Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27529

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 octobre 1981, n° 27529 (Lire sur source officielle)

L'encadrement étatique des loyers au sein d'un territoire géographiquement contraint comme la Principauté de Monaco cristallise de manière récurrente l'antagonisme entre les prérogatives de la propriété privée et les impératifs sociaux d'intérêt général liés au logement d'une population protégée. La décision rendue le 14 octobre 1981 par le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en section administrative dans l'affaire opposant l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco au Ministre d'État, constitue un jalon fondamental du droit public économique et du contentieux administratif monégasque.

Au-delà de la question sectorielle de la revalorisation de la valeur locative des habitations soumises à un régime de taxation, cet arrêt de principe tranche deux problématiques majeures : d'une part, le régime probatoire devant le juge de l'excès de pouvoir confronté à la production de documents internes issus de commissions administratives consultatives ; d'autre part, le degré d'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les actes réglementaires fixant des tarifs et des prix en exécution d'une habilitation législative. Par une motivation sobre mais d'une grande densité normative, la Haute Juridiction consacre l'absence d'obligation générale de secret pesant sur les membres non-fonctionnaires des commissions mixtes en l'absence de texte exprès, tout en limitant son office au contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation face aux choix économiques du pouvoir réglementaire.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige prend racine dans l'application de la législation monégasque spécifique au secteur locatif protégé, régie par l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. Ce texte soumet une catégorie particulière d'immeubles d'habitation à une réglementation stricte des loyers, calculés à partir d'une surface corrigée et d'un prix de base au mètre carré déterminé par le pouvoir réglementaire.

Plus précisément, l'article 14, alinéa 2, de ladite Ordonnance-Loi n° 669 fixe une directive légale à l'autorité investie du pouvoir réglementaire : les prix de base au mètre carré « doivent être tels qu'ils assurent, après application des coefficients de correction, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité ». Par ailleurs, le dernier alinéa de ce même article 14 prévoit un mécanisme d'indexation indirecte en disposant qu'en cas de variation du salaire de base (tel que défini à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947), « une ordonnance fixera les nouveaux prix de la valeur locative ».

Pour préparer ces ajustements périodiques, dont les tarifs initiaux avaient été fixés par une ordonnance du 21 septembre 1959, le gouvernement s'appuie sur un organe consultatif : la « Commission mixte d'étude du problème du logement », instituée par l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959 modifiée. Le Président de l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco siège au sein de cette commission en cette qualité. Dans le cadre des travaux préparatoires menés par cet organisme, les services du Département des Finances et de l'Économie ont établi deux notes à l'intention des membres de la Commission, et les débats ont donné lieu à l'établissement de procès-verbaux de séances.

À l'issue de cette procédure consultative, l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981 a été promulguée. Cet acte réglementaire portait majoration, avec effet rétroactif ou immédiat à compter du 1er janvier 1981, du prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959. Estimant que cette revalorisation demeurait largement insuffisante au regard des exigences légales de rentabilité et d'entretien du parc immobilier, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco a résolu de contester la légalité de cette nouvelle tarification par la voie juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 13 mars 1981 devant le Tribunal Suprême, l'Association des Propriétaires de la Principauté de Monaco a formé un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance Souveraine n° 7000 du 7 janvier 1981. Par une ordonnance du 2 juillet 1981, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause devant le Tribunal Suprême délibérant en section administrative. Lors de l'audience, la juridiction a entendu le rapport de Monsieur Félis Boucly, Membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Jean-Alain Blanc et de Maître G.-H. George, tous deux avocats au Conseil d'État français et à la Cour de cassation, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

Au soutien de sa requête en annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour de la violation de l'article 14, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959. Selon elle, ce texte impose deux conditions de fond cumulatives au pouvoir réglementaire, placées sous le contrôle du Tribunal Suprême, lesquelles faisaient intégralement défaut en l'espèce :

