérialité de ce manquement n'est pas établie ». L'Administration échoue ici dans la charge de la preuve qui lui incombe devant le juge de l'excès de pouvoir.
Sur l'absence de convocation du secrétariat d'examen (contrôle de la base légale de l'obligation) : Au considérant 7, le juge relève que « le Ministre d'État ne démontre pas que le requérant aurait ainsi méconnu une obligation pesant sur le proviseur en vertu de la réglementation applicable ». En l'absence de norme juridique imposant formellement cette formalité au chef d'établissement, l'omission constatée ne saurait constituer une faute disciplinaire.

S'agissant ensuite du deuxième bloc de griefs relatif à la gestion des ressources humaines (considérant 8), qui portait sur les erreurs de dénomination des demandes de postes de professeurs détachés et sur la présentation de demandes d'heures supplémentaires d'assistant d'anglais insuffisamment justifiées, le Tribunal Suprême ne conteste pas la matérialité de ces faits. Toutefois, exerçant un contrôle de qualification juridique des faits, il juge que « de tels faits ne constituent pas des manquements susceptibles de justifier la sanction prononcée ». Le juge distingue ainsi la simple imperfection administrative ou l'erreur de gestion courante, inhérente au dialogue de gestion entre un établissement et sa tutelle, de la véritable faute disciplinaire.

2. La retenue du grief relatif aux rendez-vous de carrière et la neutralisation des motifs erronés

Le revirement du raisonnement juridictionnel s'opère aux considérants 9 et 10 avec l'examen du troisième et dernier grief. Le Tribunal relève que la communication de l'évaluation des enseignants français détachés en Principauté constitue une obligation juridique stricte, directement prévue par un traité bilatéral, à savoir l'accord du 7 juin 1994 entre la Principauté de Monaco et la République française relatif à la coopération dans le domaine de l'enseignement.

Constatant que le retard d'un mois dans la remise de ces évaluations pour l'année 2018-2019 n'est pas matériellement contesté par le requérant, le Tribunal écarte méthodiquement les faits justificatifs invoqués par ce dernier : d'une part, la nouveauté de l'obligation est jugée « sans incidence sur sa méconnaissance » ; d'autre part, le juge retient que le proviseur disposait d'un délai imparti suffisant et « qu'il était alors secondé dans l'exercice de ses fonctions », validant implicitement l'argumentaire du Ministre d'État quant à la présence d'un proviseur-adjoint suppléant et des chefs de travaux. Dès lors, ce retard est qualifié de « manquement à son obligation de servir » (considérant 9).

Toutefois, cinq des six griefs initiaux ayant été invalidés aux considérants 5 à 8, la décision de sanction reposait majoritairement sur des motifs illégaux. Pour sauver l'acte administratif de l'annulation, le Tribunal Suprême mobilise au considérant 10 la jurisprudence classique de la pluralité de motifs : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, s'il n'avait retenu que le manquement concernant la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français, aurait pris la même sanction à l'égard de M. D-C. ». Le motif légal présentant un caractère déterminant et suffisant, l'illé

▸Texte intégral de la décision officielle (29 659 caractères)

Faits et procédure

Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Fonctionnaires et Agents publics Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État - Article 9 - Droits et obligations - Proviseur du lycée technique et hôtelier - Communication tardive de l'évaluation des enseignants français détachés - Manquement à l'obligation de servir - Décision de sanction - Article 41 - Sanctions applicables - Manquement de nature à justifier l'avertissement - Décision légale [TS 2021-06] LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière

