40 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 mars 2022, n° 20407 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/03-04-20407)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre de la fonction publique monégasque et plus particulièrement de la responsabilité disciplinaire des chefs d'établissements scolaires publics. Monsieur J-M D-C exerçait les fonctions de proviseur du lycée technique et hôtelier de Monaco (LTHM) depuis le 24 juillet 2014. Le fonctionnement de cet établissement s'est heurté à d'importantes tensions internes, illustrées notamment par des difficultés de communication entre le chef d'établissement et son adjointe, Madame G., laquelle a par la suite fait l'objet d'une mesure de suspension. En outre, comme le relève l'Administration à titre préliminaire dans ses écritures, une enquête administrative et une procédure de signalement menées en application de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2007 relative au harcèlement et à la violence au travail ont conduit à l'inculpation de Monsieur D-C., le 12 mars 2020, du chef de harcèlement à l'encontre du proviseur-adjoint et d'une conseillère d'éducation, bien que le Procureur ait communiqué, le 10 décembre 2020, des réquisitions à fin de non-lieu. Sur le plan strictement administratif et statutaire, l'exercice par Monsieur D-C. de ses missions de direction au cours des années 2017, 2018 et 2019 a suscité de vives critiques de la part de son autorité de tutelle, la Direction de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports (DENJS). Par une convocation datée du 9 avril 2019, le proviseur a été invité à se présenter à un entretien préalable à une mesure disciplinaire afin de fournir ses explications sur divers manquements qui lui étaient imputés. Cet entretien s'est tenu le 13 mai 2019 en présence de Madame I. B., Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, et de Monsieur N. R., conseiller technique. Les griefs articulés par l'Administration à l'encontre du chef d'établissement s'articulaient autour de trois axes majeurs de sa fonction directoriale : * En premier lieu, l'organisation des sessions d'examens du baccalauréat pour les années 2017, 2018 et 2019. Sur le fondement notamment d'une enquête diligentée par l'Inspection Générale de l'Administration durant l'année 2017, la DENJS reprochait au proviseur d'avoir mis en place une cellule d'appels téléphoniques destinée à contacter, durant la première heure d'épreuve, les familles des candidats absents, pratique jugée contraire à la circulaire française n° 2011-072 du 3 mai 2011 en ce qu'elle banaliserait l'acceptation des retardataires. Il lui était également fait grief d'avoir accordé des aménagements d'épreuves à certains élèves en situation de handicap sans justification suffisante et sans établir ni conserver pendant trois ans les procès-verbaux de surveillance spécifiques exigés par l'instruction n° 2005-003 du 22 février 2005 et la circulaire n° 2015-127 du 3 août 2015, ni identifier les personnes assurant l'aide humaine sur les calendriers de surveillance 2018 et 2019. Enfin, il lui était reproché l'absence d'édition des convocations formelles destinées aux membres du secrétariat d'examen. * En deuxième lieu, la gestion des ressources humaines au sein de l'établissement pour la préparation des rentrées scolaires 2018 et 2019. L'Administration pointait des erreurs et imprécisions dans les dénominations des demandes de postes de professeurs détachés des cadres français (ayant nécessité des échanges de courriels correctifs le 12 décembre 2018), ainsi que la formulation d'une demande de deux heures supplémentaires en langue anglaise (liée à la réforme de la filière STHR). Selon la tutelle, ces heures étaient déjà inscrites dans les emplois du temps et la demande n'était pas motivée par des raisons pédagogiques, mais visait en réalité à aménager le poste de travail d'une enseignante (Madame S.) rencontrant des problèmes de santé, contournant ainsi la procédure réglementaire qui requiert l'intervention préalable de l'Office de la médecine du travail. * En troisième et dernier lieu, la gestion des « rendez-vous de carrière » des personnels enseignants détachés des cadres français pour l'année 2018-2019. Alors que la communication de cette évaluation constitue une obligation conventionnelle découlant de l'Accord du 7 juin 1994 entre la France et la Principauté de Monaco, et que la DENJS avait transmis dès le 16 novembre 2018 l'état des échéances et les informations relatives à cette nouvelle procédure, Monsieur D-C. a transmis ces évaluations avec un mois de retard sur le calendrier imparti. Lors de l'entretien du 13 mai 2019, Monsieur D-C. s'est défendu en invoquant notamment l'isolement dans lequel il s'était trouvé pour diriger l'établissement à la suite de la suspension de son adjointe, les refus de communication de cette dernière concernant le tableau d'organisation des examens, ainsi qu'un courrier du Recteur de l'Académie de Nice soulignant la rigueur et le professionnalisme de la gestion des examens au LTHM. Estimant toutefois que ces explications ne l'exonéraient pas de la responsabilité qu'il tenait de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports a, par une décision du 17 février 2020, infligé à Monsieur D-C. la sanction disciplinaire de l'avertissement avec inscription au dossier administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé de cette sanction disciplinaire, Monsieur D-C. a exercé, le 10 juin 2020, un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État. Par une décision en date du 9 octobre 2020, le Ministre d'État a rejeté ce recours, confirmant ainsi la sanction initiale. Monsieur D-C., désormais à la retraite, a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 9 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-06. Sa requête tendait à l'annulation conjointe de la décision initiale de sanction du 17 février 2020 et de la décision de rejet de son recours hiérarchique du 9 octobre 2020, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à l'enregistrement d'une contre-requête du Ministre d'État le 11 février 2021, d'une réplique du requérant le 11 mars 2021, et d'une duplique de l'Administration le 13 avril 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée le 21 avril 2021. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait trois moyens principaux de légalité externe et interne, complétés en cours d'instance par une demande avant dire droit : 1. **L'insuffisance de motivation de la décision de sanction** : Monsieur D-C. soutenait que l'acte du 17 février 2020 ne mentionnait aucun cas précis d'élève admis à composer en retard en méconnaissance de la circulaire du 3 mai 2011, ni n'identifiait les « règles établies » prétendument violées ou les cas précis d'élèves ayant bénéficié d'aménagements d'épreuves « sans justification suffisante ». 2. **L'inexactitude matérielle des faits et le défaut de pièces justificatives** : Niant avoir reconnu les faits lors de l'entretien préalable, le requérant contestait la matérialité de l'ensemble des griefs. Sur les examens, il faisait valoir que la cellule d'appels téléphoniques ne violait ni la lettre ni l'esprit de la circulaire du 3 mai 2011 mais assurait l'obligation de prévenir les familles ; que tous les élèves ayant bénéficié d'aménagements disposaient d'une décision favorable de l'autorité compétente, l'absence de procès-verbal spécifique s'expliquant par la confidentialité des données médicales ; et que le secrétariat d'examen, simple instance logistique non réglementée, faisait l'objet de convocations éditées depuis la session 2018 suite à une recommandation orale de l'Inspection Générale en février 2017. Sur les ressources humaines, il soutenait que l'évolution des demandes de postes et d'heures d'anglais répondait à des impératifs pédagogiques (ouverture de la filière STHR et maintien de l'intérêt pédagogique face aux difficultés de santé d'une enseignante) sans volonté de contourner la médecine du travail. Estimant son droit au recours substantiellement entravé par l'absence de production du rapport d'enquête de 2017 et de l'intégralité des courriels invoqués par l'État (pièces auxquelles sa mise à la retraite lui interdisait désormais l'accès), il sollicitait dans sa réplique, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, une mesure d'instruction avant dire droit ordonnant au Ministre d'État de communiquer ces éléments. 3. **L'erreur manifeste d'appréciation et la disproportion de la sanction** : Concernant l'unique fait dont il ne contestait pas la matérialité — le retard d'un mois dans la remise des évaluations des rendez-vous de carrière —, le requérant soutenait que ce simple décalage dans la mise en œuvre d'une procédure nouvelle, qui n'avait généré aucun incident ultérieur, ne constituait pas une faute disciplinaire. Il excipait de sa carrière exemplaire et de sa surcharge de travail, affirmant avoir assumé seul la direction du lycée malgré la nomination d'un proviseur adjoint à la rentrée 2018, pour qualifier la sanction de manifestement disproportionnée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. L'Administration maintenait que la matérialité de chaque grief était établie, précisant dans sa duplique que la faute relative aux retardataires résidait dans l'existence même de la cellule d'appels, que l'absence de procès-verbaux spécifiques d'aménagement et de convocation du secrétariat en 2017 était avérée, et que le requérant avouait dans ses propres écritures avoir utilisé des heures supplémentaires d'anglais pour pallier l'état de santé d'une enseignante au détriment de la saisine de la médecine du travail. Quant au retard dans la remise des rendez-vous de carrière, le Ministre d'État soulignait qu'il contrevenait à l'Accord franco-monégasque du 7 juin 1994 au risque de léser les personnels concernés, et que Monsieur D-C. ne pouvait invoquer l'isolement dès lors qu'un proviseur-adjoint suppléant l'assistait depuis juillet 2018 et qu'il pouvait s'appuyer sur deux chefs de travaux délégués aux formations professionnelles et technologiques conformément à la circulaire n° 2016-137 du 11 octobre 2016. L'avertissement constituant la sanction la plus légère de l'échelle prévue par l'article 41 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, l'Administration excluait toute erreur manifeste d'appréciation. Il convient enfin de relever une particularité procédurale majeure de cette instance : lors de l'audience publique du 18 février 2022, Monsieur le Premier Substitut Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Monsieur D-C., invitant ainsi le Tribunal Suprême à annuler les décisions attaquées. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation classique du contentieux disciplinaire de la fonction publique, mais revêtant ici une acuité particulière en raison de la pluralité et de l'hétérogénéité des griefs invoqués par l'autorité investie du pouvoir disciplinaire. En premier lieu, sur le terrain de la qualification juridique des faits et du contrôle de leur matérialité, se posait la question de savoir dans quelle mesure des dysfonctionnements administratifs, des choix d'organisation interne ou des retards imputés à un chef d'établissement scolaire dans l'exercice de ses missions de direction constituent des fautes disciplinaires caractérisant un manquement à l'obligation de servir et à la responsabilité hiérarchique édictées par l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. En second lieu, et c'est là que réside le cœur méthodologique de l'arrêt, le Tribunal Suprême devait déterminer le sort d'une sanction disciplinaire fondée sur une pluralité de motifs lorsque l'examen juridictionnel révèle que la majorité d'entre eux sont illégaux — soit parce que les faits sont matériellement non établis, soit parce qu'ils ne méconnaissent aucune norme obligatoire, soit encore parce qu'ils ne revêtent pas un caractère fautif suffisant. Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir pouvait-il maintenir la sanction d'avertissement prononcée à l'encontre du proviseur sur le seul fondement du grief survivant — en l'espèce le retard d'un mois dans la transmission des évaluations de carrière des enseignants détachés prescrite par l'accord franco-monégasque du 7 juin 1994 —, et cette unique faute demeurait-elle proportionnée à la sanction infligée au regard de l'article 41 du statut général des fonctionnaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur D-C. — contrairement aux conclusions du Ministère public — et valider la légalité de l'avertissement, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement en trois temps d'une grande rigueur analytique, opérant successivement un tri chirurgical parmi les griefs (1), une neutralisation des motifs illégaux par l'application de la technique dite de la pluralité de motifs (2), et un contrôle de l'adéquation de la sanction à l'unique faute retenue (3). #### 1. La disqualification méthodique des griefs relatifs aux examens et à la gestion des ressources humaines Après avoir rappelé aux termes du considérant 2 les dispositions de l'article 9 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 — qui posent le principe selon lequel le fonctionnaire chargé de la marche d'un service est responsable de l'autorité qui lui est conférée, de l'exécution de ses ordres sans pouvoir s'exonérer sur la responsabilité de ses subordonnés, et de l'exécution des tâches qui lui sont confiées —, le Tribunal Suprême examine successivement les trois catégories de manquements servant de support à la décision du 17 février 2020 (considérant 3). Or, l'analyse des deux premières catégories aboutit à une censure intégrale de l'argumentation de l'Administration. S'agissant tout d'abord du premier bloc de griefs relatif à l'organisation des épreuves du baccalauréat (considérants 4 à 7), le juge procède à une triple invalidation fondée sur des techniques de contrôle distinctes : * *Sur la cellule d'appels téléphoniques (contrôle de la qualification juridique et de la conformité à la règle de droit)* : Le Tribunal cite intégralement la circulaire française n° 2011-72 du 3 mai 2011 applicable aux lycées de la Principauté, qui interdit l'accès des candidats après l'ouverture des sujets sauf autorisation exceptionnelle du chef de centre dans la limite d'une heure pour un retard indépendant de la volonté du candidat (considérant 4). Loin de suivre le Ministre d'État qui voyait dans la cellule d'appels instituée par le proviseur une banalisation fautive des retards, le Tribunal juge de manière péremptoire au considérant 5 que « la mise en place d'une telle cellule non seulement ne méconnaît pas la circulaire du 3 mai 2011 mais elle concourt, au contraire, au bon déroulement des sessions d'examens ». Le grief est donc écarté comme non fondé, le juge substituant sa propre appréciation positive de l'initiative managériale du proviseur à celle, répressive, de la tutelle. * *Sur les aménagements d'épreuves (contrôle de la matérialité des faits)* : Au considérant 6, le Tribunal écarte laconiquement le grief tiré des « aménagements acceptés pour certains élèves sans justification suffisante » en constatant que « la matérialité de ce manquement n'est pas établie ». L'Administration échoue ici dans la charge de la preuve qui lui incombe devant le juge de l'excès de pouvoir. * *Sur l'absence de convocation du secrétariat d'examen (contrôle de la base légale de l'obligation)* : Au considérant 7, le juge relève que « le Ministre d'État ne démontre pas que le requérant aurait ainsi méconnu une obligation pesant sur le proviseur en vertu de la réglementation applicable ». En l'absence de norme juridique imposant formellement cette formalité au chef d'établissement, l'omission constatée ne saurait constituer une faute disciplinaire. S'agissant ensuite du deuxième bloc de griefs relatif à la gestion des ressources humaines (considérant 8), qui portait sur les erreurs de dénomination des demandes de postes de professeurs détachés et sur la présentation de demandes d'heures supplémentaires d'assistant d'anglais insuffisamment justifiées, le Tribunal Suprême ne conteste pas la matérialité de ces faits. Toutefois, exerçant un contrôle de qualification juridique des faits, il juge que « de tels faits ne constituent pas des manquements susceptibles de justifier la sanction prononcée ». Le juge distingue ainsi la simple imperfection administrative ou l'erreur de gestion courante, inhérente au dialogue de gestion entre un établissement et sa tutelle, de la véritable faute disciplinaire. #### 2. La retenue du grief relatif aux rendez-vous de carrière et la neutralisation des motifs erronés Le revirement du raisonnement juridictionnel s'opère aux considérants 9 et 10 avec l'examen du troisième et dernier grief. Le Tribunal relève que la communication de l'évaluation des enseignants français détachés en Principauté constitue une obligation juridique stricte, directement prévue par un traité bilatéral, à savoir l'accord du 7 juin 1994 entre la Principauté de Monaco et la République française relatif à la coopération dans le domaine de l'enseignement. Constatant que le retard d'un mois dans la remise de ces évaluations pour l'année 2018-2019 n'est pas matériellement contesté par le requérant, le Tribunal écarte méthodiquement les faits justificatifs invoqués par ce dernier : d'une part, la nouveauté de l'obligation est jugée « sans incidence sur sa méconnaissance » ; d'autre part, le juge retient que le proviseur disposait d'un délai imparti suffisant et « qu'il était alors secondé dans l'exercice de ses fonctions », validant implicitement l'argumentaire du Ministre d'État quant à la présence d'un proviseur-adjoint suppléant et des chefs de travaux. Dès lors, ce retard est qualifié de « manquement à son obligation de servir » (considérant 9). Toutefois, cinq des six griefs initiaux ayant été invalidés aux considérants 5 à 8, la décision de sanction reposait majoritairement sur des motifs illégaux. Pour sauver l'acte administratif de l'annulation, le Tribunal Suprême mobilise au considérant 10 la jurisprudence classique de la pluralité de motifs : « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le Directeur de l'Éducation Nationale, de la Jeunesse et des Sports, s'il n'avait retenu que le manquement concernant la gestion des rendez-vous de carrière des personnels détachés des cadres français, aurait pris la même sanction à l'égard de M. D-C. ». Le motif légal présentant un caractère déterminant et suffisant, l'illé
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État - Proviseur adjoint au Lycée technique et hôtelier - Sanction disciplinaire - Avertissement - Rejet du recours gracieux - Durée de la procédure disciplinaire - Méconnaissance de l'article 43 de la loi du 12 juillet 1975 (non) - Frais de photocopies acquittés par la requérante - Procédure disciplinaire entachée d'une irrégularité (non) - Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Saisine d'un tribunal - Méconnaissance de l'article 6.3 (non) - Procédure disciplinaire conforme à l'article 46 de la loi du 12 juillet 1975, aux exigences du caractère contradictoire de la procédure et aux droits de la défense - Comportements constitutifs de manquements à l'obligation de servir - Proportionnalité de la sanction Recours en indemnisation Rejet du recours en annulation - Rejet du recours en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 11 juin 2021, Madame S. G. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours pour excès de pouvoir - Acte administratif individuel Fonctionnaires et agents publics Loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État - Proviseur adjoint au Lycée technique et hôtelier - Sanction disciplinaire - Avertissement - Rejet du recours gracieux - Durée de la procédure disciplinaire - Méconnaissance de l'article 43 de la loi du 12 juillet 1975 (non) - Frais de photocopies acquittés par la requérante - Procédure disciplinaire entachée d'une irrégularité (non) - Con??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? de la loi du 12 juillet 1975, a été intégralement respectée ; que Mme G. a été régulièrement convoquée à l'audience du conseil de discipline, informée qu'elle disposait d'un délai de trente jours pour consulter son dossier et avertie qu'elle pouvait se faire assister d'un conseil de son choix et faire citer des témoins lors de l'audience devant le conseil de discipline ; qu'elle a fait usage de ces droits ; que le respect de la procédure disciplinaire garantit par lui-même l'égalité des armes entre l'agent et l'autorité hiérarchique ; qu'est également inopérante la circonst??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? s dont elle n'a, au demeurant, jamais demandé l'abrogation ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme G. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que sa demande indemnitaire ne peut qu'être rejetée ; Décide : La requête de Madame S. G. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame G. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Le Tribunal Suprême a rendu une décision le 5 décembre 2019 concernant la même requérante. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 11 juin 2021, Madame S. G. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100027 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100027 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/11-30-jp-100027)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des obligations statutaires et déontologiques applicables aux agents de la fonction publique d'État, et plus spécifiquement aux personnels de la Direction de la Sûreté Publique. Monsieur D. R., agent de police titulaire, était affecté, selon les éléments de la procédure, à la section de proximité et de sécurisation de la Division de la police urbaine. Depuis le 1er mars 2022, il était rangé au 1er échelon – indice majoré 457 – de l'échelle de principalat des agents de police. Sur le plan de son historique disciplinaire, il est relevé que l'intéressé avait déjà fait l'objet de sanctions disciplinaires antérieures, à savoir un avertissement et trois blâmes. Les faits générateurs de la procédure disciplinaire contestée se sont déroulés entre le 17 et le 29 novembre 2021. Durant cette période, la présence de Monsieur D. R. a été formellement signalée à quatre reprises lors de rassemblements organisés sur la voie publique, aux abords d'un établissement scolaire. Ces regroupements avaient pour objet de contester et d'alerter sur les contraintes et les dangers allégués du port du masque obligatoire pour les enfants en milieu scolaire, mesure sanitaire alors édictée par le Gouvernement monégasque dans le contexte de la lutte contre la pandémie de Covid-19. Il ressort des constatations matérielles versées au dossier que ces actions sur la voie publique présentaient les caractéristiques de manifestations non autorisées. Lors du rassemblement survenu le 29 novembre 2021, la présence d'une banderole de trois mètres de long, de pancartes, de messages explicites ainsi que la participation active d'un collectif hostile au port du masque (« collectif anti-masque ») ont été expressément relevées. Au cours de ces événements, l'agent de police se trouvait en dehors de l'exercice effectif de ses fonctions, étant par ailleurs placé en position de congé de maladie selon les écritures du Ministre d'État. Lors de ces rassemblements, des fonctionnaires de police en service ont formellement rappelé à Monsieur D. R. qu'il demeurait assujetti à son devoir de réserve en sa qualité de membre des forces de l'ordre. L'intéressé a néanmoins passé outre cette mise en garde de sa hiérarchie, réfutant être tenu à une telle obligation au motif qu'il n'était pas revêtu de sa tenue d'uniforme et soutenant qu'il ne participait pas, selon sa propre appréciation, à une manifestation prohibée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de ces agissements réitérés sur la voie publique, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a enclenché des poursuites à l'encontre de l'agent. Monsieur D. R. a été convoqué et entendu le 6 décembre 2022 devant le conseil de discipline, instance consultative au cours de laquelle il lui a été reproché d'avoir gravement manqué à son devoir de réserve ainsi qu'à son obligation de loyauté envers les institutions princières. Devant cette instance, l'agent a reconnu la matérialité de sa présence sur les lieux, tout en maintenant sa ligne de défense tirée de l'absence de participation caractérisée à une manifestation et de l'inapplicabilité consécutive du devoir de réserve à son comportement privé. Par une décision en date du 2 mars 2023, le Ministre d'État a prononcé à l'encontre de Monsieur D. R. la sanction disciplinaire d'abaissement de classe. Cette mesure a rétrogradé le requérant du 1er échelon (indice majoré 457) de l'échelle de principalat des agents de police à la classe exceptionnelle de l'échelle des agents de police (indice majoré 443), sans conservation d'ancienneté, avec prise d'effet fixée au 10 mars 2023. Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 3 mai 2023 sous le numéro TS 2023-10, Monsieur D. R. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant en matière administrative d'annulation, d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle du 2 mars 2023. Les conclusions du requérant tendaient : 1. À l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de sanction du 2 mars 2023 ; 2. À ce qu'il soit ordonné sa réintégration au 1er échelon (indice majoré 457) de l'échelle de principalat des agents de police à compter du 1er mars 2022 ; 3. À la condamnation de l'État de Monaco au versement de la somme de 5 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation de son préjudice matériel (lié à la perte de revenu résultant de la baisse d'indice) ; 4. À la condamnation de l'État de Monaco au paiement de la somme de 15 000 euros en indemnisation de son préjudice moral ; 5. À la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de son recours, le requérant a articulé un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation quant à la qualification des faits et à la proportionnalité de la sanction. Il a fait valoir que la liberté de manifester et la liberté d'expression — protégées par l'article 23 de la Constitution monégasque, l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'article 11 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 — demeurent conciliables avec le devoir de réserve. Selon l'argumentation du fonctionnaire, ce devoir n'emporte pas une interdiction absolue d'exprimer des opinions personnelles, mais impose simplement une exigence de retenue et de modération. Il a soutenu n'avoir adopté qu'un comportement purement passif, discret, sans prise de parole publique, au sein d'un collectif de parents d'élèves mobilisé sur la question exclusive du milieu scolaire, domaine qui échapperait au périmètre direct de ses missions de police de voie publique. Dans sa contre-requête enregistrée le 4 juillet 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet de l'ensemble des prétentions de Monsieur D. R. et à sa condamnation aux dépens. Le Ministre d'État a souligné que l'agent se trouvait soumis en tout temps, en service comme hors service, au devoir de réserve et à l'obligation de loyauté, en vertu des articles 6-1 et 11 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires et des dispositions du Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. Sur le plan matériel, l'autorité administrative a établi que les quatre rassemblements constituaient objectivement des manifestations non autorisées au vu du déploiement d'une banderole de grande taille, de pancartes revendicatives et de l'implication d'un collectif anti-masque. Le Ministre d'État a insisté sur la circonstance aggravante tenant à ce que l'agent de police contestait publiquement des mesures sanitaires gouvernementales qu'il avait statutairement pour mission de faire appliquer et respecter par la population. La sanction d'abaissement de classe apparaissait dès lors exempte de toute erreur manifeste d'appréciation au regard des antécédents disciplinaires du fonctionnaire. Dans sa réplique du 28 juillet 2023, le requérant a réitéré ses moyens, contestant tout lien entre sa présence passive et une quelconque décrédibilisation de l'action gouvernementale. En duplique, le 28 août 2023, le Ministre d'État a maintenu ses conclusions, précisant en outre que le préjudice matériel allégué était sans commune mesure avec la réalité financière de la sanction (la baisse de traitement n'étant que de 50,81 euros par mois) et que le préjudice moral n'était nullement étayé. L'affaire a été instruite sous la direction de Monsieur Philippe Blacher, membre titulaire désigné comme rapporteur. Après clôture de l'instruction le 8 septembre 2023 et renvoi à l'audience du 17 novembre 2023, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a mis l'affaire en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question centrale touchant à l'équilibre fondamental entre les libertés publiques garanties aux agents de l'État et les sujétions disciplinaires inhérentes à la fonction policière. Il appartenait à la haute juridiction monégasque de déterminer si le fait pour un agent de police, placé en dehors du service et en position de congé de maladie, de participer de façon réitérée (à quatre reprises) à des manifestations non autorisées sur la voie publique visant à critiquer et contester une décision sanitaire édictée par le Gouvernement princier, constitue un manquement fautif au devoir de réserve et à l'obligation de loyauté prévus par la loi statutaire et le Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. De manière incidente mais déterminante, la juridiction devait trancher la question de savoir si la sanction d'abaissement de classe — sanction du troisième groupe figurant à l'article 41 de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975 — prononcée à l'encontre de cet agent, compte tenu de son passif disciplinaire antérieur (un avertissement et trois blâmes), portait une atteinte disproportionnée à la liberté d'expression protégée par l'article 23 de la Constitution monégasque et l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, ou si elle procédait d'une erreur manifeste d'appréciation de l'autorité ministérielle. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur D. R. en articulant une motivation sobre et rigoureuse, fondée sur la combinaison du cadre légal statutaire et des règles déontologiques propres aux forces de police. Dans un premier temps, la juridiction pose le cadre normatif régissant l'action disciplinaire. Elle rappelle la teneur de l'article 11 de la loi statutaire n° 975 du 12 juillet 1975, selon lequel tout fonctionnaire, « quelle que soit sa position », est tenu de s'abstenir de toute démarche, activité ou manifestation incompatible avec la discrétion et la réserve qu'exigent ses fonctions. Le Tribunal Suprême met ce texte en perspective avec les normes spéciales applicables aux forces de l'ordre, issues de l'article 3.8 du Code de déontologie de la Direction de la Sûreté Publique. Selon cette disposition déontologique, si les personnels s'expriment librement lorsqu'ils ne sont pas en service, cette liberté demeure expressément circonscrite par trois limites cumulatives : - le devoir de réserve ; - la loyauté à l'égard des institutions ; - l'obligation de ne pas porter atteinte au crédit ou à la réputation de la Direction de la Sûreté Publique. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits. Il relève que la matérialité des faits n'est pas contestée par l'
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 03 décembre 1998, n° 26730 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 03 décembre 1998, n° 26730 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1998/12-03-26730)) ## Faits et procédure Par lettre d'embauche du 3 avril 1997, le directeur de la fonction publique et des ressources humaines engage C. G.-D. en qualité de moniteur-surveillant à la salle de musculation du stade L. pour une durée d'un an à compter du 24 mars 1997. La lettre soumet l'intéressée au règlement général applicable aux agents contractuels de l'État et mentionne une « période d'essai de trois mois, éventuellement renouvelable ». Des reproches écrits sont adressés à l'agent dès le 22 avril 1997 par le responsable technique du stade. Le 17 juin suivant, ce dernier annonce une prorogation de la période d'essai d'un mois. Le 20 juin, il confirme qu'il « est mis un terme » à cette période. Par lettre recommandée datée du 24 juin, postée le 26 juin et distribuée le 28 juin 1997, le directeur de la fonction publique résilie l'engagement « sans préavis de part et d'autre ni indemnité à compter du 20 juin 1997 ». La requérante sollicite en vain sa réintégration. Par exploit du 30 septembre 1997, C. G.-D. assigne l'État en paiement de 135 000 francs, correspondant aux salaires jusqu'au terme du contrat, et de 50 000 francs de dommages-intérêts pour licenciement abusif. Elle soutient que son engagement était devenu définitif avant la rupture et que la décision administrative de rupture est entachée de nullité. L'État conclut au rejet et forme une demande reconventionnelle de 50 000 francs pour procédure abusive. Il demande en outre le bâtonnement de passages des écritures adverses, sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1047 du 28 juillet 1982 (la date est reproduite dans le texte source avec une variante : « 27 juillet 1982 » dans les motifs). Le tribunal ordonne la production du règlement général, qui fonde l'essentiel du raisonnement sur l'indemnité de congédiement. ## Question de droit Le tribunal doit trancher trois questions : 1. La rupture intervenue le 26 juin 1997 a-t-elle eu lieu pendant ou après la période d'essai, et, dans cette seconde hypothèse, quels effets en découlent sur la créance indemnitaire de l'agent contractuel ? 2. La demande d'annulation de la décision administrative de rupture relève-t-elle de la compétence du tribunal de première instance ? 3. Les demandes accessoires (bâtonnement, « aveu », dommages-intérêts pour procédure abusive) sont-elles fondées ? ## Solution et dispositif **Sur la nature de la rupture.** Le tribunal retient que la période d'essai de trois mois, courant à compter du 24 mars 1997, s'achevait le 24 juin 1997. La prorogation d'un mois n'est pas retenue, l'État n'ayant pas soutenu qu'elle était intervenue et aucun élément n'établissant que le responsable technique disposait du pouvoir de la prononcer. Le tribunal relève en outre que ce responsable « n'a pas procédé à l'embauche » de l'agent et que « le principe du parallélisme des formes n'a pas été respecté ». Il en déduit que la lettre du 20 juin ne pouvait mettre fin à la période d'essai. La lettre du directeur de la fonction publique, datée du 26 juin, n'a pas d'effet rétroactif. La décision est « valablement prise » à la date du cachet postal, mais ne prend effet qu'à sa connaissance par l'intéressée. La rupture intervient donc après l'expiration de l'essai, et l'agent « disposait d'un engagement à durée déterminée s'achevant le 24 mars 1998 ». **Sur l'indemnisation.** L'agent congédié en cours de contrat à durée déterminée, sans faute grave, « peut bénéficier » d'une indemnité de congédiement selon l'article 35 du règlement. Le tribunal écarte la demande
