Tribunal Suprême de Monaco, 14 mars 2002, n° 26872

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 mars 2002, n° 26872 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la présente ordonnance présidentielle s'inscrit dans la matière du contentieux administratif monégasque, et plus spécifiquement dans le domaine de la police des étrangers et du contrôle de légalité des actes administratifs individuels restreignant la liberté d'établissement ou de séjour sur le territoire de la Principauté de Monaco.

La personne physique à l'origine de l'instance est Monsieur B. R., né le 5 mars 1922. Ce dernier possède la nationalité suisse et bénéficie, au regard du droit monégasque au moment de la naissance du litige, du statut administratif de « résident privilégié ». L'accès à ce statut particulier, qui confère à son titulaire des droits spécifiques en matière de séjour, dépend d'un cadre réglementaire propre dont les conditions d'octroi ou de maintien ne sont pas détaillées dans le texte de la décision commentée (non précisé dans la décision). De même, la durée exacte de la résidence de l'intéressé sur le territoire monégasque antérieurement aux faits ainsi que sa situation personnelle, familiale ou professionnelle demeurent inconnues à la seule lecture de l'ordonnance (non précisé dans la décision).

L'événement déclencheur du contentieux réside dans l'adoption d'une mesure de police administrative particulièrement rigoureuse : un arrêté de refoulement pris à l'encontre de Monsieur B. R. en date du 18 avril 2001. Cet acte administratif individuel émane de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, autorité dépositaire du pouvoir exécutif et compétente en matière de mesures d'éloignement du territoire. Les motifs de fait et de droit ayant conduit le Ministre d'État à prononcer cette mesure de refoulement à l'encontre d'un ressortissant étranger alors âgé de soixante-dix-neuf ans et titulaire du statut de résident privilégié ne sont pas exposés dans les visas ni dans les motifs de la décision (non précisé dans la décision). Les modalités de notification de cet arrêté du 18 avril 2001 à la personne concernée, tout comme l'éventuelle existence d'un recours gracieux préalable, ne figurent pas davantage dans le texte reproduit (non précisé dans la décision).

C'est dans ce contexte d'opposition directe entre les prérogatives de puissance publique de l'État monégasque en matière de contrôle de son territoire et les intérêts individuels d'un résident étranger souhaitant conserver son titre et son droit au séjour que le juge administratif suprême a été saisi.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité juridique de la mesure d'éloignement prononcée à son encontre, Monsieur B. R. a engagé une action juridictionnelle devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juge du contentieux administratif. Pour ce faire, le requérant a élu domicile en l'Étude de Maître Didier Escaut, avocat-défenseur, chargé de la défense de ses intérêts.

L'instance a été régulièrement introduite par le dépôt d'une requête initiale en date du 20 juillet 2001. Présentée par Maître Didier Escaut au nom de Monsieur B. R., cette requête tendait, selon les termes mêmes des visas, « à l'annulation de l'arrêté de refoulement en date du 18 avril 2001 ». Les moyens de légalité externe (incompétence, vice de forme ou de procédure) et de légalité interne (violation de la loi, erreur de fait ou de droit, erreur manifeste d'appréciation, détournement de pouvoir) soulevés au soutien de cette demande d'annulation ne sont pas retranscrits dans la décision commentée (non précisé dans la décision).

Dès l'enregistrement de ce recours en annulation, la procédure d'instruction écrite et contradictoire propre au fonctionnement du Tribunal Suprême s'est déployée avec célérité et méthode, suivant les étapes chronologiques strictement rapportées dans les visas de l'ordonnance :