Motifs

Vu la requête présentée par Monsieur J-M D-C, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 9 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-06, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision du 17 février 2020 du Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports prononçant à son encontre une sanction disciplinaire d'avertissement et, d'autre part, de la décision du 9 octobre 2020 du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique formé le 10 juin 2020 contre cette décision ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que Monsieur D-C, proviseur du lycée technique et hôtelier de Monaco depuis le 24 juillet 2014, expose avoir reçu une convocation, le 9 avril 2019, à un entretien préalable à une mesure disciplinaire ; qu'il a été invité à présenter ses explications sur des manquements dans l'exercice des missions qu'il devait assumer en sa qualité de proviseur durant les années 2017, 2018 et 2019 au sujet de l'organisation des examens, de la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français et de la gestion des ressources humaines au sein de l'établissement ; que l'entretien s'est déroulé le 13 mai 2019, en présence de Madame I. B., Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports et de Monsieur N. R., conseiller technique ; qu'à la suite de cet entretien, M. D-C. s'est vu infliger, par décision du 17 février 2020 de Madame le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, un avertissement avec inscription au dossier administratif ; que la décision énonce : « Au cours de l'entretien (...), vous avez reconnu les faits qui vous sont reprochés s'agissant de la gestion des rendez-vous de carrière et de la gestion des ressources humaines du LTHM. À titre d'explication, vous avez notamment évoqué le fait que vous aviez dû diriger seul l'établissement en l'absence de Mme le Proviseur-Adjoint, qui a fait l'objet d'une mesure de suspension. Dans ce contexte, vous estimiez que vous ne disposiez pas des conditions suffisantes pour accomplir vos missions de manière totalement satisfaisante. En ce qui concerne l'organisation des examens, vous avez souhaité que soit versé à votre dossier le courrier de M. le Recteur de Nice (...) Vous avez relevé que M. le Recteur de l'Académie de Nice y souligne » la rigueur et le professionnalisme avec lesquels sont gérés les examens au Lycée Hôtelier de Monaco «. Vous avez également rappelé les difficultés de communication avec Mme G., Proviseur-Adjoint, qui a notamment refusé de vous fournir le tableau d'organisation des examens (...). Vous avez ajouté que la mission d'organisation des examens était assignée à Mme G., et qu'il relevait de sa responsabilité de mettre en place des conditions de passation des examens qui soient conformes à la réglementation. Or, j'appelle votre attention sur le fait qu'en votre qualité de fonctionnaire, vous êtes responsable des tâches qui sont confiées et de l'exécution des instructions que vous donnez, conformément à l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires (...) » ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, M. D-C. soutient, en premier lieu, pour obtenir l'annulation des décisions qu'il attaque, qu'elles sont fondées sur des faits dont l'exactitude matérielle n'est aucunement établie ; que tel est le cas de l'organisation des examens lors des sessions 2017, 2018 et 2019 du baccalauréat qui se sont déroulées dans le respect de la réglementation en vigueur ; qu'en particulier, les modalités d'acceptation des élèves se présentant en retard au baccalauréat ont bien suivi les dispositions de la circulaire française n° 2011-072 du 3 mai 2011 qui énonce que : « L'accès à la salle d'examen ou de concours est interdit à tout candidat qui se présente après l'ouverture de(s) enveloppe(s) contenant le(s) sujet(s). Cependant, le chef de centre peut, à titre exceptionnel, lorsque le retard est lié à un évènement indépendant de la volonté du candidat, autoriser ce dernier à pénétrer dans la salle au plus tard une heure après le début de l'épreuve en vue de composer. Aucun temps supplémentaire ne sera accordé à ce candidat au-delà de l'horaire de fin d'épreuve initialement prévu. La mention du retard sera portée sur