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 1989, n° 25469 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 19 décembre 1989, n° 25469 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1989/12-19-25469)) --- ## Faits Un agent de la Sûreté Publique de la Principauté de Monaco, le sieur D., a fait l'objet, à compter de novembre 1985, d'une série de manquements disciplinaires sanctionnés de manière progressive par l'autorité administrative. Ces incidents, qui se sont succédé sur une période de près de trois ans, ont donné lieu à un avertissement, deux blâmes, puis à une suspension d'activité de quinze jours prononcée à la suite d'une première comparution devant le conseil de discipline. Les griefs retenus contre l'intéressé couvraient un spectre varié : comportements agressifs à l'égard d'automobilistes, tant en service qu'en dehors, en faisant néanmoins état de sa qualité de fonctionnaire de police ; manquement à la discipline de circulation alors qu'il était en tenue ; désintérêt caractérisé pour les perturbations du trafic qu'il était chargé de réguler malgré des injonctions répétées par radio ; abandons de poste ponctuels. À l'issue d'une première procédure disciplinaire ayant conduit à une suspension de quinze jours, le sieur D. commit de nouveaux manquements : comportement agressif et discourtois envers un touriste le 2 août 1987, fautes de service consécutives le 21 septembre de la même année, propos inadmissibles adressés à un supérieur hiérarchique après réprimande, et un nouvel abandon de poste le 2 mai 1988. Ces faits nouveaux conduisirent l'administration à citer l'intéressé, par arrêté ministériel du 10 août 1988, à comparaître le 29 septembre 1988 devant le conseil de discipline pour la seconde fois. À l'issue de cette seconde procédure disciplinaire, le conseil de discipline reconnut la gravité du comportement de l'agent, le jugea insusceptible d'amendement à l'expérience et proposa sa révocation. Par Ordonnance Souveraine n° 9621 du 11 octobre 1988, le sieur D. fut révoqué de ses fonctions d'agent de la Sûreté Publique. --- ## Procédure Le sieur D. saisit le Tribunal Suprême de Monaco par requête enregistrée le 13 décembre 1988, sollicitant l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 9621 du 11 octobre 1988 prononçant sa révocation, ainsi que, en tant que de besoin, l'annulation de la décision prise par le Conseil de Gouvernement et de l'avis émis par le conseil de discipline. Il demandait également sa réintégration dans ses fonctions avec reconstitution de carrière, le paiement des traitements dont il avait été privé, et l'allocation d'un franc symbolique en réparation du préjudice moral subi. Le requérant soulevait plusieurs moyens : d'une part, que les fautes antérieurement sanctionnées ne pouvaient être reprises pour fonder une nouvelle mesure disciplinaire ; d'autre part, que les griefs articulés n'étaient ni fondés ni constitutifs de fautes de service de nature à justifier une sanction aussi sévère ; enfin, et surtout, que l'Ordonnance Souveraine de révocation n'avait été ni notifiée ni motivée, et qu'il n'avait pas reçu communication de l'avis du conseil de discipline. Le Ministre d'État déposa une contre-requête le 18 février 1989, rejetant l'ensemble des moyens soulevés. L'administration faisait valoir la réalité et la gravité des fautes imputées à l'agent, l'incompétence du juge administratif pour apprécier l'adéquation de la sanction aux fautes, et l'absence d'obligation légale de motiver l'ordonnance de révocation ou de notifier l'avis du conseil de discipline. Un mémoire complémentaire fut produit le 22 mai 1989, confirmant ces arguments et ajoutant qu'il n'avait jamais été dans la tradition de la Principauté que les actes souverains soient motivés. Le Tribunal Suprême, par note du 4 décembre 1989, ordonna un complément d'instruction portant spécifiquement sur la question de savoir si le sieur D. avait reçu ou non notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline, et le cas échéant à quelle date. Dans son mémoire du 17 décembre 1989, le Ministre d'État reconnut que le sieur D. n'avait effectivement pas reçu notification de l'avis émis par le conseil de discipline, tout en contestant que cette omission pût constituer une irrégularité, en l'absence de disposition textuelle l'imposant. L'affaire fut jugée en Assemblée Plénière. Le rapport fut présenté par M. Jean Mottin, membre du Tribunal Suprême. Les conseils du requérant (Maître Cardix, avocat au barreau de Nice, et Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation en France) furent entendus en leurs observations, ainsi que M. le Procureur Général en ses conclusions. --- ## Question de droit La décision soulève plusieurs questions de droit distinctes, dont l'une revêt une importance fondatrice particulière dans l'ordre juridique monégasque. **En premier lieu**, une autorité disciplinaire peut-elle, à l'occasion d'une nouvelle procédure disciplinaire fondée sur des fautes postérieures, prendre en considération des faits qui ont antérieurement fait l'objet de sanctions déjà prononcées ? **En deuxième lieu**, l'avis du conseil de discipline constitue-t-il une décision susceptible de recours contentieux autonome ? Les modalités de notification ou de publication d'un acte administratif sont-elles de nature à affecter sa régularité intrinsèque ? **En troisième lieu**, le juge administratif est-il compétent pour contrôler la proportionnalité d'une sanction disciplinaire aux fautes commises par un fonctionnaire ? **En quatrième lieu** — et c'est la question cardinale de cette décision —, les principes généraux du droit, et plus précisément le respect des droits de la défense, imposent-ils à l'autorité disciplinaire de notifier à l'agent concerné l'avis motivé du conseil de discipline, même en l'absence de disposition textuelle expresse en ce sens ? Et le défaut de cette notification est-il de nature à priver de base légale l'acte de révocation subséquent ? **En cinquième lieu**, le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration pour ordonner la réintégration d'un fonctionnaire et la reconstitution de sa carrière ? **En sixième lieu**, le droit à la rémunération d'un fonctionnaire révoqué, pour la période postérieure à sa révocation, peut-il être reconnu en l'absence de service fait ? --- ## Solution ### Sur la prise en compte de fautes antérieurement sanctionnées Le Tribunal Suprême rejette le moyen tiré de la règle « non bis in idem » en matière disciplinaire. Il admet que l'autorité investie du pouvoir disciplinaire peut légitimement prendre en compte des faits ayant déjà donné lieu à des sanctions antérieures, à condition que ces faits révèlent une manière de servir incompatible avec l'exercice des fonctions et que ce grief soit soulevé pour la première fois à l'occasion de fautes postérieures. En l'espèce, les nouvelles fautes commises par le sieur D. établissaient qu'il avait persisté dans une attitude et un comportement justifiant une nouvelle sanction. Par ailleurs, le Tribunal déclare irrecevable toute contestation des premières sanctions, celles-ci n'ayant pas été attaquées dans les délais du recours contentieux. ### Sur la recevabilité du recours contre l'avis du conseil de discipline et les modalités de notification Le Tribunal Suprême juge que l'avis émis par le conseil de discipline ne constitue pas une décision susceptible d'un recours contentieux — il s'agit d'un acte préparatoire à la décision de révocation, dépourvu de caractère décisoire propre. Il précise en outre que les modalités de publication ou de notification d'un acte administratif sont sans effet sur sa régularité formelle. ### Sur le contrôle de la proportionnalité de la sanction Sur ce point, le Tribunal Suprême confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour apprécier l'adéquation d'une sanction disciplinaire aux fautes reprochées, sous réserve du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, aucune erreur manifeste de cette nature n'était établie. ### Sur le moyen tiré du défaut de notification de l'avis motivé du conseil de discipline C'est sur ce point que la décision prend toute son importance fondatrice. Le Tribunal Suprême consacre expressément l'existence, dans l'ordre juridique monégasque, des **principes généraux du droit**, et identifie parmi eux le **respect des droits légitimes de la défense** comme une règle s'imposant à l'autorité disciplinaire. Il juge que ces principes obligent l'administration à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction envisagée. Dès lors, la non-notification de l'avis motivé du conseil de discipline prive l'Ordonnance Souveraine de révocation de base légale. Le Tribunal écarte ainsi explicitement l'argument de l'administration selon lequel aucune disposition textuelle n'imposait cette notification et selon lequel il n'avait jamais été dans la tradition de la Principauté que les actes souverains soient motivés. Cette affirmation, pourtant présentée comme une vérité historique et constitutionnelle, est balayée par le recours aux principes généraux du droit, dont le Tribunal fait application en dehors de toute habilitation textuelle expresse. ### Sur les conclusions tendant à la réintégration et à la reconstitution de carrière Le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour adresser des injonctions à l'administration. Il ne lui appartient pas d'ordonner la réintégration du sieur D. ni la reconstitution de sa carrière. Ces conclusions sont renvoyées devant l'administration pour qu'elle y statue. ### Sur les conclusions indemnitaires En application de la règle du service fait, le Tribunal juge que le sieur D. n'est pas fondé à réclamer le paiement des traitements correspondant à la période pendant laquelle il n'a pas exercé ses fonctions, faute de service effectif. Les conclusions indemnitaires sont renvoyées devant l'administration. La demande d'allocation d'un franc symbolique à titre de réparation du préjudice moral est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. ### Dispositif > « L'ordonnance n° 9261 du 11 octobre 1988 révoquant le sieur D. est annulée ; > Le sieur D. est renvoyé devant l'administration pour qu'il soit statué sur sa situation administrative et sur l'indemnité à laquelle il serait susceptible de prétendre ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. La consécration des principes généraux du droit dans l'ordre juridique monégasque La portée la plus remarquable de cette décision du 19 décembre 1989 réside dans la reconnaissance explicite et formelle, par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée Plénière, de l'existence de **principes généraux du droit** dans l'ordre juridique de la Principauté de Monaco. Le Tribunal leur confère une valeur normative autonome, indépendante de toute consécration textuelle dans les textes constitutionnels ou législatifs applicables. Cette démarche est en elle-même considérable. L'administration défenderesse avait en effet opposé, avec une remarquable franchise, l'argument selon lequel « il n'a jamais été de tradition que les Princes de Monaco motivent leur décision ». En d'autres termes, l'administration prétendait que la coutume constitutionnelle monégasque immunisait les actes souverains de toute obligation de motivation ou de transparence procédurale. Le Tribunal Suprême répond à cet argument non par une disposition textuelle, mais par l'affirmation de la supériorité des principes généraux du droit sur les pratiques administratives, fussent-elles anciennes et enracinées. Cette approche rappelle naturellement, mutatis mutandis, la construction prétorienne accomplie par le Conseil d'État français, et notamment la célèbre décision Aramu du 26 octobre 1945, par laquelle le juge administratif français avait consacré les droits de la défense comme principe gén��ral du droit s'appliquant même en l'absence de texte. Le Tribunal Suprême de Monaco emprunte manifestement une démarche analogue, adaptée au contexte constitutionnel particulier de la Principauté. La référence dans la décision à des avocats français (Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation en France) suggère une circulation des modèles juridictionnels entre les deux systèmes, bien que le Tribunal Suprême élabore une solution proprement monégasque. ### II. Le contenu du principe : la notification de l'avis motivé du conseil de discipline Le Tribunal Suprême ne se contente pas d'affirmer in abstracto l'existence du principe du respect des droits de la défense. Il en tire une conséquence procédurale concrète et précise : l'autorité disciplinaire est **obligée de notifier à l'intéressé l'avis motivé du conseil de discipline** avant que soit prise la décision de sanction. Cette obligation existe en dehors de toute disposition textuelle expresse, par la seule vertu des principes généraux du droit. Cette exigence est au cœur de la procédure disciplinaire des fonctionnaires. L'avis du conseil de discipline — organe consultatif — n'a certes pas de caractère décisoire propre ; le Tribunal Suprême le confirme en jugeant qu'il ne constitue pas une décision susceptible de recours contentieux autonome. Pour autant, cet avis motivé est l'instrument par lequel l'agent peut prendre connaissance des raisons pour lesquelles la sanction la plus grave est envisagée à son encontre et, le cas échéant, présenter des observations ou exercer les voies de recours appropriées. Sa non-communication prive l'intéressé d'un élément essentiel à l'exercice de sa défense. Il est notable que le Tribunal Suprême ait, par sa note du 4 décembre 1989, ordonné un complément d'instruction spécifiquement orienté sur cette question de la notification. L'administration, dans son mémoire du 17 décembre 1989, a reconnu l'absence de notification tout en contestant son obligation juridique. Cette reconnaissance a permis au Tribunal d'établir avec certitude le manquement et d'en tirer la conséquence d'annulation, sans se laisser dévier par les arguments de tradition constitutionnelle. ### III. Le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de sanctions disciplinaires La décision fixe également le périmètre du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les sanctions disciplinaires infligées aux agents publics monégasques. Il adopte ici une position de principe : le juge de l'excès de pouvoir n'est pas compétent pour apprécier l'adéquation d'une sanction aux fautes reprochées. Seule l'erreur manifeste d'appréciation est susceptible d'être censurée. Cette formulation s'inscrit dans la tradition du contrôle restreint, tel qu'il a été développé dans les systèmes de droit administratif continentaux, et correspond au refus du juge de substituer son appréciation à celle de l'autorité disciplinaire sur la juste mesure d'une sanction. Le Tribunal ne juge pas de l'opportunité de la révocation mais seulement de sa légalité. En l'espèce, compte tenu du contexte factuel — une série de manquements répétés sur plus de deux ans, ayant déjà conduit à des sanctions progressivement croissantes —, il est compréhensible que le Tribunal n'ait pas identifié d'erreur manifeste d'appréciation dans la décision de révocation elle-même. C'est d'ailleurs pourquoi l'annulation ne repose pas sur un défaut de proportionnalité, mais exclusivement sur le vice procédural tiré du défaut de notification de l'avis du conseil de discipline. ### IV. La règle du service fait et ses incidences indemnitaires Le Tribunal Suprême réaffirme un principe cardinal du droit de la fonction publique : la règle du **service fait**, qui conditionne le droit à rémunération à l'accomplissement effectif du service. Un agent révoqué — même par une décision ultérieurement annulée — ne peut prétendre au paiement des traitements correspondant à la période d'éviction, en l'absence de service effectif. Cette position peut paraître sévère pour l'agent dont la révocation est annulée pour vice de procédure : sa situation pour la période considérée relève de l'appréciation de l'administration à qui il est renvoyé. Le Tribunal Suprême ne tranche pas la question de la réparation du préjudice subi, mais la renvoie devant l'administration, qui devra statuer tant sur la situation administrative de l'intéressé que sur l'éventuelle indemnité susceptible de lui être allouée. Ce renvoi devant l'administration révèle par ailleurs la cinquième question de portée significative soulevée par cette décision. ### V. L'incompétence du Tribunal Suprême à adresser des injonctions à l'administration Le Tribunal Suprême affirme clairement qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'adresser des injonctions à l'administration, notamment pour ordonner la réintégration d'un fonctionnaire et la reconstitution de sa carrière. Cette position, classique dans les systèmes de droit administratif de l'époque (le droit français n'ayant consacré le pouvoir d'injonction du juge administratif que par la loi du 8 février 1995), traduit une conception traditionnelle de la séparation des pouvoirs : le juge annule, mais c'est à l'administration qu'il appartient de tirer les conséquences de cette annulation. Cette limitation du rôle du juge monégasque dans l'exécution de ses propres décisions constitue un trait caractéristique des systèmes de justice administrative de cette époque, et soulève incidemment la question de l'effectivité de la protection juridictionnelle offerte à l'agent illégalement révoqué : privé d'injonction de réintégration et d'attribution directe d'une rémunération de substitution, l'intéressé doit s'en remettre à l'administration pour la mise en œuvre concrète de l'annulation prononcée. ### VI. L'articulation entre légalité formelle et légalité matérielle Il convient enfin de souligner la structure logique particulière de cette décision. Le Tribunal Suprême prend soin, avant d'accueillir le moyen de procédure, d'examiner et de rejeter tous les moyens de fond soulevés par le requérant. Ce faisant, il établit implicitement que la révocation n'était pas, sur le fond, dépourvue de justification matérielle : les fautes étaient réelles, établies, et d'une gravité cumulée susceptible de justifier la mesure la plus sévère. L'annulation prononcée est donc exclusivement fondée sur le vice de procédure tiré du défaut de notification de l'avis du conseil de discipline. Cette architecture décisionnelle emporte des conséquences importantes sur la suite de la procédure : l'administration, à qui l'affaire est renvoyée, peut théoriquement prendre une nouvelle décision de révocation en régularisant la procédure. L'annulation ne préjuge pas du fond et ne garantit pas au sieur D. une réintégration effective ou une clémence particulière de l'administration dans le réexamen de sa situation. ### VII. Synthèse : une décision fondatrice pour le droit public monégasque Par sa décision du 19 décembre 1989, le Tribunal Suprême de Monaco accomplit un acte fondateur en affirmant, dans un contexte institutionnel où l'argument de la tradition monarchique avait été opposé avec une insistance notable, la supériorité des principes généraux du droit — et en particulier du respect des droits de la défense — sur les pratiques administratives non écrites, fussent-elles présentées comme constitutives d'une coutume constitutionnelle de la Principauté. Cette décision marque une étape décisive dans la construction de l'État de droit à Monaco : elle signifie que le pouvoir disciplinaire, même lorsqu'il s'exprime sous la forme d'une Ordonnance Souveraine, n'est pas dispensé du respect de garanties procédurales minimales au profit des agents publics qu'il frappe. Elle place ainsi la Principauté dans le courant général du droit administratif continental européen, tout en consacrant l'autorité du Tribunal Suprême comme gardien effectif de ces principes, indépendamment des traditions institutionnelles invoquées par le gouvernement. La décision s'inscrit dans la catégorie des décisions historiques fondatrices de la jurisprudence administrative monégasque : elle pose, pour la première fois avec une telle netteté, les jalons d'un droit de la fonction publique monégasque gouverné par le respect des droits fondamentaux des agents, et annonce les développements ultérieurs que la jurisprudence du Tribunal Suprême sera amenée à opérer dans ce domaine. --- *Rapport présenté par M. Jean Mottin, membre du Tribunal Suprême. Présidence : (non précisé dans la décision). Observations : Maître Cardix (barreau de Nice) et Maître
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 novembre 1996, n° 26505 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 novembre 1996, n° 26505 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1996/11-14-26505)) ## Faits et procédure Le 30 janvier 1992, un véhicule conduit par M. B., dans lequel se trouvait son épouse, J. B., fonctionnaire de l'État, fut heurté par l'automobile conduite par A. R.-G., à la suite d'une inattention fautive de cette dernière. J. B. subit un traumatisme du rachis cervical, consolidé le 15 mars 1992 après une période de soins. Examinée le 27 juillet 1993 par la commission médicale instituée par l'article 37 de l'ordonnance n° 6365 du 17 août 1978, prise en application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, la victime se vit reconnaître une incapacité permanente partielle (IPP) de 5 %. L'État lui alloua en conséquence, sur le fondement de l'article 55 de la loi du 12 juillet 1975, une rente annuelle de 2 734,51 francs. Après des réclamations demeurées infructueuses auprès de l'assureur de l'auteur de l'accident, l'État assigna ce dernier ainsi que la compagnie La Préservatrice Foncière aux fins d'obtenir la somme de 29 833,50 francs, correspondant au capital constitutif de la rente, avec intérêts au taux légal, ainsi que 6 000 francs de dommages-intérêts pour résistance abusive. La date de l'assignation n'est pas précisée dans le texte de la décision. Les défenderesses opposèrent un rapport d'expertise établi à la demande de l'assureur par un médecin, qui évaluait le taux d'IPP à 3 %. Elles se déclaraient tenues seulement à la réparation du « préjudice de droit commun » et proposaient 9 000 francs sur cette base. Elles relevèrent également que le rapport médical ayant retenu le taux de 5 % n'était pas produit aux débats, et demandèrent qu'il soit enjoint à l'État de le communiquer. L'État soutenait pour sa part avoir droit au remboursement de toutes les sommes versées à son agent en sa qualité d'employeur. ## Question de droit La décision soulève deux questions principales. En premier lieu, il s'agissait de déterminer si l'État, employeur qui sert à son fonctionnaire victime d'un accident survenu à l'occasion de ses fonctions une rente d'invalidité, peut exiger du tiers responsable et de son assureur le paiement du capital constitutif de cette rente. Le litige portait ainsi sur la nature du préjudice que subit la personne publique dans cette hypothèse, et sur l'étendue de la réparation qui lui est due. En second lieu, le tribunal devait apprécier l'incidence, sur la liquidation, de l'absence de production du rapport médical de la commission et de la divergence entre le taux d'IPP retenu par cette commission (5 %) et celui proposé par le médecin de l'assureur (3 %). Il convenait de déterminer si cette divergence rendait nécessaire une expertise judiciaire. ## Solution et dispositif Le tribunal retient que le principe de la responsabilité in solidum des défenderesses n'était pas contesté. Il rappelle les termes de l'article 34 de l'ordonnance n° 6365, aux termes duquel l'État est tenu d'assurer au fonctionnaire le service d'une rente d'invalidité en raison d'un accident survenu à l'occasion des fonctions, à compter de la date de consolidation, la rente étant attribuée sur proposition de la commission médicale. Il juge ensuite que « le préjudice subi par l'État du fait d'un accident survenu à l'un de ses agents est notamment constitué par le service de cette rente ». Il en déduit que l'État est « fondé à obtenir du tiers responsable le paiement du capital constitutif de ladite rente », ce recours étant « au demeurant envisagé par l'article 25 de l'ordonnance n° 3387 du 22 janvier 1947 ». S'agissant de la preuve du taux d'incapacité, le tribunal estime que l'absence de production du rapport médical est « inopérante », le procès-verbal de la commission réunie le 27 juillet 1993 en présence de quatre médecins établissant que la victime avait été examinée et qu'un taux de 5 % avait été proposé. Il écarte le taux de 3 % : « cette seule divergence d'appréciation ne rendant pas nécessaire en l'espèce le recours à une expertise judiciaire ». Sur le plan indemnitaire, le t
# Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 1936, n° 27437 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 23 novembre 1936, n° 27437 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1936/11-23-27437)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco à l'automne 1936 s'inscrit dans le cadre de l'application combinée des dispositions constitutionnelles de 1911 et de la législation relative à l'accès aux emplois publics. À l'origine du litige se trouve la vacance d'un poste au plus haut sommet de l'appareil d'État monégasque : celui de Conseiller de Gouvernement pour les Finances. Constatant que cet emploi était vacant, le sieur B., ressortissant de nationalité monégasque, a entrepris des démarches en vue de se porter candidat à cette haute fonction. Par une lettre officielle adressée au Ministre d'État en date du 21 septembre 1935, le sieur B. a formellement exprimé son intention de poser sa candidature audit emploi de Conseiller de Gouvernement pour les Finances. Dans l'esprit du candidat, cette démarche anticipait la procédure légale de recrutement régie par la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics. Le sieur B. estimait en effet que ce poste devait être attribué par priorité à un sujet monégasque remplissant les conditions d'aptitude, et il attendait que l'annonce officielle de la vacance de l'emploi soit publiée au *Journal de Monaco* (désigné également dans la décision comme le *Journal Officiel de Monaco*), accompagnée de l'indication précise des conditions à remplir par les candidats, conformément à l'article 2 de la loi précitée. Toutefois, le processus de recrutement escompté par le candidat n'a pas eu lieu. Sans qu'aucun avis préalable de vacance d'emploi ne soit inséré dans la publication officielle et sans l'observation des garanties procédurales prévues par la législation de 1934, l'autorité souveraine a procédé directement à la nomination. Par l'Ordonnance Souveraine n° 1869 en date du 7 mai 1936, le sieur J. R. a été nommé aux fonctions de Conseiller de Gouvernement pour les Finances. S'estimant lésé dans ses droits constitutionnels et légaux par cette nomination intervenue sans mise en concurrence ni publicité préalable, le sieur B. a décidé de contester la validité de cet acte devant la juridiction constitutionnelle monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête introductive d'instance datée du 1er juillet 1936, le sieur B. a saisi le Tribunal Suprême aux fins de poursuivre l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 1869 du 7 mai 1936 portant nomination du sieur J. R. Sur le plan de la procédure, l'introduction de l'instance a été marquée par un vice formel initial. En effet, le requérant a omis de mettre en cause le défendeur, contrevenant ainsi aux prescriptions de l'article 12, section 2, de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant la procédure devant le Tribunal Suprême. Néanmoins, l'Administration des Domaines de S.A.S. le Prince Souverain a été régulièrement déléguée à l'effet de défendre au pourvoi par une décision du Ministre d'État — ce dernier représentant le Prince en vertu de l'article 18 de la Constitution. Dès le début de sa contre-requête (ou mémoire en réponse), datée du 21 juillet 1936 et enregistrée au greffe général le 22 juillet 1936 (soit trois semaines après l'enregistrement du pourvoi), l'Administration des Domaines a déclaré avoir été saisie de la requête. Ce mémoire en réponse concluait au rejet de la requête du sieur B., en discutant tant la recevabilité que le bien-fondé du pourvoi. Au soutien de sa requête en annulation, le sieur B. articulait une argumentation fondée sur la violation des droits fondamentaux garantis par le texte constitutionnel, éclairés par la loi ordinaire : 1. Il invoquait à titre principal la violation de l'article 5 du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (modifiée par celle du 18 novembre 1917), aux termes duquel « les Monégasques sont égaux devant la loi et qu'il n'y a pas entre eux de privilège ». 2. Il soutenait que la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics constituait une loi d'application directe de ce principe constitutionnel d'égalité en ce qui touche l'admission aux fonctions publiques. Il s'appuyait sur l'article 1er de cette loi, qui réserve par priorité les fonctions publiques de l'État, de la commune et des établissements publics aux Monégasques remplissant les conditions d'aptitude exigées (sous réserve des accords avec le Gouvernement français), ainsi que sur l'article 2, qui impose la publication préalable d'un avis de vacance au *Journal de Monaco* précisant les conditions d'admission. 3. En conséquence, le requérant faisait valoir qu'en nommant le sieur J. R. sans avis préalable et sans respecter aucune des garanties d'égalité pour l'accession à la fonction de Conseiller de Gouvernement, l'Ordonnance Souveraine attaquée avait méconnu le principe d'égalité devant la loi et le droit reconnu à tout citoyen monégasque de concourir librement aux fonctions publiques. En défense, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, l'Administration des Domaines contestait d'abord la recevabilité de la requête en raison de l'irrégularité de l'engagement de la procédure liée au défaut de mise en cause initiale du défendeur. Sur le fond, la défense soutenait que le pourvoi n'était pas fondé et en demandait le rejet, arguant de l'inapplicabilité des règles relatives aux emplois publics à la fonction spécifique de Conseiller de Gouvernement. Lors de l'audience du 23 novembre 1936, après la lecture du rapport par M. Georges Guillaumot, membre du Tribunal Suprême, le sieur B. ainsi que Maître Coutret, avocat au barreau de Nice (spécialement autorisé à plaider par une décision du Tribunal Suprême du même jour), ont été entendus en leurs observations orales respectives à l'appui de leurs mémoires. Enfin, M. le Procureur Général Loncle de Forville a présenté ses conclusions avant que le Tribunal ne délibère. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême trois questions juridiques distinctes et successives, relevant respectivement de la compétence juridictionnelle, de la procédure contentieuse et du droit constitutionnel substantiel : 1. **Sur la compétence :** Le Tribunal Suprême, juridiction d'attribution instituée pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre II de la Constitution du 5 janvier 1911, est-il compétent pour connaître d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine de nomination à un emploi supérieur, lorsque le requérant invoque la violation d'une loi ordinaire (la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics) en tant que texte d'application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 5 de la Constitution) ? 2. **Sur la recevabilité :** L'irrégularité procédurale résultant du défaut de mise en cause du défendeur par le requérant, en méconnaissance de l'article 12, section 2, de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, entraîne-t-elle l'irrecevabilité du pourvoi, ou ce vice peut-il être couvert par le dépôt spontané d'un mémoire en défense liant l'instance au fond ? 3. **Sur le fond :** La fonction de Conseiller de Gouvernement constitue-t-elle un emploi public de nature administrative soumis au principe constitutionnel d'égalité d'accès aux fonctions publiques (article 5 du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911) et aux règles de priorité nationale et de publicité des vacances d'emplois édictées par la loi n° 188 du 18 juillet 1934, ou revêt-elle un caractère politique la plaçant à la discrétion exclusive du Prince Souverain en dehors du champ d'application de ces normes ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois étapes parfaitement distinctes, répondant point par point aux problématiques soulevées. #### 1. L'affirmation de la compétence par le prisme de l'application législative du principe d'égalité Pour établir sa compétence, le Tribunal Suprême procède au rapprochement de deux textes constitutionnels issus du titre II de l'Ordonnance Souveraine du 5 janvier 1911 (modifiée par celle du 18 novembre 1917). Il vise, d'une part, l'article 14 qui définit sa propre mission juridictionnelle (« Un Tribunal Suprême est institué pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le présent titre ») et, d'autre part, l'article 5 qui consacre le principe d'égalité (« les Monégasques sont égaux devant la loi et qu'il n'y a pas entre eux de privilège »). Le juge constitutionnel en déduit une règle générale de compétence : il lui appartient de statuer sur toutes les instances ayant pour objet la protection des droits et libertés garantis par la Constitution. Mais le Tribunal va plus loin en explicitant le contenu concret de l'article 5. Il juge que cette protection inclut « notamment du droit reconnu à tout citoyen monégasque de se prévaloir des dispositions de la loi qui ont pour but et pour effet d'assurer un libre concours aux fonctions publiques ». Par ce motif, le Tribunal Suprême établit un lien indissociable entre le principe constitutionnel d'égalité et la loi n° 188 du 18 juillet 1934. Dès lors que la requête du sieur B. tendait à faire reconnaître que l'Ordonnance Souveraine n° 1869 était intervenue en violation de la Constitution « dont la loi 188 du 18 juillet 1934 faisait application, en ce qui touche l'admission aux fonctions publiques », le litige entrait pleinement dans le champ des prévisions de l'article 14 du titre II. Le Tribunal se déclare donc compétent. #### 2. La régularisation du vice de procédure par la liaison effective de l'instance Abordant la fin de non-recevoir tirée de la procédure, le Tribunal Suprême constate d'abord avec rigueur l'existence de l'irrégularité. Le requérant n'ayant pas mis en cause le défendeur, il a méconnu les prescriptions de l'article 12, section 2, de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant la procédure devant le Tribunal Suprême. Le juge qualifie expressément la procédure d'« irrégulièrement engagée ». Toutefois, le Tribunal écarte la sanction de l'irrecevabilité en faisant prévaloir une approche réaliste et finaliste du lien d'instance. Il relève deux éléments déterminants dans le comportement procédural de la partie défenderesse : * D'une part, l'Administration des Domaines, régulièrement déléguée par le Ministre d'État (représentant constitutionnel du Prince selon l'article 18), a déclaré dès le début de sa contre-requête enregistrée le 22 juillet 1936 (soit trois semaines seulement après le pourvoi) qu'elle avait été saisie de la requête. * D'autre part, cette administration a présenté un mémoire discutant à la fois la recevabilité et le bien-fondé du pourvoi pour en demander le rejet. Le Tribunal Suprême en conclut « qu'ainsi l'instance est effectivement liée entre le requérant et l'auteur de la contre-requête, conformément aux dispositions précitées de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 ». L'objectif de l'article 12 — qui est d'assurer le caractère contradictoire de la procédure en permettant au défendeur de connaître le recours et d'y répondre — ayant été pleinement atteint en pratique, le vice initial est purgé et le pourvoi est déclaré recevable. #### 3. La consécration du caractère politique des fonctions de Conseiller de Gouvernement Sur le fond du droit, le Tribunal Suprême commence par rappeler le cadre normatif invoqué par le requérant : l'article 5 du titre II de la Constitution de 1911 sur l'égalité devant la loi et l'absence de privilège, ainsi que les articles 1er et 2 de la loi n° 188 du 18 juillet 1934 qui en découlent (priorité d'attribution des fonctions publiques aux Monégasques aptes et obligation d'insérer un avis de vacance au *Journal de Monaco*). Le Tribunal prend également acte des faits constants : la candidature formelle du sieur B. du 21 septembre 1935 et la nomination du sieur J. R. sans avis préalable ni respect des garanties d'égalité. C'est alors que le Tribunal opère une distinction fondamentale quant à la nature juridique de l'emploi litigieux, en s'appuyant sur l'architecture même de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 : * **L'argument topographique et textuel :** Les fonctions de Conseiller de Gouvernement sont visées et énumérées par le titre III de la Constitution, sous la rubrique intitulée « Le Gouvernement ». * **L'argument organique et fonctionnel :** Ces Conseillers ne sont pas placés sous l'autorité hiérarchique du Ministre d'État comme le seraient des fonctionnaires administratifs classiques ; au contraire, ils « délibèrent sous sa présidence, sur les affaires d'État ». * **La qualification juridique :** De ces éléments constitutionnels, le Tribunal déduit une qualification décisive : « qu'ainsi les Conseillers du Gouvernement ont un caractère non administratif mais politique ». * **Le régime juridique applicable :** En raison de cette nature politique, « la nomination à ces fonctions doit être à la discrétion du Prince Souverain et ne saurait être assimilée à celle des autres fonctions publiques ». La conséquence logique s'impose dès lors avec la force de l'évidence juridique : tant les règles législatives d'attribution des emplois publics (loi de 1934) que le principe constitutionnel d'égalité entre Monégasques (article 5 de la Constitution de 1911) sont « sans application à la nomination d'un Conseiller de Gouvernement ». Le moyen tiré de la violation de l'article 5 du titre II de la Constitution est donc écarté comme non fondé. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête du sieur B. est jetée ; > Le sieur B. est condamné aux dépens. » *(Note : Le terme « jetée » est fidèlement reproduit tel qu'il figure dans le texte officiel de la décision, pour signifier le rejet de la requête).* --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne *(Observation liminaire conformément aux règles méthodologiques : Le texte intégral de la décision commentée ne mentionnant aucune autre jurisprudence antérieure ou postérieure, ni aucune norme de droit européen ou international, l'analyse qui suit s'attache exclusivement à dégager la portée théorique et systémique des principes posés par le Tribunal Suprême dans l'arrêt du 23 novembre 1936 au regard des textes internes qu'il mobilise).* L'arrêt *sieur B. c/ Ministre d'État* du 23 novembre 1936 constitue une décision fondatrice du droit public monégasque sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 (telle que modifiée par l'Ordonnance du 18 novembre 1917). Sa richesse doctrinale se déploie sur trois axes majeurs : la théorie du bloc de constitutionnalité par ricochet, le formalisme procédural tempéré en contentieux constitutionnel, et la délimitation de la frontière entre l'Administration et le Gouvernement. #### 1. L'articulation entre la Constitution et la loi ordinaire : le contrôle par ricochet Le premier apport fondamental de la décision réside dans la manière dont le Tribunal Suprême conçoit l'étendue de sa compétence au regard de l'article 14 du titre II de la Constitution de 1911. Textuellement, la juridiction n'est instituée que pour statuer sur les recours visant une atteinte aux « droits et libertés consacrés par le présent titre ». Une lecture strictement littérale et restrictive aurait pu conduire le juge à se déclarer incompétent dès lors que le requérant fondait concrètement ses prétentions sur la violation des procédures de publicité et de priorité nationale prévues par une loi ordinaire, en l'occurrence la loi n° 188 du 18 juillet 1934 sur les emplois publics. En effet, l'article 5 de la Constitution se borne à énoncer de manière lapidaire que « les Monégasques sont égaux devant la loi et qu'il n'y a pas entre eux de privilège », sans mentionner explicitement le régime des fonctions publiques ni les modalités de recrutement. Or, le Tribunal Suprême refuse cette approche étroite. Il consacre une conception matérielle et dynamique du principe d'égalité en affirmant que la protection constitutionnelle englobe le droit de tout citoyen monégasque « de se prévaloir des dispositions de la loi qui ont pour but et pour effet d'assurer un libre concours aux fonctions publiques ». En qualifiant expressément la loi n° 188 du 18 juillet 1934 de texte qui « faisait application » de la Constitution, le juge opère une véritable incorporation fonctionnelle de la loi ordinaire dans le périmètre de son contrôle de constitutionnalité. Sur le plan théorique, ce mécanisme est remarquable : la violation d'un acte législatif d'application d'un droit fondamental par un acte exécutif (une Ordonnance Souveraine) devient, par ricochet, une violation de la Constitution elle-même, justifiant la compétence du Tribunal Suprême. La loi de 1934 est analysée comme le prolongement nécessaire et la garantie concrète de l'article 5 du titre II. Sans les règles de publicité des vacances d'emploi (article 2 de la loi) et de priorité aux candidats monégasques aptes (article 1er de la loi), le principe constitutionnel d'égalité devant la loi resterait une déclaration abstraite en matière d'accès aux emplois publics. Le Tribunal Suprême érige ainsi le « libre concours aux fonctions publiques » au rang de composante implicite mais directe du principe d'égalité constitutionnelle. #### 2. Le pragmatisme procédural : la théorie de la liaison de l'instance Sur le terrain du droit processuel, l'arrêt du 23 novembre 1936 pose un jalon essentiel dans l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 réglant la procédure devant le Tribunal Suprême, et plus particulièrement de son article 12, section 2. Le contentieux de l'annulation devant une cour suprême est traditionnellement marqué par un formalisme rigoureux. En l'espèce, l'omission par le sieur B. de mettre en cause le défendeur constituait un vice grave affectant l'acte introductif d'instance, à tel point que le Tribunal n'hésite pas à juger que « la procédure a été irrégulièrement engagée ». Pourtant, le juge refuse de prononcer la déchéance ou l'irrecevabilité de la requête. Pour sauver le pourvoi, le Tribunal Suprême mobilise la théorie de la liaison de l'instance (*litiscontestatio*). Il observe que l'objectif téléologique de l'obligation de mise en cause est d'informer le défendeur (ici le Prince Souverain, représenté par le Ministre d'État en vertu de l'article 18 de la Constitution, lequel a délégué l'Administration des Domaines) afin qu'il puisse organiser sa défense. Dès lors que l'Administration des Domaines : 1. reconnaît formellement avoir été saisie de la requête dans un délai très bref (trois semaines après l'enregistrement du pourvoi au greffe général) ; 2. dépose une contre-requête structurée qui ne se limite pas à soulever l'exception de procédure, mais défend également au fond en discutant le bien-fondé du recours ; le juge considère que le vice initial est entièrement couvert. L'instance est « effectivement liée ». Cette solution témoigne d'un libéralisme procédural favorable au droit d'accès au juge constitutionnel : le formalisme de l'Ordonnance du 21 avril 1
# Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 1976, n° 27507 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 1976, n° 27507 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1976/05-31-27507)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 31 mai 1976 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans une procédure de recrutement au sein du service public de l'enseignement monégasque. Par un avis publié au *Journal de Monaco* le 10 janvier 1975, l'administration a déclaré vacant un poste de Professeur de Droit et de Sciences Économiques de l'Enseignement Secondaire. Cet avis de vacance d'emploi rendait publiques les prescriptions issues d'une délibération antérieure du Conseil de Gouvernement en date du 20 décembre 1972. Aux termes de ces prescriptions gouvernementales, l'accès aux fonctions de professeur titulaire d'enseignement du second degré était subordonné, depuis l'année 1972, à la détention de titres spécifiques établissant la compétence pédagogique des candidats, à savoir soit l'agrégation des lycées, soit le Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (Capes). La dame P., qui exerçait déjà des fonctions au sein de l'administration de l'enseignement et avait obtenu une licence, a présenté sa candidature pour pourvoir ce poste de Professeur de Droit et de Sciences Économiques, tout en sollicitant à titre subsidiaire un poste de Conseiller Principal d'Éducation ainsi qu'une amélioration de sa situation financière consécutive à l'obtention de son grade universitaire. L'intéressée, qui se présentait également comme membre du Parti Socialiste Monégasque et du Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco, ne détenait toutefois ni l'agrégation ni le Capes. En outre, ses états de service antérieurs avaient donné lieu à des appréciations défavorables quant à sa valeur pédagogique, consignées notamment dans les avis de la directrice du Collège ainsi que dans un rapport d'inspection daté du 19 avril 1974. Faisant application des prescriptions fixées par la délibération du Conseil de Gouvernement du 20 décembre 1972, le Directeur de la Fonction Publique a, par une décision en date du 2 juillet 1975, rejeté la candidature de la dame P. au poste déclaré vacant, au motif exprès qu'elle n'était titulaire d'aucun des deux titres requis (agrégation ou Capes). En l'absence de candidats de nationalité monégasque justifiant des qualifications exigées par l'avis de vacance, le Gouvernement princier a décidé de faire appel, pour occuper l'emploi, à un enseignant détaché des cadres français possédant l'agrégation ou le Capes. Parallèlement, l'administration a maintenu ou engagé d'autres agents monégasques ou étrangers dépourvus de ces titres, soit au bénéfice de mesures transitoires de titularisation concernant le personnel en poste avant 1972 ayant fait l'objet d'une inspection favorable, soit en qualité de personnel auxiliaire contractuel recruté pour une durée d'un an renouvelable. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la dame P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 1er septembre 1975, tendant à l'annulation, avec toutes conséquences de droit, de la décision du Directeur de la Fonction Publique du 2 juillet 1975. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée par le Ministre d'État le 31 octobre 1975, une réplique de la requérante en date du 1er décembre 1975, et enfin une duplique du Ministre d'État déposée le 2 janvier 1976. Par une ordonnance du 13 janvier 1976, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause et les parties devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante articulait trois moyens principaux, relevant tant de la légalité interne et externe de l'acte administratif au regard de la loi ordinaire que de sa conformité aux droits et libertés garantis par l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962. En premier lieu, la dame P. invoquait la violation des articles 27 et 31 de la loi n° 826 du 14 août 1967 sur l'enseignement, l'application abusive dudit article 27 ainsi qu'un défaut de base légale. Elle soutenait que l'exigence de l'agrégation ou du Capes était dépourvue de base légale dès lors que l'Ordonnance Souveraine expressément prévue par l'article 31 de la loi du 14 août 1967 pour fixer les mesures nécessaires à l'application de la section VIII de cette loi (incluant l'article 27 relatif aux titres requis) n'avait jamais été promulguée. De surcroît, elle qualifiait d'abusive l'application de l'article 27, arguant d'une part que l'agrégation et le Capes ne sont pas des diplômes universitaires mais des titres obtenus par un concours de recrutement français, plaçant le candidat monégasque dans une situation différente de celle de ses collègues français, et d'autre part qu'il était abusif d'exiger l'agrégation des lycées pour pourvoir un poste au Collège d'Enseignement Secondaire et Technique, lequel ne constituait pas un Lycée Technique d'État. En deuxième lieu, la requérante excipait de la méconnaissance de l'article 17 de la Constitution, qui consacre le principe de l'égalité des citoyens devant la loi. Elle faisait valoir que, concomitamment au rejet de sa candidature, le Directeur de la Fonction Publique avait renouvelé dans des postes similaires ou engagé des personnes, monégasques ou étrangères, qui n'étaient titulaires ni de l'agrégation ni du Capes. Dans sa réplique, elle précisait qu'elle ne se trouvait pas dans une situation différente de celle des collègues visés par sa requête, affirmant n'avoir jamais envisagé la nomination postulée autrement qu'en qualité de professeur auxiliaire. En troisième lieu, aux termes de son mémoire en réplique, la dame P. soulevait un moyen tiré de la violation de l'article 23 de la Constitution garantissant la liberté d'opinion. Elle alléguait que la décision attaquée tendait à faire pression sur elle en raison de son appartenance au Parti Socialiste Monégasque et au Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco. Selon elle, cette atteinte se déduisait de l'inexactitude des appréciations portées sur sa valeur pédagogique ainsi que de l'attitude générale de l'administration qui, bien qu'en ayant les moyens, avait refusé toute évolution de sa situation, tant pour le poste de Professeur de Droit que pour celui de Conseiller Principal d'Éducation sollicité subsidiairement, ou encore pour l'amélioration financière réclamée après l'obtention de sa licence. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit, sollicitant notamment la publication de l'arrêt à intervenir au *Journal de Monaco* et la condamnation de la requérante aux entiers dépens. Sur la légalité au regard de la loi du 14 août 1967, le Ministre d'État faisait valoir que l'article 27 érige la possession des titres exigés en condition d'exercice de la fonction enseignante. Il soutenait que l'autorité administrative chargée de l'exécution de la loi était fondée à préciser, dans l'intérêt du bon fonctionnement du service public et sans attendre la publication de l'ordonnance prévue par l'article 31, les titres requis des candidats pour établir leur compétence pédagogique. Il précisait que l'agrégation des lycées avait été créée « en vue de l'enseignement dans les établissements publics du second degré des disciplines économiques et des techniques de gestion » sans distinction entre ces établissements, et que les ressortissants monégasques avaient été admis, par convention en vue du recrutement des enseignants de la Principauté, à concourir à titre étranger devant les jurys français pour obtenir l'agrégation ou le Capes « en bis » par rapport à leurs concurrents français. Sur le moyen tiré du principe d'égalité, l'administration opposait que ce principe n'a d'effet qu'à l'égard de personnes placées dans des conditions identiques. Or, le recrutement litigieux concernait des professeurs susceptibles de devenir titulaires, pour lesquels l'agrégation ou le Capes étaient exigés depuis 1972. Les exceptions invoquées par la requérante correspondaient à des situations juridiquement différentes : soit des agents en poste avant 1972 pouvant être titularisés à titre transitoire sous réserve d'une inspection favorable, soit du personnel auxiliaire contractuel recruté pour un an renouvelable. Le Ministre d'État ajoutait que l'administration ne pouvait ni la nommer au poste de Conseiller Principal d'Éducation (non déclaré vacant), ni lui attribuer un poste par voie de détachement (procédure réservée à un agent provenant d'un autre service), ni l'affecter à un poste de professeur de droit créé par regroupement d'heures supplémentaires requérant les titres qui lui faisaient défaut. Enfin, sur le grief de détournement de pouvoir et de violation de la liberté d'opinion, le Ministre d'État répliquait que le Gouvernement princier avait exercé son pouvoir de choix en faisant appel à un enseignant détaché des cadres français, en l'absence de candidats monégasques qualifiés. Tout détournement de pouvoir était exclu par l'appréciation défavorable de la valeur pédagogique de l'intéressée résultant des avis de la directrice du Collège et du rapport d'inspection du 19 avril 1974, dont les termes précis et circonstanciés ne sauraient être tenus en échec par de simples allégations de partialité politique ou syndicale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême en section administrative soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant à l'articulation du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et aux garanties constitutionnelles des agents publics et candidats à la fonction publique. La première question, d'ordre institutionnel et administratif, était relative à la carence normative du pouvoir réglementaire d'application des lois : en l'absence de promulgation de l'Ordonnance Souveraine expressément prévue par une loi (l'article 31 de la loi n° 826 du 14 août 1967) pour fixer les modalités d'application d'une disposition législative (l'article 27 de ladite loi subordonnant l'enseignement à la détention de titres), le Gouvernement princier (agissant par délibération du Conseil de Gouvernement) est-il juridiquement compétent pour édicter, de manière autonome ou supplétive, les prescriptions fixant les titres requis des candidats à un emploi public, et peut-il légalement exiger à ce titre des concours de recrutement étrangers tels que l'agrégation ou le Capes français ? La deuxième question portait sur la portée matérielle du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution : l'administration méconnaît-elle le principe d'égalité en exigeant d'un candidat à un poste de professeur de l'enseignement secondaire la détention de l'agrégation ou du Capes, alors même qu'elle maintient en fonction ou recrute parallèlement d'autres enseignants dépourvus de ces titres en vertu de régimes dérogatoires (mesures transitoires ou contrats d'auxiliaires) ? La troisième question concernait le régime probatoire applicable au contentieux de la liberté d'opinion garantie par l'article 23 de la Constitution et au détournement de pouvoir : à quelles conditions le juge administratif suprême retient-il l'existence d'une atteinte à la liberté d'opinion politique et syndicale d'un candidat évincé de la fonction publique, lorsque l'administration invoque, pour justifier son refus, à la fois l'absence des titres légalement requis et des rapports d'évaluation pédagogique défavorables ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond par la négative à l'ensemble des griefs formulés par la requérante, en structurant sa motivation en trois temps correspondant exactement aux trois moyens soulevés, après avoir visé l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 23, 43, 45, 49, 89 à 92), l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1973 modifiée et la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement (articles 27 et 31). S'agissant, en premier lieu, du moyen tiré de la violation des articles 27 et 31 de la loi du 14 août 1967, la Haute Juridiction consacre un principe fondamental relatif à la continuité et au bon fonctionnement du service public en cas d'absence des textes réglementaires d'application prévus par le législateur. Le Tribunal pose en principe qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine prévue par l'article 31 pour l'application de l'article 27, « il appartenait au Conseil de Gouvernement, par sa délibération en date du 20 décembre 1972 dont les prescriptions ont été rendues publiques notamment par l'avis de vacance d'emploi paru au Journal de Monaco du 10 janvier 1975, de prendre sous le contrôle du juge les dispositions propres à assurer le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ». Le juge administratif valide ainsi la substitution temporaire d'une délibération gouvernementale publiée à l'Ordonnance Souveraine manquante, afin d'éviter la paralysie de l'action administrative. Poursuivant son contrôle sur le contenu même de ces prescriptions — puisqu'elles sont prises « sous le contrôle du juge » —, le Tribunal Suprême vérifie la légalité interne des conditions de titres imposées. Il juge que ces prescriptions pouvaient légalement imposer aux candidats au poste de Professeur de Droit et Sciences Économiques de l'Enseignement Secondaire la détention soit de l'agrégation des lycées, soit du Capes. Pour justifier la pertinence et l'accessibilité de ces titres de droit étranger dans l'ordre juridique monégasque, la juridiction relève deux éléments objectifs : d'une part, l'agrégation des lycées a été créée en France par l'arrêté du 10 octobre 1962 précisément « en vue de l'enseignement dans les établissements publics du second degré des disciplines économiques et des techniques de gestion » (ce qui écarte l'argument de la requérante tiré de la nature de l'établissement d'affectation) ; d'autre part, les concours français d'accession à ces deux titres sont effectivement ouverts « à titre étranger aux étudiants monégasques ». Dès lors, la légalité de la délibération du 20 décembre 1972 étant établie, le Tribunal en déduit que le Directeur de la Fonction Publique, agissant « dans l'exercice de ses pouvoirs normaux d'administration », s'est prononcé à bon droit sur la candidature de la dame P. et l'a légalement rejetée au motif qu'elle ne détenait aucun desdits titres. S'agissant, en deuxième lieu, du moyen pris de la violation de l'article 17 de la Constitution, le Tribunal Suprême livre une formulation classique et rigoureuse de la portée du principe d'égalité. Il affirme que « le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, inscrit dans l'article 17 de la Constitution, n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ». Appliquant cette règle à l'espèce, le juge constate que les dérogations en matière de titres d'enseignement dont se prévalait la requérante ont été admises « en considération d'éléments propres à des situations particulières ». Sans même avoir besoin de détailler à nouveau la distinction exposée par le Ministre d'État entre les postes de titulaires, les mesures transitoires d'intégration des agents recrutés avant 1972 et le statut des auxiliaires contractuels, le Tribunal relève l'hétérogénéité objective des situations juridiques. La dame P., ayant postulé à l'emploi déclaré vacant par l'avis du 10 janvier 1975 (lequel exigeait les titres litigieux), ne se trouvait pas dans une situation identique à celle des agents bénéficiant des régimes dérogatoires ; elle n'est donc pas fondée à invoquer ces dérogations pour caractériser une atteinte à l'article 17 de la Constitution. S'agissant, en troisième et dernier lieu, du moyen pris de la violation de l'article 23 de la Constitution relatif à la liberté d'opinion, le raisonnement du Tribunal Suprême repose intégralement sur la charge de la preuve et sur l'existence d'un motif légal déterminant justifiant l'acte attaqué. Après avoir rappelé la thèse de la requérante selon laquelle le rejet de sa candidature viserait à faire pression sur elle en raison de son appartenance au Parti Socialiste Monégasque et au Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco, la Haute Juridiction écarte le grief par trois considérations cumulatives : premièrement, la requérante « n'apporte, au soutien de ce moyen, aucune preuve de ses allégations » ; deuxièmement, et « d'ailleurs », la décision administrative attaquée « trouve sa justification dans le défaut des titres requis pour l'emploi postulé », ce qui signifie que l'administration était en situation de compétence liée ou, à tout le moins, disposait d'un motif légal objectif suffisant pour rejeter la demande ; troisièmement, surabondamment quant au contexte factuel, la dame P. « n'établit pas davantage l'inexactitude de l'appréciation de sa valeur pédagogique pour la période antérieure au rejet de sa candidature ». En conclusion de ce triple examen, le Tribunal Suprême juge que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée lui aurait illégalement opposé le défaut de possession de l'agrégation ou du Capes, rejette la requête et met les dépens à sa charge, sans toutefois prononcer la mesure de publication spécifique sollicitée par le Ministre d'État autrement que par la transmission habituelle de l'expédition. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 31 mai 1976 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > La requête est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de la dame P. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministère d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *dame P. c/ Ministre d'État* du 31 mai 1976 constitue un jalon majeur du droit public monégasque, ainsi qu'en témoigne le sommaire analytique qui la précède, lequel met en exergue trois axes fondamentaux : la théorie des pouvoirs gouvernementaux supplétifs en l'absence des dispositions d'application prévues par les actes législatifs, la délimitation du champ d'application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, et le régime probatoire de l'atteinte à la liberté d'opinion. #### 1. La consécration du pouvoir réglementaire supplétif pour assurer le bon fonctionnement du service public L'apport premier et le plus remarquable de l'arrêt réside dans l'articulation qu'il opère entre la loi, l'Ordonnance Souveraine d'application et les actes du Conseil de Gouvernement, à la lumière des articles 43, 45 et 49 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 expressément visés par la décision. En l'espèce, le législateur monégasque avait adopté la loi n° 826 du 14 août 1967 sur l'enseignement. Son article 27 posait le principe selon lequel nul ne peut exercer une fonction d'enseignement s'il ne possède les titres exigés, tandis que son article 31 renvoyait expressément à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer les mesures nécessaires à l'application de la section VIII de la loi (comprenant l'article 27). Or, huit années après la promulgation de la loi, cette Ordonnance Souveraine n'avait toujours pas été édictée. Face à un tel vide juridique réglementaire, deux conceptions pouvaient s'affronter. Une conception formaliste, défendue par la requérante, consistait à soutenir qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine exigée par l'article 31 de la loi, l'article 27
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12801 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 décembre 2014, n° 12801 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2014/12-18-12801)) ## Faits et procédure Mme r. CO., agente d'entretien employée par l'École A, se voit diagnostiquer le 15 février 2013 une maladie professionnelle relevant du tableau n° 57. L'État de Monaco, en qualité d'assureur-loi, refuse la prise en charge au vu de l'avis défavorable de son médecin conseil. Par ordonnance du 11 avril 2013, le Juge chargé des accidents du travail désigne le Docteur BORGIA en qualité d'expert. Son rapport du 19 avril 2013 retient une action lente et répétée, relevant des critères de la maladie professionnelle n° 57A, et conclut à une épaule enraidie consécutive à une tendinite simple, la consolidation n'étant pas fixable à la date du rapport. Le Service des prestations médicales de l'État (SPME) refuse la conciliation par courrier du 12 juin 2013, en invoquant le contenu d'une enquête interne relative aux conditions matérielles de travail. Par ordonnance du 17 juin 2013, le juge renvoie l'affaire devant le Tribunal. La décision mentionne également une « ordonnance de non-conciliation du 12 juin 2013 », date qui ne coïncide pas avec celle de l'ordonnance de renvoi ; le texte ne permet pas de trancher cette divergence (non précisé dans la décision). Par exploit du 22 avril 2014, la demanderesse assigne l'État et le SPME afin de voir reconnaître le caractère professionnel de la maladie et obtenir 2 000 euros de dommages et intérêts pour résistance abusive, montant porté à 2 500 euros en cours d'instance. L'État conclut à titre principal à la nullité des ordonnances rendues à compter du 11 avril 2013 et de la procédure subséquente. À titre subsidiaire, il soutient que la pathologie n'est pas professionnelle, les tâches de l'agente n'impliquant pas de mouvements répétés de l'épaule. Il demande, à titre plus subsidiaire, les mesures d'instruction prévues par les articles 309 et suivants du Code de procédure civile, ainsi que la désignation d'un nouvel expert. Il invoque enfin une enquête administrative menée à la suite de la carence du juge, et une modification du tableau par arrêté ministériel du 10 juin 2013. ## Question de droit Le Tribunal est saisi de quatre questions connexes. 1. **Obligation d'instruction.** Lorsque l'assureur-loi refuse le principe de la prise en charge, le juge chargé des accidents du travail est-il tenu de procéder à l'enquête prévue par la loi n° 636 du 11 janvier 1958, ou dispose-t-il d'une simple faculté ? 2. **Sanction.** L'omission de cette enquête entraîne-t-elle la nullité de la procédure ? 3. **Articulation des régimes.** Les dispositions générales du Code de procédure civile relatives aux mesures d'instruction (articles 309 et suivants) peuvent-elles se substituer au régime spécial de la loi n° 636 ? 4. **Valeur des éléments de preuve.** Une enquête administrative conduite unilatéralement par l'assureur peut-elle tenir lieu d'enquête judiciaire, et le rapport d'expertise peut-il être homologué lorsque les conditions de travail qu'il retient sont contestées ? ## Solution et dispositif **Sur l'obligation d'instruction.** Le Tribunal combine les articles 19 à 21 de la loi n° 636. Il relève que ces textes prévoient diverses mesures d'investigation dont la mise en œuvre relève de l'appréciation du juge, mais que le verbe « procède », au présent de l'indicatif à valeur impérative, impose en revanche l'enquête et les recherches nécessaires à la détermination « des causes, la nature et les circ
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26865 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26865 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2001/11-07-26865)) Le droit de la fonction publique, bien que marqué par le principe hiérarchique et les prérogatives de puissance publique nécessaires au bon fonctionnement des services de l'État, n'échappe pas à l'emprise croissante des garanties procédurales fondamentales. L'exercice du pouvoir disciplinaire, parce qu'il affecte directement et parfois gravement la situation statutaire, financière et morale de l'agent public, constitue le terrain d'élection du contrôle exercé par le juge administratif sur le respect des droits de la défense. Par sa décision rendue le 7 novembre 2001 en assemblée plénière dans l'affaire *M. S. G. c/ Ministre d'État*, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco apporte une contribution fondamentale à l'édifice des garanties disciplinaires des fonctionnaires. En érigeant au rang des exigences découlant des principes généraux du droit l'obligation pour l'autorité administrative de faire connaître à l'agent les motifs de la sanction envisagée ou prononcée, et en sanctionnant par la nullité le défaut de notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline, la Haute juridiction monégasque consacre une conception exigeante et substantielle du caractère contradictoire de la procédure disciplinaire. Cette décision, d'une remarquable concision mais d'une portée théorique et pratique considérable, tranche avec une grande fermeté le débat opposant une conception purement formaliste et minimaliste de la consultation des organes paritaires à une approche protectrice des droits de l'agent poursuivi. Elle mérite à ce titre une analyse approfondie, tant au regard du contexte factuel et procédural qui l'a vue naître (I) que de la solution juridique particulièrement nette dégagée par le Tribunal Suprême (II), avant d'en mesurer l'exacte portée jurisprudentielle et les implications concrètes pour la pratique administrative (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême s'inscrit dans le cadre classique du contentieux disciplinaire de la fonction publique d'État, et plus spécifiquement au sein d'un corps soumis à une stricte discipline : la Direction de la Sûreté Publique. ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige se trouve la situation de M. S. G., fonctionnaire de l'État monégasque exerçant ses fonctions au sein de la Direction de la Sûreté Publique avec le grade de brigadier de police. À la suite de faits que la décision rapportée ne détaille pas dans ses visas ni dans ses motifs (non précisé dans la décision), une procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre de cet agent. Conformément aux règles régissant la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires, M. S. G. a été traduit devant le conseil de discipline compétent pour connaître de son cas. Lors de l'instruction préparatoire à cette comparution, des difficultés ont surgi quant aux modalités d'accès au dossier disciplinaire. Selon les éléments débattus entre les parties, l'administration a invité le fonctionnaire à consulter son dossier dans un délai de trente jours. Toutefois, M. S. G. s'est vu opposer un refus lorsqu'il a sollicité la délivrance d'une copie de son dossier. Par ailleurs, son conseil (défenseur) n'aurait été mis en mesure, en pratique, de prendre connaissance des pièces du dossier que la veille même de la séance du conseil de discipline. La séance du conseil de discipline s'est tenue en présence de M. S. G., lequel a comparu devant cet organisme consultatif. Au terme de ses délibérations, le conseil de discipline a émis un avis motivé contenant une proposition de sanction. Selon les affirmations de l'administration, le fonctionnaire requérant était présent au moment précis où le conseil a rendu sa proposition de sanction et en aurait ainsi eu connaissance verbalement. En revanche, il est constant et non contesté que cet avis motivé du conseil de discipline n'a fait l'objet d'aucune notification écrite et régulière à l'intéressé à l'issue de la séance ou avant la prise de décision finale. À la suite de cette consultation, l'autorité investie du pouvoir disciplinaire a pris, le 15 décembre 2000, l'Ordonnance Souveraine n° 14.704. Cet acte administratif individuel a prononcé à l'encontre du brigadier S. G. une sanction disciplinaire particulièrement lourde dans l'échelle des peines statutaires : la rétrogradation au rang d'agent de police. S'estimant lésé tant par la rigueur de cette mesure que par les conditions procédurales dans lesquelles elle était intervenue, le fonctionnaire sanctionné a décidé de saisir la juridiction suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 22 février 2001, M. S. G., représenté par Maître Michel, avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême statuant en matière administrative d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 14.704 du 15 décembre 2000. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État (représenté par Maître Escaut, avocat-défenseur) enregistrée le 20 avril 2001, une réplique du requérant déposée le 17 mai 2001, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 19 juin 2001. Par une ordonnance du 2 juillet 2001, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 7 novembre 2001, date à laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière. L'argumentation développée par le requérant à l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation s'articulait autour de deux moyens distincts, tous deux relatifs à la légalité externe de l'acte attaqué et plus particulièrement au respect des garanties procédurales et des droits de la défense. En premier lieu, M. S. G. invoquait l'absence de notification de l'avis motivé émis par le conseil de discipline. Dans sa requête initiale, il soutenait que du fait de cette omission, l'Ordonnance Souveraine ayant prononcé la rétrogradation sur le fondement de cet avis se trouvait privée de base légale. Dans son mémoire en réplique, le requérant a affiné et précisé la portée de ce moyen pour répondre aux objections de l'État : il a souligné que la motivation formelle de l'Ordonnance Souveraine elle-même n'était pas directement l'objet du débat, mais qu'il n'avait jamais eu connaissance, fût-ce verbalement, des motifs mêmes de la décision le sanctionnant, ajoutant au demeurant que la notification de l'avis motivé devait impérativement revêtir une forme écrite. En second lieu, le requérant dénonçait une violation du principe du contradictoire et des droits de la défense en amont de la séance du conseil de discipline. Il faisait valoir, d'une part, qu'il s'était vu refuser la copie intégrale de son dossier disciplinaire et, d'autre part, que son défenseur n'avait pas été mis en mesure de consulter ce dossier en temps utile pour préparer efficacement sa défense, cette consultation n'ayant pu avoir lieu concrètement que la veille de la comparution devant le conseil. Face à ces griefs, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en déployant une défense résolument pragmatique et restrictive des obligations pesant sur l'administration. Sur le premier moyen, la défense de l'État s'appuyait sur deux arguments combinés, l'un de fait, l'autre de droit. En fait, le Ministre d'État soutenait que le requérant, présent lors du prononcé de la proposition de sanction par le conseil de discipline, en avait parfaitement eu connaissance verbalement, et qu'ayant comparu devant cette instance, il connaissait nécessairement les faits qui lui étaient reprochés, ce que démontraient d'ailleurs certaines pièces produites par l'agent lui-même. En droit, l'administration faisait valoir la nature juridique de l'intervention du conseil de discipline : cet organisme ne dispose d'aucun pouvoir de décision propre ; sa proposition ne constitue qu'une simple mesure préparatoire, un avis purement consultatif dont l'autorité investie du pouvoir de nomination et de sanction peut librement s'écarter. Dès lors, selon le Ministre d'État, cet avis constitue un acte ne faisant pas grief, ce qui dispenserait l'administration d'avoir à le notifier formellement par écrit à l'agent poursuivi. Sur le second moyen, relatif à l'accès au dossier, le Ministre d'État rétorquait que les exigences légales avaient été intégralement satisfaites dès lors que M. S. G. avait été régulièrement invité à consulter son dossier dans un délai de trente jours. Quant au refus de photocopie, l'administration opposait l'absence de tout texte législatif ou réglementaire obligeant l'État à délivrer au fonctionnaire poursuivi une copie intégrale des pièces de son dossier disciplinaire. C'est en l'état de ces prétentions antagonistes que le Tribunal Suprême a été appelé à trancher le litige. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction La confrontation des thèses en présence amenait le Tribunal Suprême à s'interroger sur l'étendue exacte des obligations procédurales pesant sur l'administration en matière disciplinaire, au-delà même de la lettre des textes statutaires, au nom des principes supérieurs gouvernant l'action administrative. ### A. Le problème juridique posé La question centrale soumise à l'examen du Tribunal Suprême, et qui a suffi à entraîner la censure de l'acte attaqué, peut être formulée de la manière suivante : **Le principe général du droit du respect des droits de la défense impose-t-il à l'administration, à peine d'irrégularité de la procédure entraînant la nullité de la sanction disciplinaire subséquente, de notifier régulièrement à l'agent public poursuivi l'avis motivé émis par le conseil de discipline, nonobstant le caractère purement consultatif et préparatoire de cet avis et la circonstance alléguée que l'agent aurait eu connaissance verbalement de la proposition de sanction ?** En filigrane, une seconde question se posait à travers le deuxième moyen de la requête : le respect des droits de la défense implique-t-il le droit pour le fonctionnaire d'obtenir une copie des pièces de son dossier disciplinaire ainsi qu'un délai suffisant permettant à son conseil d'en prendre connaissance utilement avant la séance du conseil de discipline ? Toutefois, faisant application du principe de l'économie des moyens, le Tribunal Suprême n'a pas eu à trancher cette seconde interrogation. Le problème juridique principal touchait au cœur même de la théorie de l'acte administratif et de la procédure administrative non contentieuse. Il s'agissait de déterminer si la qualification d'« acte préparatoire ne faisant pas grief » — incontestable en contentieux administratif pour déclarer irrecevable un recours dirigé directement contre l'avis d'un organisme consultatif — pouvait être utilement invoquée par l'administration pour éluder l'obligation de communiquer cet avis motivé à l'agent avant ou au moment où l'autorité disciplinaire statue définitivement, privant ainsi l'intéressé de la connaissance officielle et certaine des motifs retenus par l'instance collégiale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir la requête et annuler l'Ordonnance Souveraine attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur, structuré en trois temps forts qui s'enchaînent avec une implacable logique juridique. Dans un premier temps, le juge procède à une sélection des moyens. Par la formule classique *« Sans qu'il soit besoin de statuer sur le second moyen »*, le Tribunal Suprême écarte l'examen du grief tiré des conditions matérielles et temporelles d'accès au dossier disciplinaire (refus de copie et consultation tardive par l'avocat). Ce choix méthodologique démontre que le premier moyen, relatif au défaut de notification de l'avis du conseil de discipline, est apparu à l'assemblée plénière à la fois comme d'une évidence factuelle incontestable et d'une portée juridique fondamentale qu'il convenait de consacrer solennellement. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en énonçant une règle de principe de valeur supérieure : *« Considérant que les principes généraux du droit et notamment le respect des droits et de la défense obligent l'autorité investie du pouvoir disciplinaire à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction qu'elle est amenée à prendre contre lui ; »* Cet attendu de principe appelle plusieurs observations majeures quant au raisonnement suivi par la juridiction. Tout d'abord, le juge ne fonde pas sa solution sur une disposition textuelle spécifique du statut général des fonctionnaires ou d'un règlement particulier de la Sûreté Publique. Il puise directement la norme de référence dans la catégorie des *« principes généraux du droit »* (PGD), au premier rang desquels figure le respect des droits de la défense. Ce faisant, le Tribunal Suprême affirme le caractère supplétif et supra-réglementaire de cette garantie : même dans le silence des textes statutaires, l'administration est liée par cette obligation. Ensuite, le Tribunal opère un rattachement direct et consubstantiel entre les « droits de la défense » et l'obligation de « motivation » (entendue ici au sens large de communication des motifs à l'intéressé). Pour la Haute juridiction, le respect des droits de la défense ne s'épuise pas au moment où l'agent comparaît devant le conseil de discipline ; il se prolonge jusqu'à l'édiction de la sanction en imposant que le fonctionnaire soit informé des raisons de droit et de fait qui justifient la mesure prise à son encontre. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême procède à la mineure de son syllogisme et en tire la conclusion juridique qui s'impose : *« Considérant que M. S. G. n'a pas reçu notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline qui s'est prononcé sur son cas ; que l'Ordonnance Souveraine n° 14.704 du 15 décembre 2000 portant rétrogradation de l'intéressé, a été prise à la suite d'une procédure irrégulière et doit dès lors être annulée ; »* Le saut conceptuel entre le premier et le second considérant est particulièrement éclairant. Après avoir posé l'obligation pour l'autorité disciplinaire de faire connaître les motifs de la sanction, le juge constate immédiatement l'absence de *« notification régulière de l'avis motivé du conseil de discipline »*. Ce rapprochement démontre que, dans l'architecture de la procédure disciplinaire, l'avis motivé du conseil de discipline est le vecteur essentiel par lequel les motifs de la sanction sont élaborés, discutés et portés à la connaissance de l'agent. En exigeant une *« notification régulière »* de cet *« avis motivé »*, le Tribunal Suprême balaye intégralement les arguments de défense du Ministre d'État : 1. D'une part, l'allégation d'une connaissance purement verbale de la proposition de sanction lors de la séance est jugée inopérante. Une « notification régulière » d'un « avis motivé » implique nécessairement la transmission formelle d'un document écrit énonçant non seulement le sens de la proposition (la nature de la sanction), mais surtout les motifs de fait et de droit qui la soutiennent. La simple présence physique de l'agent lors du prononcé oral de la conclusion du conseil ne saurait suppléer l'absence de notification écrite des motifs. 2. D'autre part, l'argument tiré de ce que l'avis du conseil de discipline n'est qu'une mesure préparatoire ne faisant pas grief est implicitement mais fermement écarté comme hors de propos. Si cet avis ne peut certes pas faire l'objet d'un recours direct, sa notification régulière à l'agent n'en constitue pas moins une formalité substantielle de la procédure disciplinaire. L'omission de cette formalité entache d'un vice de procédure l'acte final de sanction (l'Ordonnance Souveraine), lequel encourt dès lors l'annulation. Il est intéressant de noter que le requérant avait qualifié ce vice de « défaut de base légale » dans sa requête initiale. Le Tribunal Suprême requalifie très exactement le moyen sur le terrain de la légalité externe en retenant que l'ordonnance *« a été prise à la suite d'une procédure irrégulière »*. ### C. Le dispositif En conséquence directe de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation totale de l'acte attaqué dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > - L'Ordonnance souveraine n° 14.704 du 15 décembre 2000 est annulée. > - Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » L'annulation prononcée a un effet rétroactif : l'Ordonnance Souveraine portant rétrogradation est réputée n'être jamais intervenue, ce qui implique juridiquement la réintégration de M. S. G. dans son grade initial de brigadier de police à la date de l'acte annulé, sous réserve de la faculté pour l'administration de reprendre éventuellement la procédure disciplinaire sur des bases régulières. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle La décision rendue le 7 novembre 2001 par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière — formation la plus solennelle de la juridiction, ce qui témoigne de l'importance accordée à la question tranchée —, revêt le caractère d'un véritable arrêt de principe en droit administratif monégasque. Elle mérite d'être analysée au regard de son inscription dans le mouvement jurisprudentiel général de protection des administrés (A) et de ses conséquences pratiques majeures pour la conduite des procédures disciplinaires (B). ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'apport premier et fondamental de cet arrêt réside dans l'enrichissement substantiel du contenu du principe général du droit relatif au respect des droits de la défense. Dans la tradition juridique franco-monégasque du droit administratif, le principe des droits de la défense a d'abord été conçu comme une garantie exclusivement préalable au prononcé de la sanction : l'agent ne peut être sanctionné sans avoir été préalablement informé des griefs articulés contre lui, sans avoir eu accès à son dossier et sans avoir été mis à même de présenter ses observations devant l'instance disciplinaire. La thèse défendue en l'espèce par le Ministre d'État s'inscrivait exactement dans cette vision classique et restrictive : dès lors que le brigadier S. G. avait été invité à consulter son dossier et avait comparu devant le conseil de discipline, les droits de la défense auraient épuisé leurs effets ; la phase postérieure à la séance du conseil de discipline relèverait du colloque interne et secret entre l'organe consultatif et l'autorité investie du pouvoir de nomination. Le Tribunal Suprême rompt résolument avec cette approche compartimentée. En affirmant que les principes généraux du droit et le respect des droits de la défense *« obligent l'autorité investie du pouvoir disciplinaire à faire connaître à l'intéressé les motifs de la sanction qu'elle est amenée à prendre contre lui »*, le juge étend le champ temporel et matériel des droits de la défense. Cette formulation comporte une ambiguïté féconde qui en renforce la portée : l'expression *« la sanction qu'elle est amenée à prendre contre lui »* (au présent de l'indicatif et non au passé composé « qu'elle a prise ») suggère que la communication des motifs via la notification de l'avis du conseil de discipline joue un double rôle : 1. **Un rôle en amont de la décision finale (garantie du contradictoire ultime) :** Entre le moment où le conseil de discipline émet son avis motivé et le moment où l'autorité supérieure signe l'Ordonnance Souveraine de sanction, la notification régulière de l'avis motivé à l'agent lui permet de connaître exactement ce que le conseil a retenu des débats et quelle sanction il propose à l'autorité de nomination. Informé de cet avis motivé, le fonctionnaire conserve ainsi la possibilité théorique et pratique d'adresser d'ultimes observations écrites à l'autorité détentrice du pouvoir disciplinaire pour tenter de la convaincre de ne pas suivre l'avis du conseil ou d'en atténuer la sévérité. C'est en cela que la notification de l'avis du conseil de discipline se rattache directement aux *droits de la défense* et à la *régularité de la procédure* préalable à l'édiction de l'acte. 2. **Un rôle en aval pour l'exercice du droit au recours (garantie de motivation) :** Souvent, l'acte final de sanction (telle une Ordonnance Souveraine ou un arrêté ministériel
# Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 27 octobre 1969, n° 25473 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1969/10-27-25473)) ## Faits et procédure Un particulier, désigné C. dans la décision, a été engagé verbalement par l'État monégasque en qualité d'agent auxiliaire de la Sûreté publique. Il était affecté au service des étrangers, et plus spécialement au service chargé de la délivrance des cartes d'identité. Par lettre du 24 juillet 1963, le Secrétaire Général du Ministre d'État a informé le Conseiller du Gouvernement pour l'Intérieur de l'avis favorable du Conseil de Gouvernement au recrutement de l'intéressé « en qualité d'agent auxiliaire de la sûreté publique ». La décision fixe au 16 octobre 1963 la date à laquelle C. est devenu agent auxiliaire. Le renouvellement de son engagement a fait l'objet de décisions successives. La dernière, une lettre du directeur de la Fonction publique du 4 novembre 1965, prévoyait un renouvellement d'un an à compter du 16 octobre 1965. Le Tribunal de Première Instance de Monaco, par jugement du 17 avril 1969, a ordonné une mesure d'instruction destinée à déterminer la nature des sommes versées à C. en octobre 1966, à établir si l'intéressé avait pris son congé administratif au cours de cette année et à préciser la durée statutaire ou contractuelle de ce congé. Le Trésorier Général des Finances a interjeté appel principal. Il contestait que le contrat présente un caractère administratif et critiquait l'opportunité de la mesure d'instruction, au motif que l'engagement avait pris fin à son terme. C. a formé appel incident. Il sollicitait la confirmation du jugement, tout en en contestant l'opportunité de la mesure d'expertise. ## Question de droit La Cour devait trancher deux questions. La première concernait la nature juridique du contrat verbal liant l'État à C. La décision pose la question de savoir si un contrat conclu sans écrit, pour l'engagement d'un auxiliaire affecté à un service public, relève du droit administratif. Elle précise en particulier si cette qualification suppose la présence de clauses exorbitantes du droit commun. La seconde portait sur la durée de l'engagement. Il s'agissait de déterminer si le contrat avait été conclu une fois pour toutes en 1963, ce que soutenait l'intéressé, ou s'il était soumis à des renouvellements annuels, auquel cas l'intéressé ne pouvait invoquer une tacite reconduction. ## Solution et dispositif **Sur la nature du contrat.** La Cour retient que le contrat « revêt un caractère administratif, du fait de la participation directe de ce cocontractant à l'exécution d'un service public, sans qu'il ait besoin de rechercher si ledit contrat comportait des clauses exorb
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 décembre 1948, n° 27446 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 décembre 1948, n° 27446 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1948/12-09-27446)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 9 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion de la fin de carrière d'un fonctionnaire monégasque et de la liquidation de ses droits financiers subséquents. Bien que la décision juridictionnelle demeure particulièrement sobre sur la chronologie exacte des états de service de l'intéressé (non précisé dans la décision), les éléments factuels essentiels ressortent avec clarté des motifs de l'arrêt. Le requérant, désigné sous l'appellation du « sieur L. », exerçait des fonctions au sein de l'administration de la Principauté de Monaco. À l'issue de son activité, des décisions administratives ont été prises à son égard aux fins de prononcer son admission à la retraite et de lui concéder une pension. Il ressort de l'instruction du dossier que, lors des discussions préalables s'étant tenues au sein du Conseil de Gouvernement, au cours d'une séance demeurée secrète, le caractère simplement provisoire de ces décisions d'admission à la retraite et de concession de pension avait pu être envisagé par les autorités gouvernementales. Toutefois, ce caractère conditionnel ou provisoire n'a jamais été formalisé dans l'ordonnancement juridique externe. En effet, tant l'acte administratif formel portant concession de la pension que les notifications officielles subséquentes adressées au sieur L. étaient totalement dépourvus de la moindre mention faisant état d'une quelconque réserve, condition ou précarité. La pension de retraite a ainsi fait l'objet d'une liquidation régulière et pure et simple au profit de l'ancien agent public. Postérieurement à cette concession et à cette liquidation, le pouvoir exécutif monégasque est revenu sur les droits ainsi octroyés. Par l'Ordonnance Souveraine n° 3655 en date du 27 mars 1948, les autorités de la Principauté ont pris une décision ayant pour effet de priver le sieur L. du bénéfice de sa pension de retraite. Les motifs précis ayant conduit à l'édiction de cette Ordonnance Souveraine ainsi que les circonstances particulières dans lesquelles elle est intervenue ne sont pas explicitement détaillés dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), bien qu'il soit fait allusion à l'existence d'un contexte particulier et de motifs spécifiques invoqués par l'administration pour tenter de justifier la mesure par une nature politique, et à des règles administratives ou disciplinaires entourant la fonction publique. Par ailleurs, il est formellement établi dans les constatations du Tribunal Suprême que le sieur L., antérieurement ou concomitamment à cette privation, n'avait été frappé par aucune juridiction de la Principauté de Monaco d'une peine qui aurait eu pour effet légal d'entraîner la perte de son droit à pension. Se trouvant ainsi brusquement dépossédé de ses émoluments de retraite par l'effet de l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948, le sieur L. a entrepris de contester la régularité constitutionnelle de cet acte devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire s'est noué directement devant le Tribunal Suprême, juridiction compétente en premier et dernier ressort pour connaître des atteintes aux droits et libertés constitutionnellement garantis dans la Principauté. Par une requête introductive d'instance déposée le 31 mai 1948, le sieur L. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation pure et simple de l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948. Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait un moyen fondamental tiré de la violation des droits et libertés reconnus et protégés par les articles 6, 7 et 9 du Titre II de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911 alors en vigueur. Le sieur L. soutenait en substance que la concession et la liquidation de sa pension de retraite, intervenues sans qu'aucune réserve ne lui ait été notifiée, l'avaient investi d'un droit acquis, de nature patrimoniale. Dès lors, le retrait ou la suppression de cette pension par la voie d'une Ordonnance Souveraine, en l'absence de toute condamnation juridictionnelle prononçant une peine privative du droit à pension, constituait une spoliation et une atteinte directe aux garanties fondamentales consacrées par le texte constitutionnel. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé un mémoire en réponse en date du 21 juin 1948, concluant au rejet intégral de la requête du sieur L. La stratégie argumentative déployée au nom de l'État monégasque s'articulait autour de plusieurs lignes de défense visant, à titre principal, à faire déclarer le Tribunal Suprême incompétent ou la requête irrecevable, et à titre subsidiaire, à démontrer le mal-fondé des prétentions du requérant. En premier lieu, un moyen tiré de l'irrecevabilité de la requête avait initialement été soulevé par la défense dans ses écritures. Toutefois, ainsi que le relève expressément le Tribunal Suprême dès l'entame de sa motivation, ce moyen a finalement été abandonné par voie de conclusions verbales au cours des débats à l'audience, dispensant ainsi la juridiction de statuer sur ce point. En deuxième lieu, le Ministre d'État contestait la compétence même du Tribunal Suprême sur un double fondement : D'une part, l'administration semblait soutenir que le litige s'inscrivait dans le cadre de l'application des règles administratives régissant le statut des fonctionnaires et l'exercice du pouvoir disciplinaire ou de gestion de la fonction publique, matières relevant du contentieux administratif ordinaire ou du pouvoir d'appréciation de l'administration, et échappant par nature à la compétence d'attribution du juge constitutionnel circonscrite par l'article 14 de la Constitution de 1911. D'autre part, la contre-requête soulevait l'exception de l'acte de gouvernement. L'État faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine attaquée revêtait le caractère d'un « acte de Gouvernement » en raison de sa nature politique, des motifs qui l'avaient provoquée ou des circonstances particulières dans lesquelles elle était intervenue. En vertu de cette qualification, le Ministre d'État soutenait que l'acte bénéficiait d'une immunité juridictionnelle totale et échappait par conséquent à tout contrôle du Tribunal Suprême. En troisième lieu, sur le fond du droit, la défense gouvernementale opposait au requérant le caractère non définitif de ses droits à pension. Elle faisait valoir que lors de la séance secrète du Conseil de Gouvernement ayant examiné la situation du sieur L., l'admission à la retraite et la concession de la pension n'avaient été envisagées qu'à titre provisoire. Selon cette thèse, l'absence de caractère définitif faisait obstacle à la naissance d'un véritable droit patrimonial constitutionnellement protégé, permettant ainsi à l'autorité souveraine de revenir sur cette concession par l'Ordonnance du 27 mars 1948. L'instruction de l'affaire a donné lieu à la désignation de Monsieur Louis Trotabas, membre du Tribunal Suprême, en qualité de rapporteur. Lors de l'audience publique, après la lecture du rapport de Monsieur Trotabas, le Tribunal a entendu les observations orales présentées par Maître Gauthier, avocat autorisé à plaider au nom du sieur L., et par Maître Fourcade, avocat autorisé à plaider au soutien du mémoire de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Enfin, Monsieur le Procureur Général Portanier a été entendu en ses conclusions avant que l'affaire ne soit mise en délibéré conformément à la loi. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette espèce soulevait une série de questions juridiques d'une importance capitale pour la délimitation de l'État de droit au sein de la Principauté de Monaco, touchant à la fois à l'office du juge constitutionnel, à la théorie de l'acte de gouvernement, au formalisme des actes administratifs et à la protection constitutionnelle des droits patrimoniaux des agents publics. Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : **Le Tribunal Suprême, juge des atteintes aux droits et libertés constitutionnels en vertu de l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911, est-il compétent pour connaître d'une Ordonnance Souveraine privant un fonctionnaire retraité de sa pension, et une telle mesure, prise sans condamnation juridictionnelle préalable et en dépit de délibérations gouvernementales secrètes ayant envisagé le caractère provisoire de cette concession, constitue-t-elle un acte de gouvernement insusceptible de recours ou une atteinte illégale à un droit patrimonial garanti par les articles 6, 7 et 9 du Titre II de la Constitution ?** Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions distinctes que la haute juridiction devait successivement trancher : 1. Sur la compétence matérielle : Comment s'opère la ligne de partage entre le contentieux de la légalité administrative interne à la fonction publique (notamment disciplinaire), qui échappe au Tribunal Suprême, et le contentieux de la protection des droits fondamentaux, lorsque l'acte attaqué affecte la pension de retraite d'un fonctionnaire ? 2. Sur l'immunité juridictionnelle : Un acte administratif individuel retirant une pension à un agent public peut-il recevoir la qualification d'« acte de gouvernement » échappant au contrôle du juge en raison des mobiles politiques qui l'ont inspiré ou des circonstances de son édiction ? 3. Sur le fond et l'opposabilité : Des réserves formulées secrètement en Conseil de Gouvernement quant au caractère provisoire d'une pension, mais non reproduites dans l'acte de concession notifié, sont-elles opposables à l'administré, et la privation subséquente de cette pension hors de toute peine prononcée par une juridiction viole-t-elle les garanties constitutionnelles ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour accueillir la requête du sieur L. et prononcer l'annulation de l'Ordonnance Souveraine attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré en trois temps répondant point par point aux obstacles soulevés par la défense de l'État. #### 1. L'affirmation de la compétence par la qualification patrimoniale du droit à pension Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu la question de sa propre compétence au regard de l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911, lequel lui attribue compétence pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre II du texte fondamental. La juridiction procède ici à une distinction subtile et fondamentale quant à l'étendue de son contrôle vis-à-vis de la fonction publique. Elle concède d'emblée, dans un considérant de principe, qu'elle « n'est pas compétente pour apprécier les conditions dans lesquelles les règles administratives établies pour la sauvegarde du Statut des fonctionnaires dans l'exercice de la fonction publique, notamment en matière disciplinaire, ont été appliquées ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême reconnaît qu'il n'est pas le juge administratif de droit commun de la carrière des fonctionnaires ; le contrôle du respect de la procédure disciplinaire ou des règles statutaires internes ne relève pas, en tant que tel, du bloc de constitutionnalité du Titre II. Cependant, le Tribunal pose immédiatement la limite à cette incompétence : « il lui appartient, par contre, de rechercher si les actes qui lui sont déférés portent atteinte aux droits et libertés consacrés par la Constitution ». Or, pour faire entrer le litige dans le champ de cette compétence constitutionnelle, le juge opère une qualification juridique décisive de l'objet même de la mesure attaquée : la pension de retraite. Le Tribunal Suprême juge en effet « qu'une pension de retraite, concédée sans conditions ni réserves, constitue pour le fonctionnaire un droit patrimonial dont il est fondé à se prévaloir au titre des droits et libertés consacrés par la Constitution, aussi longtemps qu'il ne tombe pas sous le coup des lois relatives à la privation du droit à pension ». Ce faisant, la haute juridiction détache la pension liquidée du simple statut administratif de la fonction publique pour l'ériger en un bien, une créance acquise, c'est-à-dire un « droit patrimonial » entrant directement sous la protection du Titre II de la Constitution (qui garantit notamment la propriété et la sûreté contre l'arbitraire aux articles 6, 7 et 9). Dès lors que l'acte déféré affecte ce droit patrimonial, le Tribunal Suprême est pleinement compétent pour en connaître. #### 2. Le rejet de l'exception d'acte de gouvernement par l'application d'un critère matériel et objectif Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine le moyen de défense tiré de ce que l'Ordonnance Souveraine n° 3655 aurait le caractère d'un acte de gouvernement échappant à tout contrôle juridictionnel en raison de sa nature politique. L'approche retenue par la haute juridiction est remarquable de prudence théorique et de fermeté pratique. Le Tribunal refuse d'abord de trancher abstraitement la question de l'existence même ou du régime général des actes de gouvernement en droit constitutionnel monégasque, utilisant la formule d'économie de moyens : « sans qu'il y ait à rechercher si certains actes, qualifiés actes de Gouvernement par la contre-requête, échappent à la compétence du Tribunal Suprême en raison de leur nature politique ». Le juge ne valide ni n'invalide le principe de l'immunité des actes de gouvernement pris dans leur acception générale. En revanche, il neutralise totalement le moyen en l'espèce en définissant de manière strictement objective la nature de l'acte qui lui est soumis. Il constate que la requête l'invite à examiner « un acte qui relève exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque ». Surtout, le Tribunal Suprême condamne expressément et définitivement la théorie dite du « mobile politique » en affirmant qu'un tel acte d'administration intérieure « ne saurait perdre ce caractère par l'effet des motifs qui ont pu le provoquer ou des circonstances dans lesquelles il est intervenu ». Autrement dit, la nature juridique d'un acte se détermine par son objet matériel intrinsèque — ici, la gestion administrative et financière de la pension d'un ancien agent de l'État — et non par les intentions politiques du gouvernement ou le contexte de crise éventuel entourant son adoption. L'exception d'incompétence tirée de l'acte de gouvernement est ainsi radicalement écartée. #### 3. La consécration de l'inopposabilité des réserves secrètes et la sanction de l'atteinte constitutionnelle Enfin, sur le bien-fondé de la requête, le Tribunal Suprême devait répondre à l'argument de l'administration selon lequel la pension n'avait été accordée qu'à titre provisoire lors des délibérations du Conseil de Gouvernement, ce qui aurait empêché la constitution d'un droit acquis. Le juge constitutionnel écarte cet argument en posant un principe fondamental de sécurité juridique et de transparence administrative. Il relève que si ce caractère provisoire « a pu être envisagé au sein du Conseil de Gouvernement, au cours d'une séance demeurée secrète », il n'en demeure pas moins que « l'absence de toute mention de cette nature, dans l'acte de concession de la pension et dans les notifications officielles faites au requérant, impliquait au contraire le caractère définitif de l'octroi de la pension ». Le Tribunal en tire la conséquence juridique inéluctable : « dès lors la circonstance ci-dessus rappelée n'est pas opposable au requérant ». La volonté interne non exprimée de l'administration est dépourvue de toute valeur juridique face à l'acte formel instrumenté et notifié à l'administré. La pension étant ainsi réputée définitivement concédée sans condition ni réserve opposable, la conclusion du syllogisme judiciaire s'impose d'elle-même. Par l'effet de la liquidation de sa pension, le sieur L. est devenu « titulaire d'un droit patrimonial de la nature de ceux que garantit le titre II de la Constitution ». Pour que ce droit patrimonial puisse lui être légalement retiré sans violer la Constitution, il eût fallu que soient réunies les conditions légales strictes de déchéance du droit à pension. Or, le Tribunal constate souverainement en fait que le requérant « n'a été frappé par aucune juridiction de la Principauté, d'une peine entraînant la perte du droit à pension ». En l'absence d'une telle décision juridictionnelle, le pouvoir exécutif ne pouvait, de sa propre autorité, anéantir ce droit patrimonial. Fidèle à sa délimitation initiale de compétence, le Tribunal précise qu'il n'a même pas « à rechercher si les règles administratives concernant la privation de la pension ont été légalement observées en l'espèce » : le seul constat qu'un droit patrimonial constitutionnellement protégé a été supprimé sans le support d'une peine prononcée par une juridiction suffit à caractériser la violation directe des articles 6, 7 et 9 du Titre II de la Constitution. L'Ordonnance Souveraine encourt dès lors l'annulation totale. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation particulièrement dense et structurée, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante : > « Par ces motifs : > Se déclare compétent ; > Et admettant la requête, annule l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948 et ce qui en a été la suite ; > Condamne le défendeur aux dépens. » Ce dispositif, d'une concision exemplaire, produit un effet radical : non seulement la haute juridiction affirme solennellement sa compétence face aux déclinatoires de l'exécutif, mais elle procède à l'anéantissement rétroactif de l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948 ainsi que de tous les actes ou mesures d'exécution qui en ont découlé (« et ce qui en a été la suite »), rétablissant ainsi intégralement le sieur L. dans ses droits à pension et mettant les frais de l'instance à la charge de l'État défendeur. ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *sieur L. c/ Ministre d'État* rendu le 9 décembre 1948 occupe une place historique de tout premier plan dans l'édifice jurisprudentiel du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Rédigée au rapport du doyen Louis Trotabas, éminent professeur de droit public français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque, cette décision constitue l'un des grands arrêts fondateurs du droit public et du contentieux constitutionnel de la Principauté sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. Son analyse révèle trois apports théoriques majeurs qui ont durablement façonné l'état du droit. #### 1. Le rejet historique de la théorie du mobile politique en matière d'acte de gouvernement Le premier apport fondamental de la décision du 9 décembre 1948 réside dans la manière dont le Tribunal Suprême appréhende la notion d'« acte de gouvernement ». En soulevant cette exception, le Ministre d'État tentait d'introduire ou de consolider en droit monégasque une conception extensive de l'immunité juridictionnelle des actes du pouvoir exécutif, fondée sur la nature politique des motifs ayant conduit à l'adoption de l'Ordonnance Souveraine ou sur les circonstances entourant celle-ci. La réponse du Tribunal Suprême est d'une fermeté remarquable et fait directement écho aux évolutions les plus progressistes du droit public européen de l'époque. En affirmant qu'un acte relevant « exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque [...] ne saurait perdre ce caractère par l'effet des motifs qui ont pu le provoquer ou des circonstances dans lesquelles il est intervenu », le Tribunal Suprême consacre le rejet absolu de la théorie du mobile politique. Cette formulation rappelle avec force l'évolution historique opérée en droit administratif français par le Conseil d'État (notamment depuis le célèbre arrêt *Prince Napoléon* de 1875 abandonnant la théorie du mobile politique), dont la pensée juridique de Louis Trotabas était naturellement imprégnée, tout en l'adaptant aux spécificités institutionnelles de la Principauté. Le juge monégasque refuse que le gouvernement puisse soustraire arbitrairement un acte administratif individuel au contrôle de constitutionnalité en invoquant simplement la raison d'État, l'opportunité politique ou des circonstances exceptionnelles. Par ailleurs, on notera l'habileté rédactionnelle du Tribunal qui réserve la question de principe («
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 1983, n° 25047 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée Plénière, 14 juin 1983, n° 25047 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1983/06-14-25047)) --- ## Faits Le Centre Hospitalier Princesse Grace de Monaco, établissement public, employait un personnel dont le statut relevait jusqu'alors du droit privé, organisé notamment par la Convention collective conclue le 11 février 1947 entre la Commission Administrative de l'Hôpital de Monaco et le Syndicat du personnel hospitalier, ainsi que par un arrêté du 17 avril 1963. Par l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982, le Gouvernement princier a entendu substituer à ce régime de droit privé un statut de droit public applicable à l'ensemble du personnel dudit établissement. Cette ordonnance portait notamment sur les conditions d'exercice de l'action syndicale, le régime des congés, la création de commissions paritaires en lieu et place d'un comité technique paritaire antérieur, et organisait l'intégration des agents dans un cadre statutaire propre à l'établissement. Deux agents, le sieur V. et la demoiselle T., agissant au nom du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace ainsi que du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre, ont contesté la légalité de cette ordonnance souveraine, estimant qu'elle procédait d'un détournement de compétence au détriment du législateur et méconnaissait plusieurs droits et libertés constitutionnellement garantis. --- ## Procédure Par requête en date du 6 octobre 1982, les requérants ont saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours en annulation dirigé contre l'Ordonnance souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982. La cause, après échange de mémoires — contre-requête du Ministre d'État du 7 décembre 1982, réplique des requérants du 7 janvier 1983, duplique du Ministre d'État du 10 février 1983 —, a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 21 février 1983 devant le Tribunal Suprême délibérant en Assemblée Plénière. L'audience a été tenue sous la présidence du Vice-Président Monsieur Louis Pichat en son rapport. Les parties ont été entendues en leurs observations respectives : Maître Luc Thaler pour les syndicats requérants, Maître George pour le Ministre d'État. Monsieur le Procureur Général a présenté ses conclusions. Les requérants soutenaient, à l'appui de leurs demandes : 1. que l'Ordonnance souveraine attaquée avait conféré aux agents de l'hôpital un statut de fonctionnaires publics en violation de l'article 51 de la Constitution, lequel réservait à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ; 2. que cette ordonnance méconnaissait le principe d'égalité des Monégasques devant la loi posé à l'article 17 de la Constitution, en soumettant les agents hospitaliers à un régime exorbitant du droit commun sans justification ; 3. qu'elle portait atteinte à la liberté syndicale garantie par l'article 28 de la Constitution, en s'abstenant de prévoir la mise à disposition de locaux syndicaux et la rémunération des heures de délégation ; 4. qu'elle violait la législation du travail en matière de congés et en supprimant le Comité technique paritaire ; 5. qu'elle supprimait des droits acquis découlant de la Convention collective du 11 février 1947 et de l'arrêté du 17 avril 1963. Le Ministre d'État concluait au rejet, faisant valoir que l'ordonnance trouvait son fondement légal dans l'article 17 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, que la jurisprudence du Tribunal Suprême du 20 juin 1979 avait admis le pouvoir réglementaire général d'application de la loi, et que les divers moyens soulevés étaient soit irrecevables, soit non fondés. --- ## Question de droit La décision soulève quatre questions de droit distinctes, dont la première est d'une importance constitutionnelle particulière : **Première question :** L'article 51 de la Constitution de Monaco, qui réserve à la loi la fixation des « obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires », s'étend-il aux agents des établissements publics ne relevant pas du statut général des fonctionnaires de l'État institué par la loi n° 975 du 12 juillet 1975, et, dans l'affirmative, la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics constituait-elle une habilitation législative suffisante pour permettre au Gouvernement d'édicter par voie d'ordonnance souveraine le statut de ces agents ? **Deuxième question :** Le principe d'égalité des Monégasques devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution, est-il méconnu lorsqu'est institué, pour le personnel d'un établissement public hospitalier, un régime statutaire de droit public distinct à la fois du statut général des fonctionnaires et du droit commun du travail ? **Troisième question :** Les dispositions d'un texte réglementaire qui reconnaissent expressément l'action syndicale mais s'abstiennent d'en définir les modalités d'application — notamment l'attribution de locaux et la rémunération des heures de délégation — portent-elles atteinte à la garantie constitutionnelle de l'action syndicale prévue à l'article 28 de la Constitution ? **Quatrième question :** Les agents d'un service public peuvent-ils opposer à l'autorité réglementaire compétente des droits acquis tirés d'une convention collective de droit privé antérieurement applicable, afin de faire obstacle à la modification de leur statut ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, délibérant en Assemblée Plénière, rejette l'ensemble des moyens soulevés et déboute les requérants. ### Sur la compétence normative au regard de l'article 51 de la Constitution Le Tribunal Suprême commence par affirmer, de manière décisive, que la notion de « fonctionnaire » au sens de l'article 51 de la Constitution ne se réduit pas aux seuls agents relevant du statut général de l'État institué par la loi du 12 juillet 1975. Il juge que l'interprétation restrictive proposée par le Ministre d'État « exclut à tort de son champ d'application des agents publics qui, n'occupant pas des emplois d'État, ont, toutefois, la qualité de fonctionnaires et dont le statut ne peut, dès lors, être fixé que par la loi ». Cette affirmation constitue un apport jurisprudentiel de première importance : la réserve de loi posée par l'article 51 concerne toute catégorie d'agents publics ayant la qualité de fonctionnaire, indépendamment du rattachement organique à l'État central. Toutefois, cette réserve de compétence législative n'emporte pas annulation de l'ordonnance attaquée. En effet, le Tribunal procède à une lecture combinée des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 sur les établissements publics. Il observe que l'article 8 de cette loi a attribué la qualité d'« agents publics » — et non de « fonctionnaires » — aux personnels des établissements publics ne relevant pas d'un statut de fonctionnaire, et que l'article 17 a prévu, pour ces agents, soit un statut de droit public, soit un régime de droit privé, en habilitant le Gouvernement à en fixer les modalités par ordonnance souveraine. Le Tribunal en déduit que cette habilitation législative demeurait cantonnée au cas des « agents non fonctionnaires des établissements publics », de sorte que le Gouvernement n'avait pas outrepassé les limites de la délégation consentie par le législateur, quand bien même les dispositions statutaires édictées s'apparentaient matériellement à un régime de fonctionnaires. Les requérants ne pouvaient donc « soutenir que ladite Ordonnance serait intervenue en violation de l'article 51 de la Constitution ». ### Sur le principe d'égalité Le Tribunal Suprême retient une conception strictement formelle du principe d'égalité inscrit à l'article 17 de la Constitution. L'égalité de traitement n'est exigée qu'entre agents « se trouvant dans des situations identiques » au sein d'une même administration. L'ordonnance attaquée ayant établi un régime statutaire uniforme applicable à l'ensemble du personnel remplissant les conditions de l'article 1er, sans discrimination entre agents de même grade se trouvant en même situation, le moyen tiré de la violation de l'article 17 est écarté. Le Tribunal précise en outre que les agents concernés, qui ne sont ni fonctionnaires de l'État ni salariés de droit privé, ne sauraient revendiquer l'application du statut général de la fonction publique ou du droit commun du travail au titre de l'égalité constitutionnelle. ### Sur la liberté syndicale Le Tribunal rappelle que l'article 28 de la Constitution garantit l'action syndicale en tant que principe, mais non ses modalités concrètes d'exercice. Il constate que l'article 13 de l'Ordonnance souveraine attaquée reconnaît expressément aux agents du Centre Hospitalier l'exercice de cette action pour la défense de leurs droits et intérêts professionnels. L'absence de dispositions relatives à la mise à disposition de locaux syndicaux et à la rémunération des périodes d'absence autorisée ne constitue pas une atteinte au droit constitutionnellement garanti, ces éléments relevant de simples « modalités d'application d'un principe qui, seul, est posé par la Constitution ». ### Sur les atteintes à la législation du travail Le Tribunal rejette l'ensemble des moyens tirés d'une violation de la législation du travail. D'une part, la loi du 16 mars 1963 sur le salaire, qui garantit aux salariés le bénéfice de conditions matérielles au moins équivalentes à celles pratiquées dans la région économique voisine, est expressément limitée aux « personnels employés dans les entreprises privées » et ne s'étend pas aux agents publics. D'autre part, les moyens tirés d'une incompatibilité de l'article 70 de l'ordonnance relatif aux congés annuels avec la loi du 15 juillet 1965, et d'une violation de l'article 7 de la même ordonnance, sont rejetés « à défaut d'une quelconque précision ». Enfin, la création par l'ordonnance de commissions paritaires compétentes pour examiner les questions individuelles des agents satisfait au principe de participation du personnel. ### Sur les droits acquis Le Tribunal Suprême adopte une position de principe en matière de droits acquis des agents publics, réaffirmant une règle classique du droit de la fonction publique : « le statut des fonctionnaires et agents publics peut, à tout moment, être modifié par l'autorité compétente sans que ceux-ci puissent se prévaloir d'un droit quelconque au maintien des règles antérieures ». Le Tribunal relève au surplus que les dispositions de la Convention collective du 11 février 1947 ont été remplacées par les dispositions de l'ordonnance souveraine, à l'exception de certains droits à retraite maintenus à titre transitoire par l'article 89 de ladite ordonnance. Les requérants n'invoquaient par ailleurs aucun texte législatif auquel le nouveau statut aurait dérogé. ### Dispositif > « La requête du Syndicat du personnel hospitalier et professions connexes du Centre Hospitalier Princesse