Juridiction monégasque (commission-arbitrale-loyers-habitation), 30 avril 2025, n° 30984

Décision commentée : Juridiction monégasque (commission-arbitrale-loyers-habitation), 30 avril 2025, n° 30984 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la fixation des loyers dans le secteur protégé monégasque cristallise régulièrement les tensions entre la préservation du droit au logement des personnes protégées et la valorisation patrimoniale des biens immobiliers par les propriétaires. Par un jugement rendu le 30 avril 2025, la Commission arbitrale des loyers d’habitation de la Principauté de Monaco livre une illustration remarquable et méthodique de l'application des règles d'ordre public régissant la conclusion d'un nouveau bail soumis à la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. La singularité de l'espèce tient non seulement à la qualité du bailleur — l'État de Monaco agissant dans le cadre de la gestion de son domaine après une opération d'acquisition-démolition —, mais surtout à la rigueur avec laquelle la juridiction déploie le mécanisme dit « à double détente » ou de « double plafonnement » issu des articles 18 et 23 de ladite loi, neutralisant une hausse faciale de loyer de près de 70 % en l'espace de deux ans.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'origine factuelle du litige s'inscrit dans le cadre des opérations d'aménagement urbain menées par la puissance publique monégasque. Depuis le 1er mai 2012, Madame s G.L était titulaire d'un contrat de bail à usage d'habitation soumis aux dispositions protectrices de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Ce bail portait sur un appartement de type F2, développant une superficie de 47,09 m² (outre une terrasse de 20 m² selon les écritures de la locataire), situé au premier étage d'un immeuble dénommé « x2 » à Monaco. Le loyer mensuel acquitté pour ce bien s'élevait à la somme de 1 643,83 €, assortie d'une provision sur charges de 50 €.

Le 21 décembre 2018, l'État de Monaco (identifié dans la décision sous le sigle ZA) a procédé à l'acquisition de l'entier immeuble « x2 ». Cette acquisition répondait à la réalisation d'une opération immobilière impliquant la démolition pure et simple du bâtiment. Dès le mois de février 2019, la locataire a été informée de cette situation et de la vocation de l'immeuble à être détruit.

À la fin du mois de novembre 2019, alors qu'il lui était signifié l'impératif de libérer son logement de l'immeuble « x2 » avant la date butoir du 28 décembre 2019, l'État de Monaco a proposé à sa locataire une solution de relogement portant sur trois biens de remplacement. Le choix s'est arrêté sur un appartement situé dans le quartier de la Condamine, au sein de l'immeuble dénommé « x1 ». Selon les indications de la demanderesse, ce n'est que le 11 décembre 2019, par la voie d'un courrier électronique, qu'elle a eu connaissance du montant du loyer exigé pour ce nouveau bien, soit très peu de temps avant la signature effective de l'acte.

Le 17 décembre 2019, les parties ont conclu un nouveau contrat de bail d'habitation, prenant effet le jour même pour une durée de six années, placé sous l'égide du statut organisé par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. L'objet du contrat portait sur le lot n° 7, situé au rez-de-chaussée de l'immeuble « x1 » (mais nécessitant néanmoins, selon la configuration des lieux décrite par la locataire, la montée de 120 marches sans ascenseur). Ce logement de trois pièces (type F3) d'une superficie habitable de 52,28 m², complété d'une terrasse de 14,56 m² (soit une surface totale de 66,84 m² mise en avant par le bailleur), comprenait une cuisine équipée et aménagée, une salle de bains, un w.-c., ainsi qu'une cave formant le lot n° 6. Un état des lieux contradictoire avait été préalablement dressé le 16 décembre 2019.

Aux termes de cette convention, le loyer annuel a été fixé par l'État bailleur à la somme de 19 183,92 €, correspondant à une échéance mensuelle de 1 598,66 € hors charges (outre 40 € de provision sur charges), payable par trimestres anticipés aux 1er janvier, avril, juillet et octobre. Le bail comportait également une clause d'indexation annuelle applicable au 1er janvier de chaque année, dont la première mise en œuvre était stipulée pour le 1er janvier 2021 (portant ultérieurement le loyer indexé à 1 830,52 € en cours d'instance).

