Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30518
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30518 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans un contentieux récurrent relatif au droit au séjour des ressortissants étrangers sur le territoire monégasque et met en lumière les interactions complexes entre vie maritale, démarches administratives successives et exigences réglementaires d'établissement.
Il ressort des énonciations de la décision que la requérante, v. A. épouse B., expose être en couple depuis 2017 avec g. B., ce dernier ayant la qualité de résident monégasque depuis l'année 1977 et exerçant une activité professionnelle au sein du secteur financier. Au cours de l'année 2020, la requérante s'est installée en Principauté de Monaco au domicile de g. B. C'est dans ce cadre que, le 8 juin 2020, elle a présenté auprès des services de la Sûreté Publique de Monaco une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Cette première démarche administrative s'est heurtée à une décision expresse de rejet notifiée le 7 juillet 2020.
Postérieurement à ce refus, v. A. a épousé g. B. le 22 août 2020. Se prévalant de l'évolution substantielle de sa situation matrimoniale et familiale, elle a alors engagé, le 14 décembre 2020, un recours contentieux en annulation devant le Tribunal Suprême à l'encontre du refus de titre de séjour du 7 juillet 2020, ainsi que de la décision rejetant son recours hiérarchique préalable. Toutefois, cette première instance n'est pas allée à son terme au fond : la requérante s'est désistée de son recours le 4 février 2021, désistement dont le Tribunal Suprême lui a formellement donné acte par une décision n° 2021-07 rendue le 11 juin 2021.
Parallèlement à ce premier désistement procédural, l'intéressée a sollicité à nouveau l'autorité administrative en introduisant, le 21 janvier 2021, une nouvelle demande de première carte de séjour. Cette demande a fait l'objet d'une décision administrative de rejet le 9 mars 2021. Confrontée à cette nouvelle fin de non-recevoir administrative, v. A. s'est rapprochée du Haut-Commissaire à la protection des droits, lequel lui a suggéré d'entreprendre le dépôt d'un nouveau dossier. Suivant cette recommandation, la requérante soutient avoir réitéré sa démarche en formulant une demande de carte de séjour au mois de juin 2022.
Cependant, les démarches ultérieures se sont heurtées à une absence de traçabilité matérielle immédiate au sein des services publics. En effet, contactée le 3 janvier 2023 par l'intéressée, l'administration lui a indiqué ne détenir aucune trace du dépôt de la demande prétendument effectuée en juin 2022. Dans l'intervalle, la fille de la requérante, m. C., ayant atteint l'âge de seize ans, a également introduit une première demande de carte de séjour par l'intermédiaire du téléservice officiel. Dans le cadre de l'instruction de cette requête filiale, v. A. et sa fille ont été convoquées et reçues le 15 février 2023 par les services compétents de l'Administration monégasque.
Cette audition n'a toutefois été suivie d'aucune mesure positive, aucune décision expresse d'octroi n'ayant été réservée aux prétentions respectives de la mère et de sa fille. Face à ce silence persistant de l'autorité publique, v. A. a formé, le 3 mai 2023, une réclamation préalable devant le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique, circonscrite à sa propre situation administrative. L'administration s'étant abstenue de toute réponse dans les délais légaux, cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Saisi sur le fondement de l'article 90, B de la Constitution monégasque régissant le contentieux de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême a enregistré, le 27 septembre 2023, sous le numéro TS 2023-27, la requête de v. A. épouse B. Celle-ci tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision implicite de rejet de sa demande de carte de séjour initiale datée de juin 2022, et d'autre part, de la décision implicite rejetant sa réclamation administrative formée le 3 mai 2023.
À l'appui de son recours, la requérante a formulé des prétentions tant sur le terrain de l'instruction de l'affaire que sur la légalité interne des décisions implicites attaquées.
À titre préliminaire, se fondant sur les dispositions de l'article 22, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême — lequel habilite le Président à ordonner toute mesure d'instruction utile à la manifestation de la vérité jusqu'à la notification de la date d'audience —, elle a sollicité qu'il soit enjoint à l'État de Monaco de verser aux débats les éléments justificatifs ayant motivé le refus administratif implicite. Elle faisait valoir qu'une telle production était indispensable pour permettre à la juridiction constitutionnelle et administrative d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs administratifs, demandant expressément qu'à défaut de communication spontanée, une mesure d'instruction avant-dire-droit soit prononcée en ce sens.
Au titre de la légalité interne, la requérante articulait deux moyens distincts :
- Elle soutenait, en premier lieu, que le rejet de sa demande de titre de séjour était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle affirmait satisfaire, conjointement avec sa fille mineure dont elle exerce l'autorité parentale, à l'ensemble des conditions prescrites par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Elle soulignait avoir respecté les délais fixés par l'article 1er de ladite Ordonnance, justifié de ressources financières suffisantes au moyen d'une attestation de prise en charge financière établie pour elle-même et son enfant par son conjoint, g. B., résident monégasque solvable, et apporté la preuve d'une moralité irréprochable attestée par la production d'un casier judiciaire vierge.
