Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans une opération de cession immobilière portant sur un bien relevant du secteur locatif protégé, régi par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947.
Par un acte sous seing privé en date du 31 mai 2010, Monsieur V. et Madame H. ont conclu une promesse de vente au profit de Madame F. portant sur un appartement de quatre pièces situé dans l'immeuble dénommé « Villa Augustine » à Monaco. Ce compromis a été conclu sous la condition suspensive du non-exercice, par le Gouvernement Princier, de son droit de préemption légal. Les parties avaient initialement fixé la date butoir de réitération de la vente par acte authentique au 15 septembre 2010 au plus tard. Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004), les promettants ont notifié cet acte sous seing privé au Ministre d'État par courrier daté du même jour, à savoir le 31 mai 2010.
Peu après cette notification, un événement affectant la capacité juridique de l'une des co-venderesses est intervenu : par un jugement rendu le 25 juin 2010, le Tribunal de Première Instance de Monaco a prononcé le placement sous tutelle de Madame H., confiant la gestion de son patrimoine à sa fille, Madame V. Trois jours plus tard, par une lettre datée du 28 juin 2010 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, notaire chargé de la vente, le Ministre d'État a fait connaître sa décision expresse de renoncer à l'acquisition du bien, en précisant que « le Gouvernement Princier n'entend pas avoir recours à l'exercice du droit qui lui est conféré par la loi dans le cadre de la future vente de cet appartement ».
Toutefois, la survenance de la mesure de protection judiciaire a paralysé le calendrier contractuel initial. Afin de parfaire l'aliénation des droits immobiliers appartenant à la majeure protégée, Madame V., agissant ès qualités de tutrice, a dû solliciter, par requête en date du 11 octobre 2010 adressée à la Présidente du Tribunal de Première Instance, l'autorisation judiciaire de procéder à la vente de l'appartement objet du compromis du 31 mai 2010. Dans l'attente de l'issue de cette procédure gracieuse, l'acte authentique n'a pu être formalisé avant l'échéance contractuelle du 15 septembre 2010. Ce n'est que par une ordonnance rendue le 7 janvier 2011 que le Juge Tutélaire de la Principauté de Monaco a autorisé Madame V. à vendre ès qualités, conjointement avec Monsieur V., les biens considérés à Madame F.
À la suite de cette habilitation judiciaire, les notaires instrumentaires ont fait signer aux parties, les 15 et 16 février 2011, un nouveau document reprenant exactement les mêmes charges et conditions que l'acte sous seing privé du 31 mai 2010. Ce nouvel instrumentum a fait l'objet d'une nouvelle notification au Ministre d'État par lettre du 16 février 2011.
Adoptant une position diamétralement opposée à celle prise en juin 2010, le Ministre d'État a, par lettre du 15 mars 2011 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, déclaré exercer le droit de préemption étatique en indiquant que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ».
Dès le 18 mars 2011, l'acquéreur évincé, Madame F., a formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision de préemption. Par une décision en date du 14 avril 2011, le Ministre d'État a rejeté ce recours administratif. Le même jour, le 14 avril 2011, Maître Crovetto-Acquilina a instrumenté l'acte authentique de vente de l'appartement litigieux entre Monsieur V., Madame H. et l'État de Monaco.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Faisant face à ce refus, Madame F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2011-12 (la décision mentionnant matériellement une date d'enregistrement au « 14 juin 2010 », qu'il convient de lire à l'aune de la chronologie des actes attaqués de mars et avril 2011 et de l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 juin 2011). Sa requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 d'exercer le droit de préemption sur l'appartement situé dans l'immeuble « Villa Augustine » et, d'autre part, de la décision du 14 avril 2011 rejetant son recours gracieux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens.
Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement denses :
- Sur la légalité externe (vice de procédure) : Madame F. soutenait que la décision de préemption méconnaissait les prescriptions des deux premières phrases du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, faute pour le Ministre d'État d'avoir préalablement avisé le Conseil National de l'aliénation projetée. Dans son mémoire en réplique du 8 septembre 2011, elle précisait que cette formalité revêtait un caractère substantiel dans la mesure où le Conseil National participe au processus décisionnel par le truchement de la Commission de Placement des Fonds, laquelle doit être consultée pour avis.
