Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30510

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30510 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de l’excès de pouvoir est classiquement défini comme un procès fait à un acte. Cette nature éminemment objective du litige implique que l’existence même du procès est intrinsèquement liée à la subsistance de l’acte administratif attaqué dans l’ordonnancement juridique. Lorsque l’administration procède, en cours d’instance, au retrait de la décision litigieuse, le recours perd en principe son objet, conduisant le juge à prononcer un non-lieu à statuer. Toutefois, cette mécanique procédurale d’apparence implacable se heurte à une exigence fondamentale de sécurité juridique : pour priver définitivement le requérant de son droit au juge, encore faut-il que la disparition de l’acte initial soit elle-même irrévocable.

Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 18 juin 2024, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco offre une illustration topique de la manière dont l'office du juge de l'excès de pouvoir s'adapte aux vicissitudes affectant le caractère définitif d'un acte de retrait. Loin de prononcer un non-lieu mécanique qui exposerait le justiciable à un déni de justice en cas d'annulation ultérieure dudit retrait, la Haute Juridiction mobilise les ressources de son règlement procédural, et plus particulièrement le standard de la « bonne administration de la justice », pour différer son jugement et rouvrir l'instruction.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l’origine du différend se trouve une succession d'autorisations administratives d'urbanisme relatives à un bien immobilier situé dans la Principauté, relevant manifestement du secteur des quartiers ordonnancés au regard des textes visés par la juridiction. Par une première décision en date du 12 février 2021, une personne physique, désignée sous les initiales c. C., a obtenu l'autorisation de modifier les dispositions extérieures d’un appartement situé au premier étage d'un immeuble dénommé « x2 ». Quelques mois plus tard, par une décision du 13 août 2021, le bénéfice de cette autorisation a fait l'objet d'un renouvellement au profit d'un nouveau titulaire, c. A.

Désireuse de faire évoluer le projet architectural initial, c. A. a saisi l'administration le 1er juin 2022 d'une nouvelle demande, complétée le 25 août 2022. Cette requête tendait à obtenir l'autorisation de modifier tant les dispositions intérieures que les dispositions extérieures qui avaient été précédemment autorisées. L'autorité administrative compétente, à savoir le Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité, a fait droit à cette demande modificative par une décision délivrée le 7 septembre 2022.

Ce nouveau projet a suscité la vigilance du voisinage immédiat. Madame i. A., épouse B., demeurant aux deuxième et troisième sous-étages de la copropriété voisine dénommée immeuble « x3 », a entrepris des démarches afin de prendre connaissance de la teneur exacte des travaux autorisés. À cette fin, elle a sollicité, le 9 novembre 2022, l'autorisation de consulter le dossier administratif afférent à l'autorisation délivrée à sa voisine. Le Ministre d’État a accédé favorablement à cette demande de communication par un courrier en date du 13 janvier 2023.

Ayant pu prendre connaissance des pièces du dossier, Madame i. B. a entendu contester la légalité de ce permis. Dès le 19 janvier 2023, elle a formé un recours administratif préalable de nature hiérarchique auprès du Ministre d’État, tendant à l'annulation de l’autorisation de construire octroyée le 7 septembre 2022 à c. A. Le silence gardé par la plus haute autorité administrative pendant le délai légal de quatre mois a fait naître, le 20 mai 2023, une décision implicite de rejet de ce recours hiérarchique.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus implicite de l'administration de revenir sur l'autorisation litigieuse, Madame i. B. a porté le litige sur le terrain juridictionnel. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 19 juillet 2023 sous le numéro TS 2023-20, elle a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision du 7 septembre 2022 du Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité, ainsi que, par voie de conséquence, de la décision implicite du Ministre d’État ayant rejeté son recours hiérarchique. À titre avant dire droit ou subsidiaire (« au besoin »), la requérante sollicitait du Tribunal qu'il invite l'État à produire l'intégralité des éléments composant le dossier de demande déposé par la pétitionnaire c. A. Enfin, elle concluait à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction écrite s'est initialement déroulée selon le rythme classique des échanges contradictoires prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par une ordonnance du 11 août 2023. Le Ministre d’État a déposé sa contre-requête le 19 septembre 2023, concluant au rejet pur et simple de la requête au fond et à la condamnation de la requérante aux dépens. Madame i. B. a maintenu l'intégralité de ses moyens et conclusions par un mémoire en réplique enregistré le 18 octobre 2023, auquel le Ministre d’État a répondu par une duplique déposée le 17 novembre 2023, persistant dans ses conclusions de rejet. L'état du dossier paraissant complet à l'issue de ce double échange, le Greffier en Chef a dressé le procès-verbal de clôture de l'instruction le 1er décembre 2023.

