Tribunal Suprême de Monaco, 24 octobre 1972, n° 27498

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 24 octobre 1972, n° 27498 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'un litige relevant de la fonction publique communale, opposant le sieur M., agent ou fonctionnaire relevant du statut des fonctionnaires et agents de l'ordre municipal régi par l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951, à la Commune de Monaco. La nature exacte des fonctions exercées par le sieur M. au sein des services municipaux n'est pas précisée dans la décision.

La chronologie des événements, telle qu'elle ressort des écritures respectives des parties rapportées dans les visas de la décision, débute au printemps de l'année 1971. Selon l'argumentation développée par la Commune de Monaco, le sieur M. a cessé ses fonctions de son propre chef le 23 avril 1971 au soir, agissant ainsi contrairement aux instructions données par le Maire de Monaco. Le requérant, de son côté, faisait état d'une proposition de départ à la retraite anticipée qu'il avait formulée et se considérait comme étant à la retraite lorsque la procédure disciplinaire a abouti. La municipalité contestait fermement cette analyse en relevant qu'aucune décision d'admission à la retraite n'était intervenue et que l'agent faisait toujours partie de l'administration active.

Considérant que la cessation de travail du 23 avril 1971 constituait un abandon de poste au sens des articles 23 (dernier alinéa) et 60 de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951, les autorités municipales ont engagé une action disciplinaire à l'encontre du sieur M. Cette séquence administrative a donné lieu à l'adoption de plusieurs actes par le Maire de Monaco et le Conseil communal, à savoir des délibérations et décisions en date des 29 juin 1971, 29 septembre 1971 et 3 novembre 1971. Aux termes de ces actes, et plus particulièrement à la date du 29 septembre 1971 mentionnée dans les visas, une sanction disciplinaire de rétrogradation a été prononcée à l'encontre du sieur M. pour abandon de poste.

Parallèlement à ce volet disciplinaire, un différend d'ordre financier et comptable est apparu concernant la rémunération de l'intéressé pour la période postérieure au 23 avril 1971. Des décomptes mensuels de rémunération ont été établis pour les mois de mai et juin 1971, dont l'exactitude et la régularité étaient contestées par l'agent.

Afin de contester ces mesures, le sieur M. a adressé un mémoire au Ministre d'État le 6 décembre 1971. Ce document visait à informer le Ministre d'État, conformément aux dispositions de l'article 157 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, de son intention d'intenter une action en justice contre la Commune de Monaco. En réponse à cette démarche, le Conseil communal, après avoir pris connaissance dudit mémoire, a adopté une nouvelle délibération le 4 janvier 1972 autorisant le Maire, en application de l'article 156 de la loi du 3 mai 1920, à représenter la commune dans l'instance susceptible d'être engagée à son encontre.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 26 janvier 1972, le sieur M. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation de l'ensemble des actes précités et à la satisfaction de diverses demandes annexes. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête déposée par la Commune le 29 mars 1972, une réplique du requérant en date du 19 avril 1972, et enfin une duplique du Maire enregistrée le 19 mai 1972.

Les prétentions du requérant s'articulaient autour de trois axes principaux :

En premier lieu, le sieur M. demandait l'annulation des délibérations et décisions du Maire de Monaco et du Conseil communal le concernant, et notamment celles des 29 juin, 29 septembre et 3 novembre 1971, ainsi que celle du 4 janvier 1972. Au soutien de ces conclusions, il articulait plusieurs moyens de légalité externe et interne. Il soutenait tout d'abord un moyen tiré de l'erreur de fait et du défaut de base légale, affirmant n'avoir jamais commis l'abandon de poste pour lequel il avait été sanctionné, et arguant du fait qu'étant à la retraite au moment du prononcé de la sanction le 29 septembre 1971, aucune mesure disciplinaire ne pouvait légalement le frapper. Il invoquait ensuite un vice de procédure et une violation des droits de la défense, faisant valoir qu'il n'avait jamais été mis à même de présenter sa défense préalablement à la sanction. Il qualifiait dès lors la sanction d'illégale, de nulle pour excès de pouvoir et de contraire aux règles élémentaires ainsi qu'aux droits qu'il tenait du statut des fonctionnaires de l'ordre municipal.

