Tribunal Suprême de Monaco, 09 décembre 1948, n° 27446

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 décembre 1948, n° 27446 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 9 décembre 1948 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la gestion de la fin de carrière d'un fonctionnaire monégasque et de la liquidation de ses droits financiers subséquents. Bien que la décision juridictionnelle demeure particulièrement sobre sur la chronologie exacte des états de service de l'intéressé (non précisé dans la décision), les éléments factuels essentiels ressortent avec clarté des motifs de l'arrêt.

Le requérant, désigné sous l'appellation du « sieur L. », exerçait des fonctions au sein de l'administration de la Principauté de Monaco. À l'issue de son activité, des décisions administratives ont été prises à son égard aux fins de prononcer son admission à la retraite et de lui concéder une pension. Il ressort de l'instruction du dossier que, lors des discussions préalables s'étant tenues au sein du Conseil de Gouvernement, au cours d'une séance demeurée secrète, le caractère simplement provisoire de ces décisions d'admission à la retraite et de concession de pension avait pu être envisagé par les autorités gouvernementales.

Toutefois, ce caractère conditionnel ou provisoire n'a jamais été formalisé dans l'ordonnancement juridique externe. En effet, tant l'acte administratif formel portant concession de la pension que les notifications officielles subséquentes adressées au sieur L. étaient totalement dépourvus de la moindre mention faisant état d'une quelconque réserve, condition ou précarité. La pension de retraite a ainsi fait l'objet d'une liquidation régulière et pure et simple au profit de l'ancien agent public.

Postérieurement à cette concession et à cette liquidation, le pouvoir exécutif monégasque est revenu sur les droits ainsi octroyés. Par l'Ordonnance Souveraine n° 3655 en date du 27 mars 1948, les autorités de la Principauté ont pris une décision ayant pour effet de priver le sieur L. du bénéfice de sa pension de retraite. Les motifs précis ayant conduit à l'édiction de cette Ordonnance Souveraine ainsi que les circonstances particulières dans lesquelles elle est intervenue ne sont pas explicitement détaillés dans le texte de la décision (non précisé dans la décision), bien qu'il soit fait allusion à l'existence d'un contexte particulier et de motifs spécifiques invoqués par l'administration pour tenter de justifier la mesure par une nature politique, et à des règles administratives ou disciplinaires entourant la fonction publique. Par ailleurs, il est formellement établi dans les constatations du Tribunal Suprême que le sieur L., antérieurement ou concomitamment à cette privation, n'avait été frappé par aucune juridiction de la Principauté de Monaco d'une peine qui aurait eu pour effet légal d'entraîner la perte de son droit à pension.

Se trouvant ainsi brusquement dépossédé de ses émoluments de retraite par l'effet de l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948, le sieur L. a entrepris de contester la régularité constitutionnelle de cet acte devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire s'est noué directement devant le Tribunal Suprême, juridiction compétente en premier et dernier ressort pour connaître des atteintes aux droits et libertés constitutionnellement garantis dans la Principauté.

Par une requête introductive d'instance déposée le 31 mai 1948, le sieur L. a saisi le Tribunal Suprême aux fins d'obtenir l'annulation pure et simple de l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948. Au soutien de ses prétentions, le requérant articulait un moyen fondamental tiré de la violation des droits et libertés reconnus et protégés par les articles 6, 7 et 9 du Titre II de la Constitution monégasque du 5 janvier 1911 alors en vigueur. Le sieur L. soutenait en substance que la concession et la liquidation de sa pension de retraite, intervenues sans qu'aucune réserve ne lui ait été notifiée, l'avaient investi d'un droit acquis, de nature patrimoniale. Dès lors, le retrait ou la suppression de cette pension par la voie d'une Ordonnance Souveraine, en l'absence de toute condamnation juridictionnelle prononçant une peine privative du droit à pension, constituait une spoliation et une atteinte directe aux garanties fondamentales consacrées par le texte constitutionnel.

En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé un mémoire en réponse en date du 21 juin 1948, concluant au rejet intégral de la requête du sieur L. La stratégie argumentative déployée au nom de l'État monégasque s'articulait autour de plusieurs lignes de défense visant, à titre principal, à faire déclarer le Tribunal Suprême incompétent ou la requête irrecevable, et à titre subsidiaire, à démontrer le mal-fondé des prétentions du requérant.

En premier lieu, un moyen tiré de l'irrecevabilité de la requête avait initialement été soulevé par la défense dans ses écritures. Toutefois, ainsi que le relève expressément le Tribunal Suprême dès l'entame de sa motivation, ce moyen a finalement été abandonné par voie de conclusions verbales au cours des débats à l'audience, dispensant ainsi la juridiction de statuer sur ce point.

