• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 18 juin 2024, v. E. épouse B. c/ L'État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 1 décembre 2025, e.A c/ État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 27 juin 2025, h A c/ État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 20 février 2026, SAM A c/ État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 2 décembre 2020, Monsieur P. V. c/ Monsieur le Ministre d'État(86%)💬 commenté

La décision présente un intérêt jurisprudentiel triple. D'abord, elle clarifie de manière définitive l'interprétation de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, en retenant une lecture extensive qui inclut dans le champ du dispositif transitoire tous les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de cette loi, c'est-à-dire au 1er janvier 2022, et non pas seulement ceux qui l'étaient déjà à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Ensuite, elle confirme et précise les exigences de motivation applicables aux décisions administratives de sanction au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, en énonçant que l'administration n'est pas tenue, lors de l'édiction d'une sanction initiale, de répondre point par point aux observations formulées dans le cadre de la procédure contradictoire préalable, ni de justifier le quantum de l'amende par des éléments individualisés. Enfin, elle s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence du 31 mai 2022 en matière de contrôle de proportionnalité des sanctions administratives prononcées sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée, tout en illustrant la marge d'appréciation dont dispose l'autorité administrative.

L'enjeu de la décision dépasse le cas particulier des consorts B. Il touche à la politique du logement dans la Principauté, où le secteur protégé constitue, depuis la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, un dispositif essentiel d'encadrement du marché locatif applicable aux immeubles construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. La loi du 5 juillet 2021, en créant l'allocation compensatoire de loyer au profit des « petits propriétaires », a opéré une refonte significative de l'équilibre entre les droits des bailleurs et les exigences de mise sur le marché des logements vacants. C'est dans la mise en œuvre de ce nouvel équilibre que la décision commentée trouve sa pleine signification.

I. Le contexte juridique

A. Les textes applicables

La compréhension de la décision commentée suppose un examen attentif de l'architecture législative dans laquelle elle s'inscrit. Trois corpus normatifs principaux gouvernent la matière.

1. La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et le secteur protégé

La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 « relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 » constitue la pierre angulaire du « secteur protégé » monégasque. Ce régime spécial vise à garantir la disponibilité d'un parc locatif accessible aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté, dans un contexte de tension immobilière chronique.

L'article 35 de cette loi, dans sa rédaction issue de l'article 2 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, impose à tout propriétaire d'un local régi par la loi, « vacant ou qui devient vacant », de procéder à une déclaration de vacance auprès de la Direction de l'habitat dans un délai d'un mois. Comme le souligne expressément le considérant 5 de la décision commentée, « la modification ainsi introduite par l'article 2 de la loi n° 1.507 a pour objet d'étendre à tout local vacant ou qui devient vacant à la date d'entrée en vigueur de cette loi, soit le 1er janvier 2022, l'obligation de déclaration de vacance instituée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ».

L'article 37 de la même loi, modifié par l'article 3 de la loi n° 1.507, fixe le régime des sanctions. Le Tribunal Suprême en reproduit les termes essentiels au considérant 7 : en cas de méconnaissance des dispositions de l'article 35, le Ministre d'État peut, après avoir entendu le propriétaire ou l'avoir dûment appelé à fournir ses explications, exiger que le bien vacant soit proposé à la location dans un délai d'un mois. Surtout, « la méconnaissance des dispositions de l'article 35 par le propriétaire est en outre passible d'une sanction administrative, prononcée par le Ministre d'État, dont le montant ne peut excéder 50.000 euros ». Ce plafond légal constitue la borne supérieure à l'intérieur de laquelle s'exerce le pouvoir d'individualisation de l'administration.

2. La loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 et le dispositif transitoire

La loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 « portant création de l'allocation compensatoire de loyer pour les locaux régis par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée » repose sur un compromis : en contrepartie de l'extension de l'obligation de mise en location et de déclaration de vacance, le législateur a créé une allocation destinée à compenser, pour les « petits propriétaires », l'écart entre le loyer du secteur protégé et celui du marché libre.