1. La désignation du rapporteur : Cinq jours après le dépôt de la requête introductive d'instance, soit le 25 juillet 2001, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance nommant Monsieur Bernard, Membre titulaire de la haute juridiction, en qualité de rapporteur chargé de diriger l'instruction de l'affaire.
2. La défense de l'Administration : Le défendeur à l'instance, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, a constitué pour avocat-défenseur Maître Karczag-Mencarelli. Par l'intermédiaire de ce conseil, une contre-requête a été déposée au greffe en date du 24 septembre 2001. La teneur exacte des arguments en défense développés par le Ministre d'État pour justifier la légalité de l'arrêté de refoulement du 18 avril 2001 n'est pas mentionnée (non précisé dans la décision), bien que la nature même de l'acte procédural de contre-requête implique nécessairement des conclusions tendant au rejet du recours en annulation.
3. Le second échange de mémoires : Usant de son droit de réponse dans le cadre du débat contradictoire, Maître Didier Escaut a déposé, au nom du requérant Monsieur B. R., un mémoire en réplique en date du 29 octobre 2001. En réponse à ce nouveau mémoire, Maître Karczag-Mencarelli a déposé, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, un mémoire en duplique en date du 30 novembre 2001. Là encore, la substance de ces écritures complémentaires demeure confidentielle au regard du texte de la décision (non précisé dans la décision).
4. La clôture de l'instruction et l'audiencement : Les parties ayant épuisé leurs échanges d'arguments écrits conformément aux dispositions procédurales applicables, le Greffier en Chef du Tribunal Suprême a établi le procès-verbal de clôture de l'instruction le 13 décembre 2001. L'affaire étant désormais en état d'être jugée, le Président du Tribunal Suprême, Monsieur Roland Drago, a rendu une ordonnance en date du 24 janvier 2002 fixant au mercredi 13 mars 2002 la date de l'audience publique au cours de laquelle l'affaire devait être examinée au fond par la formation de jugement.

Toutefois, à l'approche immédiate de l'échéance juridictionnelle ainsi fixée, le cours normal du procès administratif a connu un revirement procédural décisif mettant fin de manière anticipée au litige sur le fond. En effet, le 5 mars 2002, soit huit jours exactement avant la date prévue pour l'audience d'examen de l'affaire, Maître Didier Escaut a déposé au greffe, au nom de Monsieur B. R., une requête spécifique « aux fins de désistement ». Les raisons ayant poussé le requérant à renoncer soudainement à son recours en annulation après avoir pourtant mené l'intégralité de l'instruction écrite (abrogation ou retrait éventuel de l'arrêté contesté par l'administration, accord transactionnel informel, départ volontaire du territoire ou perte d'intérêt à agir) ne sont aucunement évoquées dans la décision (non précisé dans la décision).

Ce désistement du demandeur a appelé une réaction formelle de la partie défenderesse. Le 13 mars 2002, jour même où l'affaire devait initialement être appelée à l'audience selon l'ordonnance d'audiencement du 24 janvier 2002, Maître Karczag-Mencarelli a déposé, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, un acte d'« acceptation de désistement ».

Enfin, pour parfaire la régularité de la procédure avant qu'il ne soit statué sur cet incident mettant fin à l'instance, l'avis de Monsieur le Procureur Général a été recueilli, sans que le sens ou le contenu de cet avis ni sa date exacte ne soient précisés dans le texte de l'ordonnance (non précisé dans la décision).

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'état de la procédure au 13 mars 2002 a entièrement déplacé le centre de gravité juridique de l'affaire. Alors que le Tribunal Suprême était initialement saisi d'une question substantielle de droit administratif matériel — à savoir la légalité interne et externe d'un arrêté individuel de refoulement frappant un ressortissant étranger titulaire du statut de résident privilégié —, le dépôt successif de la requête aux fins de désistement du 5 mars 2002 et de l'acte d'acceptation du 13 mars 2002 a substitué à cette question de fond une question purement processuelle.

Le problème juridique soumis à l'appréciation de la juridiction se résumait dès lors de la manière suivante : quelles sont les conditions de validité et les modalités procédurales de constatation d'un désistement intervenant dans le cadre d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre un acte administratif individuel, lorsque ce désistement est formulé après la clôture de l'instruction et la fixation de la date d'audience, et quelle est l'autorité compétente au sein du Tribunal Suprême pour en donner acte et statuer sur le sort des dépens de l'instance ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la volonté unilatérale du requérant d'abandonner son action, corroborée par l'acceptation expresse de l'autorité administrative défenderesse, présentait un caractère inconditionnel permettant d'éteindre l'instance sans examen au fond, et si le Président du Tribunal Suprême pouvait, statuant seul par voie d'ordonnance sur le fondement des textes organiques régissant la haute juridiction, clore définitivement le litige.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La décision commentée, rendue le 14 mars 2002 — soit le lendemain du dépôt de l'acceptation du désistement et de la date initialement fixée pour l'audience —, adopte la forme solennelle et synthétique d'une ordonnance présidentielle. Elle est prononcée par « Nous, Roland Drago, Président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, Grand Officier de l'Ordre de Saint-Charles, assisté de Notre Greffier ».

