Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30882
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2025, n° 30882 (Lire sur source officielle)
Introduction
L'arrêt rendu en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco le 9 avril 2025, sous le numéro 30882, constitue une décision particulièrement riche, tant par la diversité des questions qu'elle aborde que par la rigueur du raisonnement déployé. Saisi d'un contentieux relatif à la mise à la retraite d'office d'un chef de service hospitalier, à la suite d'une procédure disciplinaire ouverte pour des faits de harcèlement moral, le Tribunal Suprême a été conduit à se prononcer sur plusieurs aspects fondamentaux du droit administratif et de la fonction publique hospitalière monégasques : la computation des délais de recours contentieux et l'incidence de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification d'une décision administrative individuelle ; la portée des garanties procédurales entourant l'enquête administrative préalable à la procédure disciplinaire ; les conditions de régularité de la composition du conseil de discipline et de son procès-verbal ; la nature du délai de quatre mois imparti pour régler la situation du praticien suspendu ; enfin, et surtout, la caractérisation et la sanction du harcèlement moral au travail au regard de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017.
Au-delà de la technicité de chacune de ces problématiques, l'intérêt jurisprudentiel de la décision tient à ce que le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière — formation solennelle réservée aux affaires d'une importance particulière —, vient consolider plusieurs solutions structurantes pour le contentieux de la fonction publique monégasque. La décision opère également une articulation entre le régime disciplinaire des praticiens hospitaliers issu de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 et le droit substantiel du harcèlement moral consacré par la loi n° 1.457. Sur ce dernier point, l'apport est notable : le Tribunal Suprême précise la manière dont la matérialité du harcèlement moral peut être établie par un faisceau d'indices, ainsi que la manière dont l'élément intentionnel doit être apprécié, en particulier lorsque l'auteur des faits a déjà été alerté sur des comportements similaires.
L'arrêt n° 30882 mérite donc une analyse approfondie, à la fois pour ce qu'il dit explicitement et pour ce qu'il suggère implicitement quant à l'évolution du contrôle juridictionnel des sanctions disciplinaires en matière de harcèlement moral dans la fonction publique monégasque.
I. Le contexte juridique
A. Les textes applicables
Le cadre normatif mobilisé dans l'affaire commentée combine plusieurs strates de textes, qu'il importe de présenter dans leur articulation logique.
1. Les textes relatifs à la procédure contentieuse devant le Tribunal Suprême. L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême constitue la matrice procédurale. Trois de ses dispositions sont ici déterminantes :
- L'article 13, alinéa 1er, qui fixe à deux mois, à peine d'irrecevabilité, le délai du recours devant le Tribunal Suprême, ce délai courant selon le cas à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué.
- L'article 14, qui institue la règle classique selon laquelle le silence gardé pendant plus de quatre mois par l'autorité compétente sur une réclamation vaut décision implicite de rejet, le recours contre cette décision implicite étant ouvert pendant les deux mois suivant l'expiration du délai de quatre mois.
- L'article 15, qui prévoit la conservation du délai contentieux par le recours gracieux ou hiérarchique, à la double condition que ce recours administratif soit lui-même formé dans le délai contentieux et que le recours contentieux soit ensuite introduit dans les deux mois du rejet, explicite ou implicite, du recours administratif.
Ce mécanisme, classique en droit administratif d'inspiration française, est ici appliqué avec rigueur par le Tribunal Suprême.
2. Les textes statutaires applicables aux praticiens hospitaliers. L'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au AB (établissement hospitalier monégasque) fournit le cadre disciplinaire. Trois dispositions sont mobilisées :
- L'article 78, qui régit la suspension du praticien et impose que sa situation soit réglée « dans un délai de quatre mois à compter du jour où la décision de suspension a pris effet ».
- L'article 80, qui précise la composition du conseil de discipline, lequel comprend six membres désignés par le Ministre d'État, dont un membre « proposé par le Conseil d'administration, parmi les administrateurs n'appartenant pas au corps médical ».
