Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 mars 2024, n° jp-100031 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une vaste opération de restructuration urbaine et de valorisation foncière portant sur l'un des espaces stratégiques du littoral monégasque : le site de l'Esplanade des Pêcheurs, situé sur le Port Hercule, au sein du quartier ordonnancé de la Condamine.

La genèse de cette opération remonte au 5 septembre 2014, date à laquelle un projet immobilier d'envergure a été initié conjointement par l'État de Monaco, la société anonyme monégasque (S.A.M.) B., devenue par la suite la société C., ainsi qu'une personne physique, M. f. D. Afin de permettre la concrétisation juridique et matérielle de ce programme immobilier mixte associant des capitaux et des objectifs publics et privés, les autorités publiques monégasques ont engagé une réforme normative en plusieurs étapes, combinant déclassement domanial par voie législative et adaptation de la réglementation urbanistique par voie d'ordonnance souveraine.

En premier lieu, l'intervention du législateur s'est avérée indispensable pour modifier le statut domanial de l'emprise foncière concernée. Cette étape a été franchie par l'adoption de la loi du 28 juillet 2022 — également désignée dans le corps de la décision sous les références à la loi n° 1.350 ou n° 1.530 du 29 juillet 2022 — qui a procédé à la désaffectation et au déclassement d'une partie de l'Esplanade des Pêcheurs. Cette évolution législative avait précisément pour finalité d'ouvrir le site à l'urbanisation.

En second lieu, à la suite de cette loi de déclassement, le Gouvernement princier a engagé la procédure de modification de la réglementation d'urbanisme applicable afin d'intégrer les paramètres constructifs du projet. À l'époque des faits, le cadre réglementaire régissant ce secteur était fixé par l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 portant délimitation et règlement d'urbanisme du secteur des quartiers ordonnancés. Pour adapter ce texte aux caractéristiques du programme projeté sur l'Esplanade des Pêcheurs, le gouvernement a élaboré un projet d'ordonnance souveraine modificative, lequel a été soumis successivement à trois instances consultatives au cours de l'automne 2022 :

• Le Comité Consultatif pour la Construction a été saisi et a rendu son avis lors de sa séance du 15 septembre 2022. À cette occasion, cet organisme a suggéré deux modifications de portée limitée concernant les dispositions particulières d'urbanisme applicables au quartier de la Condamine ;
• Le Conseil de la mer a examiné le texte lors de sa séance du 15 novembre 2022 et a émis un avis motivé favorable ;
• Le Conseil communal a délibéré sur le projet lors de sa séance du 22 novembre 2022, émettant également un avis favorable.

Au terme de ce processus consultatif, et après délibération du Conseil de Gouvernement en date du 7 décembre 2022, le Prince Souverain a adopté l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 modifiant les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 4.482 du 13 septembre 2013 précitée. Ce nouveau texte réglementaire, publié au Journal de Monaco le 23 décembre 2022, a modifié le plan de zonage du secteur des quartiers ordonnancés et introduit des dispositions particulières codifiées sous la référence « RU-CND-DP-V15D » ainsi que des plans de coordination correspondants pour le quartier de la Condamine, regroupés au sein d'une « Annexe 4 » adjointe à l'Ordonnance Souveraine de 2013.

Dans sa substance, l'article 5.2 de cette Annexe 4 édicte les dispositions particulières applicables à l'opération d'aménagement d'ensemble dite « Esplanade des Pêcheurs », couvrant les emprises bâties identifiées sous les références EB19 a à d. Le programme autorisé par cette nouvelle réglementation vise, selon les termes mêmes de l'ordonnance, une « optimisation de ce foncier » par le déploiement d'un programme immobilier mixte public/privé d'une ampleur considérable. Tel que détaillé dans les motifs de la décision commentée, ce projet global et complexe comprend :

