Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26960 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre des relations institutionnelles et statutaires entre l'État monégasque et l'unique collectivité territoriale de la Principauté, la Commune de Monaco. Il a plus particulièrement pour objet la délimitation précise des compétences respectives des autorités communales et des autorités gouvernementales dans la gestion de la carrière et de la rémunération des fonctionnaires et agents communaux.

À une date antérieure au mois de décembre 2001 (non précisée dans la décision), la Commune de Monaco a procédé au recrutement d'un agent, Monsieur D. C., afin d'exercer les fonctions de chargé de mission au sein du secrétariat général de la mairie. Dans le cadre de cette décision de recrutement, l'autorité municipale a déterminé le positionnement hiérarchique et salarial de l'agent. La décision de recrutement mentionnait ainsi expressément un classement de l'intéressé à la 6e classe, affectée de l'indice majoré 599, relevant de l'échelle 2 des chefs de service du 3e groupe. Selon la municipalité, ce positionnement résultait de l'application stricte de la réglementation en vigueur à la date du recrutement, laquelle découlait d'une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973 modifiée, complétée par une délibération du Conseil de gouvernement du 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles applicables défini le 16 novembre 1999.

Toutefois, cette décision municipale s'est heurtée à l'intervention de l'exécutif princier. Par une lettre en date du 3 décembre 2001, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé le Maire de Monaco de l'accord du Gouvernement Princier quant au recrutement de Monsieur D. C. en qualité de chargé de mission au secrétariat général de la mairie. Néanmoins, cette correspondance administrative assortissait cet accord d'une modification substantielle de la situation indiciaire de l'agent : elle précisait en effet que l'intéressé serait reclassé à la 7e classe, affectée de l'indice majoré 532 de l'échelle des chefs de division, opérant ainsi une diminution de l'indice de traitement initialement arrêté par le Maire (passage de l'indice majoré 599 à l'indice majoré 532).

Contestant cette intervention gouvernementale qui modifiait unilatéralement les conditions de nomination de son agent, Madame le Maire de Monaco a formé, dès le 7 décembre 2001, un recours gracieux visant à obtenir le retrait ou la réformation de la décision contenue dans la lettre du 3 décembre 2001.

Durant l'instruction de ce recours administratif, des échanges ont eu lieu entre les services de l'État et la municipalité. C'est ainsi que, par un courrier en date du 6 mars 2002, le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a informé la Commune de l'existence d'une décision du gouvernement modifiant le classement indiciaire des chefs de services communaux et des chargés de mission, sans toutefois que le texte écrit de cette décision ne soit communiqué à l'administration municipale. Ce même courrier du 6 mars 2002 révélait par ailleurs que, le 15 novembre 2001, un autre chargé de mission affecté au secrétariat général de la mairie avait été admis à conserver l'indice majoré 599 correspondant à la 6e classe de l'échelle des chefs de service du 3e groupe, et ce « à titre personnel ».

Par une décision en date du 29 avril 2002, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a formellement rejeté le recours gracieux formé par le Maire le 7 décembre 2001, confirmant ainsi la décision du 3 décembre 2001 fixant le classement de Monsieur D. C. à l'indice 532. Postérieurement à ce rejet, les modifications des grilles indiciaires, mises à jour le 22 mars 2002, n'ont été communiquées à la Commune que le 6 juin 2002.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien de la décision gouvernementale, la Commune de Monaco a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 20 juin 2002. La requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 rejetant le recours gracieux du Maire et, d'autre part, de la décision initiale du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 3 décembre 2001.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un débat contradictoire particulièrement dense, caractérisé par l'échange de six mémoires successifs : la requête initiale (20 juin 2002), la contre-requête du Ministre d'État (9 août 2002), la réplique de la Commune (11 septembre 2002), la duplique du Ministre d'État (14 octobre 2002), une triplique de la Commune (5 décembre 2002) spécialement autorisée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 6 novembre 2002, et enfin les ultimes observations de l'État de Monaco (6 janvier 2003). Par ordonnance du 17 janvier 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003.