L'article 4 de cette loi, au cœur du litige, dispose : « Les personnes propriétaires ou usufruitières d'un local soumis aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (...), vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi, disposent d'un délai d'un an pour effectuer la déclaration de vacance prévue par les dispositions de l'article 35 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée, précitée, à compter du jour de l'entrée en vigueur de la présente loi. La Direction de l'habitat dispose d'un délai de six mois à compter de ladite entrée en vigueur pour informer les personnes visées à l'alinéa précédent de leur obligation d'effectuer une déclaration de vacance et de présenter une offre de location ».

Ce dispositif transitoire vise à permettre la régularisation des situations existantes au 1er janvier 2022 et à initier une phase de remise en location coordonnée. Sa rédaction, en apparence claire, soulevait toutefois une difficulté d'interprétation : visait-il l'ensemble des locaux vacants à cette date, ou seulement ceux qui étaient antérieurement soustraits à l'obligation de déclaration parce qu'ils étaient déjà vacants avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ? C'est précisément cette ambiguïté que la décision commentée tranche.

3. La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs

L'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dispose que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui « infligent une sanction » (2°). L'article 2, premier alinéa, précise que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ».

Ces dispositions transposent à Monaco l'exigence de motivation formelle qui caractérise les ordres juridiques contemporains attachés au principe de bonne administration. Leur interprétation par le Tribunal Suprême est constante depuis plusieurs années, mais la décision commentée apporte des précisions utiles sur l'étendue de l'obligation lorsqu'une procédure contradictoire préalable a permis au destinataire de formuler des observations.

B. La jurisprudence antérieure

La décision du 27 juin 2025 s'inscrit dans un mouvement jurisprudentiel cohérent que le Tribunal Suprême précise et consolide.

1. Le contrôle des sanctions administratives prononcées sur le fondement de l'article 37

La décision commentée fait explicitement référence, dans les écritures du Ministre d'État, à la jurisprudence du Tribunal Suprême du 31 mai 2022, laquelle avait fixé les critères du contrôle des sanctions prononcées sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235. Sans citer expressément cette décision dans les motifs, l'Assemblée plénière en reprend la substance au considérant 11, en énonçant la grille classique des éléments à prendre en compte : « le comportement du propriétaire, la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ».

Cette grille s'apparente à celle développée par d'autres juridictions suprêmes pour le contrôle des sanctions administratives, notamment en matière économique et financière. Elle traduit l'exigence d'individualisation des sanctions, principe fondamental qui interdit toute application mécanique du barème légal.

2. Le contrôle normal de la qualification juridique et de la proportionnalité

Le considérant 11 in fine rappelle que « les sanctions ainsi prononcées sur le fondement des dispositions précitées sont soumises au contrôle du juge de l'excès de pouvoir lequel vérifie la matérialité des faits reprochés, exerce un contrôle normal sur leur qualification juridique, vérifie le caractère proportionné de la sanction prononcée et, le cas échéant, peut l'annuler en tout ou partie ».

Ce considérant de principe consolide une jurisprudence désormais bien établie selon laquelle le contrôle du juge sur les sanctions administratives ne se limite pas à la vérification de l'erreur manifeste d'appréciation, mais s'étend à un contrôle normal de proportionnalité. Cette évolution rapproche le droit monégasque des standards européens en matière de garanties procédurales applicables aux sanctions à caractère punitif, conformément aux exigences déduites de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

3. La motivation des décisions administratives et la portée de la procédure contradictoire

Sur le terrain de la motivation, la décision commentée reprend l'approche traditionnellement retenue par le Tribunal Suprême : l'obligation de motivation est satisfaite dès lors que la décision énonce les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, sans exiger une réponse exhaustive aux moyens invoqués par l'administré. L'apport spécifique de la décision réside dans la précision selon laquelle, lorsqu'il s'agit d'une « décision de sanction initiale et non pas une décision portant rejet d'une demande présentée par les intéressés », l'administration n'est pas tenue de prendre parti sur les arguments soulevés dans le mémoire produit au titre de la procédure contradictoire.

