Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8703 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l’appréciation de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit immobilier monégasque et, plus particulièrement, dans le cadre de la législation spécifique encadrant les locaux d'habitation relevant du secteur dit « protégé ».

Par un acte notarié reçu le 7 mars 2008 en l'étude de Maître Henri REY, la société civile particulière dénommée S.C.I. VIGFRIM DEUX a procédé à l'acquisition, auprès de l'Hoirie ROSSO, d'un immeuble situé sur le territoire monégasque. La consistance matérielle de ce bien immobilier se décomposait en des locaux commerciaux implantés au rez-de-chaussée ainsi qu'en quatre appartements répartis dans les étages supérieurs. Au moment de la transaction, deux de ces appartements se trouvaient libres de toute occupation (vacants).

En amont de cette acquisition, la situation juridique de ces lots avait été précisée par l'autorité administrative. Par une lettre en date du 7 août 2007, laquelle fut expressément visée au sein de l'acte notarié du 7 mars 2008, la Direction de l'Habitat avait déclaré que les deux appartements vacants, situés au premier étage de l'édifice, entraient dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. L'assujettissement à ce dispositif législatif d'ordre public emporte, en principe, une obligation de déclaration de vacance à la charge du propriétaire en vue de la mise en location des biens au profit des personnes protégées par la loi, sauf exercice d'un droit de reprise ou de rétention par le propriétaire pour son occupation personnelle.

Entendant précisément se prévaloir de cette faculté légale de conservation du bien, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a manifesté sa volonté de conserver pour son propre usage l'un des appartements vacants, situé au premier étage à droite. L'objectif poursuivi par la personne morale propriétaire n'était pas le logement d'une personne physique, mais une occupation directe par elle-même afin d'y installer ses propres bureaux. L'usage projeté consistait à y exercer son activité de service locatif ainsi que la préparation de ses projets immobiliers. Cette affectation impliquait une occupation matérielle et effective des lieux, caractérisée par l'installation de son matériel (comprenant lignes téléphoniques, meubles et équipements de bureautique) ainsi que par la présence physique de son personnel.

Toutefois, la Direction de l'Habitat a manifesté une réticence à autoriser une telle occupation à titre personnel sur le fondement des lois n° 1.235 et n° 1.291 précitées, au motif que le bénéficiaire de cette occupation était une société civile, c'est-à-dire une personne morale, et non une personne physique occupant les lieux aux fins de logement.

Face à cette position administrative, la S.C.I. VIGFRIM DEUX a maintenu ses prétentions. Par une correspondance datée du 12 mars 2010, elle a formellement confirmé à l'administration sa volonté de se maintenir dans les lieux, en soutenant à titre principal que la législation applicable n'opérait aucune distinction entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales.

Cette démarche s'est heurtée à un refus formel de l'administration. Par une lettre en réponse datée du 18 juin 2010, le Directeur de l'Habitat a rejeté la demande de la société. Aux termes de cette décision administrative individuelle, le Directeur de l'Habitat a estimé que la prérogative légale reconnue au propriétaire demeurait réservée aux seules personnes physiques, en affirmant que la société civile particulière VIGFRIM DEUX ne pouvait occuper ce bien et qu'en conséquence, elle était tenue de remplir, renseigner et retourner le formulaire joint de déclaration de vacance en vue de la mise en location du local. C'est cette décision administrative du 18 juin 2010 qui constitue l'acte attaqué devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité du refus qui lui était opposé, la S.C.I. VIGFRIM DEUX, représentée par Maître Thomas GIACCARDI, Avocat-Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête déposée au greffe général le 5 août 2010. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative de la Direction de l'Habitat en date du 18 juin 2010 et, à titre accessoire, à ce que les dépens de l'instance soient intégralement mis à la charge de l'État.