En deuxième lieu, le Ministre d'État contestait la compétence même du Tribunal Suprême sur un double fondement : D'une part, l'administration semblait soutenir que le litige s'inscrivait dans le cadre de l'application des règles administratives régissant le statut des fonctionnaires et l'exercice du pouvoir disciplinaire ou de gestion de la fonction publique, matières relevant du contentieux administratif ordinaire ou du pouvoir d'appréciation de l'administration, et échappant par nature à la compétence d'attribution du juge constitutionnel circonscrite par l'article 14 de la Constitution de 1911. D'autre part, la contre-requête soulevait l'exception de l'acte de gouvernement. L'État faisait valoir que l'Ordonnance Souveraine attaquée revêtait le caractère d'un « acte de Gouvernement » en raison de sa nature politique, des motifs qui l'avaient provoquée ou des circonstances particulières dans lesquelles elle était intervenue. En vertu de cette qualification, le Ministre d'État soutenait que l'acte bénéficiait d'une immunité juridictionnelle totale et échappait par conséquent à tout contrôle du Tribunal Suprême.

En troisième lieu, sur le fond du droit, la défense gouvernementale opposait au requérant le caractère non définitif de ses droits à pension. Elle faisait valoir que lors de la séance secrète du Conseil de Gouvernement ayant examiné la situation du sieur L., l'admission à la retraite et la concession de la pension n'avaient été envisagées qu'à titre provisoire. Selon cette thèse, l'absence de caractère définitif faisait obstacle à la naissance d'un véritable droit patrimonial constitutionnellement protégé, permettant ainsi à l'autorité souveraine de revenir sur cette concession par l'Ordonnance du 27 mars 1948.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à la désignation de Monsieur Louis Trotabas, membre du Tribunal Suprême, en qualité de rapporteur. Lors de l'audience publique, après la lecture du rapport de Monsieur Trotabas, le Tribunal a entendu les observations orales présentées par Maître Gauthier, avocat autorisé à plaider au nom du sieur L., et par Maître Fourcade, avocat autorisé à plaider au soutien du mémoire de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Enfin, Monsieur le Procureur Général Portanier a été entendu en ses conclusions avant que l'affaire ne soit mise en délibéré conformément à la loi.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette espèce soulevait une série de questions juridiques d'une importance capitale pour la délimitation de l'État de droit au sein de la Principauté de Monaco, touchant à la fois à l'office du juge constitutionnel, à la théorie de l'acte de gouvernement, au formalisme des actes administratifs et à la protection constitutionnelle des droits patrimoniaux des agents publics.

Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : Le Tribunal Suprême, juge des atteintes aux droits et libertés constitutionnels en vertu de l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911, est-il compétent pour connaître d'une Ordonnance Souveraine privant un fonctionnaire retraité de sa pension, et une telle mesure, prise sans condamnation juridictionnelle préalable et en dépit de délibérations gouvernementales secrètes ayant envisagé le caractère provisoire de cette concession, constitue-t-elle un acte de gouvernement insusceptible de recours ou une atteinte illégale à un droit patrimonial garanti par les articles 6, 7 et 9 du Titre II de la Constitution ?

Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions distinctes que la haute juridiction devait successivement trancher :

1. Sur la compétence matérielle : Comment s'opère la ligne de partage entre le contentieux de la légalité administrative interne à la fonction publique (notamment disciplinaire), qui échappe au Tribunal Suprême, et le contentieux de la protection des droits fondamentaux, lorsque l'acte attaqué affecte la pension de retraite d'un fonctionnaire ?
2. Sur l'immunité juridictionnelle : Un acte administratif individuel retirant une pension à un agent public peut-il recevoir la qualification d'« acte de gouvernement » échappant au contrôle du juge en raison des mobiles politiques qui l'ont inspiré ou des circonstances de son édiction ?
3. Sur le fond et l'opposabilité : Des réserves formulées secrètement en Conseil de Gouvernement quant au caractère provisoire d'une pension, mais non reproduites dans l'acte de concession notifié, sont-elles opposables à l'administré, et la privation subséquente de cette pension hors de toute peine prononcée par une juridiction viole-t-elle les garanties constitutionnelles ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour accueillir la requête du sieur L. et prononcer l'annulation de l'Ordonnance Souveraine attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur analytique, structuré en trois temps répondant point par point aux obstacles soulevés par la défense de l'État.