Le raisonnement juridique suivi par le Président du Tribunal Suprême s'articule autour d'une double assise : d'une part, la mobilisation rigoureuse des textes normatifs supérieurs fondant sa compétence et son office (les visas textuels) ; d'autre part, la qualification juridique précise de l'acte de procédure émanant des parties (le motif unique).

En premier lieu, sur le plan de la compétence et des fondements normatifs, l'ordonnance vise deux textes fondamentaux de l'ordre juridique monégasque :

• Premièrement, « la Constitution du 17 décembre 1962 ». Bien que l'article spécifique du texte constitutionnel ne soit pas mentionné dans ce visa général, cette référence rappelle l'ancrage constitutionnel du Tribunal Suprême et de sa compétence en matière de contentieux administratif (recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives).
• Deuxièmement, « l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». C'est ici que réside le fondement technique direct de la décision. L'emploi de l'adverbe « notamment » suivi de la mention expresse de l'article 27 de ce texte organique démontre que cette disposition règle spécifiquement le régime procédural applicable en l'espèce. Elle fonde la compétence personnelle du Président du Tribunal Suprême pour statuer seul, par voie d'ordonnance et sans réunir la formation collégiale de jugement pourtant convoquée pour l'audience de la veille, afin de constater le désistement après avis du Procureur Général.

En second lieu, sur le plan de la qualification juridique des faits processuels, la motivation de l'ordonnance se concentre en un unique considérant d'une concision remarquable : « Considérant que le désistement de M. B. R. est pur et simple et qu'il convient de lui en donner acte ; ».

Cette motivation lapidaire contient néanmoins toute la substance du contrôle juridictionnel exercé par le Président du Tribunal Suprême en matière de désistement. Pour que le juge puisse « donner acte » d'un désistement et clore l'instance, il doit préalablement vérifier que la manifestation de volonté du requérant ne comporte aucune réserve ni condition suspensive ou résolutoire qui obligerait la juridiction à trancher une contestation résiduelle. En qualifiant le désistement de Monsieur B. R. de « pur et simple », le Président Roland Drago constate souverainement le caractère sans équivoque, définitif et inconditionnel de la renonciation du demandeur à ses prétentions initiales d'annulation de l'arrêté de refoulement du 18 avril 2001.

De surcroît, bien que le considérant unique ne mentionne explicitement que le caractère « pur et simple » du désistement de Monsieur B. R., il doit être lu à la lumière immédiate des visas qui le précèdent. Ceux-ci relèvent expressément non seulement la requête aux fins de désistement du 5 mars 2002, mais également « l'acceptation de désistement déposée le 13 mars 2002, par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, au nom de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État ». En l'état d'une instruction entièrement close où le défendeur avait produit une contre-requête et une duplique, le constat de cette acceptation par le Ministre d'État garantit qu'aucune opposition ne fait obstacle à l'extinction de l'instance.

Dès lors que le désistement est reconnu comme étant pur et simple, l'office du juge est lié : « il convient de lui en donner acte ». Le Président du Tribunal Suprême tire alors les conséquences légales nécessaires de ce constat quant à la charge financière du procès, en appliquant la règle classique selon laquelle la partie qui se désiste supporte les frais de l'instance qu'elle a elle-même engagée puis abandonnée.

C. Le dispositif

Le dispositif de l'ordonnance rendue le 14 mars 2002 par le Président du Tribunal Suprême est formulé en ces termes exacts :

« DÉCIDONS :

• Il est donné acte du désistement de M. B. R. ;
• Les dépens sont mis à la charge de M. B. R ;
• Expédition de la présente Ordonnance sera transmise au Ministre d'État et à M. B. R. ; »

Ce dispositif tripartite appelle trois brèves observations formelles. Premièrement, il prononce le « donner acte » du désistement, ce qui a pour effet juridique immédiat de dessaisir le Tribunal Suprême et d'éteindre l'instance engagée le 20 juillet 2001, laissant subsister dans l'ordonnancement juridique (sauf retrait ou abrogation administrative par ailleurs non précisés dans la décision) l'arrêté de refoulement du 18 avril 2001. Deuxièmement, il condamne le requérant Monsieur B. R. aux entiers dépens de l'instance. Troisièmement, il ordonne l'exécution des formalités de notification par la transmission d'une expédition officielle de l'ordonnance aux deux parties au litige, à savoir l'autorité exécutive (le Ministre d'État) et le justiciable requérant (Monsieur B. R.).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que la décision du 14 mars 2002 ne tranche aucune question de fond relative au droit des étrangers ou au régime juridique des arrêtés de refoulement en Principauté de Monaco, son analyse révèle des enseignements précieux sur le fonctionnement institutionnel et procédural du Tribunal Suprême.

