Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 1976, n° 27507
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 31 mai 1976, n° 27507 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 31 mai 1976 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans une procédure de recrutement au sein du service public de l'enseignement monégasque. Par un avis publié au Journal de Monaco le 10 janvier 1975, l'administration a déclaré vacant un poste de Professeur de Droit et de Sciences Économiques de l'Enseignement Secondaire. Cet avis de vacance d'emploi rendait publiques les prescriptions issues d'une délibération antérieure du Conseil de Gouvernement en date du 20 décembre 1972. Aux termes de ces prescriptions gouvernementales, l'accès aux fonctions de professeur titulaire d'enseignement du second degré était subordonné, depuis l'année 1972, à la détention de titres spécifiques établissant la compétence pédagogique des candidats, à savoir soit l'agrégation des lycées, soit le Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré (Capes).
La dame P., qui exerçait déjà des fonctions au sein de l'administration de l'enseignement et avait obtenu une licence, a présenté sa candidature pour pourvoir ce poste de Professeur de Droit et de Sciences Économiques, tout en sollicitant à titre subsidiaire un poste de Conseiller Principal d'Éducation ainsi qu'une amélioration de sa situation financière consécutive à l'obtention de son grade universitaire. L'intéressée, qui se présentait également comme membre du Parti Socialiste Monégasque et du Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco, ne détenait toutefois ni l'agrégation ni le Capes. En outre, ses états de service antérieurs avaient donné lieu à des appréciations défavorables quant à sa valeur pédagogique, consignées notamment dans les avis de la directrice du Collège ainsi que dans un rapport d'inspection daté du 19 avril 1974.
Faisant application des prescriptions fixées par la délibération du Conseil de Gouvernement du 20 décembre 1972, le Directeur de la Fonction Publique a, par une décision en date du 2 juillet 1975, rejeté la candidature de la dame P. au poste déclaré vacant, au motif exprès qu'elle n'était titulaire d'aucun des deux titres requis (agrégation ou Capes). En l'absence de candidats de nationalité monégasque justifiant des qualifications exigées par l'avis de vacance, le Gouvernement princier a décidé de faire appel, pour occuper l'emploi, à un enseignant détaché des cadres français possédant l'agrégation ou le Capes. Parallèlement, l'administration a maintenu ou engagé d'autres agents monégasques ou étrangers dépourvus de ces titres, soit au bénéfice de mesures transitoires de titularisation concernant le personnel en poste avant 1972 ayant fait l'objet d'une inspection favorable, soit en qualité de personnel auxiliaire contractuel recruté pour une durée d'un an renouvelable.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la dame P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 1er septembre 1975, tendant à l'annulation, avec toutes conséquences de droit, de la décision du Directeur de la Fonction Publique du 2 juillet 1975. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée par le Ministre d'État le 31 octobre 1975, une réplique de la requérante en date du 1er décembre 1975, et enfin une duplique du Ministre d'État déposée le 2 janvier 1976. Par une ordonnance du 13 janvier 1976, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause et les parties devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative.
Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante articulait trois moyens principaux, relevant tant de la légalité interne et externe de l'acte administratif au regard de la loi ordinaire que de sa conformité aux droits et libertés garantis par l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962.
En premier lieu, la dame P. invoquait la violation des articles 27 et 31 de la loi n° 826 du 14 août 1967 sur l'enseignement, l'application abusive dudit article 27 ainsi qu'un défaut de base légale. Elle soutenait que l'exigence de l'agrégation ou du Capes était dépourvue de base légale dès lors que l'Ordonnance Souveraine expressément prévue par l'article 31 de la loi du 14 août 1967 pour fixer les mesures nécessaires à l'application de la section VIII de cette loi (incluant l'article 27 relatif aux titres requis) n'avait jamais été promulguée. De surcroît, elle qualifiait d'abusive l'application de l'article 27, arguant d'une part que l'agrégation et le Capes ne sont pas des diplômes universitaires mais des titres obtenus par un concours de recrutement français, plaçant le candidat monégasque dans une situation différente de celle de ses collègues français, et d'autre part qu'il était abusif d'exiger l'agrégation des lycées pour pourvoir un poste au Collège d'Enseignement Secondaire et Technique, lequel ne constituait pas un Lycée Technique d'État.
