Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13183 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige trouve son origine dans la mise en œuvre du dispositif législatif monégasque régissant le secteur locatif dit « protégé ». Ce secteur concerne particulièrement les conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Le cadre normatif de ce régime est fixé par la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 (également visée dans la décision avec la date du 20 décembre 2000), telle que modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004.

Aux termes de cette législation, et plus particulièrement des articles 20 et 30 de la loi n° 1235 modifiée (issus des articles 14 et 18 de la loi modificative n° 1291 du 21 décembre 2004), le législateur a encadré l'évolution financière des baux concernés. Le second alinéa de l'article 20 dispose ainsi que l'augmentation annuelle du montant du loyer est plafonnée : elle ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français » (INSEE). L'article 30 de la même loi renvoie expressément à des bases de calcul identiques pour les majorations de loyers qu'il prévoit.

En vue de l'application de ces dispositions pour l'année 2006, l'État de Monaco a procédé à la publication d'un acte sur le site Internet officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc), sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT ». Cet acte administratif avait pour objet de porter à la connaissance du public et des acteurs du marché locatif le taux de variation applicable au 1er janvier 2006. En se référant aux articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat a fixé la variation au 1er janvier 2006 de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice INSEE précité au taux de 1,91 %.

Pour aboutir à ce chiffre de 1,91 %, l'administration monégasque a retenu une méthode de calcul spécifique, dont le détail a été révélé au cours de l'instruction contentieuse par les observations du Ministre d'État. La Direction de l'habitat a procédé en deux étapes : dans un premier temps, elle a comparé l'indice du premier trimestre de l'année 2005 à celui du quatrième trimestre de l'année 2004, puis elle a comparé l'indice de chacun des trois trimestres suivants de l'année 2005 à l'indice du trimestre immédiatement précédent ; dans un second temps, elle a effectué la moyenne arithmétique des quatre variations trimestrielles ainsi obtenues pour l'année 2005.

Contestant tant la régularité de cet acte que l'exactitude mathématique et juridique du taux de 1,91 % ainsi déterminé, l'Association des locataires de Monaco a décidé de porter le différend devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe le 3 janvier 2006, l'Association des locataires de Monaco, agissant par l'intermédiaire de la présidente de son conseil d'administration en exercice, a saisi le Tribunal Suprême. La requête articulait deux chefs de conclusions distincts, combinant le contentieux de l'annulation et le contentieux de la pleine juridiction sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

En premier lieu, l'association requérante formulait des conclusions à fin d'annulation pour excès de pouvoir dirigées contre l'acte édité par l'État de Monaco sur le site Internet officiel du gouvernement sous l'intitulé « DIRECTION DE L'HABITAT », fixant à 1,91 % le taux maximum d'augmentation des loyers au 1er janvier 2006. Elle soutenait que le mode de détermination de cette augmentation annuelle procédait d'une application inexacte des dispositions législatives en vigueur.

En second lieu, l'Association des locataires de Monaco présentait des conclusions à fin d'indemnité, sollicitant la réparation du préjudice qu'elle estimait découler de l'édiction de cette décision administrative illégale.

L'examen de cette affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable. En effet, le visa de la décision commentée mentionne l'existence d'une décision avant dire droit du Tribunal Suprême en date du 4 décembre 2006, par laquelle la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction (dont la teneur exacte antérieure n'est pas précisée dans la décision, bien que la suite des motifs révèle qu'elle a conduit le Ministre d'État à expliciter la méthode de calcul employée par ses services).

En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, défendeur à l'instance, a déposé des observations qui ont été enregistrées le 8 janvier 2007. Dans le cadre de ces écritures, le Ministre d'État a exposé le détail du mécanisme mathématique utilisé par la Direction de l'habitat pour parvenir au taux contesté de 1,91 %, concluant au rejet de la requête (le détail de l'argumentation en défense sur la recevabilité ou le volet indemnitaire n'est pas autrement précisé dans la décision).

Par une ordonnance du 22 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 20 mars 2007. Le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative. Lors de l'audience, après la lecture du rapport par Monsieur Jean Michaud, membre titulaire, la juridiction a entendu les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour l'Association des locataires de Monaco, et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision, jugée et délibérée le 20 mars 2007, a été prononcée publiquement le 21 mars 2007.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité interne d'un acte administratif réglementaire d'application de la loi, et d'autre part aux conditions d'engagement de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutivement à une illégalité.

Sur le terrain de la légalité, la question de droit centrale consistait à déterminer le sens et la portée exacts de la formule législative figurant au second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée, selon laquelle l'augmentation annuelle du montant du loyer ne peut excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques français ». Plus précisément, le juge devait trancher entre deux interprétations méthodologiques :

• L'expression « variation de la moyenne sur quatre trimestres » autorisait-elle l'administration à calculer la moyenne des variations trimestrielles successives enregistrées au cours des quatre trimestres de l'année écoulée (méthode dite de la « moyenne des variations » retenue par la Direction de l'habitat) ?
• Ou imposait-elle au contraire de calculer d'abord la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année écoulée, puis d'établir la variation de cette moyenne annuelle par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de l'année précédente (méthode dite de la « variation des moyennes ») ?