• La création d'une institution muséale à vocation culturelle et scientifique d'une surface d'environ 5 400 m², spécifiquement destinée à accueillir des collections d'archéologie sous-marine ;
• L'aménagement d'une esplanade de plain-pied d'une superficie d'environ 3 700 m² ;
• La réalisation d'espaces couverts modulables d'environ 2 100 m², conçus pour être utilisés lors des Grands Prix automobiles ainsi que pour diverses manifestations tout au long de l'année ;
• L'édification d'un bâtiment à usage mixte de commerces, de bureaux et de logements privés développant une superficie totale de 18 100 m² ;
• La construction d'un immeuble d'environ 3 000 m² abritant des commerces et des logements domaniaux ;
• L'aménagement de locaux de 1 500 m² affectés au relogement des professionnels du port et des services de la Police maritime ;
• La création d'une liaison mécanique par ascenseurs reliant le site du projet au quartier historique de Monaco-Ville ;
• Le développement de jardins publics sur une superficie d'environ 2 000 m² ;
• Enfin, la création de 182 places de stationnement.

C'est contre ce nouveau cadre réglementaire, qui détermine les volumétries, les gabarits et les règles d'implantation des futurs bâtiments tout en aménageant des règles visant à préserver certaines perspectives visuelles (notamment par l'article 5.2.1 prévoyant un bâtiment en oblique destiné à préserver la perception du Fort Antoine), que s'est élevée une société civile immobilière, la S.C.I. A.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette réforme urbanistique, la société S.C.I. A. — dont le chapeau introductif de la publication officielle mentionne qu'elle est engagée dans le cadre de cette réforme, sans que la décision elle-même ne précise la nature exacte de ses droits ou de ses intérêts sur le périmètre concerné — a initié une démarche précontentieuse auprès de l'autorité administrative. Par un recours gracieux daté du 14 février 2023 et déposé le 15 février 2023 entre les mains du Ministre d'État, la société requérante a sollicité le retrait pur et simple de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022.

Par une décision explicite en date du 20 mars 2023, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande de retrait.

La S.C.I. A. a alors saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613 du 15 décembre 2022 et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 20 mars 2023 rejetant son recours gracieux. Au soutien de sa requête, la société a également formulé des demandes avant dire droit tendant à ce que la haute juridiction prescrive des mesures d'instruction (dont la nature exacte n'est pas précisée dans la décision).

Sur le fond du droit, l'argumentation de la société requérante s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne classiques du contentieux administratif de l'urbanisme :

1. Sur la légalité externe, la requérante invoquait l'irrégularité de la procédure consultative préalable à l'adoption de l'ordonnance souveraine. Elle mettait en cause les conditions dans lesquelles avaient été consultés le Comité Consultatif pour la Construction, le Conseil de la mer et le Conseil communal. Elle soutenait notamment que les règles de composition et de quorum n'auraient pas été respectées, que les modifications apportées au texte initial par le Comité Consultatif pour la Construction auraient dû entraîner une nouvelle consultation de ces instances ou une seconde délibération du Conseil communal, et enfin que la consultation du Conseil de la mer était viciée par l'absence de production d'une étude d'impact préalable permettant d'évaluer les incidences environnementales du projet sur le milieu marin.
2. Sur la légalité interne, la S.C.I. A. articulait deux griefs principaux. D'une part, elle soutenait que l'Ordonnance Souveraine était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, au motif que les nouveaux gabarits et emprises bâties autorisés par l'article 5.2 de l'Annexe 4 porteraient atteinte aux éléments du patrimoine culturel et historique environnant, ainsi qu'aux perspectives visuelles depuis le Port Hercule. D'autre part, elle invoquait un détournement de pouvoir, estimant (selon ce qui se déduit de la réponse du Tribunal) que la modification du règlement d'urbanisme ne poursuivait pas un but d'intérêt général mais visait à favoriser des intérêts particuliers liés à la composante privée de l'opération immobilière.