L'intérêt majeur de cette décision réside dans la mise en œuvre de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. L'intitulé analytique précédant le texte de la décision met d'ailleurs clairement en exergue cette articulation entre le domaine matériel (« Compétence : Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel ») et la solution processuelle retenue (« Procédure : Désistement pur et simple - Donner acte par ordonnance du Président du Tribunal Suprême »).

En droit du contentieux administratif monégasque, tel qu'il découle de la Constitution du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, le principe est celui de la collégialité des décisions rendues par le Tribunal Suprême. Toutefois, dans un souci de bonne administration de la justice, d'économie de moyens procéduraux et de célérité, l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 confère au Président du Tribunal Suprême le pouvoir propre de statuer par voie d'ordonnance pour donner acte des désistements.

La chronologie très particulière de l'affaire B. R. c/ Ministre d'État illustre avec une acuité singulière la souplesse et la portée de cette compétence présidentielle. En effet, dans cette espèce :

• L'instruction contradictoire avait été menée jusqu'à son terme ultime (requête du 20 juillet 2001, contre-requête du 24 septembre 2001, réplique du 29 octobre 2001, duplique du 30 novembre 2001).
• La clôture de l'instruction avait été formellement actée par procès-verbal du Greffier en Chef le 13 décembre 2001.
• Le Président avait déjà exercé son pouvoir d'audiencement par ordonnance du 24 janvier 2002, fixant l'examen de l'affaire par le Tribunal au mercredi 13 mars 2002.

On aurait pu concevoir qu'à un stade aussi avancé de la procédure — le désistement ayant été déposé le 5 mars 2002 et son acceptation par le Ministre d'État n'étant intervenue que le 13 mars 2002, soit le jour même fixé pour l'audience —, ce soit la formation de jugement réunie pour l'audience qui prenne acte du désistement par une décision collégiale du Tribunal Suprême. Or, telle n'est pas la voie suivie : c'est bien le Président Roland Drago, agissant seul le lendemain, 14 mars 2002, sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, qui rend une ordonnance présidentielle de donner acte.

Cette solution démontre que la compétence du Président du Tribunal Suprême au titre de l'article 27 pour donner acte d'un désistement demeure pleine et entière à tout moment de la procédure, y compris postérieurement à l'ordonnance de clôture et à l'ordonnance fixant la date d'audience, et jusqu'au jour même prévu pour la tenue de cette audience. Dès lors que les conditions du désistement sont réunies avant que le Tribunal n'ait statué au fond, le dessaisissement de la formation de jugement au profit du pouvoir propre du Président opère de plein droit après recueil de l'avis du Procureur Général.

Par ailleurs, la décision met en lumière le formalisme bilatéral qui entoure le désistement tardif devant le Tribunal Suprême. Si, en contentieux administratif général, le désistement dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir est souvent analysé comme un acte unilatéral ne nécessitant pas toujours l'acceptation du défendeur (sauf conclusions reconventionnelles), la structure des visas de l'ordonnance du 14 mars 2002 accorde une place symétrique à la « requête aux fins de désistement de B. R., déposée le 5 mars 2002 » et à « l'acceptation de désistement déposée le 13 mars 2002 » au nom du Ministre d'État. Cette mention expresse de l'acceptation du défendeur, suivie du visa de l'avis du Procureur Général, témoigne de la rigueur procédurale monégasque : lorsque le litige a été entièrement instruit et que le défendeur a conclu au fond par contre-requête et duplique, le constat formel de son acceptation sécurise totalement l'ordonnance de donner acte contre toute contestation ultérieure.

Quant à l'inscription de cette décision dans la jurisprudence européenne ou au regard d'autres précédents nationaux spécifiques, le texte