3. Les textes organisationnels. L'Ordonnance Souveraine n° 5.055 du 8 décembre 1972 sur les conditions d'administration et de gestion administrative et comptable des établissements publics, en son article 2, prescrit certaines formalités relatives aux procès-verbaux du conseil d'administration. L'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 sur l'organisation et le fonctionnement du AB précise les modalités de composition du conseil d'administration de l'établissement, dont fait notamment partie de droit le Président du Conseil économique, social et environnemental.
4. Le texte substantiel : la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017. Cette loi, relative au harcèlement et à la violence au travail, fournit la définition matérielle du harcèlement moral. Son article 2, alinéa 2, dispose que « le harcèlement moral au travail est le fait de soumettre, sciemment et par quelque moyen que ce soit, dans le cadre d'une relation de travail, une personne à des actions ou omissions répétées ayant pour objet ou pour effet une dégradation de ses conditions de travail portant atteinte à sa dignité ou se traduisant par une altération de sa santé physique ou mentale ». L'article 4, alinéa 1er, soumet l'employé ayant commis ou incité à commettre de tels faits à des sanctions disciplinaires.
Cette définition appelle, dès à présent, plusieurs observations. D'abord, elle comporte un élément matériel composé de plusieurs éléments cumulatifs : des actions ou omissions répétées, intervenant dans le cadre d'une relation de travail, ayant pour objet ou pour effet (alternative significative) une dégradation des conditions de travail, laquelle dégradation doit elle-même soit porter atteinte à la dignité de la personne, soit se traduire par une altération de sa santé physique ou mentale. Ensuite, et surtout, elle comporte un élément intentionnel exprimé par l'adverbe « sciemment », lequel pose la question — centrale dans l'arrêt commenté — de l'intensité et des modalités de preuve de l'intention.
B. La jurisprudence antérieure
L'arrêt commenté s'inscrit dans une trame jurisprudentielle déjà consistante du Tribunal Suprême, sans véritablement la bouleverser, mais en la précisant sur plusieurs points.
S'agissant des délais de recours, le Tribunal Suprême a, de longue date, retenu une application rigoureuse des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'affirmation, au point 4 de l'arrêt, selon laquelle « ni les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ni aucune autre disposition n'imposent qu'une décision administrative individuelle ou sa notification mentionne les voies et délais de recours contre cette décision » est conforme à la position constante de la juridiction. Cette solution marque une divergence notable avec le droit administratif français, où l'article R. 421-5 du code de justice administrative (dans sa rédaction issue du décret de 2016, consolidant la jurisprudence antérieure) impose la mention des voies et délais de recours dans la notification et où, depuis la décision Czabaj du Conseil d'État du 13 juillet 2016, le défaut d'une telle mention rend le délai contentieux inopposable, sous réserve toutefois d'un délai raisonnable d'un an.
Le droit monégasque reste donc, sur ce point, attaché à un formalisme procédural plus strict pour l'administré et à une approche plus protectrice de la sécurité juridique pour l'administration. Cette spécificité tient en partie à l'absence d'une disposition générale équivalente à l'article R. 421-5 français, mais aussi à la conception traditionnelle du Tribunal Suprême selon laquelle l'opposabilité du délai n'est pas conditionnée à l'information du destinataire sur les voies de recours.
S'agissant de la régularité de la procédure disciplinaire, plusieurs solutions retenues par l'arrêt s'inscrivent dans la lignée d'une jurisprudence consolidée : la distinction entre la phase d'enquête administrative préalable, non soumise au formalisme disciplinaire, et la procédure disciplinaire proprement dite ; la position selon laquelle les délais imposés à l'administration pour régler la situation du praticien suspendu ne sont pas prescrits à peine de nullité ; l'absence d'exigence formelle de paraphe sur chaque page du procès-verbal du conseil de discipline.