En deuxième lieu, la requérante excipait de la méconnaissance de l'article 17 de la Constitution, qui consacre le principe de l'égalité des citoyens devant la loi. Elle faisait valoir que, concomitamment au rejet de sa candidature, le Directeur de la Fonction Publique avait renouvelé dans des postes similaires ou engagé des personnes, monégasques ou étrangères, qui n'étaient titulaires ni de l'agrégation ni du Capes. Dans sa réplique, elle précisait qu'elle ne se trouvait pas dans une situation différente de celle des collègues visés par sa requête, affirmant n'avoir jamais envisagé la nomination postulée autrement qu'en qualité de professeur auxiliaire.
En troisième lieu, aux termes de son mémoire en réplique, la dame P. soulevait un moyen tiré de la violation de l'article 23 de la Constitution garantissant la liberté d'opinion. Elle alléguait que la décision attaquée tendait à faire pression sur elle en raison de son appartenance au Parti Socialiste Monégasque et au Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco. Selon elle, cette atteinte se déduisait de l'inexactitude des appréciations portées sur sa valeur pédagogique ainsi que de l'attitude générale de l'administration qui, bien qu'en ayant les moyens, avait refusé toute évolution de sa situation, tant pour le poste de Professeur de Droit que pour celui de Conseiller Principal d'Éducation sollicité subsidiairement, ou encore pour l'amélioration financière réclamée après l'obtention de sa licence.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête avec toutes conséquences de droit, sollicitant notamment la publication de l'arrêt à intervenir au Journal de Monaco et la condamnation de la requérante aux entiers dépens.
Sur la légalité au regard de la loi du 14 août 1967, le Ministre d'État faisait valoir que l'article 27 érige la possession des titres exigés en condition d'exercice de la fonction enseignante. Il soutenait que l'autorité administrative chargée de l'exécution de la loi était fondée à préciser, dans l'intérêt du bon fonctionnement du service public et sans attendre la publication de l'ordonnance prévue par l'article 31, les titres requis des candidats pour établir leur compétence pédagogique. Il précisait que l'agrégation des lycées avait été créée « en vue de l'enseignement dans les établissements publics du second degré des disciplines économiques et des techniques de gestion » sans distinction entre ces établissements, et que les ressortissants monégasques avaient été admis, par convention en vue du recrutement des enseignants de la Principauté, à concourir à titre étranger devant les jurys français pour obtenir l'agrégation ou le Capes « en bis » par rapport à leurs concurrents français.
Sur le moyen tiré du principe d'égalité, l'administration opposait que ce principe n'a d'effet qu'à l'égard de personnes placées dans des conditions identiques. Or, le recrutement litigieux concernait des professeurs susceptibles de devenir titulaires, pour lesquels l'agrégation ou le Capes étaient exigés depuis 1972. Les exceptions invoquées par la requérante correspondaient à des situations juridiquement différentes : soit des agents en poste avant 1972 pouvant être titularisés à titre transitoire sous réserve d'une inspection favorable, soit du personnel auxiliaire contractuel recruté pour un an renouvelable. Le Ministre d'État ajoutait que l'administration ne pouvait ni la nommer au poste de Conseiller Principal d'Éducation (non déclaré vacant), ni lui attribuer un poste par voie de détachement (procédure réservée à un agent provenant d'un autre service), ni l'affecter à un poste de professeur de droit créé par regroupement d'heures supplémentaires requérant les titres qui lui faisaient défaut.
Enfin, sur le grief de détournement de pouvoir et de violation de la liberté d'opinion, le Ministre d'État répliquait que le Gouvernement princier avait exercé son pouvoir de choix en faisant appel à un enseignant détaché des cadres français, en l'absence de candidats monégasques qualifiés. Tout détournement de pouvoir était exclu par l'appréciation défavorable de la valeur pédagogique de l'intéressée résultant des avis de la directrice du Collège et du rapport d'inspection du 19 avril 1974, dont les termes précis et circonstanciés ne sauraient être tenus en échec par de simples allégations de partialité politique ou syndicale.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême en section administrative soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant à l'articulation du pouvoir réglementaire d'exécution des lois et aux garanties constitutionnelles des agents publics et candidats à la fonction publique.