Implicitement mais nécessairement, la résolution de cette question supposait également que le Tribunal Suprême reconnaisse le caractère d'acte administratif décisoire, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, à une information publiée par la Direction de l'habitat sur le site Internet officiel du gouvernement monégasque.

Sur le terrain indemnitaire, la question posée au juge était de savoir si une association de défense des locataires justifiait d'un préjudice propre, direct et certain, susceptible d'ouvrir droit à réparation du seul fait de l'illégalité de la décision administrative fixant un plafond d'augmentation des loyers erroné, ou si le préjudice éventuel ne résidait que dans le patrimoine individuel des locataires ayant acquitté un trop-perçu auprès de leurs bailleurs.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur analytique et sa concision, scindant strictement l'examen des conclusions à fin d'annulation et celui des conclusions à fin d'indemnité.

1. Sur l'annulation de l'acte administratif pour violation de la loi

Avant même d'aborder le fond du calcul, il convient de relever que le Tribunal Suprême admet sans réserve la recevabilité du recours en annulation dirigé contre « l'acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement [...] intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ». Bien que la décision ne comporte pas de considérant spécifique dédié à la qualification de cet acte, l'intitulé du sommaire officiel (« Acte administratif réglementaire ») ainsi que les motifs qui le qualifient expressément de « décision attaquée » ayant pour effet de « fixer à 1,91 % [...] le pourcentage maximum d'augmentation annuelle des loyers » démontrent que la haute juridiction y voit un véritable acte administratif faisant grief, nonobstant son support exclusivement numérique et son apparence informative.

Sur le fond de la légalité, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique classique.

Dans sa majeure, il rappelle littéralement les termes du second alinéa de l'article 20 de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, ainsi que le renvoi opéré par l'article 30 de la même loi. Le texte législatif vise expressément « la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ».

Le juge dégage ensuite la méthode d'interprétation authentique de cette disposition législative. Il énonce de manière impérative la marche à suivre pour déterminer le pourcentage maximum d'augmentation applicable au 1er janvier 2006 : « il convenait de faire la moyenne des indices des quatre trimestres précédant cette date, soit ceux de 2005, puis de calculer la variation de cette moyenne par rapport à la moyenne des indices des quatre trimestres de 2004 ». Le Tribunal Suprême s'en tient à une lecture littérale et syntaxique stricte de la loi : le substantif principal est « la variation », complété par le groupe nominal « de la moyenne sur quatre trimestres ». C'est donc bien la moyenne qui varie d'une période de quatre trimestres à une autre période de quatre trimestres.

Dans sa mineure, le Tribunal Suprême confronte cette exigence légale à la pratique administrative telle qu'elle a été révélée par l'instruction. S'appuyant sur les observations du Ministre d'État, la juridiction relève que la Direction de l'habitat a opéré tout autrement : elle a comparé l'indice du premier trimestre 2005 à celui du quatrième trimestre 2004, puis chacun des trois trimestres suivants de 2005 au trimestre précédent, avant de faire « la moyenne des variations obtenues pour chacun des quatre trimestres de 2005 ». En somme, l'administration a inversé les termes de l'équation légale en substituant la « moyenne des variations » à la « variation de la moyenne ».

La conclusion du syllogisme tombe alors avec l'évidence d'une erreur de droit manifeste : « en procédant ainsi, la Direction de l'habitat a fait une inexacte application des dispositions législatives précitées ». L'acte administratif méconnaissant le texte de loi qu'il avait pour mission de mettre en œuvre, l'association requérante est déclarée fondée à en demander l'annulation.

2. Sur le rejet des conclusions indemnitaires

L'illégalité d'un acte administratif, bien que constitutive d'une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, ne suffit pas à elle seule à entraîner une condamnation pécuniaire de l'État. Encore faut-il que le requérant établisse l'existence d'un préjudice certain et d'un lien de causalité.

Sur ce second volet du litige, le Tribunal Suprême oppose un refus catégorique aux prétentions de l'Association des locataires de Monaco, par un motif double :

• D'une part, la haute juridiction constate souverainement que l'association « ne justifie pas avoir subi un préjudice du fait de la décision annulée ». En tant que personne morale distincte de ses adhérents, l'association n'est pas elle-même locataire d'un bien soumis à l'augmentation illégale et n'apporte la preuve d'aucune atteinte à ses intérêts propres (matériels ou moraux).
• D'autre part, et de manière très pédagogique, le Tribunal Suprême indique la voie de droit appropriée pour remédier aux conséquences financières de l'acte annulé : « il appartient, le cas échéant, à ses membres de demander à leur bailleur le remboursement des sommes qu'ils auraient indûment payées en application de la décision annulée ». Le préjudice financier éventuel réside dans le patrimoine des locataires personnes physiques, et sa réparation ne passe pas par une action en responsabilité contre l'État, mais par une action civile en répétition de l'indu dirigée contre les propriétaires bailleurs, dès lors que l'annulation rétroactive de la décision administrative prive de base légale la fraction d'augmentation des loyers excédant le taux légalement admissible.