En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet de la requête. À titre principal, l'administration opposait une fin de non-recevoir à l'action de la S.C.I. A. (la nature de cette irrecevabilité, probablement liée à l'intérêt ou à la qualité pour agir de la société requérante, n'est pas précisée dans la décision). À titre subsidiaire, sur le fond, l'État défendait la parfaite régularité de la procédure d'élaboration de l'ordonnance souveraine ainsi que le bien-fondé et la finalité d'intérêt public des nouvelles dispositions d'urbanisme, s'appuyant notamment sur l'autorité d'une précédente décision rendue par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 relative à la loi de déclassement du même site.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'examen de la requête de la S.C.I. A. conduisait le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, à résoudre une série de questions juridiques intéressant tant le droit de la procédure administrative non contentieuse que le droit substantiel de l'urbanisme et de l'environnement en Principauté de Monaco.

De manière synthétique, le problème de droit central pouvait être formulé ainsi : Dans quelles conditions de régularité procédurale — notamment au regard des compétences respectives du Comité Consultatif pour la Construction, du Conseil de la mer et du Conseil communal — et sous quel degré de contrôle juridictionnel quant à la préservation du patrimoine et à la poursuite de l'intérêt général, le pouvoir réglementaire peut-il modifier le règlement d'urbanisme des quartiers ordonnancés afin de permettre la réalisation d'une opération d'aménagement mixte (publique et privée) sur une dépendance déclassée du domaine public maritime et portuaire ?

Cette problématique générale se décomposait en trois sous-questions techniques :

1. Quant au formalisme consultatif : L'introduction de modifications d'urbanisme affectant le littoral impose-t-elle la réalisation d'une étude d'impact environnemental préalable à la saisine du Conseil de la mer, et l'intégration en cours de procédure d'amendements proposés par l'un des organes consultés oblige-t-elle le gouvernement à soumettre le texte modifié à un nouveau cycle complet de consultations auprès de l'ensemble des instances ?
2. Quant au contrôle de l'appréciation urbanistique : Les règles de gabarit et de volumétrie édictées par l'ordonnance attaquée, bien que susceptibles d'avoir une incidence sur le patrimoine historique et culturel (tel le Fort Antoine), excèdent-elles manifestement la marge d'appréciation discrétionnaire reconnue aux auteurs du règlement d'urbanisme ?
3. Quant à la finalité de l'acte : La circonstance que la modification réglementaire permette la réalisation d'un important programme immobilier privé (logements, bureaux, commerces) au sein d'une opération globale d'aménagement entache-t-elle l'ordonnance souveraine de détournement de pouvoir, ou l'indivisibilité des équipements publics et des contreparties financières confère-t-elle à l'ensemble un but d'intérêt général ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité des prétentions de la société requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, méthodique et empreint d'un grand pragmatisme juridique.

1. Le refus préalable des mesures d'instruction et l'économie de la fin de non-recevoir

Avant d'aborder le fond du litige, le Tribunal écarte sommairement, dès le considérant 2, les demandes de mesures d'instruction formulées par la S.C.I. A. Pour ce faire, il s'appuie sur deux critères conjugués : d'une part, « l'état des pièces produites et jointes au dossier », qui suffit à éclairer la religion du juge ; d'autre part, « la nature de l'acte attaqué », s'agissant d'une ordonnance souveraine à caractère réglementaire dont le contrôle de légalité s'effectue essentiellement au vu du dossier administratif de son élaboration et des dispositions textuelles et graphiques qu'elle comporte.

Par ailleurs, à la fin de sa motivation (considérant 12), la Haute Juridiction fait application de la technique bien connue de l'économie des moyens — et plus précisément du rejet au fond in limine sans examen de la recevabilité — en jugeant que la requête doit être rejetée au fond « sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco ». Ce choix procédural permet au juge constitutionnel et administratif monégasque de purger définitivement le débat sur la légalité de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, sécurisant ainsi l'opération d'aménagement contre d'éventuels recours ultérieurs par voie d'exception.

2. La validation méthodique de la procédure consultative tripartite

Aux considérants 3 à 9, le Tribunal Suprême examine scrupuleusement le respect des règles régissant la consultation des trois organes intervenus dans le processus d'élaboration du texte.