Au soutien de son recours, la société requérante s'est attachée, à titre liminaire, à démontrer la recevabilité de son action sur le fondement de l'article 90 B. 1er de la Constitution monégasque, lequel fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Elle a fait valoir, d'une part, que la lettre du 18 juin 2010 revêtait le caractère d'un acte administratif faisant grief et donc annulable, et d'autre part, qu'elle justifiait de la qualité et de l'intérêt pour agir en tant que propriétaire du bien ayant l'intention d'occuper les lieux par elle-même.

Sur le fond, la requête développait deux moyens de légalité interne : l'erreur de droit et la violation de la loi (plus précisément la violation de normes constitutionnelles).

En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, la S.C.I. VIGFRIM DEUX soutenait que le Directeur de l'Habitat avait procédé à une interprétation erronée de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée (la requête visant initialement l'article 35 de ladite loi), en réservant à titre exclusif aux seules personnes physiques le bénéfice du droit de reprise ou de rétention des appartements relevant du secteur protégé. Dans son mémoire en réplique déposé le 5 novembre 2010, la requérante a affiné et consolidé cette argumentation textuelle. Elle a fait valoir que le droit du propriétaire d'occuper le bien par lui-même est consacré par la loi sans aucune ambiguïté et sans qu'aucune distinction ne soit établie entre les propriétaires personnes physiques et les propriétaires personnes morales. Répondant à l'argumentation adverse tirée de la mention légale des membres de la famille du propriétaire, la société a soutenu que l'inclusion de la famille du propriétaire personne physique dans le bénéfice de la loi ne constitue qu'un accessoire extensif du droit personnel du propriétaire ; dès lors, cette extension familiale ne saurait engendrer, par un raisonnement a contrario, une exclusion de l'occupation directe et personnelle exercée par un propriétaire personne morale. De surcroît, la requérante a invoqué dans sa réplique les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.235 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Elle a souligné que, contrairement à la thèse ministérielle cantonnant les biens du secteur protégé au seul logement social, cet article 2 autorise expressément, au sein de ce secteur, l'exercice par le propriétaire ou le locataire d'activités professionnelles dépourvues de caractère commercial, ce qui correspondait exactement à la situation et à l'objet de la société civile particulière requérante.

En second lieu, sur le terrain de la violation des normes supérieures, la S.C.I. VIGFRIM DEUX invoquait la violation des dispositions combinées des articles 17 et 24 de la Constitution monégasque. L'article 17 consacre le principe d'égalité en droit des Monégasques devant la loi, tandis que l'article 24 érige l'inviolabilité de la propriété au rang des droits et libertés fondamentaux reconnus au plus haut niveau de la hiérarchie des normes. Selon la requérante, l'exclusion des personnes morales du droit d'occuper leur propre bien instituait une discrimination inconstitutionnelle entre propriétaires et portait une atteinte illégale à son droit de propriété. Elle a expressément réitéré ces moyens relatifs à la rupture du principe d'égalité dans son mémoire en réplique.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête au Greffe Général le 8 octobre 2010, complétée par une duplique déposée le 9 décembre 2010, concluant au rejet de l'ensemble des moyens de la requête.

L'argumentation de l'État reposait sur une interprétation téléologique et systémique de la législation sur le secteur protégé. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord rappelé que l'objectif fondamental de la loi de 2000, modifiée en 2004, est de permettre aux ressortissants monégasques de se loger à Monaco, et que les dispositions instituant ce « secteur protégé » revêtent expressément un caractère d'ordre public. Il en découle pour les propriétaires une obligation stricte de déclaration de vacance suivie d'une obligation de mise en location. Selon l'autorité gouvernementale, si le législateur a ménagé une exception sous la forme d'un droit de reprise ou de rétention au profit du propriétaire ou de sa famille, cette faculté a pour unique finalité le logement. Le Ministre d'État s'appuyait à cet égard sur la lettre de l'article 16-1 de la loi, qui vise l'occupation par le propriétaire lui-même ou par « ses ascendants, descendants ou leur conjoint ou (…) ses frères, sœurs ou leurs descendants (…) ou par les ascendants ou descendants de son conjoint ». L'État en déduisait que le droit de reprise est intrinsèquement réservé aux seules personnes physiques, seules susceptibles d'avoir des ascendants, des descendants, des frères et des sœurs, par opposition aux personnes morales qui, par hypothèse, sont dépourvues de toute famille. Pour conforter cette lecture, le Ministre d'État invoquait les travaux préparatoires de la loi ainsi que le rapport établi au nom de la Commission du logement, lequel évoquait « les locaux devenus vacants et que le propriétaire n'envisage pas d'utiliser pour lui-même ou sa famille ».