S'agissant du contrôle de la sanction disciplinaire, le Tribunal Suprême a, depuis plusieurs années, adopté un contrôle de proportionnalité étendu, vérifiant non seulement la matérialité des faits et leur qualification, mais également la proportionnalité de la sanction. Le considérant 16 de l'arrêt commenté rappelle expressément cette grille de contrôle : « il appartient au Tribunal Suprême de contrôler la matérialité des faits reprochés, leur qualification et la proportionnalité entre, d'une part, la gravité des fautes commises et, d'autre part, la sanction prononcée et, s'il y a lieu, d'en réparer les conséquences dommageables ». Cette formulation est désormais classique et reflète l'alignement du Tribunal Suprême sur le contrôle dit « normal » exercé par le Conseil d'État français en matière disciplinaire depuis la décision Dahan du 13 novembre 2013.
Enfin, s'agissant du harcèlement moral, le Tribunal Suprême a déjà eu l'occasion d'appliquer la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017, mais l'arrêt commenté contribue à préciser la méthode d'appréciation, notamment quant à la technique du faisceau d'indices et à l'inférence de l'élément intentionnel.
II. La solution
A. Les faits et la procédure
La requérante, s C, avait été engagée le 11 novembre 2004 en qualité de Chef de service adjoint du service de Gériatrie, de moyen et long séjour, au sein du AB à Monaco. Elle avait été nommée Chef de service le 13 novembre 2013 au sein du AC, court séjour gériatrie.
Au mois de mai 2023, le référent harcèlement du AB recevait six signalements émanant de professionnels exerçant ou ayant exercé dans le Service du Court Séjour Gériatrique, mettant en cause s C. Le Directeur du AB ordonnait alors une enquête administrative, confiée au Directeur des Affaires Médicales, de la Coopération Internationale et de la Recherche. Le 20 juillet 2023, l'ensemble des signalements, témoignages et échanges recueillis dans le cadre de l'enquête interne était transmis à la requérante, à laquelle un délai de trente jours était accordé pour transmettre ses observations à l'enquêteur, avec possibilité de faire valoir oralement ses arguments lors d'un entretien.
Parallèlement, le 20 juillet 2023, le Directeur du AB prononçait à titre conservatoire la suspension de la requérante. Cette suspension était confirmée le 2 août 2023 par le Ministre d'État, sur proposition du Conseil d'administration du AB du 27 juillet 2023, et notifiée à l'intéressée le 5 août 2023.
La requérante formait, le 17 août 2023, un recours gracieux contre la décision du Directeur du AB du 20 juillet 2023, lequel restait sans réponse explicite.
Le rapport d'enquête administrative était établi le 3 octobre 2023. Le 10 octobre 2023, le Ministre d'État décidait d'engager une procédure disciplinaire et désignait les membres du conseil de discipline, dont c.D, en sa qualité de membre du Conseil d'administration du AB n'appartenant pas au corps médical.
Le conseil de discipline se réunissait une première fois le 13 novembre 2023. S'estimant insuffisamment éclairé — la requérante ayant produit de nouveaux témoignages en sa faveur —, il décidait de suspendre les débats et d'ordonner un complément d'instruction. Il rendait son avis le 4 décembre 2023. Le Conseil d'administration du AB se prononçait quant à lui le 13 décembre 2023, à la majorité de treize voix sur quinze, en faveur de la révocation.
Par Ordonnance Souveraine du 1er février 2024, la mise à la retraite d'office de s C était prononcée. La décision lui était notifiée par une lettre du 12 février 2024, reçue le 14 février 2024.
La requérante saisissait le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 avril 2024, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine du 1er février 2024 et des décisions de suspension des 20 juillet et 2 août 2023, ainsi qu'à diverses condamnations indemnitaires (notamment 13 159,10 euros par mois jusqu'à 65 ans et 312 000 euros au titre du préjudice moral) et à son placement en autorisation d'absence à plein traitement jusqu'à 65 ans, avec injonction sous astreinte et publication.