Toutefois, un événement administratif majeur, survenu postérieurement à la clôture de l'instruction, est venu bouleverser l'équilibre procédural de l'instance. Par une décision en date du 31 janvier 2024, le Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité a procédé au retrait de son autorisation de construire du 7 septembre 2022.

Tirant les conséquences de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué, le Ministre d’État a produit un nouveau mémoire, enregistré au Greffe Général le 22 avril 2024, par lequel il demandait désormais au Tribunal Suprême de constater que la requête de Madame i. B. était devenue sans objet et, partant, de décider qu’il n’y avait plus lieu de statuer. Le 3 mai 2024, le Président du Tribunal Suprême a rendu une ordonnance fixant l'audience au 6 juin 2024.

Ce dépôt tardif a provoqué une vive passe d'armes procédurale. Par un mémoire enregistré le 7 mai 2024, la requérante s'est opposée à la demande gouvernementale. Elle concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité du mémoire et des conclusions aux fins de non-lieu déposés par le Ministre d’État — vraisemblablement en raison de leur production postérieure à la clôture de l'instruction du 1er décembre 2023, bien que la décision ne détaille pas l'argumentation précise — et, à titre subsidiaire, au rejet au fond de cette demande de non-lieu. Le Ministre d’État a maintenu sa position par d'ultimes observations enregistrées le 17 mai 2024.

Dans d'ultimes observations déposées le 3 juin 2024, soit trois jours avant l'audience, la stratégie procédurale de Madame i. B. a évolué de manière décisive. Tout en maintenant à titre principal sa demande de rejet des conclusions de non-lieu à statuer, elle a formulé, à titre subsidiaire, une demande tendant à ce que le Tribunal Suprême prononce le sursis à statuer dans l’attente que la décision de retrait du 31 janvier 2024 acquière un caractère définitif.

Lors de l'audience publique du 6 juin 2024, un élément factuel déterminant a été porté à la connaissance de la juridiction : les parties ont conjointement informé le Tribunal Suprême que la décision de retrait du 31 janvier 2024 faisait effectivement l'objet d'un recours administratif (vraisemblablement formé par la bénéficiaire initiale du permis, c. A., bien que l'identité de l'auteur de ce recours ne soit pas précisée dans la décision).

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration singulière de cette affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une question de procédure administrative contentieuse d'une grande finesse : le juge de l'excès de pouvoir peut-il faire droit aux conclusions de l'administration tendant au prononcé d'un non-lieu à statuer, motif pris du retrait en cours d'instance de l'autorisation d'urbanisme attaquée, alors même qu'il est établi lors de l'audience que cet acte de retrait n'est pas définitif pour avoir fait l'objet d'un recours administratif dont l'issue demeure incertaine ? Corrélativement, par quel mécanisme procédural le Tribunal Suprême doit-il régir le sort de l'instance principale dont l'instruction avait été préalablement close ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême adopte une motivation à la fois concise, rigoureuse et éminemment pragmatique, structurée sous la forme d'un syllogisme juridique parfaitement maîtrisé.

Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet exact de la requête initiale de Madame i. B. (l'annulation de l'autorisation de construire du 7 septembre 2022 et du rejet implicite du recours hiérarchique), la Haute Juridiction énonce la règle de droit applicable à la gestion de l'instance. Elle vise et reproduit intégralement les dispositions du quatrième alinéa de l’article 30 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Aux termes de ce texte fondamental : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal Suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». En choisissant ce fondement textuel précis, le juge écarte implicitement la qualification de « sursis à statuer » sollicitée à titre subsidiaire par la requérante, au profit de la notion statutaire de « renvoi de l'affaire » propre à son texte organique.