Toutefois, postérieurement à son entrée dans les lieux, la locataire a découvert, en consultant le Journal de Monaco (numéro du 31 mars 2017), que ce même appartement avait fait l'objet d'une offre de location par la Direction de l'Habitat deux ans auparavant, en mars 2017, moyennant un loyer mensuel de seulement 943 €. Estimant avoir été contrainte d'accepter les conditions financières du bailleur dans l'urgence de la libération de son ancien logement et face à une augmentation de 69,5 % du prix du bien entre 2017 et 2019 sans communication préalable de la liste des références locatives, elle a entrepris de contester judiciairement le montant du loyer.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Usant de la faculté ouverte par l'article 18 alinéa 3 de la loi n° 1.235, la locataire a saisi la Commission arbitrale des loyers d’habitation par une requête non datée, réceptionnée au greffe du Tribunal de première instance de Monaco le 6 mars 2020 — soit à l'intérieur du délai légal de trois mois suivant la conclusion du bail du 17 décembre 2019 — et enrôlée sous le numéro H2022/000001.

Le déroulement procédural a connu une durée substantielle. Les lettres de convocation pour l'audience de conciliation ont été adressées par le greffe le 23 mars 2022 en vue d'une comparution le 6 avril 2022, laquelle s'est soldée par un procès-verbal de non-conciliation. L'affaire a ensuite été appelée à l'audience du 13 décembre 2023. À ce stade, l'État de Monaco a opposé une défense strictement procédurale in limine litis, soulevant à titre principal la péremption de l'instance, à titre subsidiaire la nullité de la citation, et à titre très subsidiaire la réouverture des débats en cas de rejet de ses moyens préalables.

Par un jugement avant-dire-droit rendu le 17 janvier 2024, la Commission arbitrale a écarté l'ensemble de ces obstacles procéduraux en rejetant tant le moyen tiré de la péremption d'instance que l'exception de nullité de la citation, condamnant l'État aux dépens de cet incident et renvoyant l'affaire à l'audience du 14 février 2024 pour conclusions au fond du défendeur. Après d'ultimes échanges d'écritures — conclusions du 22 novembre 2024 pour la locataire et du 15 janvier 2025 pour l'État —, l'affaire a été retenue à l'audience publique de plaidoiries et mise en délibéré pour le jugement être prononcé le 30 avril 2025 (le chapeau introductif de la décision mentionnant par une erreur matérielle manifeste de plume les dates de février et avril 2024, contredites par les visas des conclusions de fin 2024 et début 2025 ainsi que par les motifs et le dispositif fixant l'audience au 26 février 2025 et le prononcé au 30 avril 2025).

Aux termes de ses dernières écritures au fond, la locataire demanderesse sollicitait la réduction du loyer mensuel à la somme de 1 000 €, avec effet rétroactif à la date de conclusion du contrat le 17 décembre 2019, outre 5 000 € au titre de l'article 238-1 1° du Code de procédure civile et la condamnation de l'État aux dépens. Au soutien de ses prétentions, son argumentation s'articulait autour de plusieurs moyens :

• En premier lieu, un vice dans l'information précontractuelle, le bailleur s'étant abstenu de lui communiquer, avant la signature du bail, la liste des références ayant servi à déterminer le loyer, en violation de l'article 18 de la loi n° 1.235.
• En deuxième lieu, l'inadéquation des références produites a posteriori par l'État au regard des caractéristiques réelles du bien. Elle soulignait que la surface habitable (52,28 m²) n'était que marginalement supérieure à l'ancienne (47,09 m²), que la terrasse était plus réduite (14,56 m² contre 20 m²), et surtout que l'accessibilité était lourdement pénalisée par l'absence d'ascenseur et la nécessité de gravir 120 marches. Elle contestait l'affirmation du bailleur selon laquelle le loyer de 30,57 €/m² se situait dans la fourchette basse de 2019, relevant que le loyer de référence le plus bas du secteur s'établissait à 26,96 €/m² et non à 30,64 €/m².
• En troisième lieu, la disproportion manifeste avec l'historique locatif de l'immeuble « x1 » et de l'appartement lui-même. Elle rappelait qu'en 2017, les offres publiées par la Direction de l'Habitat dans ce même immeuble ne dépassaient pas 18,27 €/m², et que son propre logement avait été proposé à 943 € par mois (soit 18,03 €/m²), tarif qui intégrait déjà sa remise à neuf de fin 2016. Quant au rafraîchissement des peintures opéré avant son entrée fin 2019, elle soutenait qu'il relevait de la simple obligation légale de délivrance d'un logement en bon état locatif et non de travaux d'amélioration justifiant une hausse de 69,5 %.
• En quatrième lieu, l'application des mécanismes légaux de plafonnement, en invoquant à la fois les articles 19 et 20 de la loi n° 1.235 ainsi que le plafond spécifique édicté par l'article 23 de cette même loi.