B. La question de droit
La requête soulevait, en réalité, une pluralité de questions de droit, que l'on peut regrouper autour de quatre axes principaux :
1. À quelles conditions un recours contentieux dirigé contre une décision de suspension à titre conservatoire est-il recevable, en particulier lorsque la notification de cette décision n'a pas mentionné les voies et délais de recours ?
2. Quelles sont les exigences de régularité procédurale applicables à la procédure disciplinaire conduisant à la mise à la retraite d'office d'un praticien hospitalier, s'agissant notamment (a) de l'enquête administrative préalable, (b) de la composition du conseil de discipline, (c) du formalisme du procès-verbal, (d) de la communication des actes du conseil d'administration, et (e) du délai de règlement de la situation du praticien suspendu ?
3. Selon quelle méthode le juge administratif doit-il apprécier la matérialité et la qualification de faits de harcèlement moral au sens de la loi n° 1.457 du 12 décembre 2017, et comment doit-il caractériser l'élément intentionnel exigé par l'adverbe « sciemment » ?
4. Quelle est l'étendue des pouvoirs du Tribunal Suprême en matière d'injonction à l'administration ?
C. Le raisonnement de la juridiction
1. Sur la recevabilité des conclusions dirigées contre les décisions de suspension. Le Tribunal Suprême procède à une application méthodique des articles 13, 14 et 15 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.
S'agissant de la décision du Directeur du AB du 20 juillet 2023, le Tribunal raisonne en plusieurs étapes : le recours gracieux formé le 17 août 2023 a, conformément à l'article 15, conservé le délai contentieux ; faute de réponse, une décision implicite de rejet est née à l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article 14, soit le 17 décembre 2023 ; le délai de recours contentieux contre cette décision implicite expirait donc deux mois plus tard, en application de l'article 14 ; la requête, introduite le 15 avril 2024, est manifestement tardive.
S'agissant de la décision du Ministre d'État du 2 août 2023, notifiée le 5 août 2023, le Tribunal constate que la requérante n'a formé aucun recours, administratif ou contentieux, dans le délai de deux mois à compter de la notification. Surtout, et c'est l'élément le plus notable, le Tribunal écarte expressément le moyen tiré de l'absence de mention des voies et délais de recours : « ni les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ni aucune autre disposition n'imposent qu'une décision administrative individuelle ou sa notification mentionne les voies et délais de recours contre cette décision » (point 4).
2. Sur la régularité de la procédure disciplinaire. Le Tribunal Suprême examine successivement cinq moyens.
Quant à l'enquête administrative, il pose un principe et procède à un contrôle subsidiaire au fond. Sur le principe, il juge que « cette enquête ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire » (point 6) ; partant, son irrégularité éventuelle ne saurait, par elle-même, vicier la procédure disciplinaire. Au demeurant — et c'est un raisonnement de précaution —, le Tribunal observe qu'aucune irrégularité ne ressort du dossier : tous les signalements et témoignages ont été communiqués à la requérante, qui a pu produire des observations écrites, des attestations en sa faveur et des messages de remerciements de patients ; une proposition d'entretien lui a été faite, à laquelle elle n'a pas donné suite pour raison de santé ; le défaut d'audition des infirmiers et aides-soignants s'explique par les déclarations du cadre de santé et du cadre supérieur indiquant ne pas avoir décelé de problème de harcèlement parmi le personnel non médical.