Dans un second temps, le Tribunal procède à la qualification juridique des faits procéduraux portés à sa connaissance. Il constate d'abord la réalité matérielle de la décision du 31 janvier 2024 par laquelle le Directeur de la Prospective, de l’Urbanisme et de la Mobilité a retiré son autorisation initiale du 7 septembre 2022. Si le raisonnement s'était arrêté à ce constat, le non-lieu à statuer réclamé par le Ministre d’État se serait imposé, l'acte attaqué ayant disparu rétroactivement de l'ordonnancement juridique.

Cependant, le juge relève immédiatement la circonstance décisive révélée au cours des débats oraux : « lors de l’audience du 6 juin 2024, les parties ont informé le Tribunal Suprême que cette décision faisait l’objet d’un recours administratif ». L'existence de cette contestation administrative frappe l'acte de retrait d'une précarité juridique manifeste. En effet, si l'administration venait à faire droit à ce recours administratif en retirant ou en abrogeant sa décision de retrait du 31 janvier 2024, l'autorisation initiale du 7 septembre 2022 renaîtrait de plein droit dans l'ordonnancement juridique. Si le Tribunal Suprême avait entre-temps prononcé un non-lieu à statuer, Madame i. B. se serait retrouvée désarmée face à une autorisation de construire rétablie, les délais de recours contentieux étant depuis longtemps expirés.

C'est précisément pour conjurer ce risque d'insécurité juridique que le Tribunal Suprême opère la jonction entre cette situation de fait et le standard directeur de l'article 30 de l'Ordonnance de 1963. Il juge que « cette information rend nécessaire à une bonne administration de la justice le renvoi de l’affaire et la réouverture de l’instruction ». La réouverture de l'instruction, qui avait été close le 1er décembre 2023, s'avère indispensable pour purger les débats concernant la recevabilité des écritures post-clôture et, surtout, pour permettre aux parties de produire ultérieurement la décision définitive de l'administration sur le recours formé contre le retrait, et d'en débattre contradictoirement.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif, d'une sobriété absolue, s'énonce ainsi :

« DÉCIDE : L’affaire est renvoyée. L’instruction est rouverte. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 18 juin 2024 par le Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au cœur des principes fondamentaux du contentieux administratif général et témoigne d'une convergence remarquable avec les standards du droit administratif comparé et du droit européen des droits de l'homme.

En premier lieu, l'arrêt met en lumière la théorie classique des conditions du non-lieu à statuer en matière de recours pour excès de pouvoir, telle qu'elle est appliquée de manière constante tant par le Tribunal Suprême monégasque que par le Conseil d'État français. Il est de principe que le retrait d'un acte administratif fait disparaître cet acte de manière rétroactive, celui-ci étant réputé n'avoir jamais existé. Dès lors, des conclusions tendant à l'annulation d'un acte retiré en cours d'instance deviennent sans objet. Toutefois, la jurisprudence administrative subordonne rigoureusement le prononcé du non-lieu à une condition dirimante : le retrait doit avoir acquis un caractère définitif.

Un acte de retrait n'est définitif que s'il n'est plus susceptible d'être remis en cause, ni par la voie d'un recours administratif (gracieux ou hiérarchique), ni par la voie d'un recours contentieux devant le juge. Dans les litiges dits « triangulaires », particulièrement fréquents en droit de l'urbanisme, les intérêts des parties sont diamétralement opposés. Lorsque l'administration délivre un permis de construire à un pétitionnaire (ici c. A.), le tiers voisin (ici Madame i. B.) l'attaque. Si l'administration, réalisant l'illégalité de son acte ou cédant aux arguments du tiers, retire le permis en cours d'instance, elle donne satisfaction au voisin mais lèse gravement les droits acquis du bénéficiaire du permis. Ce dernier dispose alors du droit de contester la décision de retrait. Tant que le recours formé par le bénéficiaire contre le retrait n'est pas définitivement purgé, le retrait demeure précaire, conditionnel. Le Tribunal Suprême fait ici une application orthodoxe et protectrice de cette règle : informé de l'existence d'un recours administratif contre le retrait du 31 janvier 2024, il refuse de faire droit à la demande prématurée de non-lieu présentée par le Ministre d'État.