En réplique, l'État de Monaco concluait au débouté intégral de la locataire et réclamait reconventionnellement 5 000 € au titre des frais non compris dans les dépens ainsi que la condamnation de son adversaire aux dépens. Sa défense reposait sur deux axes majeurs :

• D'une part, sur le terrain du contexte contractuel, l'État faisait valoir qu'en 2019, aucune disposition légale n'imposait au propriétaire une obligation de relogement en cas de démolition de l'immeuble. L'offre de relogement procédait donc d'une « pure bienveillance ». Le défendeur ajoutait que l'opération était globalement avantageuse pour la locataire (passage d'un F2 à un F3 correspondant à son foyer, dans le quartier souhaité de la Condamine, pour un loyer facial inférieur aux 1 643,83 € de son ancien bail) et qu'elle avait librement accepté ce montant, connu une semaine avant la signature et même légèrement inférieur à celui annoncé le 11 décembre 2019, sans émettre la moindre protestation lors des échanges de courriels précédant l'acte. Sur l'absence de remise de la liste des références, l'État répliquait que celles-ci sont publiées annuellement sur le site internet du Gouvernement Princier, librement accessible au public.
• D'autre part, sur le terrain de la justification économique du loyer, le bailleur soutenait que l'appartement devait être qualifié de bien « en très bon état » ou « refait à neuf », dès lors qu'il avait fait l'objet d'une rénovation complète fin 2016 et d'une réfection intégrale des peintures juste avant l'entrée en jouissance de décembre 2019. Or, selon les tableaux de références produits par ses soins pour le quartier de la Condamine s'agissant des appartements F3 de cette catégorie, la fourchette des prix au m² s'étendait de 15,81 € à 37,73 € en 2017, et de 30,64 € à 40,15 € en 2019. L'État en déduisait qu'un loyer de 1 598,66 € pour 52,28 m² habitables — soit 30,57 €/m² — se situait dans la fourchette basse des références de l'année 2019 (et même légèrement en deçà du plancher de 30,64 €), tandis que la prétention de la locataire (1 000 €, soit 19,12 €/m²) était totalement déconnectée du marché de référence de 2019.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Commission arbitrale des loyers d'habitation était appelée à résoudre la question juridique suivante : selon quelle méthodologie et dans quelles limites d'ordre public le juge du loyer doit-il fixer le prix d'un nouveau bail d'habitation conclu dans le secteur protégé (loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée), lorsque le bailleur invoque l'évolution des fourchettes générales de loyers de référence du quartier ainsi que des travaux de rénovation et de peinture pour appliquer une hausse substantielle par rapport au bail précédent ayant pris fin moins de cinq ans auparavant ?

Plus précisément, ce problème central commandait de trancher trois sous-questions techniques :

1. Quel est le périmètre exact des textes applicables à la contestation initiale du loyer d'un bail conclu à la suite d'un relogement, entre les règles relatives au cours du bail (articles 19 et 20) et celles propres à la conclusion d'une nouvelle location (articles 18 et 23) ?
2. Comment s'apprécient concrètement la comparabilité des références locatives et le critère de l'état du logement (« très bon état » contre « bon état ») lorsque le bien présente des contraintes topographiques spécifiques et que des travaux de peinture viennent d'être réalisés ?
3. Comment s'articule l'évaluation par comparaison issue de l'article 18 avec le mécanisme de plafonnement indiciaire institué par l'article 23 alinéa 4, et la réalisation de travaux par le propriétaire permet-elle de s'affranchir de ce second plafond ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour infirmer l'évaluation du bailleur et réduire drastiquement le loyer, la Commission arbitrale déploie un raisonnement structuré en trois temps : elle circonscrit d'abord le cadre légal d'ordre public, procède ensuite à la première étape de l'évaluation par la méthode comparative de l'article 18, avant d'appliquer, dans une seconde étape décisive, le couperet du plafonnement mathématique de l'article 23.