le procès-verbal de surveillance de l'examen ou du concours » ; Attendu que le requérant ajoute n'avoir commis aucune erreur dans les demandes de postes de professeurs détachés des cadres français ni dans les demandes d'heures complémentaires en langue anglaise ; que ces demandes sont susceptibles d'évoluer pour des raisons pédagogiques ; qu'en aucun cas, la gestion des ressources humaines au sein du lycée technique et hôtelier de Monaco n'a souffert d'un manque de rigueur et aucune sanction disciplinaire n'est justifiée ; que si les explications fournies par la direction de l'établissement revêtaient une certaine complexité, elles ne peuvent être assimilées à un manquement et ne justifient pas une sanction disciplinaire ; Attendu que le requérant fait valoir, en deuxième lieu, que la décision de sanction s'avère insuffisamment motivée dans la mesure où elle ne mentionne aucun cas précis d'élève qui aurait été admis en méconnaissance des règles énoncées par la circulaire du 3 mai 2011 ; qu'elle est également insuffisamment motivée s'agissant des aménagements acceptés pour certains élèves ; qu'en effet, elle ne précise pas les « règles établies » qu'il aurait méconnues ; que si la décision du 17 février 2020 mentionne des « aménagements acceptés pour certains élèves sans justification suffisante », ces termes ne permettent pas d'identifier précisément les cas d'élèves qui auraient bénéficié d'un aménagement contraire à la réglementation ; Attendu que M. D-C. soutient, en dernier lieu, que la décision de sanction est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'aucun élève n'a bénéficié d'un aménagement au sein de l'établissement sans avoir obtenu, conformément à la réglementation, la décision favorable de l'autorité administrative compétente ; qu'au vu de sa carrière exemplaire, le prononcé d'une sanction disciplinaire pour retard d'un mois dans la remise des rendez-vous de carrière auprès de la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports constitue une sanction manifestement disproportionnée ; que durant la période de réalisation des rendez-vous de carrière, qui était une mesure nouvelle, M. D-C. assumait seul la direction du lycée technique et hôtelier de Monaco ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 11 février 2021, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu que le Ministre d'État indique, à titre préliminaire, qu'à la suite d'une enquête administrative et d'une procédure de signalement concernant d'éventuels faits de harcèlement en application de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2007 relative au harcèlement et à la violence au travail et de la circulaire relative à la procédure de signalement dans le cadre de la lutte contre le harcèlement et la violence au travail, M. D-C. a été inculpé, le 12 mars 2020, du chef de harcèlement à l'encontre du proviseur-adjoint ainsi qu'à l'encontre d'une conseillère d'éducation exerçant au sein du lycée technique et hôtelier de Monaco ; Attendu que le Ministre d'État fait valoir, en premier lieu, que M. D-C., en tant que proviseur du lycée technique et hôtelier de Monaco, a eu connaissance du dossier destiné à l'organisation des examens, adressé par l'Académie de Nice à l'ensemble des établissements afin de prendre les mesures nécessaires à l'organisation des examens ; que ces documents, dont il disposait, détaillaient les procédures applicables et les convocations nécessaires à la bonne tenue des examens ; que des pratiques non réglementaires constatées par la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports justifient la décision d'infliger un avertissement au requérant ; qu'en particulier, une enquête diligentée par l'Inspection Générale de l'Administration, durant l'année 2017, a constaté que M. D-C. avait mis en place une cellule d'appels téléphoniques pour contacter, lors de la première heure d'examen du baccalauréat, les familles des élèves absents au début des épreuves ; qu'en agissant ainsi, le proviseur contrevient à la circulaire en banalisant l'acceptation des élèves retardataires ; que, s'agissant de la mise en place d'aménagements au profit de certains élèves, le Ministre d'État relève qu'aucun procès-verbal de surveillance spécifique n'a