Les prétentions et arguments des parties se sont cristallisés autour de deux axes majeurs : la recevabilité de l'action de la Commune (et plus précisément son intérêt à agir) et la légalité tant externe qu'interne des décisions attaquées.

1. Le débat sur la recevabilité du recours de la Commune

Le Ministre d'État opposait à la requête une fin de non-recevoir tirée du défaut d'intérêt et de qualité pour agir de la Commune de Monaco. L'argumentation gouvernementale reposait sur plusieurs branches :

• L'absence d'atteinte aux prérogatives communales : selon l'État, Monsieur D. C. n'avait pas fait l'objet d'un « reclassement » modifiant une situation antérieure, mais uniquement d'un « classement » initial décidé par le gouvernement. Dès lors, les décisions attaquées ne constituaient ni des mesures de contrôle, ni des actes de substitution émanant d'une autorité de tutelle, mais procédaient de l'usage, par le Ministre d'État, des pouvoirs propres qu'il estimait tenir de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986. Pour ce motif, l'État soutenait que la Commune n'était pas fondée à invoquer la jurisprudence administrative française issue de l'arrêt du Conseil d'État Commune de Néris-les-Bains.
• Le caractère strictement individuel de l'acte : le Ministre d'État faisait valoir que seul l'agent concerné, Monsieur D. C., avait intérêt à contester une décision individuelle relative à sa situation indiciaire, d'autant que la décision fixant la rémunération n'a pas un caractère statutaire et ne crée pas de droits acquis. La Commune n'avait donc pas qualité pour se substituer à son agent afin d'exercer en justice la défense de ses intérêts personnels.
• L'insuffisance de l'intérêt moral ou fonctionnel invoqué : dans sa duplique, l'État soutenait que la préoccupation d'assurer une « gestion cohérente de ses personnels » était trop vaste et imprécise pour conférer à la municipalité un intérêt direct et personnel. De même, il arguait que l'article 14 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 ne confie pas à la Commune une mission générale de protection de ses fonctionnaires, mais seulement une obligation de protection contre les prises à partie par des tiers, hypothèse étrangère à l'espèce. Enfin, l'État rappelait que la recevabilité s'apprécie en elle-même et non au regard du bien-fondé des moyens du fond (tels que la prétendue illégalité de la modification de la grille indiciaire du 22 mars 2002).

En réponse, la Commune de Monaco défendait vigoureusement son intérêt légitime, direct, personnel et moral à agir :

• La défense de ses prérogatives d'employeur et de la compétence du Maire : la Commune soulignait qu'elle est l'employeur de Monsieur D. C. (ce que démontrait d'ailleurs le fait que les décisions litigieuses avaient été directement signifiées par le Ministre d'État au Maire). La modification du classement indiciaire par l'État portait une atteinte directe à la plénitude de compétence du Maire en matière de recrutement, ainsi qu'à l'autorité et à la crédibilité de la Commune en tant qu'employeur soucieux d'une gestion cohérente de ses effectifs.
• Le maintien de l'équilibre statutaire et la protection des agents : la requérante invoquait un intérêt évident au maintien de l'équilibre des grilles applicables aux emplois communaux en vigueur lors du recrutement, ainsi que son obligation de protéger ses agents contre les atteintes à leurs droits et les mesures discriminatoires.
• La méconnaissance des procédures consultatives obligatoires : la Commune justifiait également son intérêt à agir par le fait que les modifications des grilles indiciaires (mises à jour le 22 mars 2002 et communiquées le 6 juin 2002) étaient intervenues sans que soient respectées les dispositions impératives de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale et de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires communaux.