- Elle invoquait, en second lieu, la méconnaissance du droit fondamental au respect de la vie privée et familiale garanti tant par l'article 22 de la Constitution de la Principauté de Monaco que par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle alléguait que son mariage avec un résident ancré en Principauté depuis 1977, combiné à l'interdiction de séjourner sur le territoire national consécutive au refus attaqué, contraignait le couple à la séparation géographique et l'empêchait de cohabiter sous le toit conjugal. Elle mettait en avant la stabilité de ses attaches locales, objectivée par des prises de participations communes avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières monégasques. Se référant expressément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 16 avril 2013, Udeh c. Suisse, n° 12020/09), la requérante soutenait que le refus implicite emportait une ingérence disproportionnée dans sa vie familiale et méconnaissait l'équilibre requis par les normes constitutionnelles et internationales.
En défense, par une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 28 novembre 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation de v. A. aux entiers dépens, en soulevant d'importantes fins de non-recevoir ainsi que des moyens de fond subsidiaires :
- Sur la recevabilité, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, l'inobservation des prescriptions de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lequel commande que la requête soit accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée. Il a relevé que la requérante n'avait pas produit la demande de première carte de séjour dont elle se prévalait pour elle-même, n'ayant versé au dossier que celle afférente à sa fille, m. C.
- En deuxième lieu, le Ministre d'État a excipé de l'absence d'établissement de la réalité même du dépôt d'une demande au « mois de juin 2022 ». Il a ajouté que, quand bien même un tel dépôt aurait existé, le rejet implicite serait né bien avant la réclamation administrative du 3 mai 2023, frappant dès lors la requête d'une tardivité irrémédiable.
- Sur le fond et à titre subsidiaire, l'autorité administrative a fait valoir que la requérante ne démontrait pas réunir les critères légaux exigés par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, à savoir l'octroi d'un permis de travail ou la justification de moyens suffisants d'existence à Monaco. L'administration a pointé l'insuffisance probatoire du dossier, observant que l'attestation de prise en charge financière souscrite par g. B. avait été établie au seul bénéfice exclusif de sa belle-fille, m. C., et non au profit de son épouse, v. A. De ce fait, aucune erreur manifeste d'appréciation ne pouvait être utilement imputée à la décision.
- Enfin, s'agissant de l'atteinte alléguée à la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution et article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme), le Ministre d'État a formellement contesté la réalité de la communauté de vie entre les époux. Il a relevé une discordance flagrante entre l'adresse domiciliaire renseignée par v. A. dans sa requête et celle de son mari. Il s'est appuyé sur les constatations matérielles issues du procès-verbal de notification du 23 mai 2023 rejetant la demande de titre de séjour de la jeune m. C., lequel attestait que l'adolescente vivait avec sa mère à une adresse distincte de celle du domicile personnel de g. B., excluant ainsi la preuve d'une cohabitation sous le même toit conjugal.
Le cours de l'instance a cependant été interrompu par l'initiative unilatérale de la demanderesse. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 21 décembre 2023, v. A. épouse B. a expressément déclaré se désister de sa demande sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne acte.
Par mémoire responsif enregistré le 8 janvier 2024, le Ministre d'État a indiqué accepter ce désistement, sollicitant du Tribunal Suprême qu'il lui en donne acte tout en réclamant la condamnation de la requérante aux entiers dépens de l'instance.
L'affaire a suivi son cours préparatoire : ordonnance du Président du 29 septembre 2023 désignant M. Philippe Blacher en qualité de rapporteur ; procès-verbal de clôture dressé par le Greffier en chef le 15 janvier 2024 ; ordonnance présidentielle du 3 mai 2024 renvoyant l'affaire devant l'Assemblée plénière à l'audience du 7 juin 2024. À cette audience, ont été entendus M. le rapporteur en son rapport, les conseils des parties en leurs plaidoiries (Me Erika Bernardi substituant Me Thomas Giaccardi pour la requérante, Me François Molinié pour le Ministre d'État) et Mme le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'intervention des conclusions de désistement en cours d'instance a opéré une modification substantielle de l'objet du litige soumis au Tribunal Suprême. Alors que les écritures introductives soulevaient des interrogations de fond de haute portée constitutionnelle — tenant notamment à l'intensité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir en matière d'admission au séjour des étrangers, aux conditions de communicabilité des motifs d'un acte administratif implicite, et à la proportionnalité de l'ingérence étatique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme en présence d'un mariage unissant une étrangère à un résident de longue durée —, l'office juridictionnel s'est trouvé recentré sur une problématique de pure technique procédurale.
La question de droit posée au Tribunal Suprême était dès lors la suivante :