Quant à la composition du Conseil de discipline, le Tribunal procède à un raisonnement en deux temps. Pour la délibération du 13 novembre 2023, le moyen est jugé inopérant car le conseil ne s'est pas, à cette date, prononcé sur les griefs reprochés à la requérante, ayant ordonné un complément d'instruction. Pour la délibération du 4 décembre 2023, le Tribunal vérifie le titre auquel c.D était membre du conseil d'administration : ce titre résultait de sa qualité de Président du Conseil économique, social et environnemental, en application de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5.095 du 14 février 1973 ; son mandat avait été expressément renouvelé par l'Ordonnance Souveraine n° 10.216 du 21 novembre 2023 avec effet rétroactif au 23 octobre 2023, en sorte qu'à la date du 4 décembre 2023, elle était bien membre du conseil d'administration et pouvait régulièrement siéger au conseil de discipline. La question de la validité de l'effet rétroactif de l'ordonnance souveraine n'est pas spécialement discutée, ce qui peut surprendre.
Quant au procès-verbal du Conseil de discipline du 4 décembre 2023, le Tribunal souligne qu'« aucune disposition législative ou réglementaire n'institue [...] [l']obligation [de parapher chaque page] » (point 12). La mention figurant dans le procès-verbal lui-même selon laquelle chaque membre y aurait porté son paraphe est qualifiée d'« inexactitude » portant sur un élément postérieur à l'avis, restée sans effet sur son existence et son contenu, et ce d'autant plus que le procès-verbal a été signé par l'ensemble des membres du conseil. Le raisonnement est ici classique : seules les formalités substantielles, garanties par un texte ou consubstantielles à l'acte, peuvent affecter sa régularité.
Quant au procès-verbal du Conseil d'administration du AB du 13 décembre 2023, le Tribunal écarte le moyen au motif que les formalités prévues à l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 5.055 du 8 décembre 1972 (signature par le président et le secrétaire de séance, transmission au Ministre d'État dans les dix jours) sont postérieures à la délibération et que leur méconnaissance éventuelle « serait, à le supposer établi, sans incidence sur la régularité de l'avis rendu » (point 13).
Quant au délai de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839, le Tribunal énonce une solution claire et de portée générale : « ces dispositions précitées ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension et ne peuvent avoir pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai » (point 14). Le délai de quatre mois n'est donc pas prescrit à peine de nullité de la sanction : il s'agit d'un délai purement comminatoire dans la perspective du contentieux disciplinaire, son éventuel dépassement n'ayant d'incidence que sur le maintien des effets de la suspension elle-même.
3. Sur le bien-fondé de la sanction. Le Tribunal Suprême applique sa grille classique de contrôle.
S'agissant de la matérialité des faits, il prend acte des six signalements émanant de professionnels du service, dont cinq praticiens hospitaliers et une psychologue, faisant tous état de comportements harcelants. Il relève la convergence des descriptions : fatigue psychologique, pressions, dévalorisations, infantilisation, humiliation, atteinte à l'estime de soi, certains des signalants ayant dû recourir au médecin du travail et faire l'objet d'un suivi médical. Il note que certains ont changé de service pour préserver leur santé.
S'agissant de la qualification juridique, le Tribunal procède à une démonstration nuancée et précise (point 21) : « si certains faits relevés par ces signalements et considérés isolément ne peuvent être qualifiés de harcèlements, l'ensemble de ces faits, dans leur globalité, constituent un faisceau d'indices suffisamment probants pour faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral dès lors qu'ils excèdent les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique, qu'ils présentent un caractère répétitif ayant eu pour effet une dégradation des conditions de travail des auteurs des signalements se traduisant par une altération de leur santé physique ou mentale ». Cette formulation est cardinale : elle reprend, en l'adaptant, la méthode du faisceau d'indices et marque la distinction conceptuelle entre l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et le harcèlement moral.
S'agissant de l'élément intentionnel, le Tribunal le déduit de la circonstance que la requérante, « informée des faits de même nature datant de la période de 2014 à 2017 et évoqués par plusieurs des auteurs de signalement, doit être regardée comme ayant agi en connaissance de cause, même si elle a mésestimé la portée de ses agissements » (point 21). L'intentionnalité est ainsi caractérisée par une preuve indirecte tirée de l'antériorité des alertes.