En réponse au moyen constitutionnel tiré de la violation du droit de propriété et de la rupture d'égalité entre personnes physiques et personnes morales, le Ministre d'État a soutenu, conformément à la jurisprudence classique relative au principe d'égalité, qu'il est toujours loisible au législateur de régler de façon différente des situations différentes, à la condition que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit.

Enfin, dans sa duplique du 9 décembre 2010, cherchant à neutraliser l'argument tiré de l'article 2 de la loi révisée autorisant l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale dans les locaux du secteur protégé, le Ministre d'État a soutenu une lecture combinée et restrictive des textes. Selon lui, les dispositions de l'article 2 devaient impérativement s'apprécier à la lumière du renvoi opéré aux personnes visées à l'article 13, alinéa 2, de la loi. Or, cet article 13, alinéa 2, évoque le droit de reprise du propriétaire dans les conditions déterminées elles-mêmes par renvoi à l'article 16-1 précité (lequel mentionne le propriétaire, ses ascendants ou descendants). Par le jeu de ces renvois successifs, l'État concluait que même l'exception prévue à l'article 2 pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial demeurait subordonnée à la qualité de personne physique du bénéficiaire et ne concernait donc aucunement les personnes morales.

L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 3 septembre 2010, à Monsieur Didier LINOTTE, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Par une seconde ordonnance du 21 février 2011, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 5 avril 2011, lors de laquelle furent entendus le rapporteur, les avocats des parties ainsi que le ministère public en ses conclusions, avant que la décision ne soit rendue le 15 avril 2011.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présentait un caractère inédit et déterminant pour la délimitation des prérogatives des propriétaires immobiliers au sein du secteur locatif protégé monégasque.

Il s'agissait de déterminer si les dispositions combinées des articles 2 et 16-1 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, permettent à un propriétaire constitué sous la forme d'une personne morale — en l'occurrence une société civile particulière — d'exercer le droit de reprise ou de conservation d'un local vacant relevant du secteur protégé afin de l'occuper lui-même pour y exercer son activité professionnelle dépourvue de caractère commercial, ou si ce droit d'occupation personnelle est légalement réservé aux seuls propriétaires personnes physiques aux fins de logement personnel ou familial.

En d'autres termes, l'autorité administrative pouvait-elle légalement refuser à une société civile propriétaire le droit d'occuper personnellement son bien à des fins professionnelles non commerciales et lui imposer une déclaration de vacance, en se fondant sur sa seule qualité de personne morale ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande sobriété rédactionnelle, caractéristique de la technique juridictionnelle des cours suprêmes de tradition franco-monégasque, en faisant application du principe de l'économie des moyens et en privilégiant une interprétation littérale et combinée de la loi.

En premier lieu, la Haute Juridiction écarte d'emblée l'examen des griefs d'ordre constitutionnel par la formule consacrée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». En accueillant le moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit dans l'application de la loi n° 1.235 modifiée, le Tribunal Suprême s'épargne l'examen du moyen tiré de la violation des articles 17 (principe d'égalité) et 24 (droit de propriété) de la Constitution. Ce choix méthodologique démontre que la solution du litige résidait entièrement dans la lettre même de la loi ordinaire : ce n'était pas la loi qui méconnaissait la Constitution en excluant les personnes morales, mais bien l'administration qui méconnaissait la loi en y ajoutant une condition d'exclusion que le texte législatif ne comportait pas.

En second lieu, le raisonnement au fond du Tribunal Suprême repose sur l'articulation directe et syllogistique de deux dispositions législatives expresses de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 : l'article 16-1 et l'article 2.