En deuxième lieu, le requérant sollicitait l'annulation des décomptes mensuels de rémunération établis pour les mois de mai et juin 1971.

En troisième lieu, il formulait un ensemble de conclusions accessoires tendant à ce que le Tribunal Suprême lui donne acte de ses réserves quant à tout recours né de ces pièces comptables, ordonne que lui soient délivrés des décomptes exacts, lui donne acte de son offre de rembourser tout trop-perçu dans l'hypothèse où la date de retraite anticipée qu'il avait proposée serait retenue, et enfin condamne tout contestant aux dépens.

En défense, la Commune de Monaco, représentée par son Maire, concluait au rejet de la requête, à titre principal comme étant intégralement irrecevable, et à titre subsidiaire comme étant mal fondée, tout en sollicitant la condamnation du requérant aux entiers dépens.

Sur le terrain de la recevabilité, la municipalité opposait plusieurs fins de non-recevoir distinctes selon la nature des actes attaqués : Concernant les délibérations du Conseil communal, la Commune invoquait l'article 104 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, aux termes duquel l'annulation de telles délibérations doit être prononcée par le Ministre d'État en Conseil de Gouvernement, excluant ainsi un recours direct devant le juge administratif. Face à l'objection du requérant soutenant dans sa réplique qu'une telle interprétation viderait le Tribunal Suprême de tout contentieux municipal alors qu'il agissait pour la défense de son statut, le Maire répliquait dans sa duplique que cette objection était dépourvue de portée juridique et manquait en fait, l'article 104 ne retirant nullement au Tribunal Suprême la connaissance du contentieux municipal. Concernant les décomptes mensuels de rémunération, la Commune opposait une triple irrecevabilité : d'abord la tardiveté du recours en application de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la requête ayant été déposée plus de deux mois après leur notification ; ensuite le défaut d'intérêt à agir du requérant, ces pièces n'étant que de simples documents comptables ; enfin l'absence de lien de connexité suffisamment étroit entre ces décomptes et les délibérations du Conseil communal.

Sur le fond, à titre subsidiaire, la Commune soutenait la parfaite légalité des décisions prises. Elle faisait valoir que la cessation unilatérale des fonctions le 23 avril 1971 constituait bien l'abandon de poste prévu par les articles 23 et 60 de l'Ordonnance Souveraine n° 421 du 28 juin 1951. Sur la procédure, elle affirmait d'une part que la faute commise, d'une extrême gravité, privait l'agent du bénéfice des garanties statutaires, et d'autre part, aux termes de la duplique, que les droits essentiels de la défense avaient en tout état de cause été observés puisque le requérant avait été informé des suites disciplinaires qu'entraînerait son comportement avant l'intervention de la sanction. Elle maintenait par ailleurs que l'agent n'avait jamais été admis à la retraite. Quant à la délibération du 4 janvier 1972, elle constituait une juste application de l'article 156 de la loi du 3 mai 1920 autorisant le Maire à ester en justice, la Commune précisant au demeurant que la formalité du mémoire préalable adressé au Ministre d'État n'était exigée que pour les actions relevant de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par le sieur M. soulevait une série de questions préalables touchant à la compétence de la haute juridiction et aux conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, lesquelles commandaient l'examen éventuel du fond du droit disciplinaire de la fonction publique communale.

Le problème juridique central, qui se décomposait en trois branches correspondant aux différents chefs de conclusions de la requête, consistait à déterminer quelles sont les conditions de recevabilité d'un recours en annulation dirigé contre les actes émanant des autorités communales et les mesures d'exécution financière prises à l'égard d'un agent municipal :