En conséquence, les conclusions à fin d'indemnité sont rejetées, tandis que les dépens de l'instance sont intégralement mis à la charge de l'État, partie perdante sur le principal.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême s'énonce dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : La décision susvisée de la Direction de l'Habitat est annulée. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière sous la présidence du professeur Roland Drago, présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à plusieurs titres, bien que sa rédaction d'une grande sobriété suive le modèle classique des arrêts du Conseil d'État français. Elle s'inscrit au carrefour du droit du contentieux administratif général et du droit spécial de l'immobilier monégasque.

1. L'appréhension contentieuse des actes publiés sur Internet et la notion d'acte réglementaire

Le premier apport fondamental de cette décision réside dans l'identification de l'acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. En l'espèce, l'acte attaqué ne revêtait pas la forme solennelle d'une Ordonnance Souveraine ou d'un Arrêté Ministériel publié au Journal de Monaco. Il s'agissait d'un simple « acte édité par l'État de Monaco sur le site officiel de son gouvernement (www.monaco.gouv.mc) intitulé "DIRECTION DE L'HABITAT" ».

Au-delà du formalisme, le Tribunal Suprême s'attache exclusivement à la substance et à la portée juridique de cet écrit numérique. En fixant le taux de variation de l'indice à 1,91 % en application des articles 14 et 18 de la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, la Direction de l'habitat ne s'est pas bornée à délivrer un simple renseignement ou une information dépourvue de valeur juridique. Elle a édicté une norme générale et impersonnelle destinée à régir l'ensemble des contrats de bail relevant du secteur protégé à compter du 1er janvier 2006. Comme l'indique explicitement l'indexation officielle de la décision, le Tribunal Suprême qualifie cette publication d'« acte administratif réglementaire » constituant un « texte d'application » de dispositions législatives.

Cette approche réaliste et pragmatique du juge constitutionnel et administratif monégasque fait écho à l'évolution générale du droit administratif moderne face à la dématérialisation de l'action publique. Dès lors qu'une autorité administrative utilise son site Internet officiel pour publier une règle qui modifie l'ordonnancement juridique ou fixe impérativement un paramètre économique prévu par la loi (ici le plafond d'augmentation des loyers), cette publication acquiert le caractère d'une décision faisant grief. Le contrôle de légalité ne saurait être contourné par l'absence de forme instrumentaire traditionnelle : la publication électronique par une direction administrative engage l'État et ouvre la voie au recours en annulation.

2. La rigueur du contrôle de l'application de la loi et la méthodologie statistique

Le deuxième enseignement majeur de la décision réside dans l'intensité du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur les opérations techniques et mathématiques mises en œuvre par l'administration pour appliquer la loi.

Le législateur monégasque, à travers la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1291 du 21 décembre 2004, a choisi d'indexer l'évolution des loyers du secteur ancien sur un indicateur économique exogène mais de référence : l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'ensemble des ménages (France entière) publié par l'INSEE. Toutefois, pour lisser les fluctuations conjoncturelles brusques qui pourraient résulter de la prise en compte d'un indice trimestriel isolé, le législateur a prescrit que l'augmentation annuelle ne pourrait excéder « la variation de la moyenne sur quatre trimestres » de cet indice.

La divergence d'interprétation entre l'Association des locataires et la Direction de l'habitat mettait en lumière une confusion mathématique classique mais lourde de conséquences économiques : la confusion entre le taux de variation d'une moyenne mobile sur quatre trimestres (glissement annuel de la moyenne annuelle) et la moyenne des taux de variation trimestriels (moyenne des glissements trimestriels).

Sur le plan mathématique et statistique, ces deux méthodes aboutissent à des résultats radicalement différents :

• La méthode de la Direction de l'habitat (comparer le T1 2005 au T4 2004, le T2 2005 au T1 2005, le T3 2005 au T2 2005, le T4 2005 au T3 2005, puis faire la moyenne des quatre pourcentages obtenus) ne mesure en réalité que l'évolution des prix entre la fin de l'année 2004 et la fin de l'année 2005, divisée par quatre (si l'on raisonne en taux moyen trimestriel, ou additionnée si l'administration a commis une erreur supplémentaire d'agrégation aboutissant à 1,91 %). Surtout, cette méthode ne calcule à aucun moment une « moyenne sur quatre trimestres de l'indice » comme l'exige le texte, mais une moyenne de variations d'indices isolés.
• La méthode validée et imposée par le Tribunal Suprême respecte scrupuleusement la lettre et l'esprit de l'article 20 de la loi n° 1235 modifiée. Pour connaître « la variation de la moyenne sur quatre trimestres », il faut d'abord établir l'objet qui varie, à savoir « la moyenne sur quatre trimestres de l'indice ». Pour une échéance au 1er janvier 2006, cette moyenne est la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année 2005. Ensuite, pour calculer la « variation » annuelle de cette grandeur, il faut nécessairement la rapporter à la grandeur homologue de l'année précédente, c'est-à-dire la moyenne arithmétique des quatre indices trimestriels de l'année