Grace et du Syndicat des infirmiers et infirmières diplômés d'État dudit Centre est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge des requérants, > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### I. Une définition extensive de la notion constitutionnelle de « fonctionnaire » L'apport doctrinal le plus saillant de cette décision réside dans l'interprétation que le Tribunal Suprême donne de l'article 51 de la Constitution monégasque. En refusant de cantonner la notion de « fonctionnaire » aux seuls agents soumis à la loi du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture fonctionnelle et extensive de la réserve de loi constitutionnelle. Cette approche rappelle la conception retenue dans d'autres systèmes juridiques proches — notamment en droit français, où le Conseil d'État puis le Conseil constitutionnel ont progressivement étendu la compétence législative à l'ensemble des agents des personnes publiques — tout en l'adaptant aux spécificités de l'ordre juridique monégasque. L'enjeu est considérable : si le Tribunal avait retenu l'interprétation restrictive du Gouvernement, la réserve de loi posée par l'article 51 n'aurait eu qu'une portée symbolique, limitée aux seuls fonctionnaires de l'État stricto sensu, laissant le pouvoir réglementaire libre d'organiser à sa guise le statut de l'ensemble des agents des nombreux établissements publics de la Principauté. En affirmant au contraire que la réserve de loi s'impose dès lors que des agents publics ont « la qualité de fonctionnaires », le Tribunal Suprême protège l'exigence d'une définition législative des obligations, droits et garanties fondamentaux de ces catégories d'agents, indépendamment de leur rattachement à l'État ou à un établissement public. Cette interprétation est néanmoins assortie d'un tempérament important : la réserve de loi n'exclut pas la délégation législative au profit du pouvoir réglementaire, dès lors que cette délégation est suffisamment précise quant à son champ d'application. C'est précisément ce mécanisme qui permet en l'espèce au Tribunal de valider l'ordonnance souveraine attaquée, en dépit de sa nature apparemment « fonctionnarisante ». ### II. La distinction entre agents fonctionnaires et agents publics non fonctionnaires des établissements publics La décision opère une distinction de nature constitutionnelle entre deux catégories d'agents des établissements publics, dont les fondements sont dégagés de la combinaison des articles 8 et 17 de la loi du 27 décembre 1971 : - les agents ayant la qualité de **fonctionnaires**, dont le statut ne peut être fixé que par la loi, en application de l'article 51 de la Constitution ; - les agents publics **non fonctionnaires**, dont le statut peut, en vertu d'une habilitation législative, être déterminé par voie d'ordonnance souveraine. Cette distinction, qui se dégage avec clarté du considérant central de la décision, structure durablement le droit de la fonction publique monégasque. Elle conduit à admettre que la voie réglementaire reste ouverte pour organiser le statut des agents publics non fonctionnaires des établissements publics, à la condition que la loi ait expressément prévu et délimité cette habilitation. On notera toutefois la tension inhérente à la solution retenue : le Tribunal reconnaît que l'ordonnance souveraine confère à ces agents un statut « dont les dispositions s'apparentent à celles applicables à des fonctionnaires », sans pour autant en déduire une violation de la réserve de loi. La distinction formelle entre la qualité d'agent public et la qualité de fonctionnaire permet de justifier ce résultat, mais elle soulève la question de savoir si une réserve de loi peut être ainsi contournée par le seul biais d'une qualification juridique différente de personnels placés dans une situation matériellement équivalente. ### III. L'interprétation de la liberté syndicale constitutionnelle : principe versus modalités La position retenue par le Tribunal Suprême en matière de liberté syndicale est d'une importance pratique certaine. En distinguant le **principe** constitutionnel de l'action syndicale — garanti par l'article 28 de la Constitution — et ses **modalités d'application** — qui peuvent être réglées par voie infra-constitutionnelle, voire rester silencieuses —, le Tribunal délimite avec précision la sphère de la garantie constitutionnelle. Un texte réglementaire qui consacre formellement le droit à l'action syndicale ne viole pas la Constitution du seul fait qu'il ne prévoit pas les facilités matérielles nécessaires à l'exercice effectif de ce droit, telles que la mise à disposition de locaux ou la rémunération des heures de délégation. Cette approche, cohérente avec la distinction classique entre droits-libertés et droits-créances, pourrait cependant être critiquée en ce qu'elle risque de vider la garantie constitutionnelle de son effectivité : la reconnaissance formelle d'un droit sans les conditions matérielles de son exercice constitue, dans certains systèmes juridiques comparés, une atteinte à la substance du droit garanti. Le Tribunal Suprême ne retient pas cette lecture, s'en tenant à un contrôle de l'existence normative du droit dans le texte attaqué, sans vérifier les conditions de son effectivité. ### IV. La règle de l'absence de droits acquis dans la fonction publique La décision réaffirme avec une netteté particulière le principe, traditionnel en droit de la fonction publique, selon lequel les agents publics ne disposent d'aucun droit acquis au maintien d'un statut déterminé. Cette règle, qui trouve ses fondements dans les nécessités du service public et dans la primauté de l'intérêt général sur les intérêts individuels, s'applique ici de manière remarquable à des agents qui relevaient jusqu'alors d'un régime de droit privé organisé par une convention collective. Le Tribunal ne reconnaît aucune valeur protectrice à la Convention collective du 11 février 1947, dès lors que l'ordonnance souveraine s'y est substituée en vertu d'une habilitation législative valide. Ce faisant, le Tribunal Suprême consacre, pour la Principauté de Monaco, la règle de la mutabilité du statut des agents publics, comparable à celle retenue par le Conseil d'État français dans sa jurisprudence constante depuis le célèbre arrêt *Demoiselle Minaire* (CE, 24 juin 1960). L'autorité compétente pour édicter le statut dispose en permanence du pouvoir de le modifier ou de le réformer, et les agents ne peuvent lui opposer aucun droit acquis au maintien des dispositions antérieures, que celles-ci résultent d'un acte unilatéral ou, comme en l'espèce, d'une convention collective. Il faut noter toutefois que le Tribunal tempère implicitement cette règle en relevant que l'article 89 de l'ordonnance souveraine attaquée a maintenu, à titre transitoire, les droits à retraite antérieurement acquis par certains agents au titre de la convention collective. Ce maintien transitoire, opéré par le texte même qui abroge la convention, illustre que si le principe de l'absence de droits acquis est juridiquement absolu, la pratique administrative conduit souvent à ménager des dispositions transitoires pour atténuer les effets des réformes statutaires. ### V. Portée processuelle : la recevabilité des moyens de constitutionnalité La décision présente également un intérêt du point de vue du droit processuel constitutionnel monégasque. Le Ministre d'État avait soulevé une fin de non-recevoir tenant à ce que le moyen tiré de la violation de l'article 51 de la Constitution, présenté dans la réplique et non dans la requête initiale, constituait une demande nouvelle fondée sur une cause juridique distincte et était donc tardif. Il avait également soutenu que, dans le cadre d'un recours en annulation d'une mesure d'application d'une loi, le Tribunal Suprême ne pouvait contrôler la conformité de cette loi à des dispositions constitutionnelles situées en dehors du Titre III de la Constitution, en application de l'article 90-A. Le Tribunal Suprême écarte ces fins de non-recevoir sans les examiner explicitement, en jugeant qu'il n'est « pas besoin de statuer » sur elles, dans la mesure où les moyens sont rejetés au fond. Cette technique — qui évite au Tribunal de trancher des questions processuelles potentiellement délicates — prive la doctrine d'un précédent utile sur les limites du contrôle de constitutionnalité exercé par le Tribunal Suprême dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir visant un acte réglementaire d'application d'une loi. ### VI. Une décision fondatrice dans la construction du droit public monégasque Au regard de l'ensemble des questions qu'elle tranche, la décision du 14 juin 1983 occupe une place fondatrice dans le corpus jurisprudentiel du Tribunal Suprême de Monaco. Elle témoigne d'une juridiction constitutionnelle soucieuse de définir avec rigueur les frontières entre domaine de la loi et domaine du règlement dans un secteur — le statut des agents publics — particulièrement sensible aux évolutions institutionnelles et aux revendications sociales. La solution adoptée, qui valide l'ordonnance souveraine tout en posant des principes d'interprétation constitutionnelle contraignants pour l'avenir, révèle la volonté du Tribunal de préserver l'efficacité de l'action gouvernementale dans la gestion des établissements publics, sans pour autant sacrifier les exigences de la légalité constitutionnelle. En cela, cette décision illustre une démarche de contrôle à la fois ferme dans ses principes et prudente dans ses effets, caractéristique d'une juridiction constitutionnelle de petite dimension soucieuse
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 1979, n° 26725 > **Décision commentée :** Tribunal de Première Instance de Monaco, 15 février 1979, n° 26725 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1979/02-15-26725)) ## Faits et procédure Le 21 mai 1974, un élève mineur, E. M., fut atteint à la face par un ballon manipulé par un autre élève. L'accident se produisit au cours d'une séance d'éducation physique se déroulant dans la cour du lycée Albert 1er, sous la surveillance d'un professeur d'éducation physique, le sieur G. Il provoqua un décollement de la rétine et une déchirure de l'œil droit. Le rapport établi par le professeur le 29 mai 1974 indique que les élèves participaient alors à des jeux pré-sportifs (football, adresse, contrôle). Par exploit du 6 octobre 1977, le père de la victime, agissant tant en son nom propre qu'en qualité d'administrateur légal de son fils, assigna le Ministre d'État. Il sollicitait la réparation des conséquences de l'accident sur le fondement de l'article 1231, alinéa 5, du Code civil, une provision de 50 000 francs assortie de l'exécution provisoire, ainsi qu'une expertise médicale. En défense, l'État présenta deux moyens. À titre principal, il invoqua le contrat d'assurance qu'il avait souscrit auprès de la compagnie U., soutenant que le demandeur, en percevant les indemnités forfaitaires, avait opté pour la garantie individuelle et renoncé à la garantie de responsabilité civile. À titre subsidiaire, il soutint, par référence aux principes applicables à la responsabilité de l'Administration, avoir rapporté la preuve qu'il n'avait pu empêcher le fait dommageable, le jeu collectif étant autorisé par aucun règlement et se déroulant normalement, et qu'il n'existait ni faute de service ni faute personnelle. Il invoqua également l'arrêt *Matthy-Sens*, dont le contenu n'est pas reproduit dans la décision. Le demandeur répliqua, d'une part, que la stipulation pour autrui résultant du contrat d'assurance ne concernait que les droits issus de la législation sur l'assurance, et non ceux fondés sur les principes généraux de la responsabilité ; d'autre part, que la présomption de l'article 1231, alinéa 5, ne pouvait être écartée que par la preuve d'une faute de la victime. ## Question de droit La décision soulève trois questions. **En premier lieu**, quelle est la nature juridique de l'action dirigée contre l'État ? La question tient à la qualification : l'action vise-t-elle la responsabilité de l'Administration, relevant du droit public et supposant une mise en cause du fonctionnement du service public, ou la responsabilité personnelle de l'enseignant, relevant du droit privé ? Le tribunal est tenu de « restituer à cette action sa véritable nature juridique », selon la formule retenue dans les motifs. **En second lieu**, quelle est la portée de la présomption de responsabilité de l'instituteur prévue à l'article 1231, alinéa 5, du Code civil ? Plus précisément, quelle preuve incombe au défendeur pour s'en exonérer, et le rapport d'enquête permet-il de l'administrer ? **En troisième lieu**, le contrat d'assurance souscrit par l'État peut-il faire obstacle à l'action en responsabilité, soit en vertu d'une option du créancier entre deux garanties, soit par l'effet d'une stipulation pour autrui ? ## Solution et dispositif **Sur la nature de l'action.** Le tribunal écarte le régime de l'action administrative. Il retient que le demandeur « a entendu diriger juridiquement son action contre le professeur d'éducation physique », présumé responsable sur le fondement de l'article 1231, alinéa 5, et que l'action « ne met nullement en cause le fonctionnement du service public », contrairement à ce que l'État croyait pouvoir déduire
# Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21017 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21017 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/03-10-21017)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rapportée du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre d'une vaste réforme législative du droit de la fonction publique monégasque. Près de trente ans après la promulgation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, le Gouvernement Princier a engagé une réflexion d'ensemble visant à moderniser ce cadre statutaire. Ce processus d'élaboration, conduit initialement en plusieurs étapes entre les années 2007 et 2011, a ensuite fait l'objet d'un examen parlementaire approfondi devant le Conseil National. Cette étude législative s'est étendue sur une période de onze années, impliquant successivement les élus de trois législatures, pour finalement aboutir à l'adoption de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 modifiant la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires, dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1er janvier 2023. Cette loi modificative apporte des transformations substantielles à l'architecture de l'emploi public au sein de la Principauté. Parmi ses dispositions les plus structurantes, l'article 1er (modifiant l'article 2 de la loi de 1975) consacre le principe selon lequel nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne possède la nationalité monégasque, sous la seule réserve des emplois de la Direction de la Sûreté Publique relatifs à la sécurité et à l'ordre public qui demeurent accessibles, en qualité de fonctionnaires, à des ressortissants étrangers. Parallèlement, l'article 3 de la loi nouvelle (introduisant les articles 3-1 à 3-4 dans la loi de 1975) pose le principe de l'occupation des emplois permanents de l'État par des fonctionnaires, tout en ménageant la possibilité de pourvoir ces emplois par des agents contractuels de l'État, notamment lorsqu'aucune personne de nationalité monégasque ne remplit les conditions requises, ou pour assurer des remplacements et des missions déterminées. L'article 16 (créant l'article 20-1 de la loi de 1975) tire les conséquences de cette dichotomie au stade des concours de recrutement : si les candidats étrangers peuvent concourir aux côtés des nationaux, les lauréats sont recrutés en qualité de fonctionnaires s'ils sont monégasques, et en qualité d'agents contractuels s'ils possèdent une autre nationalité (hors le cas spécifique de la Sûreté Publique). Outre cette redéfinition des conditions de nationalité et de statut, la loi du 7 juillet 2022 réforme plusieurs garanties et obligations statutaires. Son article 11 (modifiant l'article 13 de la loi de 1975) encadre le droit d'accès du fonctionnaire à son dossier individuel et sa communication préalable au prononcé d'une sanction disciplinaire, tout en prévoyant l'existence de pièces non consultables dans des conditions définies par Ordonnance Souveraine. Son article 13 (modifiant l'article 17 de la loi de 1975) réaffirme l'absence de distinction entre les sexes sous réserve de mesures exceptionnelles commandées par la nature des fonctions, introduit une liste de motifs prohibés de discrimination entre fonctionnaires et autorise certaines distinctions répondant à des « exigences professionnelles essentielles et déterminantes ». Enfin, l'article 14 (modifiant l'article 18 de la loi de 1975) maintient ou énonce l'exigence de « bonne moralité » pour être nommé dans un emploi permanent, tandis que l'article 36 (modifiant l'article 47 de la loi de 1975) subordonne l'effacement des sanctions disciplinaires du dossier de l'agent, après un délai de trois ou cinq ans, à la condition que l'intéressé ait, par son comportement général, « donné toute satisfaction » depuis le prononcé de la sanction. Estimant que ces nouvelles dispositions législatives portaient gravement atteinte à plusieurs droits et libertés fondamentaux garantis par le titre III de la Constitution de la Principauté, deux organisations syndicales ont décidé de contester la validité constitutionnelle de ce texte devant la juridiction suprême. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Moins de deux mois après la publication de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022, l'Union des Syndicats de Monaco (USM) et le Syndicat des agents de l'État et de la Commune (SAEC) ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation par voie d'action, sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 20 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-29, tendait à l'annulation des articles 1er, 3, 6 (bien que les moyens développés portent en réalité sur l'article 16, ainsi que l'a relevé la défense), 11, 13, 14 et 36 de la loi attaquée, et, par voie de conséquence, à l'annulation de la loi dans son intégralité à raison du caractère prétendument indissociable de ces dispositions avec le reste du texte, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de leurs prétentions, les syndicats requérants développaient cinq séries de moyens d'inconstitutionnalité, abondamment nourris de références au droit international (Pacte international relatif aux droits civils et politiques, article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme, article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne), au droit comparé français (Code général de la fonction publique, Code du travail, jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État) ainsi qu'aux avis du Haut Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation : 1. **Sur le principe de non-discrimination (article 13 de la loi) :** Les requérants soutenaient que cette disposition méconnaissait le principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17 de la Constitution) et était entachée d'incompétence négative (grief qu'ils invitaient le Tribunal à consacrer formellement dans le prolongement de sa décision du 8 juillet 1981, *Union des syndicats de Monaco c. le Ministre d'État*). Ils reprochaient au texte : de maintenir la possibilité de distinctions fondées sur le sexe ; de limiter textuellement la non-discrimination à « l'application du statut » en omettant la phase de recrutement ; d'autoriser, par le biais de la notion d'« exigences professionnelles essentielles et déterminantes », des dérogations à des motifs de discrimination pourtant prohibés de manière absolue (sexe, orientation sexuelle, appartenance ethnique, opinions), en violation des droits garantis par la Constitution (vie privée, liberté des cultes, liberté d'opinion et liberté syndicale) ; et enfin, de présenter un caractère incomplet en omettant de viser les discriminations indirectes ainsi que des critères essentiels tels que l'âge, l'état de grossesse, le nom patronymique ou la « prétendue race ». 2. **Sur la condition de nationalité et le statut des agents contractuels (articles 1er, 3 et 16 de la loi) :** Les syndicats faisaient valoir que l'institution d'un principe d'exclusivité réservant la qualité de fonctionnaire aux seuls ressortissants monégasques violait frontalement les articles 17 (égalité), 25 (liberté du travail et priorité nationale) et 32 (droits des étrangers) de la Constitution. Selon eux, l'article 25 n'institue qu'une simple *priorité* d'accès aux emplois publics à aptitude égale (approche capacitaire, rappelée pour les emplois privés par une décision du Tribunal Suprême du 5 novembre 2022), et non une *exclusivité* incompatible avec la réalité historique et démographique de la Principauté (les Monégasques ne représentant qu'un tiers des emplois publics au 31 décembre 2020). Ils dénonçaient les effets pervers de cette exclusivité : nivellement par le bas des compétences, précarisation des étrangers cantonnés au statut d'agent contractuel même sur des emplois permanents (avec un âge de départ à la retraite de 60 ans contre 50 ans pour les fonctionnaires, et un renvoi sans encadrement à une Ordonnance Souveraine modifiable sans le Conseil National), atteinte à la liberté du travail et rupture d'égalité à un triple niveau (entre étrangers selon qu'ils travaillent à la Sûreté Publique ou dans d'autres services ; entre étrangers du secteur privé et du secteur public ; entre fonctionnaires monégasques et contractuels étrangers). 3. **Sur l'accès au dossier individuel et la procédure disciplinaire (article 11 de la loi) :** Les requérants invoquaient la violation des droits de la défense garantis par l'article 19 de la Constitution et une incompétence négative du législateur. Ils critiquaient l'absence de consécration explicite du droit de prendre copie du dossier, la limitation du droit à communication préalable aux seules sanctions relevant du conseil de discipline (à l'exclusion des autres sanctions et des mesures prises en considération de la personne), ainsi que la faculté laissée à une Ordonnance Souveraine, sans aucun encadrement législatif, de soustraire des pièces indéterminées à la consultation du fonctionnaire, rendant par là même incantatoire l'interdiction de faire figurer au dossier des mentions relatives aux opinions ou aux mœurs de l'agent. 4. **Sur la condition de bonne moralité (article 14 de la loi) :** Les syndicats soutenaient que cette exigence, abandonnée en France depuis la loi du 13 juillet 1983 au profit de la vérification du bulletin n° 2 du casier judiciaire, était excessivement imprécise, relative et subjective, ouvrant la voie à un arbitraire administratif contraire au principe d'égalité et aux droits fondamentaux. 5. **Sur l'effacement des sanctions disciplinaires (article 36 de la loi) :** Enfin, les requérants arguaient que subordonner ce « droit à l'oubli » à la condition subjective que l'agent ait « donné toute satisfaction » (plutôt qu'à la seule absence objective de nouvelle sanction pendant un délai déterminé, comme en droit français) méconnaissait le principe d'égalité et la liberté du travail (article 25), laquelle inclut la liberté d'évoluer professionnellement. Dans sa contre-requête enregistrée le 21 novembre 2022, le Ministre d'État concluait au rejet du recours et à la condamnation des requérants aux dépens. À titre liminaire, il opposait plusieurs fins de non-recevoir et limites au contrôle juridictionnel : d'une part, en vertu de la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision TS 2022-09 du 31 mai 2022), seules les dispositions nouvelles issues de la loi modificative peuvent être contestées après l'expiration du délai de recours contre la loi initiale de 1975, rendant irrecevables les critiques dirigées contre les dispositions inchangées (telle la réserve relative aux distinctions de sexe commandées par la nature des fonctions) ; d'autre part, la requête ne pouvait tendre qu'à une annulation partielle faute d'indissociabilité des articles critiqués ; enfin, le contrôle de constitutionnalité ne saurait s'exercer au regard de la Convention européenne des droits de l'homme ni du droit positif français, qui ne constituent pas des normes de référence applicables à Monaco. Sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des griefs : * S'agissant de l'article 13, il exposait que les nouveaux alinéas de l'article 17 de la loi de 1975 posent un principe général de non-discrimination applicable dès la phase de recrutement et couvrant implicitement l'ensemble des motifs (y compris la « prétendue race » à travers l'appartenance ethnique), tandis que la dérogation fondée sur les exigences professionnelles essentielles et déterminantes vise exclusivement des critères objectifs liés à l'emploi (aptitudes physiques, âge, par exemple à la Sûreté Publique) et non les motifs personnels prohibés, protégeant ainsi pleinement les droits issus des articles 22, 23 et 28 de la Constitution. * S'agissant des articles 1er, 3 et 16, il faisait valoir que la combinaison des articles 25, 32 et 51 de la Constitution autorise le législateur à réserver formellement aux nationaux le droit d'avoir la qualité de fonctionnaire, entérinant une pratique administrative constante depuis le début des années 1980 et conforme à la Convention franco-monégasque du 8 novembre 2005 (rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 2021 du 19 décembre 2008). Il soulignait que la liberté du travail et le niveau de compétence sont préservés puisque les étrangers accèdent aux concours et aux emplois permanents comme contractuels, et que la différence de situation entre nationaux et étrangers au regard du lien les unissant à l'État justifie cette différence de statut. * S'agissant de l'article 11, il indiquait que l'Ordonnance Souveraine en cours d'élaboration, relative aux pièces non consultables, avait pour objet légitime de préserver les droits des tiers. * S'agissant de l'article 14, il rappelait que la « bonne moralité » est une notion classique du droit monégasque, intégrée par le Tribunal Suprême sous le vocable de « garanties appropriées » (décision n° 2021-14 du 7 octobre 2022). * S'agissant enfin de l'article 36, il soutenait que la condition de « donner satisfaction » est objective, entourée de garanties procédurales (avis de la commission de la fonction publique et du chef de service) et soumise au contrôle du juge. Après une instruction marquée par une réduction des délais de production des réplique et duplique (Ordonnance du 21 septembre 2022) et la clôture de l'instruction le 4 janvier 2023, l'affaire a été plaidée à l'audience du 23 février 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, le Procureur Général s'en étant remis à la sagesse du Tribunal. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Saisi par voie d'action sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, le Tribunal Suprême devait résoudre un ensemble complexe de questions de droit constitutionnel relatives à l'étendue du pouvoir d'appréciation du législateur dans l'organisation de la fonction publique monégasque : En premier lieu, le législateur monégasque peut-il, sans méconnaître la liberté du travail et le principe de priorité nationale énoncés à l'article 25 de la Constitution, ni le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 17 combiné au statut des étrangers défini à l'article 32, réserver exclusivement aux ressortissants monégasques l'accès à la qualité de fonctionnaire (à l'exception des emplois de sécurité et d'ordre public de la Direction de la Sûreté Publique), tout en prévoyant que les ressortissants étrangers lauréats des concours ou recrutés en l'absence de candidats nationaux qualifiés occupent les emplois permanents de l'État sous le statut d'agent contractuel ? En deuxième lieu, les dispositions législatives aménageant le droit d'accès du fonctionnaire à son dossier individuel (article 11 de la loi) portent-elles atteinte au principe constitutionnel des droits de la défense en ce qu'elles ne mentionnent pas explicitement le droit de prendre copie, ne visent textuellement que la communication préalable aux sanctions disciplinaires sans évoquer l'ensemble des mesures prises en considération de la personne, et renvoient à une Ordonnance Souveraine la détermination de pièces non consultables par l'agent ? En troisième lieu, le dispositif législatif de lutte contre les discriminations dans la fonction publique (article 13 de la loi) et les conditions statutaires relatives à la « bonne moralité » au recrutement (article 14) ainsi qu'au fait d'avoir « donné toute satisfaction » pour obtenir l'effacement d'une sanction disciplinaire (article 36) sont-ils conformes au principe constitutionnel d'égalité devant la loi (article 17), à la liberté du travail (article 25) et aux autres droits fondamentaux du titre III de la Constitution, malgré l'existence de dérogations fondées sur la nature des fonctions ou des exigences professionnelles essentielles et déterminantes, l'omission de certains motifs spécifiques de discrimination et le recours à des notions juridiques dont la précision est contestée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête des syndicats tout en assortissant sa décision d'une réserve d'interprétation, le Tribunal Suprême déploie une motivation structurée en cinq temps, suivant méthodiquement l'ordre des dispositions législatives attaquées. #### 1. La validation de la réserve de la qualité de fonctionnaire aux nationaux monégasques (articles 1er, 3 et 16) Le Tribunal Suprême débute son examen par la question cardinale de la condition de nationalité (considérants 2 à 9). Il pose d'abord le cadre constitutionnel de référence en articulant quatre dispositions : l'article 25 garantissant la liberté du travail et assurant la priorité aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés (priorité dont le Tribunal rappelle qu'elle s'exerce à la double condition que l'emploi soit vacant et que le candidat possède les titres requis ou les aptitudes nécessaires) ; l'article 51 confiant à la loi la fixation des obligations, droits et garanties fondamentaux des fonctionnaires ; l'article 17 consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi ; et l'article 32 disposant que l'étranger jouit des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux. S'agissant du principe d'égalité de l'article 17, le Tribunal réitère son considérant de principe selon lequel ce principe « ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit », tout en précisant qu'il « n'oblige pas à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes » (considérant 3). Confrontant l'économie générale de la réforme (décrite au considérant 4) à ces normes constitutionnelles, la Haute Juridiction écarte successivement les cinq branches de l'argumentation syndicale : * Premièrement, ni l'article 25 (eu égard à la portée du principe de priorité), ni aucune autre norme constitutionnelle n'interdit au législateur de réserver aux nationaux la *qualité* de fonctionnaire (considérant 5). Le Tribunal opère ici une distinction fondamentale entre l'accès à l'*emploi public* (soumis au principe de priorité) et l'accès au *statut de fonctionnaire* (qui constitue un droit pouvant être réservé aux nationaux). * Deuxièmement, la liberté du travail garantie par l'article 25 n'est pas méconnue dès lors que, compte tenu des caractéristiques démographiques de la Principauté, la loi n'interdit nullement aux étrangers d'accéder aux emplois publics : les concours leur demeurent ouverts et ils peuvent occuper des emplois permanents en l'absence de Monégasques remplissant les conditions, la seule conséquence résidant dans leur recrutement sous le statut d'agent contractuel et non de fonctionnaire (considérant 6). * Troisièmement, sur le terrain du principe d'égalité, le Tribunal juge que les Monégasques et les étrangers ne sont pas placés dans la même situation « eu égard à la nature particulière du lien les unissant à l'État » (considérant 7), ce qui justifie objectivement la différence de statut juridique. * Quatrièmement, la dérogation permettant aux étrangers d'être nommés fonctionnaires au sein de la Direction de la Sûreté Publique pour les emplois relatifs à la sécurité et à l'ordre public ne rompt pas l'égalité entre étrangers, car elle repose sur « un critère objectif résultant de la nature des missions assurées » (considérant 8). * Cinquièmement, le grief de rupture d'égalité entre les
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31291 — Révocation d'un fonctionnaire de police — Procédure disciplinaire — Proportionnalité de la sanction > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31291 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/02-20-31291)) --- ## Faits Nommé et titularisé Agent de police à la Direction de la Sûreté Publique par Ordonnance Souveraine du 4 juillet 2011, M. j A a été promu Lieutenant de Police stagiaire par Arrêté Ministériel du 31 juillet 2023, à compter du 11 septembre 2023, sans pour autant être titularisé dans ce nouveau grade. Affecté à une brigade spécialisée, il a organisé et animé, en qualité de Chef de Groupe, une session de recrutement de personnels féminins destinés à intégrer une unité chargée de la protection de la Famille Princière. Le 6 mai 2024, dans le cadre d'une épreuve de mise en situation opérationnelle consistant en un parcours de stress simulant une prise d'otages, les candidates — menottées dans le dos et les yeux bandés — ont été soumises par M. j A à une série de comportements dont la matérialité est pour l'essentiel non contestée : agenouillement forcé assorti d'injonctions à aboyer ou meugler, interrogatoires menés sur un ton agressif avec maintien de la tête en arrière, diffusion de sons très aigus par casque audio, versement d'eau froide à l'intérieur des vêtements, pressions au niveau du visage, et propos ainsi que gestes à connotation sexuelle évoquant l'organe sexuel masculin. Le requérant a lui-même reconnu la quasi-totalité des faits lors de son audition, en indiquant que ses agissements visaient à « générer stress/inconfort/énervement chez les candidates dans le cadre de cet exercice » et non à les « humilier ou dégrader ». --- ## Procédure Le 28 mai 2024, le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a chargé l'Inspection générale des services de police (IGSP) de diligenter une enquête administrative relative aux faits du 6 mai 2024. Le rapport d'enquête a été établi le 18 juin 2024 par le Chef de l'IGSP. Sur la base de l'exposé des faits du 12 août 2024 dressé par le Contrôleur Général de la Sûreté Publique, le Ministre d'État a décidé, le 13 septembre 2024, d'engager une procédure disciplinaire. M. j A a été mis en demeure le 16 septembre 2024 de prendre connaissance de son dossier individuel, et un délai de trente jours calendaires lui a été accordé pour présenter sa défense et désigner un défenseur. Il a consulté son dossier le 3 octobre 2024 et a comparu, assisté d'un avocat, devant le Conseil de discipline réuni le 24 octobre 2024. Ce dernier a proposé, à la majorité, le prononcé de la sanction de révocation, retenant un « manquement grave aux obligations de loyauté et de dignité auxquelles sont tenus » les fonctionnaires de police. L'Ordonnance Souveraine n° 10.895 du 31 octobre 2024, publiée au Journal Officiel du 8 novembre 2024, a prononcé la révocation de M. j A. Ce dernier a formé un recours devant le Tribunal Suprême le 6 janvier 2025, enregistré sous le numéro TS 2025-27, tendant à l'annulation de la décision du Directeur des D du 5 novembre 2024 et de l'Ordonnance Souveraine n° 10.895, à la réintégration dans ses fonctions et à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 60 000 euros à titre de dommages et intérêts, tous préjudices confondus, ainsi qu'aux entiers dépens. La contre-requête du Ministre d'État a été enregistrée le 10 mars 2025, la réplique du requérant le 9 avril 2025, et la duplique le 12 mai 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 6 février 2026 par ordonnance du 18 décembre 2025, et la décision prononcée le 20 février 2026, en assemblée plénière. --- ## Question de droit Trois séries de questions de droit se posaient en l'espèce : **1.** Sur la légalité externe : un fonctionnaire nommé à titre de stagiaire dans un nouveau grade d'une catégorie supérieure relève-t-il, aux fins de la composition du Conseil de discipline, de son grade et de sa catégorie d'origine ou de son grade et de sa catégorie de stagiaire ? En corollaire, le respect du principe du contradictoire s'impose-t-il durant la phase d'enquête administrative préalable à la procédure disciplinaire ? **2.** Sur la légalité interne : des propos et gestes humiliants et dégradants à connotation sexuelle imposés à des candidates dans le cadre d'un parcours de stress à vocation sélective constituent-ils un manquement aux obligations de loyauté et de dignité du fonctionnaire de police, nonobstant le contexte opérationnel de leur réalisation ? La sanction de révocation est-elle proportionnée à la gravité de tels faits ? **3.