1. Un agent communal est-il recevable à déférer directement au Tribunal Suprême, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les délibérations du Conseil communal lui faisant grief, sans avoir préalablement saisi le Ministre d'État d'une demande en déclaration de nullité sur le fondement de l'article 104 de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, et le mémoire préalable d'intention de plaider prévu à l'article 157 de la même loi peut-il tenir lieu de ce recours administratif préalable obligatoire ?
2. Les décomptes mensuels de rémunération délivrés à un fonctionnaire ou agent public revêtent-ils le caractère d'actes administratifs décisoires susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?
3. Le Tribunal Suprême, statuant dans le cadre du contentieux de l'annulation, a-t-il le pouvoir de connaître de conclusions non assorties de moyens ou tendant à ce qu'il soit donné acte de réserves ou d'offres de remboursement et à ce qu'il soit enjoint à l'administration de délivrer des documents comptables rectifiés ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête du sieur M. sans examiner le fond du litige disciplinaire, le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse et méthodique de la recevabilité de chacune des trois catégories de conclusions qui lui étaient soumises, accueillant ainsi les fins de non-recevoir soulevées par la Commune de Monaco ou relevées d'office au regard des règles gouvernant le contentieux administratif monégasque.

1. Sur l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre les délibérations du Conseil communal

Le Tribunal Suprême examine en premier lieu les conclusions tendant à l'annulation des délibérations du Conseil communal (celles des 29 juin, 29 septembre, 3 novembre 1971 et 4 janvier 1972). Pour ce faire, la haute juridiction se fonde exclusivement sur les dispositions de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale, texte régissant alors le fonctionnement des institutions communales et leurs rapports avec le pouvoir central (tutelle administrative).

Le juge cite expressément l'article 104 de ladite loi, lequel dispose que la nullité et l'annulation des délibérations du Conseil communal « sont prononcées par le Ministre d'État en Conseil de Gouvernement ». De cette disposition législative attribuant compétence à l'autorité supérieure de l'État pour prononcer l'annulation des actes de l'assemblée délibérante municipale, le Tribunal Suprême déduit l'existence d'une procédure administrative préalable obligatoire. Le juge administratif ne peut être saisi directement d'une délibération du Conseil communal ; le requérant doit impérativement provoquer au préalable une décision du Ministre d'État en Conseil de Gouvernement.

Or, vérifiant les pièces du dossier, le Tribunal constate que le sieur M. n'a pas demandé au Ministre d'État de prononcer la nullité des délibérations litigieuses. La juridiction prend soin d'analyser la portée exacte de la démarche effectuée par le requérant le 6 décembre 1971. Elle relève que le mémoire adressé à cette date au Ministre d'État tendait uniquement à l'informer, conformément à l'article 157 de la loi du 3 mai 1920, de son intention d'intenter une action contre la Commune de Monaco. Le Tribunal opère ainsi une distinction juridique stricte entre deux procédures prévues par la loi de 1920 : d'une part, la formalité du mémoire préalable d'intention de plaider (article 157), qui vise à avertir l'autorité de tutelle d'un projet d'action judiciaire contre la commune afin de permettre au Conseil communal de délibérer sur l'autorisation d'ester en justice du Maire (article 156) ; d'autre part, le recours administratif en annulation devant le Ministre d'État en Conseil de Gouvernement (article 104). Le premier ne saurait valoir exercice du second. Faute d'avoir sollicité du Ministre d'État l'annulation des délibérations, le requérant est déclaré irrecevable à présenter directement devant le Tribunal Suprême des conclusions à fin d'annulation de ces actes.

On notera que bien que les visas de la requête mentionnent des conclusions dirigées contre « les délibérations et décisions de M. le Maire de Monaco et du Conseil communal », les motifs de l'arrêt, dans leur premier point, ne visent que « les conclusions tendant à l'annulation des délibérations du Conseil communal », englobant ainsi l'ensemble du bloc d'actes municipaux contestés sous le régime de l'article 104, ou rejetant implicitement le reste au titre du « surplus des conclusions ».

2. Sur l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre les décomptes mensuels de rémunération

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême se penche sur les conclusions tendant à l'annulation des décomptes mensuels de rémunération des mois de mai et juin 1971. Alors que la Commune de Monaco invoquait à titre principal la forclusion (dépassement du délai de recours de deux mois prévu à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963) ainsi que le défaut de connexité, et qualifiait ces pièces de documents comptables pour dénier l'intérêt à agir du requérant, le Tribunal Suprême choisit de fonder sa décision d'irrecevabilité sur un motif plus radical tenant à la nature juridique même des actes attaqués.