1. La délimitation préalable du cadre normatif d'ordre public

La juridiction ouvre sa motivation par un rappel fondamental : sa mission consiste à « arbitrer le prix du loyer au regard des règles applicables, d'ordre public ». Cette qualification d'ordre public balaye implicitement mais nécessairement toute l'argumentation liminaire de l'État de Monaco tirée de la « bienveillance » du relogement ou de l'acceptation sans réserve du prix par la locataire lors de la signature du contrat. Le consentement du preneur lors de la conclusion du bail ne saurait couvrir une méconnaissance des règles impératives de fixation du loyer, le législateur ayant précisément ouvert un délai de trois mois post-signature (article 18 alinéa 3) pour revenir sur l'accord financier initial.

Opérant ensuite un tri rigoureux parmi les textes invoqués, la Commission écarte l'application des articles 19 et 20 de la loi n° 1.235 visés par la demanderesse. Elle rappelle que ces dispositions régissent exclusivement les modifications de loyer intervenant lors d'un renouvellement ou en cours de bail. Bien que l'opération s'inscrive factuellement dans la continuité d'une relation locative entre les mêmes parties à la suite d'un relogement, juridiquement, le contrat signé le 17 décembre 2019 sur un nouvel immeuble (« x1 ») constitue une « nouvelle location ». Dès lors, seuls trouvent à s'appliquer les articles 18 et 23 de la loi n° 1.235, dans leur rédaction en vigueur à la date du 17 décembre 2019.

2. La première détente : la critique méthodique des références et de l'état du bien (article 18)

Conformément au renvoi opéré par l'article 23 alinéa 3 vers l'article 18, la Commission examine en premier lieu la valeur locative du bien par comparaison avec les loyers pratiqués pour des locaux comparables (même secteur, même régime juridique, même quartier ou quartier voisin, immeubles de qualité similaire et prestations équivalentes). Tout en relevant au passage que le bailleur n'avait effectivement pas fourni la liste des références avant la conclusion du bail en 2019 mais seulement en cours d'instance (listes de 2017 et 2019), la juridiction se livre à une réfutation minutieuse de l'analyse statistique de l'État, tant sur la localisation que sur l'état du bien.

Sur la situation de l'immeuble, la Commission condamne le procédé consistant à opérer un « amalgame entre toutes les références d'un même quartier ». Si tous les biens cités relèvent du quartier de la Condamine, la juridiction souligne qu'il existe des disparités internes notables en fonction de l'emplacement précis (proximité de la mer ou de la Place d'Armes), de l'accessibilité ou de l'état. En scrutant les pièces 5 (tableau 2017) et 6 (tableau 2019) produites par le bailleur, les juges relèvent une constante structurelle du marché : les artères prisées, telle la rue de Millo, demeurent au sommet de la fourchette tant en 2017 qu'en 2019, tandis que les biens situés dans la fourchette basse en 2017 y restent en 2019. Il est dès lors illogique de prétendre qu'un même appartement, situé dans la fourchette basse en 2017, devrait basculer dans la moyenne en 2019. De surcroît, la Commission pointe une carence probatoire significative de l'État : alors que la liste de 2017 comportait cinq références au sein même de l'immeuble « x1 », celle de 2019 n'en mentionne aucune. La juridiction observe avec fermeté qu'il aurait été pertinent que l'État, propriétaire dudit immeuble, produise les baux en cours en 2019 pour ces mêmes appartements.

Sur l'état de l'appartement, la Commission déconstruit la qualification de logement « en très bon état » revendiquée par le bailleur pour justifier l'application de la tranche tarifaire de 30,64 € à 40,15 €/m². Le tribunal examine les pièces justificatives : une facture de rénovation totale de la société MR CONCEPT du 30 novembre 2016 (61 806,60 € HT) pour des travaux réalisés fin 2016 avant la location de mars 2017, des photographies non datées prises vraisemblablement à cette époque, et une facture de réfection des peintures de la société POGGI et fils du 22 janvier 2020 (5 866,75 € HT) correspondant aux travaux exécutés avant l'entrée de la locataire en décembre 2019.

Or, la juridiction confronte ces factures à une pièce déterminante : l'état des lieux contradictoire dressé le 16 décembre 201