En deuxième lieu, cette décision illustre l'autonomie et la souplesse des mécanismes procéduraux prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Il est particulièrement intéressant d'observer comment le Tribunal Suprême traite les incidents survenus après la clôture de l'instruction. En l'espèce, le procès-verbal de clôture avait été dressé le 1er décembre 2023 par le Greffier en Chef. Le retrait étant intervenu le 31 janvier 2024, le Ministre d'État a déposé un mémoire aux fins de non-lieu le 22 avril 2024. La requérante en contestait la recevabilité en raison de la clôture. Or, dans la tradition du contentieux administratif, un moyen d'ordre public — tel que le non-lieu à statuer constatant la disparition de l'objet du litige — ou une circonstance de fait et de droit nouvelle survenue postérieurement à la clôture et susceptible d'exercer une influence déterminante sur l'issue du litige oblige ou, à tout le moins, autorise le juge à rouvrir l'instruction.

Plutôt que d'entrer dans un débat stérile sur l'irrecevabilité des écritures post-clôture, le Tribunal Suprême utilise la prérogative souveraine que lui confère le quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance de 1963. En prononçant conjointement le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction, il régularise rétroactivement les échanges intervenus entre avril et juin 2024 et replace les parties dans le cadre d'une instruction contradictoire pleinement ouverte. On notera également la précision terminologique du juge : alors que la requérante sollicitait dans ses ultimes écritures un « sursis à statuer », le Tribunal prononce le « renvoi de l'affaire ». Si l'effet pratique immédiat est similaire — la suspension du prononcé de l'arrêt au fond —, le fondement juridique demeure strictement ancré dans les prérogatives d'organisation de l'audience et de l'instruction propres à l'article 30, fondées sur la « bonne administration de la justice ».

En troisième lieu, bien que la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne soit pas formellement visée dans la décision, la solution retenue résonne en parfaite harmonie avec les exigences du droit à un procès équitable garanti par son article 6 § 1, ainsi qu'avec le principe constitutionnel monégasque du droit à un recours juridictionnel effectif découlant de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962 (expressément visé par l'arrêt). La jurisprudence européenne veille en effet à ce que les règles procédurales ne soient pas appliquées d'une manière excessivement formaliste qui priverait le justiciable d'un examen effectif de sa cause. Prononcer un non-lieu sur la base d'un acte de retrait non définitif constituerait une atteinte grave au droit d'accès à un tribunal si cet acte de retrait venait à être ultérieurement annulé. La « bonne administration de la justice » invoquée par le Tribunal Suprême apparaît ainsi comme le vecteur procédural interne garantissant l'effectivité substantielle du contrôle de légalité et la loyauté du procès administratif.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Au-delà de son intérêt théorique certain, l'arrêt du 18 juin 2024 recèle de précieux enseignements méthodologiques et stratégiques pour les praticiens du droit public monégasque, qu'ils soient avocats des requérants, conseils des bénéficiaires d'autorisations administratives ou représentants de l'administration.

Pour la défense de l'État, la décision rappelle que la production d'un acte de retrait en cours d'instance ne suffit pas, à elle seule, à obtenir mécaniquement la clôture du dossier par un arrêt de non-lieu. Lorsque l'administration entend se prévaloir d'un non-lieu à statuer consécutif au retrait de la décision attaquée, il lui incombe d'établir le caractère définitif de ce retrait. En pratique, cela suppose de démontrer que l'acte de retrait a été régulièrement notifié au bénéficiaire initial de l'autorisation (ainsi qu'à l'auteur du recours), que les délais de recours administratif et contentieux (de deux mois en droit commun monégasque) sont intégralement expirés, et qu'aucun recours gracieux, hiérarchique ou contentieux n'a été enregistré dans ce laps de temps. En l'espèce, le retrait datant du 31 janvier 2024 et le mémoire aux fins de non-lieu ayant été déposé dès le 22 avril 2024, la période écoulée était manifestement trop brève pour garantir l'absence de toute contestation administrative, laquelle s