4. Le sort des décisions rejetant un recours gracieux

Enfin, la décision rappelle, au considérant 4, un principe de procédure contentieuse important : « lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ». Cette analyse, en cohérence avec une jurisprudence administrative bien établie, conduit à juger inopérants les moyens dirigés contre les vices propres de la décision de rejet du recours gracieux. La décision initiale demeure l'acte attaqué et seule l'annulation de celle-ci entraîne, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de rejet.

II. La solution

A. Les faits et la procédure

Les consorts B. – désignés dans la décision sous l'appellation collective de « Hoirs B » – sont propriétaires de biens immobiliers situés dans le secteur protégé de Monaco. Sont en cause deux appartements de l'immeuble sis 20 rue Plati : l'un situé au premier étage (présenté comme un deux-pièces), l'autre au deuxième étage gauche (qualifié par l'administration de studio, l'une des deux pièces étant un local de 4,79 m² jugé non habitable par la Direction de l'habitat).

L'appartement du premier étage avait été libéré en avril 2009 ; celui du deuxième étage en janvier 2005. Ce second logement avait fait l'objet d'une déclaration de vacance le 10 février 2006, à la suite de quoi d'importants travaux de remise aux normes avaient été effectués, achevés en septembre 2009. Toutefois, à la suite d'un différend opposant les propriétaires à l'administration sur le nombre de pièces du logement, aucune offre de location n'avait été publiée.

Après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, le 1er janvier 2022, la Direction de l'habitat a, par courriers en date du 9 mai 2022 puis des 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023, informé les consorts B. de leur obligation de procéder à une déclaration de vacance pour les deux appartements concernés, et les a invités à le faire sous peine des sanctions prévues à l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée.

Les propriétaires ne s'étant pas exécutés, une procédure contradictoire a été engagée. Le 9 janvier 2024, ils ont expressément refusé d'être entendus oralement et ont préféré adresser un mémoire écrit exposant leur position. Par décision du 13 février 2024, le Ministre d'État leur a infligé une amende de 10 000 euros par logement, soit un total de 20 000 euros. Cette décision comportait une erreur sur le délai de règlement, mentionnant un délai d'un mois au lieu du délai légal de trois mois fixé par l'article 37 de la loi modifiée.

Les consorts B. ont formé un recours gracieux le 13 mars 2024, rejeté par décision du Ministre d'État du 30 avril 2024, laquelle a par ailleurs rectifié l'erreur matérielle relative au délai de paiement.

Par requête enregistrée au Greffe général le 28 juin 2024, les consorts B. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre ces deux décisions. La procédure écrite a comporté une contre-requête du Ministre d'État (26 août 2024), une réplique des requérants (25 septembre 2024) et une duplique du Ministre d'État (22 octobre 2024). Le procès-verbal de clôture est daté du 12 novembre 2024. L'affaire a été audiencée le 12 juin 2025, après que Monsieur José Martinez, Vice-Président du Tribunal Suprême, eut été désigné rapporteur par ordonnance du 9 juillet 2024.

B. La question de droit

Trois questions de droit étaient soumises à l'Assemblée plénière.

Premièrement, la décision de sanction du 13 février 2024, ensemble la décision du 30 avril 2024 portant rejet du recours gracieux, étaient-elles entachées d'une insuffisance de motivation au regard des exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors qu'elles ne répondaient pas aux arguments soulevés par les requérants dans le mémoire contradictoire et ne justifiaient pas le quantum individualisé de l'amende ?

Deuxièmement, le dispositif transitoire de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 s'applique-t-il à tout local vacant à la date du 1er janvier 2022, ou doit-il être circonscrit aux seuls locaux qui étaient vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, à raison de cette antériorité, n'avaient jamais été soumis à l'obligation de déclaration de vacance ? Question subsidiaire : un local ayant déjà fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la législation antérieure doit-il faire l'objet d'une nouvelle déclaration au titre du dispositif transitoire de 2021 ?