1. Sur le défaut de rémunération du service rendu par le logement : L'association soutenait que les prix de base fixés par l'ordonnance attaquée correspondaient à des loyers inférieurs d'un tiers à ceux pratiqués dans le secteur libre. Elle ajoutait que ces montants se situaient très en deçà de la norme européenne, selon laquelle le loyer représente en moyenne 20 à 25 % du salaire du chef de famille. Pour démontrer l'insuffisance manifeste de cette rémunération, la requérante procédait à des comparaisons économiques concrètes avec le prix d'autres biens et services courants, tels que le loyer mensuel d'un garage ou le prix d'une paire de chaussures.
2. Sur l'impossibilité d'assurer le maintien en état d'habitabilité : L'association faisait valoir que les revenus qualifiés de « dérisoires » tirés de ces locations par les propriétaires ne permettaient pas d'entretenir les immeubles. Elle soulignait que ces revenus étaient plus qu'absorbés par les lourdes charges de ravalement des façades imposées aux propriétaires sous peine de sanctions pénales.
3. Sur le terrain probatoire : Pour étayer cette double démonstration, l'association produisait aux débats trois procès-verbaux de séances de la « Commission mixte d'étude du problème du logement » ainsi que les deux notes établies par les services des Finances et de l'Économie à l'intention de cette Commission, soutenant qu'il résultait de ces documents mêmes que les conditions légales n'étaient pas remplies.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête en date du 13 mai 1981, formulant des conclusions à titre principal sur un incident de procédure (la recevabilité des pièces produites) et à titre subsidiaire (ou successif) sur le fond du droit, tout en réclamant la publication de l'arrêt à intervenir au Journal de Monaco et la condamnation de l'association aux entiers dépens.

En premier lieu, sur le plan procédural, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême d'ordonner que soient écartés des débats les trois procès-verbaux et les deux notes administratives, au motif que leur production en justice serait illicite. Il invoquait à cet égard les dispositions des articles 1, 2 et 3 de l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte-rendu des délibérations des conseils, commissions et comités administratifs. Selon l'administration, ce texte s'appliquait à la Commission mixte et soumettait ses membres à une obligation de secret concernant les travaux et délibérations dont ils n'avaient eu connaissance qu'en raison de leurs fonctions au sein dudit organisme.

En second lieu, sur le fond, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une série d'arguments techniques et juridiques :

• Quant à l'étendue du contrôle du juge : Invoquant la similitude existant entre les principes des droits publics monégasque et français, le Ministre d'État se prévalait d'une jurisprudence constante du Conseil d'État français. Selon cette doctrine, l'appréciation portée par l'autorité réglementaire en matière de fixation des prix et redevances échappe à la discussion devant la juridiction administrative, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'erreur manifeste et que les tarifs fixés ne s'avèrent pas, à l'évidence, inadaptés au but poursuivi par l'habilitation législative, mais trouvent leur fondement dans des considérations d'intérêt général correspondant à l'objet de la loi. En l'espèce, les nouveaux prix assuraient une revalorisation substantielle des loyers du secteur protégé tout en demeurant compatibles avec les possibilités financières de la population à laquelle ce secteur est réservé.
• Quant à la réfutation des termes de comparaison : Le Ministre d'État opposait l'adage selon lequel on ne peut comparer que des choses comparables, écartant ainsi le parallèle avec des garages ou des chaussures. De même, il rejetait toute comparaison avec le secteur locatif libre, arguant que le mouvement spéculatif caractérisant ce dernier est une notion totalement étrangère au secteur protégé.
• Quant à la norme européenne et à l'évolution des salaires : L'administration relevait que l'association n'établissait pas son allégation relative à la norme européenne de 20 à 25 % du salaire, rappelant que les salaires des occupants du secteur protégé sont variables et en principe faibles. Elle notait en outre que la requérante n'invoquait aucune violation du dernier alinéa de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi de 1959 relatif à l'indexation sur le salaire de base. En fait, entre le 1er janvier 1979 et le 1er janvier 1981, l'accroissement des prix locatifs incriminés avait été supérieur de 9 % à celui du salaire de base, excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation au détriment des propriétaires.
• Quant aux charges d'entretien et de ravalement : Le Ministre d'État soutenait que l'obligation de ravalement des façades procède d'une réglementation spécifique, étrangère à la notion de maintien en état d'habitabilité visée par l'article 14, et n'avait donc pas à être prise en compte par l'ordonnance attaquée. En revanche, la prise en compte depuis 1980 de l'évolution de l'indice de la construction dans la fixation de la valeur locative remédiait à la disproportion alléguée avec le coût des travaux immobiliers. Enfin, grâce à l'Ordonnance Souveraine n° 6215 du 23 février 1978 (modifiant l'article 20 de l'Ordonnance Souveraine n° 77 du 22 septembre 1949), les travaux d'amélioration de l'habitabilité entraînaient une majoration corrélative de la surface corrigée, ayant déjà permis des hausses de loyers de 40 à 60 % qui s'ajoutaient à la revalorisation annuelle de la valeur locative.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était saisi d'une double interrogation juridique, l'une relative à l'administration de la preuve dans le procès administratif, l'autre relative à la légalité interne d'un acte réglementaire de police économique.