2. Le débat au fond sur la légalité des décisions attaquées

Sur le fond du droit, la Commune de Monaco articulait plusieurs moyens d'annulation relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :

• L'incompétence de l'auteur de l'acte : la Commune soutenait que, en vertu de la loi, le pouvoir de nomination des fonctionnaires et agents communaux appartient au Maire (à l'exception de quelques emplois supérieurs pourvus par ordonnance souveraine). Or, ce pouvoir de nomination est indissociable de la définition du poste à pourvoir et de la détermination de l'indice correspondant à la catégorie d'emploi, dans le respect des grilles et échelles indiciaires fixées par le Conseil de gouvernement. Si le gouvernement est compétent pour définir les grilles réglementaires générales, le Maire est exclusivement compétent pour décider des classements individuels. Dès lors, le gouvernement n'avait aucune compétence pour modifier le classement individuel de Monsieur D. C. conforme à la réglementation en vigueur.
• Le défaut de base légale, l'absence de publication et la rétroactivité illégale : la Commune faisait valoir qu'à la date du recrutement, la réglementation applicable résultait des délibérations des 15 mars 1973 et 16 décembre 1992, ainsi que du cahier des échelles défini le 16 novembre 1999. La modification réglementaire invoquée par l'État (résultant de délibérations du Conseil de gouvernement des 10 mai 2001 et 30 janvier 2002) n'avait fait l'objet d'aucune publication régulière, la simple lettre d'information du 6 mars 2002 ne pouvant en tenir lieu selon la jurisprudence du Tribunal Suprême. De plus, la délibération du 30 janvier 2002 (communiquée seulement en cours d'instance) et le courrier du 6 mars 2002 étaient postérieurs à la décision litigieuse du 3 décembre 2001. En appliquant un texte dépourvu d'existence juridique et non publié à la date de la décision, et en n'ayant au surplus pas consulté préalablement le conseil municipal (alors que la délibération du 30 janvier 2002 avait « simplement suggéré » ce nouveau classement), le Ministre d'État avait entaché sa décision de défaut de base légale et de rétroactivité illégale.
• La violation du principe constitutionnel d'égalité : enfin, la Commune invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution, au motif qu'un autre chargé de mission au secrétariat général de la mairie avait été autorisé, le 15 novembre 2001, à conserver « à titre personnel » l'indice majoré 599.

En défense au fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble de ces moyens :

• Sur la répartition des compétences : s'appuyant sur les articles 19 et 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986, l'État soutenait que si le Maire dispose du pouvoir de nomination dans la plupart des cas (article 19), il ne jouit d'aucune plénitude de compétence et ne dispose d'aucun pouvoir de décision en matière de fixation des échelles indiciaires et de détermination de l'indice applicable à l'emploi, lesquels relèvent exclusivement de la compétence de l'État et de l'autorité gouvernementale (article 27). L'ordonnance souveraine prévue par l'article 27 n'étant pas encore intervenue, la Commune ne pouvait s'en prévaloir.
• Sur l'application de la réglementation dans le temps : l'État opposait le principe selon lequel nul n'a de droit acquis au maintien d'une situation réglementaire, l'indice fixé par voie réglementaire n'étant pas immuable. Selon le gouvernement, dès la délibération du 10 mai 2001 (antérieure au recrutement), le classement des chargés de mission et l'indice correspondant avaient été modifiés pour être rangés dans l'échelle des chefs de division et des services municipaux. Cette modification a été immédiatement appliquée à Monsieur D. C. et simplement confirmée par la délibération du 30 janvier 2002 lors de l'examen de la situation d'autres fonctionnaires. La décision du 3 décembre 2001 n'était donc entachée d'aucune rétroactivité.
• Sur le principe d'égalité : le Ministre d'État répliquait que la circonstance qu'un autre agent communal ait bénéficié d'une dérogation à titre individuel ne conférait nullement aux autres agents un droit à obtenir la même dérogation, la légalité de cette mesure dérogatoire étant au demeurant étrangère au litige.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une double interrogation juridique, touchant d'abord au droit du contentieux administratif, puis au droit de la fonction publique communale.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité : une commune justifie-t-elle d'un intérêt lui donnant qualité pour agir par la voie du recours pour excès de pouvoir à l'encontre d'une décision émanant des autorités gouvernementales de l'État qui modifie une décision individuelle de classement indiciaire prise par le Maire à l'égard d'un agent communal ?