Troisièmement, l'amende de 10 000 euros par logement, soit 20 000 euros au total, présente-t-elle un caractère disproportionné, compte tenu notamment de l'absence de perception d'une allocation compensatoire indue, de l'absence d'antécédents de sanctions et des différences alléguées entre les deux logements ?

C. Le raisonnement de la juridiction

Le Tribunal Suprême écarte successivement les trois branches de l'argumentation des requérants au terme d'un raisonnement précis et structuré.

1. Sur la motivation des décisions attaquées

S'agissant de la motivation de la décision initiale du 13 février 2024, le Tribunal Suprême procède en deux temps. Il rappelle d'abord que la sanction administrative pécuniaire entre dans le champ du 2° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, qui impose la motivation à peine de nullité. Il examine ensuite, de manière minutieuse, le contenu de l'acte attaqué (considérant 3). La décision rappelle les courriers d'information adressés aux Hoirs B. par la Direction de l'habitat (9 mai 2022 ; 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023), mentionne les dispositions de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, identifie précisément les biens concernés (l'appartement de deux pièces au premier étage et celui d'une pièce au deuxième étage), constate le refus exprès des intéressés d'être entendus le 9 janvier 2024 ainsi que la production de leur mémoire écrit, et précise enfin le montant de l'amende et son fondement légal.

Sur cette base, le Tribunal juge que « la décision comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Surtout, il énonce une règle interprétative importante : « les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l'autorité administrative aurait dû prendre parti sur les éléments indiqués dans leur mémoire du 9 janvier 2024 produit durant la procédure contradictoire préalable à la mesure de sanction ». Cette précision conduit à dissocier nettement, sur le plan formel, l'obligation de motivation et l'exigence du contradictoire : la première porte sur l'exposé des fondements juridiques et factuels de la décision, la seconde sur la possibilité offerte à l'administré de faire entendre ses arguments avant l'édiction de l'acte.

Le Tribunal ajoute que « l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner les éléments explicatifs sur la portée des dispositions mises en œuvre ou les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ». Ce considérant est doublement remarquable : il dispense l'administration d'expliciter sa lecture du texte appliqué et, plus délicat, de justifier in concreto le quantum de la sanction. Cette dernière dispense doit toutefois être lue à la lumière du considérant 11, qui rappelle que la proportionnalité fait l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi : l'absence de motivation formelle du quantum ne signifie donc pas absence de contrôle de fond.

Sur l'erreur matérielle relative au délai de paiement (un mois indiqué au lieu de trois mois), le Tribunal Suprême juge qu'elle est « sans incidence sur la régularité de la motivation de la décision attaquée », d'autant qu'elle a été rectifiée par la décision du 30 avril 2024. Cette analyse est conforme à la distinction classique entre les vices substantiels affectant la légalité d'un acte et les simples erreurs matérielles susceptibles de rectification.

S'agissant de la motivation de la décision du 30 avril 2024 portant rejet du recours gracieux, le Tribunal Suprême retient une solution de procédure : « lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ; (...) des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement invoqués au soutien des conclusions dirigées contre cette décision ». Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision du 30 avril 2024 est donc écarté « comme inopérant ».

2. Sur le champ d'application de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021

Le cœur du litige résidait dans l'interprétation à donner à l'article 4 de la loi du 5 juillet 2021. Les requérants soutenaient que ce dispositif transitoire ne visait que les locaux vacants antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, à savoir ceux qui n'avaient jamais été soumis à l'obligation de déclaration. Ils invoquaient à l'appui de cette lecture l'exposé des motifs de la loi de 2021.

Le Tribunal Suprême rejette cette interprétation par un raisonnement appuyé sur la combinaison des articles 4 de la loi de 2021 et 35 de la loi de 2000 modifiée. Au considérant 6, il juge que « le dispositif transitoire de régularisation prévu à l'article 4 susmentionné permettant aux propriétaires concernés de satisfaire à l'obligation de déclaration de vacance dans un délai d'un an doit nécessairement, compte tenu des termes de cet article, être regardé comme s'appliquant à l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022, date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 ».