Le Tribunal écarte plusieurs moyens de défense : les accusations de cabale ou de vengeance et le détournement de pouvoir ne sont pas établis (point 22) ; aucune disposition législative ou réglementaire ne soumet à une règle de prescription les poursuites disciplinaires contre le personnel du AB (point 23) ; les messages WhatsApp produits par la requérante, « qui ont été échangés dans un lien de subordination, ne sont pas, par eux-mêmes, de nature à écarter toute qualification de harcèlement » (point 24).
S'agissant enfin de la proportionnalité, le Tribunal juge qu'« eu égard à la gravité des faits en cause et au nombre de professionnels de santé qui en ont été victimes, l'auteur de la décision attaquée n'a pas prononcé une sanction disproportionnée en faisant le choix de la mise en retraite d'office » (point 25).
4. Sur les conclusions indemnitaires. Le rejet est mécanique : aucune illégalité n'ayant été retenue, aucune faute ne peut être imputée à l'administration et la responsabilité de l'État n'est pas engagée (point 26).
5. Sur les conclusions à fin d'injonction. Le Tribunal Suprême confirme une jurisprudence constante : « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration » (point 27). Cette solution marque, là encore, une différence avec le droit français contemporain, où le pouvoir d'injonction a été progressivement reconnu au juge administratif par la loi du 8 février 1995 et par diverses réformes ultérieures.
D. Le dispositif
Le dispositif de l'arrêt est rédigé en ces termes :
« La requête de s C est rejetée.
Les dépens sont mis à la charge de s C, avec distraction au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
La décision a été délibérée par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composé de MM. Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Didier GUIGNARD, Membre titulaire, r.P, rapporteur, et Jean-Philippe DEROSIER, Membres suppléants. Elle a été prononcée le 9 avril 2025 en présence du Ministère public, par le Président Stéphane BRACONNIER, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef.
III. La portée
A. La rupture (ou continuité) avec la jurisprudence antérieure
L'arrêt n° 30882 du 9 avril 2025 se présente, à plusieurs égards, comme une décision de consolidation plus que de rupture. Il n'opère pas de revirement majeur mais affermit des solutions déjà existantes et précise certaines méthodes de contrôle.
1. La continuité sur l'opposabilité du délai de recours en l'absence de mention des voies et délais. La solution retenue au point 4, selon laquelle aucune disposition n'impose la mention des voies et délais de recours dans une décision individuelle ou sa notification, s'inscrit dans la lignée d'une jurisprudence ancienne et constante du Tribunal Suprême. Elle marque toutefois — et c'est sa portée principale — une divergence assumée avec le droit administratif français contemporain. Là où le Conseil d'État, par la décision Czabaj du 13 juillet 2016, a introduit la notion de « délai raisonnable » (en principe d'un an) opposable même en l'absence de mention des voies et délais, le Tribunal Suprême maintient le principe d'opposabilité automatique du délai de deux mois.
Cette divergence pourrait, à terme, soulever des interrogations au regard des exigences du droit à un recours effectif. La Cour européenne des droits de l'homme, dans plusieurs arrêts (notamment Geffre c. France, 23 janvier 2003), a admis que l'État pouvait prévoir des délais stricts de recours, dès lors que ces délais étaient prévisibles et que l'accès au juge n'était pas rendu excessivement difficile. La position monégasque, qui présume la connaissance des règles procédurales par les administrés, reste compatible avec ces exigences mais traduit une philosophie processuelle plus formelle.
2. La consolidation de la distinction entre enquête administrative et procédure disciplinaire. En affirmant que l'enquête administrative « ne constitue pas une phase de la procédure disciplinaire » (point 6), le Tribunal Suprême reprend une distinction classique. Cette qualification a une conséquence procédurale majeure : les garanties spécifiques à la procédure disciplinaire (droits de la défense, contradictoire renforcé, etc.) ne s'appliquent pas, en tant que telles, à la phase d'enquête. Toutefois, le Tribunal procède à un contrôle subsidiaire de loyauté et d'impartialité, ce qui montre que l'enquête n'échappe pas à tout contrôle juridictionnel. Cette double approche — exclusion du formalisme disciplinaire mais maintien d'un contrôle minimal — est équilibrée et préserve l'efficacité de l'enquête sans pour autant la soustraire aux principes généraux du droit administratif.