été établi alors que ces procès-verbaux doivent être conservés trois ans selon l'instruction n° 2005-003 du 22 février 2005 ; qu'enfin, la procédure exige du chef d'établissement qu'il remplisse un modèle de convocation des personnels chargés du secrétariat d'examen ; que M. D-C. n'a produit aucune convocation des surveillants et des membres du secrétariat d'examen pour les épreuves du baccalauréat ; que le Ministre d'État considère par conséquent que la matérialité des griefs est incontestable ; Attendu que le Ministre d'État soutient, en deuxième lieu, que M. D-C. n'a pas respecté le calendrier qui lui avait été communiqué pour la remise des rendez-vous de carrière ; que ce retard pouvait engendrer des conséquences négatives sur la gestion des personnels concernés ; qu'en vertu de l'Accord du 7 juin 1994 entre la France et la Principauté de Monaco, la communication de l'évaluation des enseignants français détachés en Principauté est une obligation conventionnelle ; que la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports avait envoyé à M. D-C., le 16 novembre 2018, l'état des échéances à respecter et les éléments d'information sur la nouvelle procédure ; qu'en dépit de la charge de travail pesant sur M. D-C., ce dernier n'assumait plus seul la direction du lycée technique et hôtelier puisqu'un suppléant avait été nommé dès le mois de juillet 2018 pour l'assister ; qu'en outre, le proviseur pouvait s'appuyer sur les deux chefs de travaux, délégués aux formations professionnelles et technologiques pour l'assister dans certaines tâches, conformément à ce que prévoit la circulaire n° 2016-137 du 11 octobre 2016 ; que le non-respect de ce calendrier constitue bien une faute ; Attendu que le Ministre d'État précise, en dernier lieu, que contrairement à ce qui est présenté dans la requête, le grief reproché à M. D-C. ne concerne pas l'actualisation des demandes de postes de détachés des cadres français mais leurs dénominations ; que des erreurs ont pu être constatées par l'Administration dans le cadre de la préparation de la rentrée 2019 ; que ces erreurs ont été signalées par échanges de mails entre l'Administration et le proviseur et ont dû être corrigées ; que deux heures supplémentaires d'anglais demandées pour la mise en place d'une nouvelle filière n'étaient ni justifiées, puisque déjà inscrites dans les emplois du temps, ni motivées pour des raisons pédagogiques ; qu'elles étaient destinées à aménager un poste de travail en contournant la procédure afférente à un tel aménagement qui implique l'intervention préalable de l'Office de la médecine du travail ; que pour toutes ces raisons, le Ministre d'État, qui rappelle que l'avertissement constitue la plus légère des sanctions prévue par l'article 41 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, considère que M. D-C. a été justement sanctionné ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 11 mars 2021, par laquelle M. D-C. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que M. D-C. précise, en premier lieu, que s'agissant de la plainte pour harcèlement déposée par son ancienne proviseur adjoint et qui a conduit à son inculpation le 12 mars 2020, le Procureur a communiqué le 10 décembre 2020 des réquisitions à fin de non-lieu ; qu'il n'a jamais voulu se dédouaner de ses responsabilités en se retranchant derrière une « mésentente » avec le proviseur adjoint ; que durant la période concernée par les faits qui lui sont reprochés, il a assumé seul la direction du lycée technique et hôtelier ; que contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État, il n'a jamais reconnu les faits qui lui sont reprochés ; Attendu que M. D-C. relève, en deuxième lieu, que la contre-requête fait référence à plusieurs reprises à une enquête menée au sein du lycée dont ni la date ni le compte-rendu ne sont mentionnés ; que si une enquête menée par l'Inspection Générale de l'Administration au sein de l'établissement a eu lieu en février 2017, aucun élément n'a alors été retenu contre lui ; qu'aucun rapport n'a été produit ; que désormais en retraite, il ne peut plus avoir accès à certaines pièces produites par l'État comme l'échange de courriels mentionné dans la contre-requête à propos des demandes de postes