• S'agissant du Comité Consultatif pour la Construction (considérants 3 et 4) : Se fondant sur l'article 1er, 7° de l'Ordonnance Souveraine n° 3.387 du 30 juin 1956 (qui impose la consultation de ce comité sur les projets de plans de coordination concernant le secteur des ensembles ordonnancés visé à l'article 5 de l'Ordonnance-Loi n° 674 du 3 novembre 1959 et à l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.120 du 16 novembre 1959) et sur son article 2 relatif à sa composition, le Tribunal constate que la séance du 15 septembre 2022 s'est tenue dans le respect des règles de composition et de quorum. Surtout, répondant au grief tiré de l'évolution du texte après cet avis, le juge relève que le Comité a lui-même proposé « deux modifications de portée limitée » qui ont été intégrées à l'annexe n° 4, et que ces ajustements ont été portés à la connaissance de ses membres. Dès lors, le gouvernement ayant suivi les propres suggestions de l'organe consultatif sur des points circonscrits, aucune nouvelle saisine de ce comité n'était juridiquement requise.

• S'agissant du Conseil de la mer (considérants 5 et 6) : Le raisonnement du Tribunal sur ce point est particulièrement remarquable. Il commence par consacrer le caractère obligatoire de la consultation de cette instance en combinant les articles L. 110-1 (alinéa 1er), L. 230-1 et L. 230-2 du Code de la mer. L'article L. 230-1 a pour objet d'assurer la conservation de la faune et de la flore marines, de préserver de tous troubles le milieu marin et de prévenir les dommages au sol et au sous-sol sur l'ensemble des rivages, eaux intérieures et eaux territoriales. L'article L. 230-2 impose l'avis du Conseil de la mer pour les ordonnances souveraines déterminant les conditions d'application de ces règles, notamment pour les activités susceptibles de nuire à la qualité écologique de ces eaux et aires. Analysant concrètement l'objet de l'Ordonnance Souveraine n° 9.613, le Tribunal juge « qu'il est manifeste que les règles ainsi énoncées par ladite Ordonnance Souveraine emportent utilisation du rivage, du sol et du sous-sol et sont susceptibles de générer des troubles au milieu marin et des dommages au sol et sous-sol, au sens de l'article L. 230-1 du Code de la mer ». En conséquence, l'adoption du texte exigeait impérativement l'avis motivé du Conseil de la mer. Toutefois, après avoir posé cette exigence, le Tribunal constate qu'elle a été pleinement satisfaite lors de la séance du 15 novembre 2022, tenue conformément aux règles de composition de l'article L. 110-1. Il écarte ensuite deux critiques majeures de la requérante : d'une part, il affirme avec netteté « qu'aucune disposition n'exige la production d'une étude d'impact préalable en matière d'Ordonnance Souveraine portant modification des règles d'urbanisme » ; d'autre part, il juge que les deux modifications de portée limitée issues du Comité Consultatif pour la Construction n'avaient pas à être soumises au Conseil de la mer dès lors qu'elles « ne se rapportaient pas au champ de compétences » de ce dernier.

3. Le rejet du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation

Au considérant 10, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint — limité à l'erreur manifeste d'appréciation — sur le contenu substantiel des nouvelles règles d'urbanisme introduites à l'Annexe 4 (dispositions « RU-CND-DP-V15D ») et particulièrement à son article 5.2 régissant les emprises bâties EB19 a à d de l'Esplanade des Pêcheurs.

Pour écarter le grief d'atteinte au patrimoine culturel et historique, la juridiction procède à un bilan concret des garanties intégrées au texte même de l'ordonnance. Elle relève d'abord que les gabarits autorisés ont recueilli l'aval technique du Comité Consultatif pour la Construction et du Conseil de la mer. Elle souligne ensuite la triple finalité urbanistique poursuivie par ces règles :

• Intégrer les projets immobiliers de manière à préserver le patrimoine bâti ;
• Maintenir les vues emblématiques depuis le Port Hercule vers la mer ;
• Garantir le dégagement de surfaces suffisantes pour assurer la pérennisation des Grands Prix automobiles en Principauté.