La première question, d'ordre institutionnel et administratif, était relative à la carence normative du pouvoir réglementaire d'application des lois : en l'absence de promulgation de l'Ordonnance Souveraine expressément prévue par une loi (l'article 31 de la loi n° 826 du 14 août 1967) pour fixer les modalités d'application d'une disposition législative (l'article 27 de ladite loi subordonnant l'enseignement à la détention de titres), le Gouvernement princier (agissant par délibération du Conseil de Gouvernement) est-il juridiquement compétent pour édicter, de manière autonome ou supplétive, les prescriptions fixant les titres requis des candidats à un emploi public, et peut-il légalement exiger à ce titre des concours de recrutement étrangers tels que l'agrégation ou le Capes français ?
La deuxième question portait sur la portée matérielle du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, consacré par l'article 17 de la Constitution : l'administration méconnaît-elle le principe d'égalité en exigeant d'un candidat à un poste de professeur de l'enseignement secondaire la détention de l'agrégation ou du Capes, alors même qu'elle maintient en fonction ou recrute parallèlement d'autres enseignants dépourvus de ces titres en vertu de régimes dérogatoires (mesures transitoires ou contrats d'auxiliaires) ?
La troisième question concernait le régime probatoire applicable au contentieux de la liberté d'opinion garantie par l'article 23 de la Constitution et au détournement de pouvoir : à quelles conditions le juge administratif suprême retient-il l'existence d'une atteinte à la liberté d'opinion politique et syndicale d'un candidat évincé de la fonction publique, lorsque l'administration invoque, pour justifier son refus, à la fois l'absence des titres légalement requis et des rapports d'évaluation pédagogique défavorables ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême répond par la négative à l'ensemble des griefs formulés par la requérante, en structurant sa motivation en trois temps correspondant exactement aux trois moyens soulevés, après avoir visé l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 (notamment ses articles 17, 23, 43, 45, 49, 89 à 92), l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1973 modifiée et la loi du 14 août 1967 sur l'enseignement (articles 27 et 31).
S'agissant, en premier lieu, du moyen tiré de la violation des articles 27 et 31 de la loi du 14 août 1967, la Haute Juridiction consacre un principe fondamental relatif à la continuité et au bon fonctionnement du service public en cas d'absence des textes réglementaires d'application prévus par le législateur. Le Tribunal pose en principe qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine prévue par l'article 31 pour l'application de l'article 27, « il appartenait au Conseil de Gouvernement, par sa délibération en date du 20 décembre 1972 dont les prescriptions ont été rendues publiques notamment par l'avis de vacance d'emploi paru au Journal de Monaco du 10 janvier 1975, de prendre sous le contrôle du juge les dispositions propres à assurer le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ». Le juge administratif valide ainsi la substitution temporaire d'une délibération gouvernementale publiée à l'Ordonnance Souveraine manquante, afin d'éviter la paralysie de l'action administrative.
Poursuivant son contrôle sur le contenu même de ces prescriptions — puisqu'elles sont prises « sous le contrôle du juge » —, le Tribunal Suprême vérifie la légalité interne des conditions de titres imposées. Il juge que ces prescriptions pouvaient légalement imposer aux candidats au poste de Professeur de Droit et Sciences Économiques de l'Enseignement Secondaire la détention soit de l'agrégation des lycées, soit du Capes. Pour justifier la pertinence et l'accessibilité de ces titres de droit étranger dans l'ordre juridique monégasque, la juridiction relève deux éléments objectifs : d'une part, l'agrégation des lycées a été créée en France par l'arrêté du 10 octobre 1962 précisément « en vue de l'enseignement dans les établissements publics du second degré des disciplines économiques et des techniques de gestion » (ce qui écarte l'argument de la requérante tiré de la nature de l'établissement d'affectation) ; d'autre part, les concours français d'accession à ces deux titres sont effectivement ouverts « à titre étranger aux étudiants monégasques ». Dès lors, la légalité de la délibération du 20 décembre 1972 étant établie, le Tribunal en déduit que le Directeur de la Fonction Publique, agissant « dans l'exercice de ses pouvoirs normaux d'administration », s'est prononcé à bon droit sur la candidature de la dame P. et l'a légalement rejetée au motif qu'elle ne détenait aucun desdits titres.