- Sur la légalité externe (défaut de motivation) : La requérante faisait grief à l'acte du 15 mars 2011 d'être dépourvu de toute motivation en droit comme en fait, en violation flagrante de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. En réplique, elle qualifiait la préemption de décision individuelle la privant de l'exercice de son droit d'acquérir un bien — composante relevant selon elle du droit de propriété — et restreignant à ce titre l'exercice d'une liberté publique au sens de l'article 1er, 1° de la loi n° 1.312. Elle ajoutait que la nature discrétionnaire du pouvoir de préemption ne dispensait nullement l'administration de motiver son acte, d'autant plus que celui-ci s'analysait, selon elle, en un retrait d'une décision antérieure créatrice de droits.
- Sur la légalité interne (erreur de droit quant au champ d'application du délai de six mois) : Madame F. reprochait à l'administration d'avoir estimé que la renonciation initiale du 28 juin 2010 était frappée de caducité faute de régularisation de la vente dans le délai de six mois prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon son interprétation littérale et téléologique du texte, ce délai de forclusion de six mois pour parfaire la vente ne régissait que l'hypothèse dans laquelle le bien était donné à bail et où le locataire avait renoncé à son droit de préférence subsidiaire. Or, l'appartement de la « Villa Augustine » étant libre de toute occupation, ce délai n'était pas applicable. En réplique, elle soulignait la différence de ratio legis : si la situation financière d'un locataire peut évoluer en six mois, justifiant la réouverture de son droit d'acquisition, l'État dispose d'une capacité financière constante pour apprécier l'opportunité de préempter dès la première notification.
- Sur la légalité interne (absence de « nouvelle aliénation ») : À titre subsidiaire, la requérante soutenait que l'acte des 15 et 16 février 2011 ne constituait qu'un acte purement confirmatif de la promesse du 31 mai 2010, imposé par les seules contraintes de la tutelle de Madame H., et que la déclaration d'intention d'aliéner de février 2011, effectuée par simple précaution notariale, était superfétatoire et ne pouvait lui être opposée comme ouvrant une nouvelle procédure d'aliénation.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 août 2011 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2011, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant les arguments suivants :
- Sur le défaut d'information du Conseil National : Le moyen était qualifié d'inopérant. L'administration soutenait que le Conseil National n'intervient à aucun titre dans la procédure de décision, de sorte que la préemption peut être décidée avant même que l'assemblée parlementaire n'en soit informée. En duplique, le Ministre d'État précisait que la consultation de la Commission de Placement des Fonds, au sein de laquelle siègent certains élus nationaux à titre individuel, ne saurait être confondue avec une intervention institutionnelle du Conseil National pour avis préalable.
- Sur le défaut de motivation : Le Ministre d'État affirmait que l'exercice du droit de préemption procède d'une compétence purement discrétionnaire, non assujettie à des conditions légales de fond, et échappe par conséquent à toute obligation de motivation en l'absence de texte spécial l'imposant. Il contestait en duplique toute atteinte au droit de propriété du simple candidat acquéreur et soutenait que ni la décision initiale de préemption ni le rejet du recours gracieux n'avaient à être motivés.
- Sur l'application du délai de six mois et la notion de nouvelle aliénation : Sur le fond, l'État défendait une lecture unitaire de l'article 38 de la loi n° 1.235 modifiée. Selon lui, la péremption de six mois s'applique indistinctement à toute vente non régularisée dans ce délai, que le bien soit loué (le délai courant alors à compter du refus du locataire) ou libre de toute occupation (le délai courant alors à compter de la renonciation de l'État). L'expiration de ce délai rend caduque la première procédure et qualifie juridiquement toute poursuite du projet de « nouvelle aliénation », quand bien même l'opération interviendrait entre les mêmes parties, sur le même bien et au même prix.
- Sur l'absence de suspension du délai : L'administration soutenait que le délai de six mois de l'article 38 est un délai préfix de procédure et non un délai de prescription extinctive, rendant inopérante l'invocation de l'article 2072 du Code civil. En l'absence de disposition législative prévoyant une cause de suspension ou d'interruption liée à l'incapacité du propriétaire, l'expiration du délai imposait de réinitialiser la purge du droit de préemption, ce que les parties avaient d'ailleurs fait en substituant une nouvelle promesse en février 2011 à celle, devenue caduque, de mai 2010.