** Sur la recevabilité des conclusions à fin d'injonction : le Tribunal Suprême peut-il ordonner à l'administration la réintégration d'un agent révoqué ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, rejette la requête dans son intégralité et met les dépens à la charge du requérant. ### Sur la composition du Conseil de discipline Le Tribunal Suprême affirme qu'il résulte des articles 45 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975, du dernier alinéa de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 et de l'article 1er de l'Arrêté Ministériel n° 77-126 du 30 mars 1977 « qu'un fonctionnaire ou agent en fonction qui effectue un stage en vue d'une titularisation dans un nouveau grade, une nouvelle catégorie ou un nouveau corps ne peut y être titularisé qu'à la fin de son stage et qu'il demeure, tout au long de ce dernier, dans son grade, sa catégorie et son corps d'origine ». En l'absence de titularisation au grade de Lieutenant de Police, le requérant relevait encore, à la date de sa comparution devant le Conseil de discipline le 24 octobre 2024, de la catégorie C des emplois permanents de l'État. La commission paritaire correspondante était donc compétente pour désigner les représentants des fonctionnaires siégeant au sein du Conseil de discipline, et la composition de celui-ci n'était pas irrégulière. ### Sur l'enquête administrative et le contradictoire Le Tribunal relève que l'enquête administrative diligentée par l'IGSP « ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire », de sorte que « le requérant ne peut utilement soutenir que les conditions dans lesquelles elle s'est déroulée entacheraient d'illégalité la décision attaquée ». Les griefs tirés d'une violation du contradictoire à ce stade — défaut de communication du rapport du psychologue, mode de recueil des témoignages, absence de neutralité alléguée — sont déclarés inopérants. ### Sur la légalité interne Le Tribunal Suprême rappelle qu'il lui appartient « de contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification et la proportionnalité entre, d'une part, la gravité des fautes commises et, d'autre part, la sanction prononcée et, s'il y a lieu, d'en réparer les conséquences dommageables ». Sur la matérialité, le Tribunal constate que les faits — comportements humiliants et dégradants, attouchements, propos et gestes à forte connotation sexuelle — « ne sont pas contestés par j A et qu'ils sont corroborés par des éléments de l'enquête administrative ». L'absence de plainte spontanée des candidates est jugée indifférente. Sur la qualification, le Tribunal retient que ces agissements « dépassent les limites de ce qui est nécessaire pour évaluer la capacité de gestion du stress » et « constituent ainsi des fautes de nature à justifier une sanction », au regard des obligations de loyauté et de dignité posées par l'article 6-1 de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec loyauté, dignité, impartialité, intégrité et probité. » Sur la proportionnalité, le Tribunal juge « que la révocation prononcée à raison de ces faits, qui doivent s'apprécier au regard des obligations de dignité et d'exemplarité s'imposant à l'intéressé et étaient de nature à rendre impossible son maintien au sein des services de la Direction de la Sûreté publique, n'apparaît pas disproportionnée ». ### Sur les conclusions indemnitaires et les conclusions à fin d'injonction La demande d'indemnité est rejetée par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Les conclusions tendant à la réintégration sont déclarées irrecevables, le Tribunal Suprême énonçant qu'« il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ». ### Dispositif exact > « La requête de Monsieur j A est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur j A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Le statut du fonctionnaire stagiaire aux fins de la procédure disciplinaire.** La décision consolide un principe cardinal du droit de la fonction publique monégasque : le stage, quelles qu'en soient les modalités pratiques — rémunération calquée sur le grade de stagiaire, exercice effectif des fonctions correspondantes —, ne fait pas basculer le fonctionnaire dans la nouvelle catégorie tant qu'il n'a pas été titularisé. L'argument du requérant fondé sur l'échelle de rémunération applicable aux lieutenants stagiaires est explicitement écarté : la catégorie d'appartenance ne se détermine pas par le montant de la rémunération mais par la titularisation. Cette solution, ancrée dans une lecture littérale de l'article 24-3 de la loi n° 975 et de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365, présente une cohérence interne certaine : elle évite que le simple fait d'être en stage ouvre, de manière anticipée, un droit à une formation disciplinaire de composition différente, alors même que la titularisation n'est pas acquise. Elle tranche également par la négative la question de savoir si la composition du conseil de discipline doit refléter le corps de métier spécifique du comparant — exigence non prévue par la loi et que le Tribunal refuse expressément d'introduire par voie prétorienne. **2. La nature juridique de l'enquête administrative préalable.** En réaffirmant que l'enquête administrative conduite par l'IGSP ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire, le Tribunal Suprême délimite clairement le champ d'application des garanties procédurales pesant sur l'administration. Le principe du contradictoire et les droits de la défense trouvent à s'exercer à partir du déclenchement formel de la procédure disciplinaire — en l'espèce, à compter de la mise en demeure du 16 septembre 2024 et de la communication du dossier le 3 octobre 2024 — et non lors de la phase préalable d'investigation. Cette distinction, classique dans les droits administratifs voisins, mérite attention dans sa transposition monégasque : elle signifie que les conditions de déroulement de l'enquête — mode d'audition des témoins, pièces non communiquées à ce stade — ne peuvent en eux-mêmes vicier la décision disciplinaire ultérieure, pour autant que la procédure disciplinaire elle-même respecte les garanties légales. **3. La qualification disciplinaire des comportements commis dans un cadre opérationnel.** L'apport le plus substantiel de la décision réside dans le refus d'exonération tiré du contexte opérationnel. Le requérant soutenait que les comportements incriminés s'inscrivaient dans une logique de test de résistance au stress, intégrant des thématiques sexuelles analogues à celles déployées par de présumés ravisseurs, et que l'objectif n'était nullement d'humilier mais de sélectionner des candidates aptes à protéger la Famille Princière. Le Tribunal Suprême n'est pas insensible au contexte — il en fait état —, mais il opère une appréciation des limites inhérentes à tout exercice de ce type : les faits « dépassent les limites de ce qui est nécessaire pour évaluer la capacité de gestion du stress ». Cette formulation introduit un critère de nécessité et de proportionnalité dans l'appréciation des comportements disciplinairement répréhensibles, qui pourra utilement irriguer de futurs contentieux portant sur des agissements commis dans des contextes professionnels particuliers impliquant des pratiques d'entraînement intensives. **4. La proportionnalité de la révocation.** En validant la sanction maximale applicable — la révocation, septième et dernière dans l'échelle de l'article 41 de la loi n° 975 —, le Tribunal Suprême insiste sur le critère d'exemplarité attaché aux fonctions exercées au sein des services de sécurité et, a fortiori, au sein d'une unité chargée de la protection de la Famille Princière. L'impossibilité de maintien en fonction constitue ici le pivot de la proportionnalité : lorsque les faits sont de nature à rendre incompatible la présence du fonctionnaire au sein de son service, la sanction ultime ne saurait être jugée excessive. Cette approche s'inscrit dans une jurisprudence constante du contrôle de proportionnalité des sanctions disciplinaires. **5. L'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction.** Enfin, le Tribunal
# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 1er décembre 2025, n° 31259 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31259 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31259)) --- ## Faits Une salariée a été engagée le 13 juin 2012, avec prise d'effet au 10 septembre 2012, par une Société Anonyme Monégasque (SAM), en qualité de professeur de communication et de coordination pédagogique d'un programme de formation. Depuis 2019, elle exerçait des fonctions de déléguée du personnel, d'abord en qualité de titulaire jusqu'en 2023, puis en qualité de suppléante à l'issue des dernières élections professionnelles. Envisageant de la licencier pour insuffisance professionnelle et manquements aux règles internes de l'établissement, l'employeur a, par courrier du 15 juillet 2024, saisi la Commission de licenciement prévue à l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947 portant modification du statut des délégués du personnel, aux fins d'obtenir l'assentiment requis par la réglementation monégasque pour tout licenciement d'un délégué du personnel titulaire ou suppléant. Par décision du 22 juillet 2024, la Commission a donné son assentiment au licenciement envisagé, relevant notamment qu'aucun élément probant ne permettait de caractériser un lien entre le statut de déléguée du personnel suppléante de la salariée et le projet de licenciement. L'employeur a notifié le licenciement à la salariée par courrier du 25 juillet 2024, soit dix jours après la demande d'assentiment. L'insuffisance professionnelle invoquée à l'appui du licenciement reposait sur le non-atteinte par la salariée des objectifs fixés en matière de publications dans des revues scientifiques, alors que, contrairement aux autres enseignants permanents de l'établissement, elle ne les avait pas remplis malgré les mesures d'accompagnement mises en place par l'employeur. --- ## Procédure La salariée a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir enregistré le 25 septembre 2024 (n° TS 2024-28), tendant à l'annulation de la décision du 22 juillet 2024 de la Commission de licenciement. Elle sollicitait également la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral et la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 27 novembre 2024. L'employeur, la SAM, est intervenu volontairement à la procédure par mémoire enregistré le 2 décembre 2024, en concluant également au rejet de la requête. La requérante a produit une réplique le 23 décembre 2024, le Ministre d'État une duplique le 23 janvier 2025, et l'employeur un mémoire en intervention en réponse à la réplique le 10 février 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025. Monsieur Pierre de MONTALIVET, membre titulaire, a été désigné rapporteur. La décision a été prononcée le 1er décembre 2025 en Assemblée plénière, en présence du Ministère public, par Monsieur José MARTINEZ, Vice-Président. --- ## Question de droit Trois questions de droit distinctes se posaient : 1. **Sur la légalité externe** : d'une part, la méconnaissance du délai de quinze jours francs prescrit par l'Ordonnance Souveraine n° 2.528 du 3 juin 1961 entre la réception de la demande d'assentiment par l'inspecteur du travail et la date du licenciement est-elle de nature à entacher d'illégalité la décision de la Commission rendue antérieurement ? D'autre part, la décision par laquelle la Commission de licenciement donne son assentiment au licenciement d'un délégué du personnel est-elle soumise à l'obligation de motivation édictée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? 2. **Sur la légalité interne** : le contrôle exercé par la Commission de licenciement se borne-t-il à vérifier l'absence de lien entre le mandat de délégué du personnel et la mesure de licenciement envisagée, ou s'étend-il à l'appréciation de la validité et du caractère suffisant du motif de licenciement ? En l'espèce, la Commission a-t-elle commis une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation en donnant son assentiment au licenciement ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, rejette l'ensemble des conclusions de la requête. **Sur l'intervention de l'employeur** : le Tribunal admet l'intervention de la SAM, en sa qualité d'employeur, laquelle justifie d'un intérêt suffisant au rejet de la requête tendant à l'annulation de la décision de la Commission de licenciement. **Sur la légalité externe — délai de quinze jours francs** : le Tribunal rappelle le principe selon lequel la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de son édiction. Il en déduit que la circonstance que l'employeur aurait, postérieurement à la décision attaquée, méconnu le délai de quinze jours francs entre la réception de la demande d'assentiment et la date du licenciement, est sans incidence sur la légalité de cette décision. Le moyen est rejeté. **Sur la légalité externe — défaut de motivation** : le Tribunal relève que ni les dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relatives à la motivation des actes administratifs infligeant une sanction, ni les dispositions de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 3 juin 1961 prévoyant expressément que les décisions de la Commission ne sont pas motivées, n'imposent que ces décisions soient motivées. La décision par laquelle la Commission donne son assentiment au licenciement d'un salarié protégé ne constitue pas une sanction. Le moyen est écarté. **Sur la légalité interne — portée du contrôle de la Commission** : le Tribunal définit avec précision l'office de la Commission de licenciement. Il juge qu'il incombe à celle-ci de s'assurer, après avoir constaté la matérialité des faits invoqués, de l'absence de lien entre le mandat de délégué du personnel et le projet de licenciement. En revanche, il juge que la Commission n'est pas tenue, même dans l'hypothèse d'une demande motivée par un comportement fautif, de vérifier si les faits invoqués sont suffisants pour justifier le licenciement. Ce contrôle relève, le cas échéant, de la compétence du Tribunal du travail. **Sur l'appréciation des faits** : le Tribunal constate que la Commission n'a pas commis d'erreur de droit en relevant l'absence de lien entre le statut de déléguée du personnel suppléante et le projet de licenciement. Il retient que les éléments produits par la requérante — un courriel du 28 novembre 2023 de la direction faisant état du comportement de la salariée dans le dialogue social, et le report du projet de nouveau règlement intérieur à une date postérieure au licenciement — ne sont pas suffisants pour démontrer un lien entre la mesure de licenciement et les fonctions représentatives de l'intéressée. **Sur la demande indemnitaire** : le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de conséquence, le rejet de la demande indemnitaire. Le dispositif est le suivant : > « L'intervention de la Société Anonyme Monégasque (SAM) C est admise. > La requête de m A-B est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la requérante, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. La délimitation de l'office de la Commission de licenciement** La décision commentée apporte une clarification notable sur l'étendue du contrôle exercé par la Commission de licenciement instituée à l'article 16 de la loi n° 459 du 19 juillet 1947. Le Tribunal Suprême distingue deux niveaux d'examen : d'une part, la vérification de la matérialité des faits invoqués et de l'absence de lien entre le mandat représentatif et le projet de licenciement, qui constitue le cœur de la mission de la Commission ; d'autre part, l'appréciation de la validité ou du caractère suffisant du motif de licenciement, qui est expressément renvoyée à la compétence du Tribunal du travail. Cette délimitation tranche une question débattue en cours d'instance, l'employeur intervenant ayant précisément plaidé pour une conception restrictive du contrôle de la Commission, limitée à la seule vérification de l'existence d'un lien avec le mandat. Le Tribunal retient une position intermédiaire : la Commission doit bien s'assurer de la matérialité des faits — ce qui implique un contrôle minimal sur le fond — mais elle n'est pas un juge du fond du licenciement. Ce faisant, la décision prévient tout risque de contrariété entre les décisions administratives de la Commission et les décisions ultérieures des juridictions du travail, tout en préservant l'effectivité de la protection accordée aux représentants du personnel. **2. L'inapplicabilité de l'obligation de motivation aux décisions d'assentiment** Le Tribunal Suprême confirme la solution dégagée dans sa jurisprudence antérieure — évoquée en cours d'instance — selon laquelle les décisions par lesquelles la Commission donne son assentiment au licenciement d'un salarié protégé ne sont pas soumises à l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Deux fondements se combinent : ces décisions ne constituent pas des sanctions au sens de la loi de 2006, et l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine du 3 juin 1961 dispose expressis verbis qu'elles ne sont pas motivées, les raisons de la décision devant seulement être consignées dans un procès-verbal interne. **3. Le principe de cristallisation de la légalité à la date d'édiction de l'acte** La solution retenue sur la question du délai de quinze jours francs illustre l'application rigoureuse du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction. La méconnaissance d'un délai procédural survenue postérieurement à la décision attaquée — ici, la notification du licenciement par l'employeur dans un délai inférieur à quinze jours francs après la réception de la demande d'assentiment — est sans incidence sur la légalité de l'acte antérieur. Ce raisonnement, classique en contentieux administratif, préserve la cohérence du contrôle de légalité tout en renvoyant à l'éventuel juge du contrat de travail l'appréciation des irrégularités procédurales propres à la notification du licenciement. **4. La protection des délégués du personnel dans le droit monégasque du travail** Plus globalement, la décision s'inscrit dans le cadre de la protection exceptionnelle dont bénéficient les délégués du personnel dans la Principauté de Monaco. Elle rappelle que cette protection, justifiée par l'intérêt collectif des salariés représentés, implique l'intervention préalable d'un organe administratif tripartite — présidé par l'inspecteur du travail et composé de représentants patronaux et salariaux — avant tout licenciement. Elle précise, à cette occasion, que le contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les décisions de cette Commission est un contrôle de l'excès de pouvoir, appréciant l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation, sans substitution de l'appréciation du juge à celle de l'autorité administrative.
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30882 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30882 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/04-09-30882)) --- ## Introduction L'arrêt rendu en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco le 9 avril 2025, sous le numéro 30882, constitue une décision particulièrement riche, tant par la diversité des questions qu'elle aborde que par la rigueur du raisonnement déployé. Saisi d'un contentieux relatif à la mise à la retraite d'office d'un chef de service hospitalier, à la suite d'une procédure disciplinaire ouverte pour des faits de harcèlement moral, le Tribunal Suprême a été conduit à se prononcer sur plusieurs aspects fondamentaux du droit administratif et de la fonction publique hospitalière monégasques : la computation des délais de recours contentieux et l'incidence de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification d'une décision administrative individuelle ; la portée des garanties procédurales entourant l'enquête administrative préalable à la procédure disciplinaire ; les conditions de régularité de la composition du conseil de discipline et de son procès-verbal ; la nature du délai de quatre mois imparti pour régler la situation du praticien suspendu ; enfin, et surtout, la caractérisation et la sanction du harcèlement moral au travail au regard de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017. Au-delà de la technicité de chacune de ces problématiques, l'intérêt jurisprudentiel de la décision tient à ce que le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière — formation solennelle réservée aux affaires d'une importance particulière —, vient consolider plusieurs solutions structurantes pour le contentieux de la fonction publique monégasque. La décision opère également une articulation entre le régime disciplinaire des praticiens hospitaliers issu de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 et le droit substantiel du harcèlement moral consacré par la loi n° 1.457. Sur ce dernier point, l'apport est notable : le Tribunal Suprême précise la manière dont la matérialité du harcèlement moral peut être établie par un faisceau d'indices, ainsi que la manière dont l'élément intentionnel doit être apprécié, en particulier lorsque l'auteur des faits a déjà été alerté sur des comportements similaires. L'arrêt n° 30882 mérite donc une analyse approfondie, à la fois pour ce qu'il dit explicitement et pour ce qu'il suggère implicitement quant à l'évolution du contrôle juridictionnel des sanctions disciplinaires en matière de harcèlement moral dans la fonction publique monégasque. ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables Le cadre normatif mobilisé dans l'affaire commentée combine plusieurs strates de textes, qu'il importe de présenter dans leur articulation logique. **1. Les textes relatifs à la procédure contentieuse devant le Tribunal Suprême.** L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême constitue la matrice procédurale. Trois de ses dispositions sont ici déterminantes : - L'article 13, alinéa 1er, qui fixe à deux mois, à peine d'irrecevabilité, le délai du recours devant le Tribunal Suprême, ce délai courant selon le cas à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué. - L'article 14, qui institue la règle classique selon laquelle le silence gardé pendant plus de quatre mois par l'autorité compétente sur une réclamation vaut décision implicite de rejet, le recours contre cette décision implicite étant ouvert pendant les deux mois suivant l'expiration du délai de quatre mois. - L'article 15, qui prévoit la conservation du délai contentieux par le recours gracieux ou hiérarchique, à la double condition que ce recours administratif soit lui-même formé dans le délai contentieux et que le recours contentieux soit ensuite introduit dans les deux mois du rejet, explicite ou implicite, du recours administratif. Ce mécanisme, classique en droit administratif d'inspiration française, est ici appliqué avec rigueur par le Tribunal Suprême. **2. Les textes statutaires applicables aux praticiens hospitaliers.** L'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au AB (établissement hospitalier monégasque) fournit le cadre disciplinaire. Trois dispositions sont mobilisées : - L'article 78, qui régit la suspension du praticien et impose que sa situation soit réglée « dans un délai de quatre mois à compter du jour où la décision de suspension a pris effet ». - L'article 80, qui précise la composition du conseil de discipline, lequel comprend six membres désignés par le Ministre d'État, dont un membre « proposé par le Conseil d'administration, parmi les administrateurs n'appartenant pas au corps médical ». **3. Les textes organisationnels.** L'Ordonnance Souveraine n° 5.055 du 8 décembre 1972 sur les conditions d'administration et de gestion administrative et comptable des établissements publics, en son article 2, prescrit certaines formalités relatives aux procès-verbaux du conseil d'administration. L'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 sur l'organisation et le fonctionnement du AB précise les modalités de composition du conseil d'administration de l'établissement, dont fait notamment partie de droit le Président du Conseil économique, social et environnemental. **4. Le texte substantiel : la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017.** Cette loi, relative au harcèlement et à la violence au travail, fournit la définition matérielle du harcèlement moral. Son article 2, alinéa 2, dispose que « le harcèlement moral au travail est le fait de soumettre, sciemment et par quelque moyen que ce soit, dans le cadre d'une relation de travail, une personne à des actions ou omissions répétées ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de travail portant atteinte à sa dignité ou se traduisant par une altération de sa santé physique ou mentale ». L'article 4, alinéa 1er, soumet l'employé ayant commis ou incité à commettre de tels faits à des sanctions disciplinaires. Cette définition appelle, dès à présent, plusieurs observations. D'abord, elle comporte un élément matériel composé de plusieurs éléments cumulatifs : des actions ou omissions répétées, intervenant dans le cadre d'une relation de travail, ayant pour objet ou pour effet (alternative significative) une dégradation des conditions de travail, laquelle dégradation doit elle-même soit porter atteinte à la dignité de la personne, soit se traduire par une altération de sa santé physique ou mentale. Ensuite, et surtout, elle comporte un élément intentionnel exprimé par l'adverbe « sciemment », lequel pose la question — centrale dans l'arrêt commenté — de l'intensité et des modalités de preuve de l'intention. ### B. La jurisprudence antérieure L'arrêt commenté s'inscrit dans une trame jurisprudentielle déjà consistante du Tribunal Suprême, sans véritablement la bouleverser, mais en la précisant sur plusieurs points. S'agissant des **délais de recours**, le Tribunal Suprême a, de longue date, retenu une application rigoureuse des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'affirmation, au point 4 de l'arrêt, selon laquelle « ni les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ni aucune autre disposition n'imposent qu'une décision administrative individuelle ou sa notification mentionne les voies et délais de recours contre cette décision » est conforme à la position constante de la juridiction. Cette solution marque une divergence notable avec le droit administratif français, où l'article R. 421-5 du code de justice administrative (dans sa rédaction issue du décret de 2016, consolidant la jurisprudence antérieure) impose la mention des voies et délais de recours dans la notification et où, depuis la décision *Czabaj* du Conseil d'État du 13 juillet 2016, le défaut d'une telle mention rend le délai contentieux inopposable, sous réserve toutefois d'un délai raisonnable d'un an. Le droit monégasque reste donc, sur ce point, attaché à un formalisme procédural plus strict pour l'administré et à une approche plus protectrice de la sécurité juridique pour l'administration. Cette spécificité tient en partie à l'absence d'une disposition générale équivalente à l'article R. 421-5 français, mais aussi à la conception traditionnelle du Tribunal Suprême selon laquelle l'opposabilité du délai n'est pas conditionnée à l'information du destinataire sur les voies de recours. S'agissant de la **régularité de la procédure disciplinaire**, plusieurs solutions retenues par l'arrêt s'inscrivent dans la lignée d'une jurisprudence consolidée : la distinction entre la phase d'enquête administrative préalable, non soumise au formalisme disciplinaire, et la procédure disciplinaire proprement dite ; la position selon laquelle les délais imposés à l'administration pour régler la situation du praticien suspendu ne sont pas prescrits à peine de nullité ; l'absence d'exigence formelle de paraphe sur chaque page du procès-verbal du conseil de discipline. S'agissant du **contrôle de la sanction disciplinaire**, le Tribunal Suprême a, depuis plusieurs années, adopté un contrôle de proportionnalité étendu, vérifiant non seulement la matérialité des faits et leur qualification, mais également la proportionnalité de la sanction. Le considérant 16 de l'arrêt commenté rappelle expressément cette grille de contrôle : « il appartient au Tribunal Suprême de contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification et la proportionnalité entre, d'une part, la gravité des fautes commises et, d'autre part, la sanction prononcée et, s'il y a lieu, d'en réparer les conséquences dommageables ». Cette formulation est désormais classique et reflète l'alignement du Tribunal Suprême sur le contrôle dit « normal » exercé par le Conseil d'État français en matière disciplinaire depuis la décision *Dahan* du 13 novembre 2013. Enfin, s'agissant du **harcèlement moral**, le Tribunal Suprême a déjà eu l'occasion d'appliquer la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017, mais l'arrêt commenté contribue à préciser la méthode d'appréciation, notamment quant à la technique du faisceau d'indices et à l'inférence de l'élément intentionnel. ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure La requérante, s C, avait été engagée le 11 novembre 2004 en qualité de Chef de service adjoint du service de Gériatrie, de moyen et long séjour, au sein du AB à Monaco. Elle avait été nommée Chef de service le 13 novembre 2013 au sein du AC, court séjour gériatrie. Au mois de mai 2023, le référent harcèlement du AB recevait six signalements émanant de professionnels exerçant ou ayant exercé dans le Service du Court Séjour Gériatrique, mettant en cause s C. Le Directeur du AB ordonnait alors une enquête administrative, confiée au Directeur des Affaires Médicales, de la Coopération Internationale et de la Recherche. Le 20 juillet 2023, l'ensemble des signalements, témoignages et échanges recueillis dans le cadre de l'enquête interne était transmis à la requérante, à laquelle un délai de trente jours était accordé pour transmettre ses observations à l'enquêteur, avec possibilité de faire valoir oralement ses arguments lors d'un entretien. Parallèlement, le 20 juillet 2023, le Directeur du AB prononçait à titre conservatoire la suspension de la requérante. Cette suspension était confirmée le 2 août 2023 par le Ministre d'État, sur proposition du Conseil d'administration du AB du 27 juillet 2023, et notifiée à l'intéressée le 5 août 2023. La requérante formait, le 17 août 2023, un recours gracieux contre la décision du Directeur du AB du 20 juillet 2023, lequel restait sans réponse explicite. Le rapport d'enquête administrative était établi le 3 octobre 2023. Le 10 octobre 2023, le Ministre d'État décidait d'engager une procédure disciplinaire et désignait les membres du conseil de discipline, dont c.D, en sa qualité de membre du Conseil d'administration du AB n'appartenant pas au corps médical. Le conseil de discipline se réunissait une première fois le 13 novembre 2023. S'estimant insuffisamment éclairé — la requérante ayant produit de nouveaux témoignages en sa faveur —, il décidait de suspendre les débats et d'ordonner un complément d'instruction. Il rendait son avis le 4 décembre 2023. Le Conseil d'administration du AB se prononçait quant à lui le 13 décembre 2023, à la majorité de treize voix sur quinze, en faveur de la révocation. Par Ordonnance Souveraine du 1er février 2024, la mise à la retraite d'office de s C était prononcée. La décision lui était notifiée par une lettre du 12 février 2024, reçue le 14 février 2024. La requérante saisissait le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 avril 2024, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine du 1er février 2024 et des décisions de suspension des 20 juillet et 2 août 2023, ainsi qu'à diverses condamnations indemnitaires (notamment 13 159,10 euros par mois jusqu'à 65 ans et 312 000 euros au titre du préjudice moral) et à son placement en autorisation d'absence à plein traitement jusqu'à 65 ans, avec injonction sous astreinte et publication. ### B. La question de droit La requête soulevait, en réalité, une pluralité de questions de droit, que l'on peut regrouper autour de quatre axes principaux : **1.** À quelles conditions un recours contentieux dirigé contre une décision de suspension à titre conservatoire est-il recevable, en particulier lorsque la notification de cette décision n'a pas mentionné les voies et délais de recours ? **2.** Quelles sont les exigences de régularité procédurale applicables à la procédure disciplinaire conduisant à la mise à la retraite d'office d'un praticien hospitalier, s'agissant notamment (a) de l'enquête administrative préalable, (b) de la composition du conseil de discipline, (c) du formalisme du procès-verbal, (d) de la communication des actes du conseil d'administration, et (e) du délai de règlement de la situation du praticien suspendu ? **3.** Selon quelle méthode le juge administratif doit-il apprécier la matérialité et la qualification de faits de harcèlement moral au sens de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017, et comment doit-il caractériser l'élément intentionnel exigé par l'adverbe « sciemment » ? **4.** Quelle est l'étendue des pouvoirs du Tribunal Suprême en matière d'injonction à l'administration ? ### C. Le raisonnement de la juridiction **1. Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre les décisions de suspension.** Le Tribunal Suprême procède à une application méthodique des articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. S'agissant de la décision du Directeur du AB du 20 juillet 2023, le Tribunal raisonne en plusieurs étapes : le recours gracieux formé le 17 août 2023 a, conformément à l'article 15, conservé le délai contentieux ; faute de réponse, une décision implicite de rejet est née à l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 14, soit le 17 décembre 2023 ; le délai de recours contentieux contre cette décision implicite expirait donc deux mois plus tard, en application de l'article 14 ; la requête, introduite le 15 avril 2024, est manifestement tardive. S'agissant de la décision du Ministre d'État du 2 août 2023, notifiée le 5 août 2023, le Tribunal constate que la requérante n'a formé aucun recours, administratif ou contentieux, dans le délai de deux mois à compter de la notification. Surtout, et c'est l'élément le plus notable, le Tribunal écarte expressément le moyen tiré de l'absence de mention des voies et délais de recours : « ni les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ni aucune autre disposition n'imposent qu'une décision administrative individuelle ou sa notification mentionne les voies et délais de recours contre cette décision » (point 4). **2. Sur la régularité de la procédure disciplinaire.** Le Tribunal Suprême examine successivement cinq moyens. *Quant à l'enquête administrative*, il pose un principe et procède à un contrôle subsidiaire au fond. Sur le principe, il juge que « cette enquête ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire » (point 6) ; partant, son irrégularité éventuelle ne saurait, par elle-même, vicier la procédure disciplinaire. Au demeurant — et c'est un raisonnement de précaution —, le Tribunal observe qu'aucune irrégularité ne ressort du dossier : tous les signalements et témoignages ont été communiqués à la requérante, qui a pu produire des observations écrites, des attestations en sa faveur et des messages de remerciements de patients ; une proposition d'entretien lui a été faite, à laquelle elle n'a pas donné suite pour raison de santé ; le défaut d'audition des infirmiers et aides-soignants s'explique par les déclarations du cadre de santé et du cadre supérieur indiquant ne pas avoir décelé de problème de harcèlement parmi le personnel non médical. *Quant à la composition du Conseil de discipline*, le Tribunal procède à un raisonnement en deux temps. Pour la délibération du 13 novembre 2023, le moyen est jugé inopérant car le conseil ne s'est pas, à cette date, prononcé sur les griefs reprochés à la requérante, ayant ordonné un complément d'instruction. Pour la délibération du 4 décembre 2023, le Tribunal vérifie le titre auquel c.D était membre du conseil d'administration : ce titre résultait de sa qualité de Président du Conseil économique, social et environnemental, en application de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 ; son mandat avait été expressément renouvelé par l'Ordonnance Souveraine n° 10.216 du 21 novembre 2023 avec effet rétroactif au 23 octobre 2023, en sorte qu'à la date du 4 décembre 2023, elle était bien membre du conseil d'administration et pouvait régulièrement siéger au conseil de discipline. La question de la validité de l'effet rétroactif de l'ordonnance souveraine n'est pas spécialement discutée, ce qui peut surprendre. *Quant au procès-verbal du Conseil de discipline du 4 décembre 2023*, le Tribunal souligne qu'« aucune disposition législative ou réglementaire n'institue [...] [l']obligation [de parapher chaque page] » (point 12). La mention figurant dans le procès-verbal lui-même selon laquelle chaque membre y aurait porté son paraphe est qualifiée d'« inexactitude » portant sur un élément postérieur à l'avis, restée sans effet sur son existence et son contenu, et ce d'autant plus que le procès-verbal a été signé par l'ensemble des membres du conseil. Le raisonnement est ici classique : seules les formalités substantielles, garanties par un texte ou consubstantielles à l'acte, peuvent affecter sa régularité. *Quant au procès-verbal du Conseil d'administration du AB du 13 décembre 2023*, le Tribunal écarte le moyen au motif que les formalités prévues à l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5.055 du 8 décembre 1972 (signature par le président et le secrétaire de séance, transmission au Ministre d'État dans les dix jours) sont postérieures à la délibération et que leur méconnaissance éventuelle « serait, à le supposer établi, sans incidence sur la régularité de l'avis rendu » (point 13). *Quant au délai de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839*, le Tribunal énonce une solution claire et de portée générale : « ces dispositions précitées ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension et ne peuvent avoir pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai » (point 14). Le délai de quatre mois n'est donc pas prescrit à peine de nullité de la sanction : il s'agit d'un délai purement comminatoire dans la perspective du contentieux disciplinaire, son éventuel dépassement n'ayant d'incidence que sur le maintien des effets de la suspension elle-même. **3. Sur le bien-fondé de la sanction.** Le Tribunal Suprême applique sa grille classique de contrôle. S'agissant de la *matérialité des faits*, il prend acte des six signalements émanant de professionnels du service, dont cinq praticiens hospitaliers et une psychologue, faisant tous état de comportements harcelants. Il relève la convergence des descriptions : fatigue psychologique, pressions, dévalorisations, infantilisation, humiliation, atteinte à l'estime de soi, certains des signalants ayant dû recourir au médecin du travail et faire l'objet d'un suivi médical. Il note que certains ont changé de service pour préserver leur santé. S'agissant de la *qualification juridique*, le Tribunal procède à une démonstration nuancée et précise (point 21) : « si certains faits relevés par ces signalements et considérés isolément ne peuvent être qualifiés de harcèlements, l'ensemble de ces faits, dans leur globalité, constituent un faisceau d'indices suffisamment probants pour faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral dès lors qu'ils excèdent les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, qu'ils présentent un caractère répétitif ayant eu pour effet une dégradation des conditions de travail des auteurs des signalements se traduisant par une altération de leur santé physique ou mentale ». Cette formulation est cardinale : elle reprend, en l'adaptant, la méthode du faisceau d'indices et marque la distinction conceptuelle entre l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et le harcèlement moral. S'agissant de l'*élément intentionnel*, le Tribunal le déduit de la circonstance que la requérante, « informée des faits de même nature datant de la période de 2014 à 2017 et évoqués par plusieurs des auteurs de signalement, doit être regardée comme ayant agi en connaissance de cause, même si elle a mésestimé la portée de ses agissements » (point 21). L'intentionnalité est ainsi caractérisée par une preuve indirecte tirée de l'antériorité des alertes. Le Tribunal écarte plusieurs moyens de défense : les accusations de cabale ou de vengeance et le détournement de pouvoir ne sont pas établis (point 22) ; aucune disposition législative ou réglementaire ne soumet à une règle de prescription les poursuites disciplinaires contre le personnel du AB (point 23) ; les messages WhatsApp produits par la requérante, « qui ont été échangés dans un lien de subordination, ne sont pas, par eux-mêmes, de nature à écarter toute qualification de harcèlement » (point 24). S'agissant enfin de la *proportionnalité*, le Tribunal juge qu'« eu égard à la gravité des faits en cause et au nombre de professionnels de santé qui en ont été victimes, l'auteur de la décision attaquée n'a pas prononcé une sanction disproportionnée en faisant le choix de la mise en retraite d'office » (point 25). **4. Sur les conclusions indemnitaires.