S'agissant, en deuxième lieu, du moyen pris de la violation de l'article 17 de la Constitution, le Tribunal Suprême livre une formulation classique et rigoureuse de la portée du principe d'égalité. Il affirme que « le principe de l'égalité des citoyens devant la loi, inscrit dans l'article 17 de la Constitution, n'a d'effet qu'à l'égard de personnes se trouvant dans des situations identiques ». Appliquant cette règle à l'espèce, le juge constate que les dérogations en matière de titres d'enseignement dont se prévalait la requérante ont été admises « en considération d'éléments propres à des situations particulières ». Sans même avoir besoin de détailler à nouveau la distinction exposée par le Ministre d'État entre les postes de titulaires, les mesures transitoires d'intégration des agents recrutés avant 1972 et le statut des auxiliaires contractuels, le Tribunal relève l'hétérogénéité objective des situations juridiques. La dame P., ayant postulé à l'emploi déclaré vacant par l'avis du 10 janvier 1975 (lequel exigeait les titres litigieux), ne se trouvait pas dans une situation identique à celle des agents bénéficiant des régimes dérogatoires ; elle n'est donc pas fondée à invoquer ces dérogations pour caractériser une atteinte à l'article 17 de la Constitution.
S'agissant, en troisième et dernier lieu, du moyen pris de la violation de l'article 23 de la Constitution relatif à la liberté d'opinion, le raisonnement du Tribunal Suprême repose intégralement sur la charge de la preuve et sur l'existence d'un motif légal déterminant justifiant l'acte attaqué. Après avoir rappelé la thèse de la requérante selon laquelle le rejet de sa candidature viserait à faire pression sur elle en raison de son appartenance au Parti Socialiste Monégasque et au Syndicat du Personnel Enseignant de Monaco, la Haute Juridiction écarte le grief par trois considérations cumulatives : premièrement, la requérante « n'apporte, au soutien de ce moyen, aucune preuve de ses allégations » ; deuxièmement, et « d'ailleurs », la décision administrative attaquée « trouve sa justification dans le défaut des titres requis pour l'emploi postulé », ce qui signifie que l'administration était en situation de compétence liée ou, à tout le moins, disposait d'un motif légal objectif suffisant pour rejeter la demande ; troisièmement, surabondamment quant au contexte factuel, la dame P. « n'établit pas davantage l'inexactitude de l'appréciation de sa valeur pédagogique pour la période antérieure au rejet de sa candidature ».
En conclusion de ce triple examen, le Tribunal Suprême juge que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée lui aurait illégalement opposé le défaut de possession de l'agrégation ou du Capes, rejette la requête et met les dépens à sa charge, sans toutefois prononcer la mesure de publication spécifique sollicitée par le Ministre d'État autrement que par la transmission habituelle de l'expédition.
C. Le dispositif
Le dispositif de la décision rendue le 31 mai 1976 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :
« DÉCIDE : La requête est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de la dame P. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministère d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision dame P. c/ Ministre d'État du 31 mai 1976 constitue un jalon majeur du droit public monégasque, ainsi qu'en témoigne le sommaire analytique qui la précède, lequel met en exergue trois axes fondamentaux : la théorie des pouvoirs gouvernementaux supplétifs en l'absence des dispositions d'application prévues par les actes législatifs, la délimitation du champ d'application du principe constitutionnel d'égalité devant la loi, et le régime probatoire de l'atteinte à la liberté d'opinion.
1. La consécration du pouvoir réglementaire supplétif pour assurer le bon fonctionnement du service public
L'apport premier et le plus remarquable de l'arrêt réside dans l'articulation qu'il opère entre la loi, l'Ordonnance Souveraine d'application et les actes du Conseil de Gouvernement, à la lumière des articles 43, 45 et 49 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 expressément visés par la décision.
En l'espèce, le législateur monégasque avait adopté la loi n° 826 du 14 août 1967 sur l'enseignement. Son article 27 posait le principe selon lequel nul ne peut exercer une fonction d'enseignement s'il ne possède les titres exigés, tandis que son article 31 renvoyait expressément à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer les mesures nécessaires à l'application de la section VIII de la loi (comprenant l'article 27). Or, huit années après la promulgation de la loi, cette Ordonnance Souveraine n'avait toujours pas été édictée.
Face à un tel vide juridique réglementaire, deux conceptions pouvaient s'affronter. Une conception formaliste, défendue par la requérante, consistait à soutenir qu'en l'absence de l'Ordonnance Souveraine exigée par l'article 31 de la loi, l'article 27