- Sur l'absence de retrait d'un acte créateur de droits : Dès lors que la décision du 15 mars 2011 s'inscrivait dans le cadre d'une nouvelle procédure déclenchée par une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner après l'expiration du délai de validité de six mois de la première purge, elle constituait une décision autonome et non le retrait de la renonciation du 28 juin 2010.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
En dépit de la richesse des débats au fond touchant à l'exégèse de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et à l'articulation entre le droit des incapacités civiles et les délais administratifs de préemption, le Tribunal Suprême a circonscrit la résolution du litige à une question préalable et déterminante de légalité externe.
Le problème de droit tranché par la Haute Juridiction peut être formulé ainsi : La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée entre-t-elle dans le champ d'application matériel de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et, dans l'affirmative, la seule mention de la volonté de l'État d'user de sa faculté légale d'acquérir aux conditions financières notifiées satisfait-elle aux exigences de motivation posées par l'article 2 de ladite loi ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette double interrogation et prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique de l'économie de moyens, annoncée par la formule « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le syllogisme juridictionnel se déploie en deux temps d'une grande rigueur formelle.
Dans un premier temps, le juge suprême énonce la majeure de son raisonnement en reproduisant intégralement les huit catégories d'actes administratifs individuels soumises à une obligation de motivation à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Parmi ces catégories figurent notamment, au 1°, les décisions qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » (terrain sur lequel s'était principalement placée la requérante en invoquant la liberté d'acquérir et le droit de propriété), au 5°, celles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » (autre qualification revendiquée par la requérante), et au 4°, celles qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ».
Opérant une qualification juridique précise de l'acte de préemption, le Tribunal Suprême écarte implicitement la thèse du Ministre d'État selon laquelle le caractère discrétionnaire du pouvoir de préemption ferait obstacle par nature à toute obligation de motivation. Surtout, sans se prononcer sur l'existence d'une atteinte à une liberté publique (1°) ou d'un retrait d'acte créateur de droits (5°), le Tribunal rattache souverainement la décision de préemption à la quatrième catégorie légale : il juge en effet « que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée [...] impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées au sens de l'article 1er de la loi susvisée du 29 juin 2006 ».
De cette qualification d'acte imposant des sujétions découle mécaniquement l'assujettissement de la décision de préemption au régime formel de l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel exige que la motivation soit « écrite et comport[e], dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ».
Dans un second temps, confrontant cette exigence légale à la matérialité de l'acte attaqué (mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à l'examen du contenu de la lettre du Ministre d'État en date du 15 mars 2011. Il relève que cette décision se borne à énoncer que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Le juge constate qu'une telle formule, purement déclarative et stéréotypée, n'indique aucunement les motifs — c'est-à-dire les considérations de droit et surtout de fait (l'intérêt général ou l'objectif poursuivi par l'opération) — ayant déterminé l'administration à se substituer à l'acquéreur pressenti.
Concluant à l'insuffisance de motivation au regard des dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Tribunal Suprême accueille le moyen d'annulation dirigé contre la décision de préemption du 15 mars 2011 et annule, par voie de conséquence directe, la décision du 14 avril 2011 ayant rejeté le recours gracieux.
(Note d'analyse sur le sommaire de publication : Il convient de relever que l'indexation documentaire figurant en tête de la décision publiée mentionne les mots-clés « Décision de signer l'acte d'acquisition d'un appartement par le Ministre d'État » et « Par voie de conséquence, annulation juridictionnelle de la décision de signature de l'acte d'acquisition ». Toutefois, la lecture rigoureuse des visas, des motifs et du dispositif de l'arrêt TS 2011-12 démontre que le présent jugement statue exclusivement sur l'annulation de la décision de préemption du 15 mars 2011 et du rejet du recours gracieux du 14 avril 2011, l'annulation de la décision distincte de signer l'acte de vente relevant d'un contentieux connexe mais distinct des motifs mêmes du présent arrêt).
C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés dans les termes suivants :
« DÉCIDE : Article 1er : La décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 est annulée, ensemble la décision de rejet du recours gracieux prise le 14 avril suivant ; Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État ; Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame F. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt Madame F. c/ Ministre d'État du 16 avril 2012 constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral qu'au regard du droit spécial de l'interventionnisme foncier et immobilier de l'État.