1. L'affirmation de la compétence par la qualification patrimoniale du droit à pension

Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu la question de sa propre compétence au regard de l'article 14 de la Constitution du 5 janvier 1911, lequel lui attribue compétence pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par le Titre II du texte fondamental.

La juridiction procède ici à une distinction subtile et fondamentale quant à l'étendue de son contrôle vis-à-vis de la fonction publique. Elle concède d'emblée, dans un considérant de principe, qu'elle « n'est pas compétente pour apprécier les conditions dans lesquelles les règles administratives établies pour la sauvegarde du Statut des fonctionnaires dans l'exercice de la fonction publique, notamment en matière disciplinaire, ont été appliquées ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême reconnaît qu'il n'est pas le juge administratif de droit commun de la carrière des fonctionnaires ; le contrôle du respect de la procédure disciplinaire ou des règles statutaires internes ne relève pas, en tant que tel, du bloc de constitutionnalité du Titre II.

Cependant, le Tribunal pose immédiatement la limite à cette incompétence : « il lui appartient, par contre, de rechercher si les actes qui lui sont déférés portent atteinte aux droits et libertés consacrés par la Constitution ». Or, pour faire entrer le litige dans le champ de cette compétence constitutionnelle, le juge opère une qualification juridique décisive de l'objet même de la mesure attaquée : la pension de retraite.

Le Tribunal Suprême juge en effet « qu'une pension de retraite, concédée sans conditions ni réserves, constitue pour le fonctionnaire un droit patrimonial dont il est fondé à se prévaloir au titre des droits et libertés consacrés par la Constitution, aussi longtemps qu'il ne tombe pas sous le coup des lois relatives à la privation du droit à pension ». Ce faisant, la haute juridiction détache la pension liquidée du simple statut administratif de la fonction publique pour l'ériger en un bien, une créance acquise, c'est-à-dire un « droit patrimonial » entrant directement sous la protection du Titre II de la Constitution (qui garantit notamment la propriété et la sûreté contre l'arbitraire aux articles 6, 7 et 9). Dès lors que l'acte déféré affecte ce droit patrimonial, le Tribunal Suprême est pleinement compétent pour en connaître.

2. Le rejet de l'exception d'acte de gouvernement par l'application d'un critère matériel et objectif

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine le moyen de défense tiré de ce que l'Ordonnance Souveraine n° 3655 aurait le caractère d'un acte de gouvernement échappant à tout contrôle juridictionnel en raison de sa nature politique.

L'approche retenue par la haute juridiction est remarquable de prudence théorique et de fermeté pratique. Le Tribunal refuse d'abord de trancher abstraitement la question de l'existence même ou du régime général des actes de gouvernement en droit constitutionnel monégasque, utilisant la formule d'économie de moyens : « sans qu'il y ait à rechercher si certains actes, qualifiés actes de Gouvernement par la contre-requête, échappent à la compétence du Tribunal Suprême en raison de leur nature politique ». Le juge ne valide ni n'invalide le principe de l'immunité des actes de gouvernement pris dans leur acception générale.

En revanche, il neutralise totalement le moyen en l'espèce en définissant de manière strictement objective la nature de l'acte qui lui est soumis. Il constate que la requête l'invite à examiner « un acte qui relève exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque ». Surtout, le Tribunal Suprême condamne expressément et définitivement la théorie dite du « mobile politique » en affirmant qu'un tel acte d'administration intérieure « ne saurait perdre ce caractère par l'effet des motifs qui ont pu le provoquer ou des circonstances dans lesquelles il est intervenu ». Autrement dit, la nature juridique d'un acte se détermine par son objet matériel intrinsèque — ici, la gestion administrative et financière de la pension d'un ancien agent de l'État — et non par les intentions politiques du gouvernement ou le contexte de crise éventuel entourant son adoption. L'exception d'incompétence tirée de l'acte de gouvernement est ainsi radicalement écartée.

3. La consécration de l'inopposabilité des réserves secrètes et la sanction de l'atteinte constitutionnelle

Enfin, sur le bien-fondé de la requête, le Tribunal Suprême devait répondre à l'argument de l'administration selon lequel la pension n'avait été accordée qu'à titre provisoire lors des délibérations du Conseil de Gouvernement, ce qui aurait empêché la constitution d'un droit acquis.

Le juge constitutionnel écarte cet argument en posant un principe fondamental de sécurité juridique et de transparence administrative. Il relève que si ce caractère provisoire « a pu être envisagé au sein du Conseil de Gouvernement, au cours d'une séance demeurée secrète », il n'en demeure pas moins que « l'absence de toute mention de cette nature, dans l'acte de concession de la pension et dans les notifications officielles faites au requérant, impliquait au contraire le caractère définitif de l'octroi de la pension ». Le Tribunal en tire la conséquence juridique inéluctable : « dès lors la circonstance ci-dessus rappelée n'est pas opposable au requérant ». La volonté interne non exprimée de l'administration est dépourvue de toute valeur juridique face à l'acte formel instrumenté et notifié à l'administré.