3. La précision sur la nature du délai de quatre mois de l'article 78. L'affirmation du caractère non prescrit à peine de nullité du délai imparti pour régler la situation du praticien suspendu apporte une clarification utile. Elle s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence française relative aux délais comminatoires en matière disciplinaire et confirme que la finalité de ces délais est avant tout de protéger l'agent contre une suspension indéfinie, non de sanctionner l'administration par la nullité de la sanction. La formulation employée par le Tribunal Suprême — selon laquelle ces dispositions « ont pour seul objet de limiter les conséquences de la suspension et ne peuvent avoir pour effet de priver l'autorité investie du pouvoir disciplinaire du droit de prendre sa décision après l'expiration de ce délai » — est de portée générale et pourrait être étendue, par analogie, à d'autres délais procéduraux similaires.
4. La consolidation de la méthode du faisceau d'indices en matière de harcèlement moral. C'est peut-être l'apport le plus substantiel de l'arrêt. Le considérant 21 articule de manière particulièrement claire la méthode d'appréciation du harcèlement moral :
- Reconnaissance que des faits considérés isolément peuvent ne pas être qualifiés de harcèlement ;
- Affirmation que c'est l'ensemble des faits, « dans leur globalité », qui doit être pris en compte ;
- Caractérisation du dépassement des limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ;
- Vérification du caractère répétitif ;
- Constatation de la dégradation des conditions de travail et de l'altération de la santé physique ou mentale.
Cette grille rejoint, en substance, celle dégagée par la chambre sociale de la Cour de cassation française (notamment Cass. soc., 24 septembre 2008, n° 06-45.747) et par le Conseil d'État (CE, 11 juillet 2011, n° 321225). Elle s'en distingue toutefois par une formulation propre, adaptée au droit substantiel monégasque issu de la loi n° 1.457.
5. L'inférence de l'élément intentionnel. Le traitement de l'élément intentionnel mérite une attention particulière. La loi n° 1.457 exige que les actions ou omissions soient infligées « sciemment ». La requérante avait fait valoir, dans sa réplique, que cet élément intentionnel n'était pas démontré et qu'il ne pouvait être déduit de la seule matérialité des faits. Le Tribunal Suprême adopte une position nuancée : l'élément intentionnel se déduit, en l'espèce, de ce que la requérante avait été informée de faits de même nature datant de 2014 à 2017 et qu'elle « doit être regardée comme ayant agi en connaissance de cause, même si elle a mésestimé la portée de ses agissements ».
Cette formulation est doublement remarquable. D'une part, elle confirme que l'élément intentionnel ne se confond pas avec une intention de nuire au sens d'un dol spécifique : il suffit d'une conscience générale du caractère répété et préjudiciable des comportements. D'autre part, elle admet une forme de dolus eventualis : la « mésestimation » de la portée des agissements ne fait pas obstacle à la caractérisation du harcèlement, dès lors qu'il y a eu connaissance des faits. Cette approche assouplit considérablement la charge de la preuve pesant sur l'administration et facilite la caractérisation du harcèlement moral.
6. Le maintien du refus du pouvoir d'injonction. L'affirmation, au point 27, que « il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration » prolonge une jurisprudence ancienne. Cette solution, héritée de la conception traditionnelle française antérieure à 1995, contraste avec l'évolution récente du droit administratif français. Elle peut, dans certains cas, limiter l'effectivité de la chose jugée, mais elle est compensée par la pratique de la « régularisation spontanée » par l'administration.
B. Les implications pratiques pour les praticiens
1. Pour les avocats des agents publics. L'arrêt impose une vigilance procédur