** Le rejet est mécanique : aucune illégalité n'ayant été retenue, aucune faute ne peut être imputée à l'administration et la responsabilité de l'État n'est pas engagée (point 26). **5. Sur les conclusions à fin d'injonction.** Le Tribunal Suprême confirme une jurisprudence constante : « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration » (point 27). Cette solution marque, là encore, une différence avec le droit français contemporain, où le pouvoir d'injonction a été progressivement reconnu au juge administratif par la loi du 8 février 1995 et par diverses réformes ultérieures. ### D. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt est rédigé en ces termes : > « La requête de s C est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de s C, avec distraction au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » La décision a été délibérée par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composé de MM. Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Didier GUIGNARD, Membre titulaire, r.P, rapporteur, et Jean-Philippe DEROSIER, Membres suppléants. Elle a été prononcée le 9 avril 2025 en présence du Ministère public, par le Président Stéphane BRACONNIER, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef. ## III. La portée ### A. La rupture (ou continuité) avec la jurisprudence antérieure L'arrêt n° 30882 du 9 avril 2025 se présente, à plusieurs égards, comme une décision de **consolidation** plus que de rupture. Il n'opère pas de revirement majeur mais affermit des solutions déjà existantes et précise certaines méthodes de contrôle. **1. La continuité sur l'opposabilité du délai de recours en l'absence de mention des voies et délais.** La solution retenue au point 4, selon laquelle aucune disposition n'impose la mention des voies et délais de recours dans une décision individuelle ou sa notification, s'inscrit dans la lignée d'une jurisprudence ancienne et constante du Tribunal Suprême. Elle marque toutefois — et c'est sa portée principale — une **divergence assumée** avec le droit administratif français contemporain. Là où le Conseil d'État, par la décision *Czabaj* du 13 juillet 2016, a introduit la notion de « délai raisonnable » (en principe d'un an) opposable même en l'absence de mention des voies et délais, le Tribunal Suprême maintient le principe d'opposabilité automatique du délai de deux mois. Cette divergence pourrait, à terme, soulever des interrogations au regard des exigences du droit à un recours effectif. La Cour européenne des droits de l'homme, dans plusieurs arrêts (notamment *Geffre c. France*, 23 janvier 2003), a admis que l'État pouvait prévoir des délais stricts de recours, dès lors que ces délais étaient prévisibles et que l'accès au juge n'était pas rendu excessivement difficile. La position monégasque, qui présume la connaissance des règles procédurales par les administrés, reste compatible avec ces exigences mais traduit une philosophie processuelle plus formelle. **2. La consolidation de la distinction entre enquête administrative et procédure disciplinaire.** En affirmant que l'enquête administrative « ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire » (point 6), le Tribunal Suprême reprend une distinction classique. Cette qualification a une conséquence procédurale majeure : les garanties spécifiques à la procédure disciplinaire (droits de la défense, contradictoire renforcé, etc.) ne s'appliquent pas, en tant que telles, à la phase d'enquête. Toutefois, le Tribunal procède à un contrôle subsidiaire de loyauté et d'impartialité, ce qui montre que l'enquête n'échappe pas à tout contrôle juridictionnel. Cette double approche — exclusion du formalisme disciplinaire mais maintien d'un contrôle minimal — est équilibrée et préserve l'efficacité de l'enquête sans pour autant la soustraire aux principes généraux du droit administratif. **3. La précision sur la nature du délai de quatre mois de l'article 78.** L'affirmation du caractère non prescrit à peine de nullité du délai imparti pour régler la situation du praticien suspendu apporte une **clarification utile**. Elle s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence française relative aux délais comminatoires en matière disciplinaire et confirme que la finalité de ces délais est avant tout de protéger l'agent contre une suspension indéfinie, non de sanctionner l'administration par la nullité de la sanction. La formulation employée par le Tribunal Suprême — selon laquelle ces dispositions « ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension et ne peuvent avoir pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai » — est de portée générale et pourrait être étendue, par analogie, à d'autres délais procéduraux similaires. **4. La consolidation de la méthode du faisceau d'indices en matière de harcèlement moral.** C'est peut-être l'apport le plus substantiel de l'arrêt. Le considérant 21 articule de manière particulièrement claire la méthode d'appréciation du harcèlement moral : - Reconnaissance que des faits considérés isolément peuvent ne pas être qualifiés de harcèlement ; - Affirmation que c'est l'**ensemble** des faits, « dans leur globalité », qui doit être pris en compte ; - Caractérisation du dépassement des limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ; - Vérification du caractère répétitif ; - Constatation de la dégradation des conditions de travail et de l'altération de la santé physique ou mentale. Cette grille rejoint, en substance, celle dégagée par la chambre sociale de la Cour de cassation française (notamment Cass. soc., 24 septembre 2008, n° 06-45.747) et par le Conseil d'État (CE, 11 juillet 2011, n° 321225). Elle s'en distingue toutefois par une formulation propre, adaptée au droit substantiel monégasque issu de la loi n° 1.457. **5. L'inférence de l'élément intentionnel.** Le traitement de l'élément intentionnel mérite une attention particulière. La loi n° 1.457 exige que les actions ou omissions soient infligées « sciemment ». La requérante avait fait valoir, dans sa réplique, que cet élément intentionnel n'était pas démontré et qu'il ne pouvait être déduit de la seule matérialité des faits. Le Tribunal Suprême adopte une position nuancée : l'élément intentionnel se déduit, en l'espèce, de ce que la requérante avait été informée de faits de même nature datant de 2014 à 2017 et qu'elle « doit être regardée comme ayant agi en connaissance de cause, même si elle a mésestimé la portée de ses agissements ». Cette formulation est doublement remarquable. D'une part, elle confirme que l'élément intentionnel ne se confond pas avec une intention de nuire au sens d'un dol spécifique : il suffit d'une conscience générale du caractère répété et préjudiciable des comportements. D'autre part, elle admet une forme de **dolus eventualis** : la « mésestimation » de la portée des agissements ne fait pas obstacle à la caractérisation du harcèlement, dès lors qu'il y a eu connaissance des faits. Cette approche assouplit considérablement la charge de la preuve pesant sur l'administration et facilite la caractérisation du harcèlement moral. **6. Le maintien du refus du pouvoir d'injonction.** L'affirmation, au point 27, que « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration » prolonge une jurisprudence ancienne. Cette solution, héritée de la conception traditionnelle française antérieure à 1995, contraste avec l'évolution récente du droit administratif français. Elle peut, dans certains cas, limiter l'effectivité de la chose jugée, mais elle est compensée par la pratique de la « régularisation spontanée » par l'administration. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens **1. Pour les avocats des agents publics.** L'arrêt impose une vigilance procédur
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30799 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2024, n° 30799 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/12-04-30799)) ## Faits et procédure La requérante, i.E, exerçait les fonctions d'infirmière en soins généraux, grade 2, 8e échelon, au sein de l'établissement public employeur désigné dans la décision par le sigle « AA ». Le médecin du travail l'a déclarée inapte définitivement à son poste le 21 décembre 2022, en assortissant cet avis d'un commentaire excluant les missions de soins auprès des patients (toilettes, manutention, transferts). Par courrier du 17 mars 2023, l'employeur a notifié une décision de reclassement dans un emploi permanent vacant. Un courrier du 21 mars 2023 présentait par ailleurs un dispositif d'accompagnement d'insertion et de réorientation professionnelle, applicable en l'absence de recours. Après un recours gracieux du 16 mai 2023, la Commission Médicale Supérieure, réunie le 21 juillet 2023, a confirmé l'inaptitude définitive « au poste d'infirmière en soins généraux », sans valider les commentaires figurant sur la fiche. Le 12 septembre 2023, l'auteur de la décision, désigné « AB » dans le texte, a déclaré i.E « inapte définitif à son métier d'infirmière ». La requérante a saisi le Tribunal Suprême le 15 novembre 2023 (enregistrement TS2024-03). Elle sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision et la condamnation de l'employeur à lui verser 10.000 euros de dommages-intérêts pour préjudice moral. La procédure a comporté une contre-requête (15 janvier 2024), une réplique (15 février 2024) et une duplique (12 mars 2024). Le rapporteur, M. Jean-Philippe Derosier, membre suppléant, a été désigné le 15 novembre 2023. La clôture est intervenue le 15 mai 2024 et l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2024. Le Tribunal a statué en assemblée plénière le 4 décembre 2024, en présence du ministère public. ## Question de droit Le litige posait deux questions principales. La première concernait la légalité de la décision du 12 septembre 2023 au regard de l'erreur manifeste d'appréciation médicale alléguée. La requérante soutenait que l'avis médical du 21 décembre 2022 était contradictoire avec celui du 12 septembre 2017, qui avait pourtant retenu une restriction identique, et que la Commission Médicale Supérieure avait annulé en partie cet avis. L'employeur répliquait que le moyen était inopérant, le Tribunal n'ayant pas à apprécier un avis médical non visé par la décision attaquée. La seconde portait sur l'étendue de l'inaptitude. La requérante faisait valoir que l'emploi de l'expression « métier d'infirmière » excluait l'ensemble des postes infirmiers et privait l'agent d'un reclassement dans un emploi non affecté aux soins. L'employeur soutenait que ce terme relevait d'une formule usuelle, sans incidence sur la qualité d'infirmière ni sur les possibilités de reclassement. Les pièces invoquées par les parties mobilisaient les articles 39 et 39-1 de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel, relatifs à l'aménagement de poste et au reclassement. Le Tribunal a fondé son raisonnement sur les articles 2-1 et 2-3 de la loi n° 637 du
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20908 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2022, n° 20908 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/12-02-20908)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la rupture pour motif disciplinaire de la relation contractuelle liant un militaire du rang à l'État monégasque. Monsieur B. O. a été recruté au sein du Corps des sapeurs-pompiers de la Principauté de Monaco le 1er février 2006 en qualité de sapeur, relevant à ce titre de la catégorie des militaires du rang régie par l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 du 1er juin 1984 modifiée, portant statut des militaires de la Force publique. Son engagement contractuel a fait l'objet d'un renouvellement le 1er février 2017 pour une durée de cinq ans. Au cours de ses quinze années de service, la carrière de l'intéressé a présenté un caractère contrasté. D'une part, le requérant fait état de notations professionnelles qualifiées de satisfaisantes, voire d'excellentes, de trois lettres de félicitations émanant du Prince Souverain et du Chef de Corps, ainsi que de l'attribution de la Médaille du Mérite du Sang en bronze lors de la Fête nationale de l'année 2020. D'autre part, l'administration relève que l'agent a fait l'objet, entre les années 2009 et 2020, de dix-huit punitions disciplinaires cumulées, représentant un total de cinquante-sept jours d'arrêt. Ces punitions avaient été infligées en raison de divers manquements commis dans le cadre du service, incluant des retards, des manquements aux règles de service, de la mauvaise volonté en service, une attitude désinvolte, un manque de rigueur, des négligences dans l'observation d'une consigne, ainsi qu'un manque de respect ou une attitude insolente envers un supérieur hiérarchique. Toutefois, durant cette période de quinze ans, le sapeur n'avait jamais été traduit devant le Conseil de discipline. L'élément déclencheur de la procédure disciplinaire d'éviction s'est produit en dehors du temps de service de l'agent, dans la nuit du 14 au 15 août 2021. Alors qu'il regagnait son domicile en compagnie de sa compagne, une altercation a éclaté au sein du couple. Les versions des parties divergent quant à la nature exacte de cet incident initial : tandis que le sapeur soutient qu'il s'agissait d'un simple différend verbal et conteste formellement tout acte de violence, le Ministre d'État expose que l'intervention d'un agent de la Sûreté publique a été motivée par des coups portés au visage d'une jeune femme. Néanmoins, ainsi que l'administration le précisera au cours de l'instruction contentieuse, ce ne sont pas ces faits de violence allégués qui ont constitué le fondement de la sanction statutaire, mais le comportement adopté par le militaire lors de son interpellation par les forces de l'ordre le 15 août 2021. Se trouvant en état d'ivresse manifeste au moment de son arrestation et placé en cellule de dégrisement, M. B. O. a décliné une fausse identité et a manifesté, tout au long de sa prise en charge par les agents de la Sûreté publique, dépositaires de l'autorité publique, une attitude qualifiée de constamment menaçante, irrespectueuse et arrogante. Par la suite, l'intéressé n'a manifesté aucun regret et a refusé de présenter ses excuses aux fonctionnaires de police concernés. Cet événement n'a donné lieu à aucun dépôt de plainte, ni main courante, ni poursuite judiciaire, les casiers judiciaires monégasque et français du requérant demeurant vierges. Sur le plan militaire et disciplinaire, l'autorité hiérarchique a immédiatement réagi en infligeant à l'agent, dès le 16 août 2021, une punition disciplinaire de douze jours d'arrêt simple. Parallèlement, une procédure de sanction statutaire a été engagée. Convoqué devant le Conseil de discipline de la Force publique qui s'est réuni le 10 septembre 2021, le sapeur a pu présenter ses explications. À l'issue de cette séance, le Conseil de discipline a émis, à l'unanimité, un avis proposant la sanction statutaire la plus élevée prévue pour un militaire sous contrat, à savoir la résiliation de son contrat de travail. Une première décision prononçant cette résiliation a été prise le 5 octobre 2021 par le Commandant supérieur de la Force publique, sous la forme d'un ordre notifiant à l'agent que, suite à l'avis du Conseil de discipline et avec l'approbation de Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain intervenue le 4 octobre 2021, la résiliation de son contrat était prononcée à compter du 1er novembre 2021. Le 22 octobre 2021, l'agent a sollicité en vain la communication de l'avis du Conseil de discipline et d'une copie de son contrat de travail. Constatant que cette décision initiale du 5 octobre 2021 encourait la censure en raison d'une insuffisance de motivation et d'un vice affectant la compétence du signataire de l'acte de résiliation, l'administration a entrepris de régulariser la procédure. Par une décision en date du 14 janvier 2022, le Commandant supérieur de la Force publique a procédé au retrait de sa décision du 5 octobre 2021. Le même jour, soit le 14 janvier 2022, le Commandant supérieur de la Force publique a pris une nouvelle décision prononçant, à titre de sanction statutaire, la résiliation du contrat de travail de M. B. O., décision à laquelle a été joint le procès-verbal du Conseil de discipline du 10 septembre 2021. Enfin, conformément à la répartition des compétences statutaires, le Ministre d'État a signé, le 20 janvier 2022, la décision portant résiliation effective dudit contrat de travail. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à cette succession d'actes administratifs, Monsieur B. O., placé en arrêt maladie pour syndrome anxieux et épuisement professionnel (*burn out*), et privé d'indemnités de chômage avec trois enfants à charge, a saisi le Tribunal Suprême de trois recours distincts, enregistrés sous les numéros TS 2020-06 (mentionné comme TS 2022-06 dans le dispositif), TS 2020-11 (mentionné comme TS 2022-11 dans les motifs et le dispositif) et TS 2020-12 (mentionné comme TS 2022-12 dans les motifs et le dispositif). **1. La première requête (TS 2020-06 / TS 2022-06)** Enregistrée au Greffe Général le 2 décembre 2021, cette requête tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 5 octobre 2021 du Commandant supérieur de la Force publique, ainsi qu'à la condamnation de l'État au versement de 50 000 euros de dommages et intérêts et aux entiers dépens. Au soutien de ce recours, le requérant soulevait quatre moyens d'annulation : - L'incompétence de l'auteur de l'acte : en vertu de l'article 34 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 du 1er juin 1984, les actes de résiliation des contrats des militaires du rang doivent être signés par le Ministre d'État, et non par le Commandant supérieur de la Force publique. - Le défaut de motivation : la décision méconnaissait les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le texte de l'ordre se bornait à viser l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 sans préciser l'article pertinent (hormis les articles 63b et 67 du Règlement de Discipline Générale) et était totalement dépourvu de considérations de fait expliquant le comportement fautif reproché. - L'erreur de droit : au regard de l'article 51 du Règlement de Discipline Générale (RDG), la punition sanctionne le manquement au devoir ou la négligence, et une condamnation pénale n'entraîne pas nécessairement une punition disciplinaire. Le requérant arguait qu'en l'absence de condamnation pénale et de démonstration d'un manquement, il ne pouvait être puni. - L'erreur manifeste d'appréciation : la sanction était jugée disproportionnée et démesurée. Dans sa contre-requête du 1er février 2022 et sa duplique du 31 mars 2022, le Ministre d'État a conclu au non-lieu à statuer, la décision attaquée ayant été retirée le 14 janvier 2022. En réplique (enregistrée le 1er mars 2021 selon la mention matérielle de l'arrêt, lire 2022), le requérant a maintenu ses conclusions en soutenant que le retrait était lui-même illégal pour incompétence du Commandant supérieur. Le Ministre d'État a rétorqué qu'il convenait de distinguer l'autorité compétente pour prononcer la sanction (le Commandant supérieur, selon l'article 32 de l'Ordonnance de 1984) et celle compétente pour signer et notifier l'acte de résiliation (le Ministre d'État). En outre, se référant à la jurisprudence du Conseil d'État français, le Ministre d'État a fait valoir qu'une autorité incompétente n'excède pas ses pouvoirs en retirant sa propre décision, *a fortiori* s'agissant d'un acte non créateur de droits. **2. La deuxième requête (TS 2020-11 / TS 2022-11)** Enregistrée le 11 mars 2022, cette requête visait à obtenir l'annulation de la décision de retrait du 14 janvier 2022 prise par le Commandant supérieur, ainsi qu'une indemnisation de 10 000 euros au titre des préjudices moral et économique (frais d'avocat). Le requérant soutenait que seul le Ministre d'État, compétent pour signer la résiliation selon l'article 34 de l'Ordonnance de 1984, pouvait retirer l'acte du 5 octobre 2021. Invoquant à son tour la jurisprudence du Conseil d'État français en réplique (14 juin 2022), il affirmait que lorsque l'incompétence de l'auteur de l'acte initial a été soulevée, le retrait incombe à l'autorité qui aurait été compétente pour l'édicter. Il ajoutait que ce retrait lui faisait grief en le replaçant dans une situation précaire avant la nouvelle résiliation du 20 janvier 2022, en violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime. Dans sa contre-requête (16 mai 2022) et sa duplique (8 juillet 2022), le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt à agir, le retrait d'une décision défavorable ne faisant pas grief. À titre subsidiaire, il a réaffirmé la compétence du Commandant supérieur et souligné que le requérant ne pouvait invoquer la confiance légitime alors qu'il avait lui-même demandé l'annulation de l'acte initial pour défaut de motivation. **3. La troisième requête (TS 2020-12 / TS 2022-12)** Enregistrée le 21 mars 2022, cette requête contestait au fond les nouvelles décisions de rupture : celle du 14 janvier 2022 du Commandant supérieur prononçant la sanction statutaire de résiliation, et celle du 20 janvier 2022 du Ministre d'État résiliant le contrat, assortie d'une demande indemnitaire de 50 000 euros. Le requérant développait deux axes majeurs de critique : - L'insuffisance de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : les faits étaient énoncés en termes trop généraux (« comportement menaçant et irrespectueux »). En réplique (20 juin 2022), il soutenait que la motivation par référence exige néanmoins que le corps de la décision reprenne les éléments précis du document extérieur, que les annexes du procès-verbal du Conseil de discipline ne lui avaient pas été communiquées, que le procès-verbal lui-même était imprécis, et que la base légale visée (l'article 34 au lieu de l'article 32 de l'Ordonnance de 1984) était erronée. - L'erreur sur la matérialité des faits et l'erreur manifeste d'appréciation : niant toute violence envers sa compagne et toute arrogance envers la police, il invoquait ses quinze années de service, ses décorations et notations, l'absence de suites pénales, et le caractère strictement privé et sans publicité des faits (citant l'arrêt du Conseil d'État français du 15 juin 2005, n° 261691). Il arguait enfin d'une incohérence disciplinaire, une simple punition d'arrêt simple (et non d'arrêt de rigueur) lui ayant été infligée le 16 août 2021. Par contre-requête (20 mai 2022) et duplique (21 juillet 2022), le Ministre d'État a conclu au rejet. Il a défendu la légalité de la motivation par référence au procès-verbal du Conseil de discipline joint à la décision du 14 janvier 2022. Sur le fond, précisant que la sanction reposait sur l'attitude envers la police (ivresse, fausse identité, menaces, refus d'excuses) et non sur les coups portés à la compagne, il a soutenu que le statut militaire impose un devoir de dignité même dans la vie privée. Rappelant le passif de dix-huit punitions, il a affirmé que la gravité de la faute statutaire s'apprécie indépendamment de la nature de la punition disciplinaire initialement prononcée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La jonction des trois requêtes soumettait au Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du droit processuel administratif et du droit matériel de la fonction publique militaire monégasque : 1. **Sur le plan procédural et la recevabilité :** Quel est le sort contentieux d'un recours en annulation dirigé contre une sanction administrative qui est retirée en cours d'instance par son auteur ? Parallèlement, l'agent public sanctionné justifie-t-il d'un intérêt lui donnant qualité pour agir en annulation contre l'acte administratif procédant au retrait de cette sanction initiale défavorable, lorsque ce retrait est opéré aux fins de régularisation avant l'édiction d'une nouvelle sanction identique ? 2. **Sur la légalité externe des actes de résiliation :** À quelles conditions une décision infligeant une sanction statutaire à un militaire de la Force publique satisfait-elle à l'obligation légale de motivation instituée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? Plus précisément, l'exigence selon laquelle la motivation doit comporter, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait est-elle respectée lorsque l'acte administratif qualifie juridiquement les faits tout en renvoyant, pour leur description détaillée, au procès-verbal du Conseil de discipline qui lui est annexé ? 3. **Sur la légalité interne et le contrôle de proportionnalité :** Des faits commis par un sapeur-pompier militaire en dehors de son service et dans un cadre privé (comportement menaçant et irrespectueux envers des agents de la Sûreté publique lors d'une interpellation), n'ayant donné lieu à aucune poursuite pénale, peuvent-ils légalement constituer une faute disciplinaire de nature à justifier la sanction statutaire la plus sévère (la résiliation du contrat de travail), sans entacher la décision d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu, d'une part, des états de service élogieux et des décorations de l'agent et, d'autre part, de ses antécédents disciplinaires en service ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces problématiques et rejeter l'ensemble des prétentions du requérant après avoir ordonné la jonction des trois instances pour connexité (considérant 1), le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, correspondant à chacune des requêtes. **1. Le traitement radical des incidents liés au retrait de l'acte initial (Requêtes TS 2020-06 et TS 2022-11)** Le juge administratif suprême évacue avec une grande économie de moyens les débats complexes soulevés par le requérant quant à la compétence du Commandant supérieur de la Force publique pour édicter puis retirer la décision initiale du 5 octobre 2021. S'agissant de la première requête (TS 2020-06), le Tribunal constate simplement le fait objectif de la disparition de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique : la décision du 5 octobre 2021 ayant été retirée par celle du 14 janvier 2022 émanant de la même autorité, les conclusions à fin d'annulation sont devenues sans objet. Le Tribunal en déduit qu'il n'y a pas lieu de statuer sur la requête, cette perte d'objet s'étendant expressément aux conclusions indemnitaires qui y étaient attachées (considérant 2). S'agissant de la deuxième requête (TS 2022-11) dirigée contre l'acte de retrait lui-même, le Tribunal Suprême accueille la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. Il juge que la décision retirant la sanction de résiliation du contrat de travail ne peut être regardée comme faisant grief au requérant (considérant 3). Note d'analyse textuelle : bien que la minute de la décision comporte la formulation matérielle « *ne peut être regardée que comme lui faisant grief* », la suite immédiate de la phrase (« *que ce dernier est dès lors dépourvu d'intérêt à en demander l'annulation* ») ainsi que le sens de la contre-requête du Ministre d'État établissent sans équivoque qu'il s'agit d'une coquille rédactionnelle par adjonction involontaire de la conjonction « *que* », la juridiction jugeant en réalité que l'acte de retrait d'une sanction *ne fait pas grief* à son destinataire. Dépourvu d'intérêt à agir, le requérant voit sa requête, tant en ses conclusions d'annulation qu'indemnitaires, rejetée comme irrecevable, sans que le Tribunal n'ait à examiner le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur du retrait ou de la violation du principe de confiance légitime. **2. La validation de la compétence et de la motivation par référence (Requête TS 2022-12, légalité externe)** Abordant la troisième requête dirigée contre le couple décisionnel des 14 et 20 janvier 2022, le Tribunal Suprême clarifie d'abord l'articulation des compétences statutaires en rappelant les termes de l'article 34 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.017 du 1er juin 1984 modifiée (considérant 4). Il distingue nettement deux phases dans le processus décisionnel concernant les militaires autres que les officiers supérieurs, officiers et sous-officiers supérieurs : d'une part, le *prononcé* de la sanction statutaire, qui relève de la compétence du Commandant supérieur de la Force publique après avis du Conseil de discipline (ce qui fonde la légalité de l'acte du 14 janvier 2022) ; d'autre part, la *signature* de l'acte de résiliation du contrat de travail qui en découle, laquelle appartient exclusivement au Ministre d'État (ce qui fonde la légalité de l'acte du 20 janvier 2022). Le Tribunal examine ensuite le moyen tiré de l'insuffisance de motivation au regard des articles 1er (2°) et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (considérant 5
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27360 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, Dame V. D. c/ État de Monaco, n° 27360 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/06-15-27360)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Madame V. D. a été intégrée au sein de la Fonction Publique de la Principauté de Monaco le 1er septembre 1992, en qualité d'agent de police relevant de la Direction de la Sûreté Publique. Durant ses quatorze premières années d'exercice, l'intéressée n'a fait l'objet d'aucune sanction disciplinaire ou administrative et s'est vu décerner un témoignage de satisfaction à la suite de l'interpellation d'un auteur d'infraction. À compter de l'été 2006, la requérante a présenté des troubles psychologiques caractérisés par un état dépressif, entraînant une interruption de ses activités professionnelles à compter du 1er juillet 2006 et son placement consécutif en congé de maladie de longue durée, régi par les dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires de l'État monégasque. À l'issue de plusieurs examens et réunions d'évaluation de son état de santé, la Commission médicale des congés de maladie et des invalidités a formulé, le 11 décembre 2007, une proposition tendant à son admission en invalidité avec incapacité totale et permanente d'exercice de ses fonctions, fixant la prise d'effet de cette mesure au 1er janvier 2008. Contestée par l'agent, cette proposition a fait l'objet d'un recours devant l'organe supérieur d'évaluation médicale, la Commission médicale supérieure, qui en a confirmé l'intégralité des termes et conclusions. Par Ordonnance Souveraine n° 1.529 en date du 4 février 2008, publiée au Journal de Monaco le 8 février 2008, Madame V. D. a été officiellement admise à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité à compter du 1er janvier 2008. Cette mesure statutaire a été notifiée à l'intéressée par une décision administrative individuelle n° 2007-05241 émanant de Monsieur le Directeur de la Fonction Publique, datée du 13 février 2008, libellée en ces termes : « J'ai l'honneur de vous faire connaître que vous avez été admise à la retraite pour invalidité à compter du 1er janvier 2008 ». Estimant que cette décision portait une atteinte disproportionnée à sa situation morale et matérielle, Madame V. D. a formé, le 2 avril 2008, un recours gracieux auprès de Monsieur le Ministre d'État. Ce recours a fait l'objet d'un accusé de réception émis le 21 avril 2008 par Madame le Conseiller en charge des Recours et de la Médiation. En l'absence de décision explicite intervenue dans le délai légal, un rejet implicite s'est initialement constitué, avant qu'une décision explicite de rejet ne soit formellement notifiée au conseil de la requérante par lettre du Ministre d'État en date du 7 août 2008. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 1er août 2008 sous le numéro TS 2008-14, Madame V. D. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision n° 2007-05241 du Directeur de la Fonction Publique du 13 février 2008 lui notifiant sa mise à la retraite pour invalidité, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. À titre liminaire, le Tribunal Suprême a procédé à la requalification de l'objet du recours. Constatant que la lettre du Directeur de la Fonction Publique n'était que la notification de l'Ordonnance Souveraine n° 1.529 du 4 février 2008 publiée au *Journal de Monaco* le 8 février 2008, la haute juridiction a considéré que les conclusions à fin d'annulation devaient être regardées comme directement dirigées contre ladite Ordonnance Souveraine, acte faisant grief privant l'intéressée de son statut d'agent en activité. Au soutien de ses prétentions, la requérante a développé deux moyens principaux complétés d'une demande d'instruction : 1. **Sur la légalité externe : l'insuffisance et le défaut de motivation.** La requérante invoquait la violation des dispositions combinées des articles 1er (5°) et suivants de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elle soutenait que la mention stéréotypée contenue dans la notification (« admise à la retraite pour invalidité ») ne répondait pas aux exigences légales de motivation de fait et de droit, privant l'administrée des éléments indispensables à la compréhension de son éviction du service. Elle contestait l'opposabilité du secret médical formulée par l'Administration en réplique, soutenant que cette protection instituée au profit exclusif du patient ne pouvait être retournée contre celui-ci pour justifier une carence de motivation préjudiciable. Elle ajoutait que ni l'avis de la Commission médicale ni celui de la Commission médicale supérieure ne précisaient les motifs techniques médicaux de l'inaptitude définitive. 2. **Sur la légalité interne : l'erreur manifeste d'appréciation.** Madame V. D. contestait la réalité de son inaptitude totale et définitive. Elle versait aux débats les certificats et attestations de trois médecins spécialistes affirmant que son état dépressif présentait un caractère temporaire, non consolidé, et qu'un pronostic évolutif favorable permettant d'envisager la reprise d'une activité professionnelle ne pouvait être médicalement exclu. Elle soutenait que l'Administration avait inexactement qualifié son affection en la regardant comme une invalidité permanente irréversible. 3. **Sur les mesures d'instruction : la demande d'expertise médicale.** À titre subsidiaire, la requérante sollicitait la désignation par le Tribunal Suprême d'un expert médical judiciaire indépendant avec pour mission de consulter l'intégralité de son dossier médical, de procéder à son examen clinique et de déterminer contradictoirement si elle présentait une inaptitude définitive à l'exercice de ses fonctions. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 8 octobre 2008 et sa duplique enregistrée le 12 décembre 2008, Monsieur le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête : * Sur le plan de la légalité externe, l'État soutenait que la mention de « l'invalidité » caractérisait à suffisance les considérations de droit et de fait fondant la mesure. Il excipait subsidiairement de l'article 5, alinéa 3, de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006, selon lequel la motivation n'est pas requise pour les actes destinés à être rendus publics lorsque celle-ci porterait atteinte au secret médical. Le Ministre d'État soulignait en outre que l'intéressée avait participé personnellement aux séances des commissions médicales et ne pouvait sérieusement arguer d'un défaut d'information. * Sur le plan de la légalité interne, le défendeur faisait valoir que le constat d'inaptitude résultait d'une procédure collégiale rigoureuse conforme à l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, jalonnée de cinq réunions de commissions médicales (3 octobre 2006, 12 juin 2007, 11 septembre 2007, 11 décembre 2007 et 10 janvier 2008), de l'audition du médecin traitant et d'examens pratiqués par deux praticiens désignés. Après dix-huit mois d'arrêt sans évolution favorable, le caractère permanent de l'incapacité était régulièrement établi. L'Administration rappelait enfin qu'elle n'était pas liée par les avis médicaux et devait tenir compte des sujétions propres aux missions de police, impliquant notamment le port et l'usage d'une arme à feu. * L'État sollicitait par voie de conséquence le rejet de la demande d'expertise médicale, estimant la juridiction suffisamment éclairée par les pièces produites. L'affaire a été examinée à l'audience du 4 juin 2009, après audition du membre titulaire en son rapport, des plaidoiries des conseils des parties et des conclusions de Monsieur le Procureur général. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait deux questions de droit substantielles touchant tant à l'exercice du pouvoir d'organisation du service public qu'aux garanties statutaires reconnues aux agents de l'État : 1. **L'application de l'obligation de motiver les actes administratifs individuels défavorables face au secret médical (légalité externe) :** Une ordonnance souveraine prononçant d'office la mise à la retraite pour invalidité d'un fonctionnaire — acte individuel abrogatif ou extinctif de situation statutaire légale — est-elle dispensée de motivation formelle de fait en vertu des dérogations prévues par la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? Plus spécifiquement, la publication nécessaire de l'ordonnance au *Journal de Monaco* autorise-t-elle l'autorité administrative à neutraliser le droit à la motivation au nom de la sauvegarde du secret médical, alors même que le secret médical a pour vocation première la protection de l'intimité du fonctionnaire concerné ? 2. **L'intensité et les limites du contrôle juridictionnel de l'appréciation médicale de l'inaptitude définitive (légalité interne et instruction) :** Dans quelle mesure le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il l'appréciation portée par l'