1. La question préalable de la recevabilité des preuves : Les membres d'une commission administrative consultative qui n'ont pas la qualité d'agents publics (tels que les représentants d'associations professionnelles) sont-ils tenus, en vertu de l'Ordonnance du 21 mai 1909 ou d'un principe général, à une obligation de secret professionnel faisant obstacle à ce qu'ils produisent en justice, au soutien d'un recours pour excès de pouvoir, les procès-verbaux des séances de cette commission et les notes d'information rédigées par l'administration à leur intention ?
2. La question de fond relative au contrôle de la tarification réglementaire : Quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur une Ordonnance Souveraine fixant le prix de base au mètre carré des loyers du secteur protégé, et les tarifs arrêtés par l'Ordonnance n° 7000 du 7 janvier 1981 méconnaissent-ils les objectifs légaux de rémunération du service rendu et de maintien en état d'habitabilité prescrits par l'article 14, alinéa 2, de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions incidentes du Ministre d'État puis au fond de la requête de l'association.

1. Le rejet de la demande de retrait des pièces : l'inexistence d'une obligation de secret sans texte

Pour écarter la demande du Ministre d'État tendant au retrait des trois procès-verbaux de la Commission mixte et des deux notes du Département des Finances et de l'Économie, le Tribunal Suprême opère une analyse stricte des textes applicables, bien qu'ayant visé l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte rendu des délibérations des Conseils, Commissions et Comités administratifs.

La Haute Juridiction pose le principe selon lequel « aucune disposition légale ne soumet les membres de la Commission à une obligation de secret qui s'opposerait à la production au présent débat de documents ». Ce faisant, le Tribunal Suprême refuse d'étendre par analogie ou par déduction les obligations statutaires de discrétion ou de secret professionnel (qui pèsent classiquement sur les fonctionnaires et agents publics) aux membres extérieurs siégeant au sein d'organes consultatifs mixtes, dès lors qu'aucun texte législatif exprès ne le prévoit pour cet organisme.

Pour valider définitivement la production de ces pièces, le juge administratif cumule néanmoins deux critères supplémentaires tenant à la nature des pièces et aux conditions de leur obtention :

• Un critère matériel (la nature intrinsèque des documents) : Les documents produits n'ont « eux-mêmes par leur nature aucun caractère secret ». Il s'agit de données économiques et de comptes rendus de discussions générales sur la politique du logement, qui ne mettent en cause aucun secret protégé par la loi (secret de la défense, secret médical, secret des affaires d'entreprises individuelles, etc.).
• Un critère organique et procédural (la détention régulière) : Ces pièces étaient « régulièrement détenues par le Président de l'association requérante, membre en cette qualité de ladite Commission ». Il n'y a eu ni soustraction frauduleuse ni détournement de pièces administratives : le président de l'association siégeait ès qualités pour représenter les intérêts des propriétaires ; il était dès lors légitime qu'il utilise les documents reçus dans le cadre de ce mandat représentatif pour défendre en justice les intérêts collectifs de cette même association.