D'une part, le juge suprême cite les termes mêmes de l'article 16-1 de la loi : « Nonobstant les dispositions de l'article 11, le propriétaire a le droit de reprendre le local pour l'occuper lui-même (…) ». Par cette citation volontairement tronquée après les mots « lui-même », le Tribunal Suprême isole le cœur de la prérogative légale. Il valide ainsi implicitement mais nécessairement la thèse de la société requérante selon laquelle le terme « propriétaire » est employé par le législateur de manière générale et inconditionnelle, sans opérer la moindre distinction selon que ce propriétaire est une personne physique ou une personne morale. La suite de l'article 16-1, qui étend ce droit aux ascendants, descendants, frères, sœurs et conjoints — et sur laquelle le Ministre d'État fondait toute son argumentation pour exclure les personnes morales dépourvues de famille —, est jugée inopérante lorsque le propriétaire entend occuper le local « lui-même ». Le juge refuse ainsi le raisonnement a contrario de l'administration : le fait qu'une modalité extensive du droit de reprise (l'occupation par la famille) ne puisse, par nature, bénéficier qu'aux personnes physiques ne saurait priver les personnes morales de la modalité principale de ce droit (l'occupation par le propriétaire lui-même).

D'autre part, encore fallait-il que l'occupation « par elle-même » d'une personne morale fût matériellement et juridiquement concevable au regard de l'affectation des locaux régis par la loi de 2000. En effet, une personne morale ne pouvant physiquement « habiter » au sens domestique du terme, son occupation personnelle ne peut se concevoir qu'à travers l'implantation de ses organes, de son personnel, de ses bureaux et l'exercice de son activité sociale. C'est ici qu'intervient le second pilier du raisonnement juridictionnel. Le Tribunal Suprême mobilise les termes de l'article 2 de la loi modifiée, aux termes duquel : « Sont assimilés aux locaux à usage d'habitation ceux qui sont utilisés pour l'exercice d'une activité professionnelle sans caractère commercial ».

Par une lecture combinée de ces deux textes, la démonstration juridique devient implacable :

1. L'article 16-1 confère à tout « propriétaire » (sans distinction de personnalité juridique) le droit d'occuper le local « lui-même » ;
2. L'article 2 assimile légalement à l'usage d'habitation l'utilisation des locaux pour l'exercice d'une « activité professionnelle sans caractère commercial » ;
3. Or, la requérante est une société civile particulière (dont l'objet et l'activité de gestion locative et de préparation de projets immobiliers pour son propre compte revêtent par nature un caractère civil et non commercial) qui est propriétaire du bien et entend l'occuper elle-même pour cette activité.

Le Tribunal Suprême balaie ainsi l'argumentation complexe développée par le Ministre d'État dans sa duplique, qui tentait de neutraliser l'article 2 par le jeu de renvois en cascade vers l'article 13 alinéa 2 puis vers l'article 16-1. Pour le juge, l'assimilation posée par l'article 2 a une portée générale au sein de la loi : dès lors que l'exercice d'une activité professionnelle non commerciale vaut usage d'habitation au sens de la loi, un propriétaire personne morale exerçant une telle activité peut parfaitement « occuper lui-même » le local au sens de l'article 16-1.

La conclusion du syllogisme juridictionnel tombe alors avec la rigueur du contrôle de l'erreur de droit dans le contentieux de l'excès de pouvoir : « qu'il s'ensuit qu'en estimant, par sa lettre du 18 juin 2010, que la société civile particulière S.C.I. VIGFRIM DEUX "ne peut occuper le bien qu'elle vient d'acquérir", l'autorité administrative a commis une erreur de droit ». La décision administrative encourt dès lors l'annulation pure et simple.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 15 avril 2011 est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : La décision attaquée en date du 18 juin 2010 est annulée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt S.C.I. VIGFRIM DEUX c/ Ministre d'État du 15 avril 2011 constitue une décision de principe majeure dans le paysage du droit administratif et du droit immobilier monégasques, ce qu'atteste au demeurant la formation de jug