# Cour d'Appel de Monaco, 09 janvier 2001, n° 26832 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 09 janvier 2001, n° 26832 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2001/01-09-26832)) ## Faits et procédure A. C. a été recruté en 1991 comme agent d'entretien spécialisé par le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public. En congé annuel au Maroc, il a bénéficié d'un arrêt de travail prescrit par un médecin de Casablanca, du 28 novembre au 7 décembre 1997, puis successivement reconduit jusqu'à l'été 1998. Fin juillet 1998, il s'est présenté au CHPG pour reprendre ses fonctions. Par courrier du 7 août 1998, le directeur l'a informé qu'il était considéré comme étant en situation d'abandon de poste depuis le 24 novembre 1997 et qu'il faisait l'objet d'une suspension des fonctions et du traitement à compter du 25 novembre 1997, en raison d'une faute grave tenant à la reprise de son travail plus de huit mois après la fin de son congé administratif et plus de six mois après une interruption non validée par les organismes sociaux. Par décision du 8 septembre 1998, prise après avis conforme du conseil de discipline du 3 septembre 1998, le directeur du CHPG a prononcé la révocation de l'intéressé à compter du 24 novembre 1997, sans suspension de ses droits à pension. C. a saisi le Tribunal de première instance d'une demande tendant, d'une part, à voir juger sa révocation abusive et, d'autre part, à la condamnation du CHPG à lui verser 300 000 francs à titre de dommages-intérêts. Le CHPG a soulevé l'incompétence de la juridiction saisie. Par jugement du 15 juin 2000, le Tribunal de première instance a sursis à statuer sur la demande indemnitaire, renvoyé C. à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de révocation, et ordonné le maintien de la cause au rôle général. Le CHPG a interjeté appel le 1er août 2000 et demandé la réformation partielle du jugement. C. a formé appel incident. Il soutenait que son action relevait du plein contentieux et que le Tribunal de première instance pouvait statuer au fond sans appréciation préalable de validité par le Tribunal suprême. Par conclusions du 28 novembre 2000, le CHPG a ajouté que C. contestait tant la légalité externe que la légalité interne de la révocation. ## Question de droit La question posée était la suivante : une juridiction de l'ordre judiciaire, saisie d'une action en réparation dirigée contre une mesure de révocation d'un agent d'un établissement public, peut-elle connaître de l'action indemnitaire lorsque la légalité de la décision n'a pas été préalablement appréciée par le Tribunal suprême ? Cette interrogation comportait deux aspects. Le premier portait sur la répartition des compétences entre le Tribunal de première instance, juge de droit commun en matière administrative, et le Tribunal suprême, juge d'attribution. Le second concernait l'articulation entre l'action indemnitaire et le contrôle de validité de l'acte administratif, lequel conditionne l'existence d'une faute. ## Solution et dispositif La Cour d'appel confirme le jugement. Elle retient la compétence de droit commun du Tribunal de première instance, en se fondant sur les articles 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 et 21-2° du Code de procédure civile. Elle précise toutefois que le Tribunal suprême ne dispose, en matière administrative, que d'une compétence d'attribution, fixée par l'article 90 B de la Constitution. La Cour énonce
# Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 464815_C > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 464815_C ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/05-17-464815_C)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit de la fonction publique et concerne plus particulièrement le régime juridique de la disponibilité d'office pour raison de santé ainsi que les conditions de réintégration de l'agent public à l'issue de cette période. À l'origine de l'affaire se trouve la situation administrative de Madame N. B., intégrée au sein de la fonction publique monégasque par une Ordonnance Souveraine du 14 octobre 1993 portant sa titularisation en qualité d'agent de police. Au cours de sa carrière, l'intéressée a cessé de remplir les conditions d'aptitude physique exigées pour le maintien dans ses fonctions initiales au sein des services de police. Tirant les conséquences de cette inaptitude physique spécifique, l'autorité investie du pouvoir de nomination a procédé à son reclassement en la nommant en qualité d'hôtesse d'accueil au Stade Louis II, par l'effet de l'Ordonnance Souveraine n° 14.876 du 4 mai 2001. Quelques années après cette nouvelle affectation, l'état de santé de l'agent s'est de nouveau altéré, cette dernière étant atteinte d'une dépression. Sur la proposition de la commission médicale des congés de maladie et des invalidités, l'administration a placé la fonctionnaire en position de congé de longue durée. Cette période initiale de congé s'est étendue du 23 mai 2005 au 17 avril 2006, avant de faire l'objet d'une prolongation ultérieure repoussant son terme jusqu'au 31 mai 2007. À l'approche de l'expiration de ce congé de longue durée, la situation médicale de l'intéressée a été derechef examinée par l'instance médicale compétente. Par des avis rendus les 15 et 27 mai 2007 (la motivation de l'arrêt mentionnant également la date du 29 mai 2007), la commission médicale des congés de maladie et des invalidités a estimé que Madame N. B. était apte à exercer ses fonctions. Toutefois, la commission a assorti cet avis d'aptitude d'une réserve expresse : elle a précisé que, compte tenu de la pathologie présentée par l'agent, la reprise du travail ne pourrait pas s'effectuer au poste qu'elle occupait précédemment, un changement de lieu d'affectation s'avérant nécessaire dans la mesure des possibilités existantes au sein de l'administration. Prenant acte de l'aptitude de l'agent, l'administration l'a officiellement autorisée, par une décision en date du 16 mai 2007, à reprendre son service à compter du 1er juin 2007. Il s'est néanmoins ensuivi une situation administrative paradoxale. Bien que formellement autorisée à reprendre le service et percevant effectivement sa rémunération à compter de cette date, Madame N. B. ne s'est vu proposer aucun poste de travail effectif par son employeur public. Cette situation d'inactivité forcée mais rémunérée a pris fin quelques mois plus tard par l'intervention d'un arrêté ministériel du 28 janvier 2008. Par cet acte, l'administration a décidé de placer l'agent en position de disponibilité d'office pour une durée d'un an à compter du 1er février 2008. Cette mesure unilatérale a été prise sur le fondement juridique de l'article 47, chiffre 1°, de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. L'intéressée n'a pas formé de recours contentieux à l'encontre de ce premier arrêté dans les délais légaux. Durant cette période d'éviction du service, l'agent a par ailleurs obtenu une autorisation d'embauche et un permis de travail lui permettant d'exercer une activité salariée en qualité de vendeuse sous le régime d'un contrat d'une durée de six mois. Souhaitant mettre un terme à cette position de disponibilité d'office et retrouver un emploi au sein des services de l'État, Madame N. B. a, par une lettre datée du 19 novembre 2008, sollicité sa réintégration auprès de l'autorité administrative, respectant ainsi le préavis réglementaire de deux mois avant l'expiration de la période en cours, laquelle arrivait à échéance le 1er février 2009. Néanmoins, passant outre cette demande de réintégration, le Ministre d'État a édicté l'arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009, entré en vigueur le 21 mars 2009, par lequel il a décidé de maintenir d'office la requérante en position de disponibilité pour une nouvelle période courant rétroactivement jusqu'au 31 janvier 2010. C'est précisément cet acte administratif individuel de maintien en disponibilité d'office qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général le 19 mai 2009, Madame N. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux mixte, mêlant conclusions d'annulation et conclusions indemnitaires. D'une part, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, elle sollicitait l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009 la maintenant d'office en position de disponibilité jusqu'au 31 janvier 2010. D'autre part, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation, elle demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme globale de 42 641,61 euros, à parfaire, en réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait des décisions administratives incriminées. Cette prétention pécuniaire se décomposait en une somme de 10 000 euros au titre du préjudice moral, une somme de 27 641,61 euros au titre du préjudice matériel arrêté au 31 janvier 2009 correspondant à la perte de salaire, ainsi qu'une somme de 5 000 euros destinée à couvrir notamment ses frais d'avocat. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 16 mars 2009, la requérante articulait une argumentation structurée autour de plusieurs moyens de légalité. En premier lieu, elle soulevait, par la voie de l'exception, l'illégalité de l'arrêté ministériel initial du 28 janvier 2008 l'ayant placée en disponibilité d'office. Elle soutenait que ce premier acte violait l'article 47, chiffre 1°, de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, lequel subordonne la mise en disponibilité d'office à l'impossibilité pour le fonctionnaire, en raison de son état de santé, de reprendre ses fonctions à l'expiration d'un congé de maladie, sans pour autant relever d'une mise à la retraite d'office pour invalidité. Or, la requérante faisait valoir que telle n'était plus sa situation en janvier 2008, puisque l'administration l'avait formellement autorisée, dès le 16 mai 2007, à reprendre son service au 1er juin 2007 en la rémunérant, l'abstention fautive de l'administration à lui fournir un poste effectif ne pouvant justifier le recours à l'article 47. Dans son mémoire en réplique enregistré le 17 août 2009, elle précisait que cette exception d'illégalité était parfaitement recevable dès lors que l'arrêté de 2008 était étroitement lié à la décision attaquée de 2009, laquelle n'avait pour objet que d'en maintenir les effets. En second lieu, la requérante soutenait que l'arrêté du 16 mars 2009 était lui-même entaché d'une triple illégalité directe : 1. Une violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs, en ce que l'arrêté, entré en vigueur le 21 mars 2009, prévoyait une prise d'effet rétroactive au 1er février 2009. En réplique, elle ajoutait que ce vice justifiait une annulation totale et non partielle de l'acte, car l'arrêté initial ayant épuisé ses effets le 1er février 2009, elle n'était plus légalement en disponibilité en mars 2009 lorsque le maintien a été prononcé. Elle contestait également la transposition de la jurisprudence du Conseil d'État français sur la rétroactivité nécessaire, estimant qu'elle ne valait que pour les actes réglementaires et non pour des décisions individuelles dont la tardiveté n'était imputable qu'à la négligence ou à l'inaction de l'administration. 2. Une illégalité par voie de conséquence, l'arrêté de 2009 maintenant une disponibilité décidée par un arrêté de 2008 lui-même entaché de nullité. 3. Une violation directe des articles 47 et 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978. La requérante exposait que son état de santé ne faisait nullement obstacle à la reprise de ses fonctions. Dans sa réplique, elle développait le contexte factuel en affirmant que sa dépression nerveuse avait été provoquée par le harcèlement moral exercé par son chef de service lorsqu'elle était hôtesse d'accueil. Selon son analyse, les termes « la pathologie présentée » employés par la commission médicale constituaient une simple réserve visant à la protéger et à la soustraire à ce harcèlement, l'inaptitude résidant dans la personne de son supérieur hiérarchique et non dans la sienne. Dès lors, en application de l'article 49, alinéa 2, chiffre 1°, elle soutenait que sa réintégration était de droit, sinon dans son ancien poste, du moins dans un emploi vacant correspondant à son grade ou, à défaut de vacance, dans un emploi en surnombre temporaire (ajoutant que si elle avait été réellement inapte, l'administration aurait dû prononcer sa mise à la retraite d'office pour invalidité). Elle soulignait enfin que l'absence d'amélioration de sa pathologie, alléguée par l'administration, ne reposait sur aucun examen médical nouveau et était formellement démentie par son recrutement autorisé comme vendeuse pendant six mois. Sur le plan procédural, la requérante demandait également dans sa réplique que les références aux décisions du Conseil d'État français, invoquées par l'État sans être communiquées, soient écartées des débats. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 20 juillet 2009 et une duplique enregistrée le 17 septembre 2009 (à laquelle furent finalement jointes les décisions du Conseil d'État français citées), concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet d'annulation que dans son volet indemnitaire. Sur l'exception d'illégalité de l'arrêté du 28 janvier 2008, l'administration opposait une fin de non-recevoir tirée du caractère définitif de cet acte individuel non attaqué dans les délais de recours contentieux. Selon le Ministre d'État, le moyen était inopérant car l'acte de 2008, juridiquement distinct de celui de 2009 en dépit de l'emploi du terme « maintien », avait définitivement épuisé ses effets le 1er février 2009. Sur la rétroactivité de l'arrêté du 16 mars 2009, le Ministre d'État soutenait que l'autorité administrative pouvait légalement, à titre exceptionnel, conférer un effet rétroactif à des décisions individuelles en matière de fonction publique en raison de la complexité des procédures d'élaboration, afin de combler un vide juridique et d'éviter une discontinuité dans la situation statutaire du fonctionnaire. À titre subsidiaire, il faisait valoir qu'une éventuelle illégalité sur ce point ne saurait entraîner qu'une annulation partielle de l'acte, limitée à la période antérieure au 21 mars 2009. Sur le fond du droit et l'application combinée des articles 47 et 49 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978, l'administration affirmait que la situation de l'agent entrait exactement dans les prévisions de ces textes. Elle soutenait que les allégations de harcèlement moral imputées au chef de service étaient inopérantes et que la « pathologie présentée » visée par la commission médicale ne concernait pas les causes de l'état dépressif, mais constituait bien un obstacle médical empêchant l'intéressée de reprendre ses fonctions dans son « ancien emploi » au sens de l'article 49. Estimant qu'il n'y avait eu aucune amélioration de cette pathologie — fait qui ne serait pas contredit par l'exercice temporaire d'un emploi de vendeuse pendant six mois —, l'autorité administrative soutenait qu'elle n'avait pas d'autre possibilité légale, pour régler la situation de l'agent dans le respect des textes et de son état de santé, que de la maintenir en disponibilité d'office pour une nouvelle période d'un an. Enfin, le Ministre d'État concluait que le rejet des conclusions d'annulation devait entraîner, par voie de conséquence, le rejet des demandes indemnitaires, lesquelles étaient au demeurant considérées comme non justifiées. L'instruction de l'affaire a été confiée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 4 juin 2009 à Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant désignée en qualité de rapporteur. Par ordonnance du 23 mars 2010, l'affaire a été fixée à l'audience du 3 mai 2010, lors de laquelle le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport, les plaidoiries de Maître Carrasco pour la requérante et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère Public, avant de rendre sa décision le 17 mai 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions préalables relatives à la recevabilité de l'exception d'illégalité dirigée contre un acte individuel antérieur devenu définitif et à la portée du principe de non-rétroactivité des actes administratifs en matière de gestion des carrières, le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'étendue des obligations de l'administration lorsqu'un fonctionnaire, préalablement placé en disponibilité d'office pour raison de santé, sollicite sa réintégration dans les délais statutaires. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : l'autorité administrative peut-elle légalement refuser la réintégration d'un fonctionnaire mis en disponibilité d'office au titre de l'article 47, chiffre 1°, de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 et décider de son maintien d'office dans cette position, alors même que l'agent a présenté sa demande de réintégration dans le délai réglementaire, qu'il a été antérieurement déclaré apte au service par la commission médicale sous réserve d'un changement d'affectation, et que l'administration ne produit aucun élément nouveau de nature médicale ou juridique établissant l'impossibilité absolue de le réintégrer, non seulement dans son ancien emploi, mais également dans tout autre emploi vacant correspondant à son grade ou, à défaut, en surnombre temporaire conformément aux prescriptions impératives de l'article 49, chiffre 1°, de ladite ordonnance ? Subsidiairement, en cas d'annulation pour excès de pouvoir de la décision de maintien en disponibilité d'office, se posait la question des modalités d'exercice par le Tribunal Suprême de sa compétence indemnitaire accessoire, prévue à l'article 90-B-2° de la Constitution, lorsque le requérant invoque à la fois un préjudice moral et un préjudice matériel lié à une perte de traitement qui n'est pas étayé par des pièces justificatives suffisantes au dossier. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême met en œuvre une méthode d'économie des moyens, caractéristique de la technique juridictionnelle du contentieux administratif. Par la formule classique « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête », la juridiction choisit de ne pas examiner la recevabilité de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 28 janvier 2008, ni le grief tiré de la rétroactivité illégale de l'arrêté du 16 mars 2009. Elle concentre son contrôle directement sur le moyen de légalité interne le plus radical, tiré de la violation directe de la règle de droit applicable à la réintégration du fonctionnaire, à savoir l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978. Le raisonnement du juge de l'excès de pouvoir s'articule en un syllogisme rigoureux qui met en lumière le caractère impératif du droit à réintégration et la défaillance de l'administration dans l'administration de la preuve d'une impossibilité de réintégration. En premier lieu, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme en rappelant le cadre factuel constant et en citant intégralement les dispositions pertinentes de l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine du 17 août 1978. Ce texte dispose que le fonctionnaire mis en disponibilité doit solliciter sa réintégration deux mois au moins avant l'expiration de la période en cours.Surtout, le chiffre 1° de cet article énonce une règle de fond extrêmement protectrice des droits statutaires de l'agent lorsque la disponibilité a été prononcée, notamment, en application du chiffre 1° de l'article 47 (disponibilité d'office pour raison de santé à l'expiration d'un congé de maladie). Dans cette hypothèse précise, le texte prescrit que « la réintégration est de droit ». Il organise à cet effet un mécanisme gradué et subsidiaire à trois niveaux, qui lie la compétence de l'administration : 1. Par principe, la réintégration s'effectue dans l'ancien emploi occupé par le fonctionnaire. 2. En cas d'impossibilité de réintégrer l'agent dans son ancien emploi, la réintégration doit avoir lieu dans un emploi vacant correspondant au grade de l'intéressé. 3. Enfin, à défaut de vacance d'emploi correspondant à ce grade, le texte impose que la réintégration soit faite « en surnombre temporaire ». En deuxième lieu, le Tribunal procède à la confrontation des faits de l'espèce à cette norme réglementaire (la mineure du syllogisme). Il relève trois éléments déterminants : Premièrement, la condition procédurale de délai a été scrupuleusement respectée par la requérante. Placée en disponibilité d'office pour un an à compter du 1er février 2008 sur le fondement de l'article 47, chiffre 1°, elle a sollicité sa réintégration par lettre du 19 novembre 2008, soit plus de deux mois avant l'échéance de la période en cours. Deuxièmement, sur le plan de l'aptitude physique, le Tribunal constate que la commission médicale des congés de maladie et des invalidités a formellement déclaré Madame N. B. apte à sa fonction dès le 29 mai 2007 (date retenue par l'arrêt en référence aux avis de mai 2007). Troisièmement, le juge administratif examine les justifications avancées par l'autorité administrative pour refuser de faire droit à la demande de réintégration. C'est ici que réside le cœur de la censure : le Tribunal relève que « le Ministre d'État ne justifie d'aucun élément nouveau de fait ou de droit qui rendrait impossible sa réintégration dans les conditions fixées par les dispositions précitées ». En d'autres termes, l'administration s'est bornée à invoquer l'avis médical de 2007 (qui excluait seulement le retour sur le poste précis précédemment occupé) pour refuser toute réintégration en 2009, sans démontrer ni une dégradation nouvelle de l'état
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-12-26960)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des relations institutionnelles et statutaires entre l'État monégasque et l'unique collectivité territoriale de la Principauté, la Commune de Monaco. Il a plus particulièrement pour objet la délimitation précise des compétences respectives des autorités communales et des autorités gouvernementales dans la gestion de la carrière et de la rémunération des fonctionnaires et agents communaux. À une date antérieure au mois de décembre 2001 (non précisée dans la décision), la Commune de Monaco a procédé au recrutement d'un agent, Monsieur D. C., afin d'exercer les fonctions de chargé de mission au sein du secrétariat général de la mairie. Dans le cadre de cette décision de recrutement, l'autorité municipale a déterminé le positionnement hiérarchique et salarial de l'agent. La décision de recrutement mentionnait ainsi expressément un classement de l'intéressé à la 6e classe, affectée de l'indice majoré 599, relevant de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe. Selon la municipalité, ce positionnement résultait de l'application stricte de la réglementation en vigueur à la date du recrutement, laquelle découlait d'une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973 modifiée, complétée par une délibération du Conseil de gouvernement du 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles applicables défini le 16 novembre 1999. Toutefois, cette décision municipale s'est heurtée à l'intervention de l'exécutif princier. Par une lettre en date du 3 décembre 2001, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé le Maire de Monaco de l'accord du Gouvernement Princier quant au recrutement de Monsieur D. C. en qualité de chargé de mission au secrétariat général de la mairie. Néanmoins, cette correspondance administrative assortissait cet accord d'une modification substantielle de la situation indiciaire de l'agent : elle précisait en effet que l'intéressé serait reclassé à la 7e classe, affectée de l'indice majoré 532 de l'échelle des chefs de division, opérant ainsi une diminution de l'indice de traitement initialement arrêté par le Maire (passage de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532). Contestant cette intervention gouvernementale qui modifiait unilatéralement les conditions de nomination de son agent, Madame le Maire de Monaco a formé, dès le 7 décembre 2001, un recours gracieux visant à obtenir le retrait ou la réformation de la décision contenue dans la lettre du 3 décembre 2001. Durant l'instruction de ce recours administratif, des échanges ont eu lieu entre les services de l'État et la municipalité. C'est ainsi que, par un courrier en date du 6 mars 2002, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé la Commune de l'existence d'une décision du gouvernement modifiant le classement indiciaire des chefs de services communaux et des chargés de mission, sans toutefois que le texte écrit de cette décision ne soit communiqué à l'administration municipale. Ce même courrier du 6 mars 2002 révélait par ailleurs que, le 15 novembre 2001, un autre chargé de mission affecté au secrétariat général de la mairie avait été admis à conserver l'indice majoré 599 correspondant à la 6e classe de l'échelle des chefs de service du 3e groupe, et ce « à titre personnel ». Par une décision en date du 29 avril 2002, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a formellement rejeté le recours gracieux formé par le Maire le 7 décembre 2001, confirmant ainsi la décision du 3 décembre 2001 fixant le classement de Monsieur D. C. à l'indice 532. Postérieurement à ce rejet, les modifications des grilles indiciaires, mises à jour le 22 mars 2002, n'ont été communiquées à la Commune que le 6 juin 2002. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de la décision gouvernementale, la Commune de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 20 juin 2002. La requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 rejetant le recours gracieux du Maire et, d'autre part, de la décision initiale du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 3 décembre 2001. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement dense, caractérisé par l'échange de six mémoires successifs : la requête initiale (20 juin 2002), la contre-requête du Ministre d'État (9 août 2002), la réplique de la Commune (11 septembre 2002), la duplique du Ministre d'État (14 octobre 2002), une triplique de la Commune (5 décembre 2002) spécialement autorisée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 6 novembre 2002, et enfin les ultimes observations de l'État de Monaco (6 janvier 2003). Par ordonnance du 17 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003. Les prétentions et arguments des parties se sont cristallisés autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la Commune (et plus précisément son intérêt à agir) et la légalité tant externe qu'interne des décisions attaquées. #### 1. Le débat sur la recevabilité du recours de la Commune Le Ministre d'État opposait à la requête une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt et de qualité pour agir de la Commune de Monaco. L'argumentation gouvernementale reposait sur plusieurs branches : * **L'absence d'atteinte aux prérogatives communales :** selon l'État, Monsieur D. C. n'avait pas fait l'objet d'un « reclassement » modifiant une situation antérieure, mais uniquement d'un « classement » initial décidé par le gouvernement. Dès lors, les décisions attaquées ne constituaient ni des mesures de contrôle, ni des actes de substitution émanant d'une autorité de tutelle, mais procédaient de l'usage, par le Ministre d'État, des pouvoirs propres qu'il estimait tenir de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986. Pour ce motif, l'État soutenait que la Commune n'était pas fondée à invoquer la jurisprudence administrative française issue de l'arrêt du Conseil d'État *Commune de Néris-les-Bains*. * **Le caractère strictement individuel de l'acte :** le Ministre d'État faisait valoir que seul l'agent concerné, Monsieur D. C., avait intérêt à contester une décision individuelle relative à sa situation indiciaire, d'autant que la décision fixant la rémunération n'a pas un caractère statutaire et ne crée pas de droits acquis. La Commune n'avait donc pas qualité pour se substituer à son agent afin d'exercer en justice la défense de ses intérêts personnels. * **L'insuffisance de l'intérêt moral ou fonctionnel invoqué :** dans sa duplique, l'État soutenait que la préoccupation d'assurer une « gestion cohérente de ses personnels » était trop vaste et imprécise pour conférer à la municipalité un intérêt direct et personnel. De même, il arguait que l'article 14 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 ne confie pas à la Commune une mission générale de protection de ses fonctionnaires, mais seulement une obligation de protection contre les prises à partie par des tiers, hypothèse étrangère à l'espèce. Enfin, l'État rappelait que la recevabilité s'apprécie en elle-même et non au regard du bien-fondé des moyens du fond (tels que la prétendue illégalité de la modification de la grille indiciaire du 22 mars 2002). En réponse, la Commune de Monaco défendait vigoureusement son intérêt légitime, direct, personnel et moral à agir : * **La défense de ses prérogatives d'employeur et de la compétence du Maire :** la Commune soulignait qu'elle est l'employeur de Monsieur D. C. (ce que démontrait d'ailleurs le fait que les décisions litigieuses avaient été directement signifiées par le Ministre d'État au Maire). La modification du classement indiciaire par l'État portait une atteinte directe à la plénitude de compétence du Maire en matière de recrutement, ainsi qu'à l'autorité et à la crédibilité de la Commune en tant qu'employeur soucieux d'une gestion cohérente de ses effectifs. * **Le maintien de l'équilibre statutaire et la protection des agents :** la requérante invoquait un intérêt évident au maintien de l'équilibre des grilles applicables aux emplois communaux en vigueur lors du recrutement, ainsi que son obligation de protéger ses agents contre les atteintes à leurs droits et les mesures discriminatoires. * **La méconnaissance des procédures consultatives obligatoires :** la Commune justifiait également son intérêt à agir par le fait que les modifications des grilles indiciaires (mises à jour le 22 mars 2002 et communiquées le 6 juin 2002) étaient intervenues sans que soient respectées les dispositions impératives de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires communaux. #### 2. Le débat au fond sur la légalité des décisions attaquées Sur le fond du droit, la Commune de Monaco articulait plusieurs moyens d'annulation relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : * **L'incompétence de l'auteur de l'acte :** la Commune soutenait que, en vertu de la loi, le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents communaux appartient au Maire (à l'exception de quelques emplois supérieurs pourvus par ordonnance souveraine). Or, ce pouvoir de nomination est indissociable de la définition du poste à pourvoir et de la détermination de l'indice correspondant à la catégorie d'emploi, dans le respect des grilles et échelles indiciaires fixées par le Conseil de gouvernement. Si le gouvernement est compétent pour définir les grilles réglementaires générales, le Maire est exclusivement compétent pour décider des classements individuels. Dès lors, le gouvernement n'avait aucune compétence pour modifier le classement individuel de Monsieur D. C. conforme à la réglementation en vigueur. * **Le défaut de base légale, l'absence de publication et la rétroactivité illégale :** la Commune faisait valoir qu'à la date du recrutement, la réglementation applicable résultait des délibérations des 15 mars 1973 et 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles défini le 16 novembre 1999. La modification réglementaire invoquée par l'État (résultant de délibérations du Conseil de gouvernement des 10 mai 2001 et 30 janvier 2002) n'avait fait l'objet d'aucune publication régulière, la simple lettre d'information du 6 mars 2002 ne pouvant en tenir lieu selon la jurisprudence du Tribunal Suprême. De plus, la délibération du 30 janvier 2002 (communiquée seulement en cours d'instance) et le courrier du 6 mars 2002 étaient postérieurs à la décision litigieuse du 3 décembre 2001. En appliquant un texte dépourvu d'existence juridique et non publié à la date de la décision, et en n'ayant au surplus pas consulté préalablement le conseil municipal (alors que la délibération du 30 janvier 2002 avait « simplement suggéré » ce nouveau classement), le Ministre d'État avait entaché sa décision de défaut de base légale et de rétroactivité illégale. * **La violation du principe constitutionnel d'égalité :** enfin, la Commune invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution, au motif qu'un autre chargé de mission au secrétariat général de la mairie avait été autorisé, le 15 novembre 2001, à conserver « à titre personnel » l'indice majoré 599. En défense au fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble de ces moyens : * **Sur la répartition des compétences :** s'appuyant sur les articles 19 et 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986, l'État soutenait que si le Maire dispose du pouvoir de nomination dans la plupart des cas (article 19), il ne jouit d'aucune plénitude de compétence et ne dispose d'aucun pouvoir de décision en matière de fixation des échelles indiciaires et de détermination de l'indice applicable à l'emploi, lesquels relèvent exclusivement de la compétence de l'État et de l'autorité gouvernementale (article 27). L'ordonnance souveraine prévue par l'article 27 n'étant pas encore intervenue, la Commune ne pouvait s'en prévaloir. * **Sur l'application de la réglementation dans le temps :** l'État opposait le principe selon lequel nul n'a de droit acquis au maintien d'une situation réglementaire, l'indice fixé par voie réglementaire n'étant pas immuable. Selon le gouvernement, dès la délibération du 10 mai 2001 (antérieure au recrutement), le classement des chargés de mission et l'indice correspondant avaient été modifiés pour être rangés dans l'échelle des chefs de division et des services municipaux. Cette modification a été immédiatement appliquée à Monsieur D. C. et simplement confirmée par la délibération du 30 janvier 2002 lors de l'examen de la situation d'autres fonctionnaires. La décision du 3 décembre 2001 n'était donc entachée d'aucune rétroactivité. * **Sur le principe d'égalité :** le Ministre d'État répliquait que la circonstance qu'un autre agent communal ait bénéficié d'une dérogation à titre individuel ne conférait nullement aux autres agents un droit à obtenir la même dérogation, la légalité de cette mesure dérogatoire étant au demeurant étrangère au litige. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, touchant d'abord au droit du contentieux administratif, puis au droit de la fonction publique communale. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : **une commune justifie-t-elle d'un intérêt lui donnant qualité pour agir par la voie du recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'une décision émanant des autorités gouvernementales de l'État qui modifie une décision individuelle de classement indiciaire prise par le Maire à l'égard d'un agent communal ?** En second lieu, sur le terrain de la légalité : **les autorités de l'exécutif étatique — en l'occurrence le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État — tiennent-elles de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune, ou d'une autre disposition, la compétence juridique pour modifier la décision individuelle de classement indiciaire d'un agent communal prise par le Maire lors de son recrutement ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême tranche le litige par une motivation d'une grande concision, caractéristique de sa méthodologie rédactionnelle, en répondant positivement à la première question et négativement à la seconde, ce qui le conduit à prononcer l'annulation des actes attaqués sur le fondement exclusif de l'incompétence de leurs auteurs. #### 1. La consécration de l'intérêt à agir de la Commune Sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême juge en une phrase lapidaire : « Considérant que la commune a intérêt à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2001 confirmée sur recours gracieux par une décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 modifiant une décision du Maire de la Commune de Monaco ». Par ce considérant, la Haute Juridiction écarte l'analyse gouvernementale qui tentait de réduire le litige à la seule situation subjective et pécuniaire de l'agent public concerné. Le juge administratif retient la réalité institutionnelle de l'opération : le Maire de la Commune de Monaco avait pris une décision administrative initiale fixant le classement de l'agent, et les autorités de l'État sont intervenues pour modifier cette décision municipale. Dès lors qu'un acte de l'État réforme, altère ou modifie une décision prise par l'organe exécutif de la Commune, la personne morale communale justifie nécessairement, de par cette seule modification affectant l'exercice de ses attributions, d'un intérêt direct et certain à défendre la légalité et l'intégrité de l'acte de son Maire devant le juge de l'excès de pouvoir. #### 2. La censure pour incompétence des autorités gouvernementales Abordant l'examen de la légalité des décisions entreprises, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie des moyens, annoncée par la formule : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le juge choisit ainsi de ne pas se prononcer sur les moyens tirés du défaut de publication des délibérations gouvernementales, de la rétroactivité illégale, du vice de procédure faute de consultation du conseil communal, ou encore de la violation du principe constitutionnel d'égalité prévu à l'article 17 de la Constitution. Il concentre son contrôle sur le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence. Pour ce faire, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de la disposition législative invoquée par l'État lui-même comme fondement de son action, à savoir l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune. La juridiction reproduit le texte en ces termes : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale ». De l'analyse de ce texte, le Tribunal Suprême tire une conséquence immédiate quant à la répartition des compétences : l'article 27 organise exclusivement une compétence réglementaire générale — qui plus est attribuée au Prince Souverain statuant par voie d'Ordonnance souveraine après accomplissement de formalités consultatives substantielles (avis de la commission de la fonction communale et consultation du conseil communal) — ayant pour objet d'établir abstraitement et hiérarchiquement les échelles indiciaires des différents grades et emplois. En revanche, ce texte ne confère aucune compétence d'exécution individuelle ou de réformation au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur ou au Ministre d'État pour intervenir dans la gestion individuelle d'un recrutement communal et modifier l'indice attribué par le Maire à un agent déterminé. Le Tribunal Suprême énonce ainsi : « Considérant que M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour modifier la décision de classement de M. C. à l'indice majoré 599 prise par le Maire de la Commune de Monaco ». L'incompétence étant ainsi radicalement établie, tant au regard de la loi statutaire du 7 août 1986 que de toute autre disposition de l'ordonnancement juridique monégasque (« ni d'aucune autre »), la demande d'annulation formée par la Commune est déclarée fondée. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des deux décisions administratives contestées et condamne l'État aux dépens. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > La décision du Conseiller de gouvernement du 3 décembre 2001 et celle du Ministre d'État du 29 avril 2002 sont annulées ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Exp