Dans un considérant d'une extrême concision, la haute juridiction affirme « que ces décomptes ne constituent pas des décisions susceptibles de recours devant le Tribunal Suprême ». En statuant ainsi, le juge administratif applique la théorie classique de l'acte faisant grief. Un recours pour excès de pouvoir n'est recevable que s'il est dirigé contre un acte administratif décisoire, c'est-à-dire une manifestation de volonté de l'administration destinée à produire des effets de droit et à modifier l'ordonnancement juridique. Les décomptes mensuels de rémunération (ou bulletins de paie) ne sont que de simples actes préparatoires, déclaratifs ou de pure exécution comptable. Ils se bornent à constater et à liquider en chiffres la situation pécuniaire de l'agent résultant de décisions antérieures (telles que la décision de retenue sur traitement pour absence de service fait ou la rétrogradation). N'ayant pas par eux-mêmes le caractère de décisions exécutoires, ils ne peuvent faire l'objet d'un recours en annulation. Ce motif d'irrecevabilité, touchant à la compétence même du juge de l'excès de pouvoir au regard de la nature de l'acte, dispense le Tribunal d'examiner la question de la tardiveté de la requête ou celle de la connexité.

3. Sur l'irrecevabilité du surplus des conclusions

En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême regroupe sous l'intitulé « Sur le surplus des conclusions de la requête » l'ensemble des autres demandes formulées par le sieur M. (demandes de « donner acte » de ses réserves et de son offre de remboursement, demande de délivrance de décomptes exacts, et éventuellement les conclusions visant des décisions du Maire non précisées).

Le Tribunal écarte ces conclusions par un double motif alternatif : il juge « que ces conclusions ne sont assorties d'aucun moyen ou qu'elles demandent au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'Administration, et qu'elles sont par suite irrecevables ». D'une part, la juridiction rappelle une règle fondamentale de la procédure contentieuse : toute conclusion soumise au juge doit être articulée et soutenue par des moyens de droit et de fait permettant d'en apprécier le bien-fondé. Des conclusions dépourvues de tout moyen sont irrecevables. D'autre part, le Tribunal fait application du principe traditionnel du contentieux administratif de l'excès de pouvoir selon lequel le juge de l'annulation ne peut adresser d'injonctions à l'administration, ni se substituer à l'autorité administrative active. Demander au Tribunal d'ordonner la délivrance de décomptes de rémunération exacts excède les pouvoirs du juge de la légalité, dont l'office se limite à annuler ou à valider les actes qui lui sont déférés. De même, les demandes tendant à ce qu'il soit « donné acte » de réserves ou d'offres ne constituent pas des conclusions recevables devant le juge de l'excès de pouvoir.

En conséquence de cette triple irrecevabilité, la requête est intégralement rejetée et les dépens sont mis à la charge du requérant.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 24 octobre 1972 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La requête est rejetée comme irrecevable ; Les dépens sont mis à la charge du sieur M. ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt sieur M. c/ Commune de Monaco rendu le 24 octobre 1972 constitue une décision de principe majeure dans l'édifice du droit du contentieux administratif monégasque. Rendu au rapport du professeur Louis Trotabas, éminent publiciste français siégeant au sein de la haute juridiction monégasque, et après les observations de Maître George, avocat aux Conseils, cet arrêt témoigne de la structuration rigoureuse du recours pour excès de pouvoir en Principauté, dans la décennie ayant suivi la promulgation de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

L'intérêt doctrinal et jurisprudentiel de cette décision réside dans la clarification qu'elle opère sur trois mécanismes fondamentaux du droit administratif processuel, révélant une parenté conceptuelle manifeste avec le droit administratif français tout en respectant scrupuleusement la spécificité des textes législatifs et constitutionnels monégasques.

1. L'articulation entre la tutelle administrative sur la Commune et la compétence du juge de l'excès de pouvoir

Le premier apport fondamental de la décision concerne le régime contentieux des délibérations du Conseil communal sous l'empire de la loi n° 30 du 3 mai 1920 sur l'organisation municipale. Aux termes de l'article 90-B-1° de la Constitution du 17 décembre 1962 (visée par l'arrêt à travers les articles 89 à 92), le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois. Le Conseil communal et le Maire étant incontestablement