En second lieu, sur le terrain de la légalité : les autorités de l'exécutif étatique — en l'occurrence le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur et le Ministre d'État — tiennent-elles de l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune, ou d'une autre disposition, la compétence juridique pour modifier la décision individuelle de classement indiciaire d'un agent communal prise par le Maire lors de son recrutement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême tranche le litige par une motivation d'une grande concision, caractéristique de sa méthodologie rédactionnelle, en répondant positivement à la première question et négativement à la seconde, ce qui le conduit à prononcer l'annulation des actes attaqués sur le fondement exclusif de l'incompétence de leurs auteurs.

1. La consécration de l'intérêt à agir de la Commune

Sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême juge en une phrase lapidaire : « Considérant que la commune a intérêt à demander l'annulation de la décision du 3 décembre 2001 confirmée sur recours gracieux par une décision du Ministre d'État du 29 avril 2002 modifiant une décision du Maire de la Commune de Monaco ».

Par ce considérant, la Haute Juridiction écarte l'analyse gouvernementale qui tentait de réduire le litige à la seule situation subjective et pécuniaire de l'agent public concerné. Le juge administratif retient la réalité institutionnelle de l'opération : le Maire de la Commune de Monaco avait pris une décision administrative initiale fixant le classement de l'agent, et les autorités de l'État sont intervenues pour modifier cette décision municipale. Dès lors qu'un acte de l'État réforme, altère ou modifie une décision prise par l'organe exécutif de la Commune, la personne morale communale justifie nécessairement, de par cette seule modification affectant l'exercice de ses attributions, d'un intérêt direct et certain à défendre la légalité et l'intégrité de l'acte de son Maire devant le juge de l'excès de pouvoir.

2. La censure pour incompétence des autorités gouvernementales

Abordant l'examen de la légalité des décisions entreprises, le Tribunal Suprême fait usage de la technique de l'économie des moyens, annoncée par la formule : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le juge choisit ainsi de ne pas se prononcer sur les moyens tirés du défaut de publication des délibérations gouvernementales, de la rétroactivité illégale, du vice de procédure faute de consultation du conseil communal, ou encore de la violation du principe constitutionnel d'égalité prévu à l'article 17 de la Constitution. Il concentre son contrôle sur le moyen d'ordre public tiré de l'incompétence.

Pour ce faire, le Tribunal Suprême procède à une lecture littérale et rigoureuse de la disposition législative invoquée par l'État lui-même comme fondement de son action, à savoir l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune. La juridiction reproduit le texte en ces termes : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale ».

De l'analyse de ce texte, le Tribunal Suprême tire une conséquence immédiate quant à la répartition des compétences : l'article 27 organise exclusivement une compétence réglementaire générale — qui plus est attribuée au Prince Souverain statuant par voie d'Ordonnance souveraine après accomplissement de formalités consultatives substantielles (avis de la commission de la fonction communale et consultation du conseil communal) — ayant pour objet d'établir abstraitement et hiérarchiquement les échelles indiciaires des différents grades et emplois.

En revanche, ce texte ne confère aucune compétence d'exécution individuelle ou de réformation au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur ou au Ministre d'État pour intervenir dans la gestion individuelle d'un recrutement communal et modifier l'indice attribué par le Maire à un agent déterminé. Le Tribunal Suprême énonce ainsi : « Considérant que M. le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour modifier la décision de classement de M. C. à l'indice majoré 599 prise par le Maire de la Commune de Monaco ».

L'incompétence étant ainsi radicalement établie, tant au regard de la loi statutaire du 7 août 1986 que de toute autre disposition de l'ordonnancement juridique monégasque (« ni d'aucune autre »), la demande d'annulation formée par la Commune est déclarée fondée.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des deux décisions administratives contestées et condamne l'État aux dépens. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« Décide : La décision du Conseiller de gouvernement du 3 décembre 2001 et celle du Ministre d'État du 29 avril 2002 sont annulées ; Les dépens sont mis à la charge de l'État ; Exp