La pension étant ainsi réputée définitivement concédée sans condition ni réserve opposable, la conclusion du syllogisme judiciaire s'impose d'elle-même. Par l'effet de la liquidation de sa pension, le sieur L. est devenu « titulaire d'un droit patrimonial de la nature de ceux que garantit le titre II de la Constitution ».

Pour que ce droit patrimonial puisse lui être légalement retiré sans violer la Constitution, il eût fallu que soient réunies les conditions légales strictes de déchéance du droit à pension. Or, le Tribunal constate souverainement en fait que le requérant « n'a été frappé par aucune juridiction de la Principauté, d'une peine entraînant la perte du droit à pension ». En l'absence d'une telle décision juridictionnelle, le pouvoir exécutif ne pouvait, de sa propre autorité, anéantir ce droit patrimonial. Fidèle à sa délimitation initiale de compétence, le Tribunal précise qu'il n'a même pas « à rechercher si les règles administratives concernant la privation de la pension ont été légalement observées en l'espèce » : le seul constat qu'un droit patrimonial constitutionnellement protégé a été supprimé sans le support d'une peine prononcée par une juridiction suffit à caractériser la violation directe des articles 6, 7 et 9 du Titre II de la Constitution. L'Ordonnance Souveraine encourt dès lors l'annulation totale.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation particulièrement dense et structurée, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« Par ces motifs : Se déclare compétent ; Et admettant la requête, annule l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948 et ce qui en a été la suite ; Condamne le défendeur aux dépens. »

Ce dispositif, d'une concision exemplaire, produit un effet radical : non seulement la haute juridiction affirme solennellement sa compétence face aux déclinatoires de l'exécutif, mais elle procède à l'anéantissement rétroactif de l'Ordonnance Souveraine n° 3655 du 27 mars 1948 ainsi que de tous les actes ou mesures d'exécution qui en ont découlé (« et ce qui en a été la suite »), rétablissant ainsi intégralement le sieur L. dans ses droits à pension et mettant les frais de l'instance à la charge de l'État défendeur.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur L. c/ Ministre d'État rendu le 9 décembre 1948 occupe une place historique de tout premier plan dans l'édifice jurisprudentiel du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco. Rédigée au rapport du doyen Louis Trotabas, éminent professeur de droit public français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque, cette décision constitue l'un des grands arrêts fondateurs du droit public et du contentieux constitutionnel de la Principauté sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911. Son analyse révèle trois apports théoriques majeurs qui ont durablement façonné l'état du droit.

1. Le rejet historique de la théorie du mobile politique en matière d'acte de gouvernement

Le premier apport fondamental de la décision du 9 décembre 1948 réside dans la manière dont le Tribunal Suprême appréhende la notion d'« acte de gouvernement ». En soulevant cette exception, le Ministre d'État tentait d'introduire ou de consolider en droit monégasque une conception extensive de l'immunité juridictionnelle des actes du pouvoir exécutif, fondée sur la nature politique des motifs ayant conduit à l'adoption de l'Ordonnance Souveraine ou sur les circonstances entourant celle-ci.

La réponse du Tribunal Suprême est d'une fermeté remarquable et fait directement écho aux évolutions les plus progressistes du droit public européen de l'époque. En affirmant qu'un acte relevant « exclusivement de l'Administration intérieure de l'État Monégasque [...] ne saurait perdre ce caractère par l'effet des motifs qui ont pu le provoquer ou des circonstances dans lesquelles il est intervenu », le Tribunal Suprême consacre le rejet absolu de la théorie du mobile politique.

Cette formulation rappelle avec force l'évolution historique opérée en droit administratif français par le Conseil d'État (notamment depuis le célèbre arrêt Prince Napoléon de 1875 abandonnant la théorie du mobile politique), dont la pensée juridique de Louis Trotabas était naturellement imprégnée, tout en l'adaptant aux spécificités institutionnelles de la Principauté. Le juge monégasque refuse que le gouvernement puisse soustraire arbitrairement un acte administratif individuel au contrôle de constitutionnalité en invoquant simplement la raison d'État, l'opportunité politique ou des circonstances exceptionnelles.

Par ailleurs, on notera l'habileté rédactionnelle du Tribunal qui réserve la question de principe («