de professeurs détachés des cadres français ; que le dossier disciplinaire souffre ainsi d'imprécisions ; Attendu, en troisième lieu, que le requérant ne comprend pas la nature des griefs qui lui sont reprochés quant à la conformité des aménagements mis en place pour les élèves souffrant de handicap, à la conformité des dénominations de postes de professeurs détachés ou aux explications fournies pour les demandes d'heures supplémentaires en langue anglaise ; qu'à défaut de précision sur les éléments factuels qui lui sont reprochés et en l'absence de production du rapport d'enquête et des pièces sur lesquelles l'État se fonde, il ne lui est pas possible d'exercer son recours dans toute sa substance ; que, se fondant sur le quatrième alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, M. D-C. estime qu'en l'état actuel de la procédure, le Tribunal Suprême n'est pas en mesure de statuer souverainement et qu'il appartient au Ministre d'État de produire les éléments justificatifs à l'appui desquels l'autorité administrative a prononcé la sanction ; qu'il demande au Tribunal de prendre avant dire droit une mesure d'instruction à l'effet d'ordonner la communication des pièces justificatives mentionnées dans la contre-requête, notamment le rapport d'enquête et l'intégralité des échanges concernant les demandes de recrutements ; Attendu que M. D-C. conteste, en quatrième lieu, le grief tiré de la mise en place d'une cellule d'appels pour les élèves absents ; que la circulaire du 3 mai 2011 ne prohibe pas la mise en place d'une telle cellule ; que cette cellule d'appels n'est pas davantage contraire à l'esprit de la circulaire puisque l'objectif recherché n'est pas de banaliser les retards, comme l'affirme le Ministre d'État, mais d'assurer la continuité de l'obligation de prévenir les familles en cas de retard ou d'absence d'un élève dans l'établissement ; que cette cellule d'appels n'influence pas les modalités d'acceptation des élèves en retard ; qu'en outre, l'État ne fait état d'aucun cas précis d'élève qui aurait été admis au mépris des « règles établies » ; Attendu que M. D-C. conteste, en cinquième lieu, les griefs tirés des aménagements concernant « certains élèves sans justification suffisante » ; que l'État ne démontre pas l'existence d'aménagements sans justification suffisante ; que l'absence de procès-verbal spécifique est justifiée par le caractère confidentiel des informations relatives aux élèves concernés ; que l'État ne démontre pas en quoi l'absence des procès-verbaux de surveillance impliquerait que des aménagements auraient été acceptés sans justification suffisante ; qu'aucun élève n'a bénéficié d'un aménagement s'il n'avait obtenu, conformément à la réglementation, une décision favorable de l'autorité administrative compétente ; que s'agissant de l'absence de convocation pour le secrétariat d'examen, le requérant rappelle que cette instance logistique ne fait pas l'objet d'une réglementation spécifique ; que la convocation des enseignants ou intervenants pour la surveillance des épreuves écrites a toujours été assurée ; que lors de l'enquête de l'Inspection Générale de l'Éducation Nationale, menée en février 2017, il lui avait été recommandé à l'oral d'éditer les convocations, ce qui est désormais la pratique depuis la session d'examens 2018 ; Attendu que M. D-C. soutient, en dernier lieu, qu'il a démontré avoir rempli parfaitement ses fonctions en matière de gestion des rendez-vous de carrière et de gestion des ressources humaines ; que le retard d'un mois dans la mise en œuvre d'une procédure nouvelle ne saurait être considéré comme une faute susceptible d'entrainer une sanction disciplinaire ; qu'en dépit de la nomination d'un proviseur adjoint pour la rentrée 2018, il devait assumer seul la direction du lycée technique et hôtelier ; que le retard d'un mois dans la transmission de ces documents n'a nullement créé d'incident par la suite ; que le grief portant sur les erreurs de dénomination sur les demandes de recrutement pour la rentrée 2019-2020 est infondé ; qu'aucune erreur significative n'a été commise dans les demandes de postes de professeurs détachés ; que la demande d'heures complémentaires en langue anglaise était liée à l'ouverture