En conséquence, les conclusions du Ministre d'État tendant à écarter ces pièces des débats sont rejetées. Les documents demeurent au dossier et sont pris en compte par le juge pour l'examen au fond.

2. La validation au fond de l'Ordonnance Souveraine : la consécration du contrôle restreint

Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême rappelle d'abord l'objet du recours de l'association, qui soutient que les prix fixés par l'Ordonnance du 7 janvier 1981 ne satisfont pas à l'obligation d'assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité posée par l'alinéa 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi du 17 septembre 1959.

Pour contrôler le respect de cette norme supérieure, le Tribunal Suprême vérifie en premier lieu la régularité de la démarche globale entreprise par le pouvoir réglementaire. Il relève que l'ordonnance attaquée s'inscrit dans la continuité des « ajustements périodiques du prix de base initialement fixés par une ordonnance du 21 septembre 1959 ». Il constate également le respect des formes substantielles, la décision étant intervenue « après la consultation de la "Commission mixte d'étude du problème du logement" prescrite par l'Ordonnance du 23 février 1959 ». Quant à la substance de la mesure, le Tribunal observe que l'ordonnance a « fixé de nouveaux prix définis de façon à établir une revalorisation substantielle des loyers du secteur protégé à compter du 1er janvier 1981 ».

En second lieu, le Tribunal Suprême définit la grille de contrôle juridictionnel applicable à cette évaluation économique. Faisant droit sur ce point méthodologique à l'argumentation du Ministre d'État (sans toutefois mentionner explicitement le Conseil d'État français dans ses motifs), le juge monégasque énonce « qu'il ne résulte pas des pièces du dossier que cette décision soit entachée d'inexactitude matérielle ou d'erreur de droit, ni d'erreur manifeste d'appréciation ».

Par cette formule tripartite classique du contrôle restreint (exactitude matérielle des faits, erreur de droit, erreur manifeste d'appréciation), le Tribunal Suprême refuse de substituer sa propre appréciation économique et financière à celle du Prince et de son Gouvernement. Bien qu'ayant accepté d'examiner les procès-verbaux et les notes économiques produits par les propriétaires ("les pièces du dossier"), le juge estime que ces éléments ne révèlent aucune disproportion flagrante ou grossière entre les tarifs retenus et le double objectif légal de l'article 14. La revalorisation étant qualifiée de « substantielle », l'erreur manifeste d'appréciation n'est pas caractérisée, ce qui entraîne le rejet pur et simple de la requête. Notons enfin que le Tribunal condamne l'association aux dépens, mais ne prononce pas dans son dispositif la publication spécifique au Journal de Monaco telle que sollicitée par la contre-requête au titre des conséquences de droit, se bornant à ordonner la transmission d'une expédition de la décision au Ministre d'État.

C. Le dispositif

Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Il n'y a pas lieu d'écarter des débats les trois procès-verbaux de séances de la « Commission mixte d'étude du problème du logement » et les deux notes établies par les Services du Département des Finances et de l'Économie à l'intention de cette Commission produits par l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco ; La requête de l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 14 octobre 1981 présente une richesse doctrinale remarquable en ce qu'il illustre à la fois l'autonomie du droit administratif monégasque dans l'interprétation de ses textes anciens et sa perméabilité assumée aux méthodes de contrôle du juge administratif français.

1. La transparence des commissions consultatives et la liberté de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir

Le premier apport majeur de la décision réside dans l'interprétation restrictive de l'Ordonnance du 21 mai 1909 sur le compte rendu des délibérations des Conseils, Commissions et Comités administratifs. En opposant les articles 1, 2 et 3 de ce texte, le Ministre d'État tentait d'ériger un véritable « secret des délibérations administratives » opposable au juge de l'excès de pouvoir, afin de neutraliser l'utilisation contentieuse des travaux préparatoires d'une ordonnance souveraine.

Le Tribunal Suprême repousse fermement cette conception extensive du secret administratif. Son analyse repose sur une distinction implicite mais fondamentale entre les agents publics (soumis par leur statut au devoir de réserve et de discrétion professionnelle) et les personnalités extérieures si