d'une filière STHR au lycée technique et hôtelier et elle était justifiée par des raisons pédagogiques ; que cette demande n'avait nullement pour finalité de contourner une décision que devait prendre la médecine du travail à propos d'une enseignante qui rencontrait des problèmes de santé ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 13 avril 2021, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État ajoute, tout d'abord, à propos de l'admission des retardataires aux épreuves du baccalauréat, que la faute commise par M. D-C. consiste en la mise en place de la cellule d'appels, dont il reconnaît d'ailleurs l'existence, et non dans l'acceptation irrégulière d'un élève en retard ; Attendu que le Ministre d'État constate, ensuite, qu'aucun procès-verbal de surveillance spécifique n'a été produit, contrairement à ce qu'impose la circulaire n° 2015-127 du 3 août 2015 ; que les calendriers des surveillances 2018 et 2019 ne comportent pas l'identification des personnes assurant l'aide humaine aux candidats présentant un handicap ; que la réalité du grief est établie ; Attendu, par ailleurs, que selon le Ministre d'État, le requérant reconnaît dans sa réplique ne pas avoir adressé une convocation aux membres du secrétariat d'examen en 2017 ; que le grief qui lui est reproché ne découle pas de l'absence de convocation des surveillants mais de l'absence de convocation du secrétariat d'examen ; que de même, si M. D-C. invoque une surcharge de travail pour justifier le retard dans la remise des rendez-vous de carrière à l'Administration, il ne conteste pas la réalité du grief ; qu'il n'explique pas pourquoi le nouveau proviseur adjoint et les deux chefs de travaux, directeurs délégués aux formations professionnelles et technologiques, ne pouvaient pas le seconder dans l'accomplissement de cette tâche prioritaire ; que, dès lors, la sanction prononcée ne parait pas disproportionnée, ni procéder d'une erreur manifeste d'appréciation ; Attendu que le Ministre d'État produit, en outre, un échange de courriels en date du 12 décembre 2018 entre le proviseur et la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports ; qu'il en ressort que les demandes de postes étaient imprécises et ont conduit l'Administration à solliciter des demandes complémentaires compte tenu des erreurs et des imprécisions constatées ; Attendu, enfin, selon le Ministre d'État, que M. D-C. indique dans sa réplique que la demande d'heures supplémentaires en langue anglaise était prise dans l'intérêt pédagogique « en l'état des difficultés de santé rencontrées par Mme S. » ; que, dès lors, il s'agit bien d'une reconnaissance que cette demande d'heures supplémentaires avait pour but de pallier les conséquences de l'état de santé d'un professeur ; qu'elle n'était donc pas motivée par des raisons pédagogiques mais formulée dans le but d'aménager un poste de travail ; qu'or, il appartenait au proviseur d'avoir recours à la procédure afférente à un tel aménagement en saisissant au préalable la médecine du travail ; que M. D-C. ne conteste pas avoir sollicité des heures supplémentaires à la rentrée 2018 en raison de la mise en place de la réforme de la filière STRH alors que les heures ainsi sollicitées étaient déjà inscrites dans l'emploi du temps et qu'elles n'étaient pas nécessaires ; que le grief est ainsi établi ; SUR CE, Vu les décisions attaquées ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'accord du 7 juin 1994 entre la Principauté de Monaco et la République française relatif à la coopération dans le domaine de l'enseignement ; Vu la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires ; Vu l'Ordonnance du 10 décembre 2020 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 21 avril 2021 ; Vu l'Ordonnance du 10 janvier 2022 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 18 février 2022 ; Ouï Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, en son rapport ; Ouï Monsieur le Bâtonnier Thomas GIACCARDI, Avocat-défenseur, pour Monsieur D-C. ; Ouï Maître François MOLINIE, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Premier Substitut Général en ses conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de M. D-C. ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ

Considérant que, par une décision du 17 février 2020, Madame le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports a prononcé à l'encontre de Monsieur J-M D-C. un avertissement en raison de manquements à l'obligation de servir commis au cours des années 2017 à 2019 et susceptibles de générer des dysfonctionnements dans la bonne marche du lycée technique et hôtelier de Monaco dont il avait la responsabilité en sa qualité de proviseur ; que M. D-C. demande l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision et de la décision du 9 octobre 2020 du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique ; Sur les manquements reprochés
Considérant qu'aux termes de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État : « Le fonctionnaire chargé d'assurer la marche d'un service est responsable à l'égard de ses chefs de l'autorité qui lui a été conférée à cette fin et de l'exécution des ordres qu'il a donnés. La responsabilité propre de ses subordonnés ne le dégage d'aucune des responsabilités qui lui incombent. Tout fonctionnaire, quel que soit son grade dans la hiérarchie administrative, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée à M. D-C. est justifiée par des manquements concernant, en premier lieu, l'organisation des examens, en deuxième lieu, la gestion des ressources humaines au sein du lycée technique et hôtelier et, en dernier lieu, la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français ;
Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de la circulaire française n° 2011-72 du 3 mai 2011, applicable aux épreuves du baccalauréat organisées au sein des lycées de la Principauté : « L'accès à la salle d'examen ou de concours est interdit à tout candidat qui se présente après l'ouverture de(s) (l')enveloppe(s) contenant le(s) sujet(s). Cependant, le chef de centre peut, à titre exceptionnel, lorsque le retard est lié à un événement indépendant de la volonté du candidat, autoriser ce dernier à pénétrer dans la salle au plus tard une heure après le début de l'épreuve en vue de composer. Aucun temps supplémentaire ne sera accordé à ce candidat au-delà de l'horaire de fin d'épreuve initialement prévu. La mention du retard sera portée sur le procès-verbal de surveillance de l'examen ou du concours » ;
Considérant, d'une part, qu'il est reproché à M. D-C. d'avoir méconnu les règles énoncées par la circulaire du 3 mai 2011 en mettant en place une cellule d'appels téléphoniques pour contacter, lors de la première heure d'examen du baccalauréat, les familles des élèves absents au début des épreuves ; que, toutefois, la mise en place d'une telle cellule non seulement ne méconnaît pas la circulaire du 3 mai 2011 mais elle concourt, au contraire, au bon déroulement des sessions d'examens ; que ce manquement n'est pas fondé ;
Considérant, d'autre part, que s'il est également reproché au requérant « les aménagements acceptés pour certains élèves sans justification suffisante », la matérialité de ce manquement n'est pas établie ;
Considérant, enfin, que si la décision de sanction retient à l'encontre du requérant « l'absence de convocation pour le secrétariat d'examen », le Ministre d'État ne démontre pas que le requérant aurait ainsi méconnu une obligation pesant sur le proviseur en vertu de la réglementation applicable ;
Considérant, en deuxième lieu, que la décision de sanction reproche à M. D-C. d'avoir commis, à l'occasion d'échanges avec son Administration, des erreurs dans la dénomination des demandes de postes de professeurs détachés des cadres français et d'avoir présenté des demandes d'heures supplémentaires d'assistant de langue vivante anglaise qui n'étaient pas justifiées de manière adéquate ; que, toutefois, de tels faits ne constituent pas des manquements susceptibles de justifier la sanction prononcée ;
Considérant, en dernier lieu, que la communication de l'évaluation des enseignants français détachés en Principauté est une obligation prévue par l'accord du 7 juin 1994 entre la Principauté de Monaco et la République française relatif à la coopération dans le domaine de l'enseignement ; que la décision de sanction attaquée reproche à M. D-C. d'avoir rendu avec un mois de retard les rendez-vous de carrière de ces personnels pour l'année 2018-2019 ; que la matérialité de ce retard n'est pas contestée ; que la circonstance, invoquée par le requérant, tirée de ce que cette obligation était nouvelle est sans incidence sur sa méconnaissance ; qu'eu égard au délai qui lui était imparti et à la circonstance qu'il était alors secondé dans l'exercice de ses fonctions, le retard reproché à M. D-C. constitue un manquement à son obligation de servir ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, s'il n'avait retenu que le manquement concernant la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français, aurait pris la même sanction à l'égard de M. D-C. ; Sur la sanction infligée
Considérant qu'aux termes de l'article 41 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État : « Les sanctions disciplinaires sont : 1° l'avertissement ; 2° le blâme ; 3° l'abaissement de classe ou d'échelon ; 4° la rétrogradation ; 5° l'exclusion temporaire de fonction pour une durée de trois mois à un an ; 6° la mise à la retraite d'office ; 7° la révocation. » ;
Considérant qu'eu égard aux responsabilités pesant sur M. D-C. en sa qualité de proviseur, notamment dans la respect des stipulations de l'accord du 7 juin 1994, et aux conséquences défavorables qu'il était susceptible d'avoir pour les personnels concernés, le manquement concernant la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français est de nature à justifier l'avertissement dont il a fait l'objet, sanction du niveau le plus faible de celles susceptibles d'être infligées à un fonctionnaire ;
Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de faire droit à ses conclusions tendant au prononcé d'une mesure d'instruction, M. D-C. n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision qu'il attaque ; DÉCIDE : La requête de Monsieur D-C est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur D-C. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, Philippe BLACHER, rapporteur, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Guillaume DRAGO, Membre suppléant, et prononcé le quatre mars deux mille vingt-deux en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, Le Président.

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Tribunal Suprême, 4 mars 2022, Monsieur J-M D-C. c/ État de Monaco

Chronologie de l’affaire

Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

1. La disqualification méthodique des griefs relatifs aux examens et à la gestion des ressources humaines

2. La retenue du grief relatif aux rendez-vous de carrière et la neutralisation des motifs erronés

Faits et procédure

Motifs

Score Korpus

Citations & relations

Parcours procédural

Cour de cassation

Textes de loi cités

Sources citées

Jurisprudence (1)

Intégrité de la publication

Comment citer cette publication

Périmètre de cette publication

Questions fréquentes

Chaîne de raisonnement