Le Tribunal poursuit en précisant que « ce dispositif inclut donc non seulement les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, en raison de la rédaction alors applicable de l'article 35, n'étaient pas soumis au régime de déclaration de vacance, mais également les autres locaux devenus vacants postérieurement à cette date ». La lecture textuelle l'emporte ainsi sur l'argument tiré de l'exposé des motifs : la rédaction de l'article 4, qui vise tout local « vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi », ne souffre pas, selon le Tribunal Suprême, la restriction proposée par les requérants.

Sur la question subsidiaire relative à l'appartement du deuxième étage gauche, déjà déclaré vacant le 10 février 2006, le Tribunal écarte également l'argumentation des consorts B. Il constate, au considérant 8, qu'« il est constant que ledit local, qui, en dépit de travaux de remise aux normes achevés en septembre 2009, n'a pas été offert à la location, était encore et toujours vacant au 1er janvier 2022 ». Dans ces conditions, la déclaration de vacance antérieure ne saurait dispenser le propriétaire d'effectuer une nouvelle déclaration sous l'empire des dispositions désormais applicables. La logique du Tribunal est ici cohérente avec l'objectif du dispositif transitoire : permettre une mise à jour générale de la situation des logements vacants au 1er janvier 2022, indépendamment de l'historique de chaque bien.

3. Sur la proportionnalité de la sanction

Le Tribunal Suprême consacre le considérant 11 à un rappel de principe sur les modalités du contrôle de proportionnalité. Il énonce d'abord que les sanctions prévues à l'article 37 de la loi du 28 décembre 2000 modifiée ne sont pas, en elles-mêmes, manifestement disproportionnées – ce qui constitue une appréciation portée sur le régime légal abstrait, et non sur l'application concrète qui en est faite. Il ajoute ensuite, et c'est le point capital, qu'il appartient au Ministre d'État, dans l'exercice de son pouvoir de sanction, « de tenir compte de l'ensemble des circonstances pertinentes, notamment du comportement du propriétaire, de la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ».

Enfin, le Tribunal délimite la portée du contrôle juridictionnel : vérification de la matérialité des faits, contrôle normal de la qualification juridique, contrôle de proportionnalité, avec possibilité d'annulation totale ou partielle. Ce considérant fait office de considérant de principe que les praticiens auront soin de citer dans leurs futures écritures.

Appliquant cette grille aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève (considérant 12) plusieurs éléments. D'abord, les deux locaux étaient effectivement vacants au 1er janvier 2022. Ensuite, ils n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la nouvelle législation. Par ailleurs, la déclaration antérieure du 10 février 2006, opposée par les requérants, ne concernait qu'un seul des deux logements et était, comme jugé précédemment, sans portée régularisatrice au regard du nouveau dispositif. Enfin, le montant retenu (10 000 euros par logement) est cinq fois inférieur au plafond légal de 50 000 euros par manquement.

Le Tribunal Suprême conclut que, « eu égard à l'ensemble des éléments de faits relevés par l'administration et compte tenu des circonstances de l'affaire ci-dessus rappelées, et alors même que les requérants n'auraient pas perçu d'allocation compensatoire et n'avaient pas fait l'objet jusqu'à présent de sanctions sur le fondement de l'article 37 précité, la sanction pécuniaire prononcée le 13 février 2024 à l'encontre des Hoirs B par le Ministre d'État ne revêt pas, en l'espèce, un caractère disproportionné ». La formulation est notable en ce qu'elle écarte expressément les deux principaux arguments d'atténuation soulevés par les requérants : l'absence d'allocation indument perçue et l'absence d'antécédent.

D. Le dispositif

La décision a été délibérée et jugée en Assemblée plénière par MM. Stéphane Braconnier, Président, José Martinez, Vice-Président et rapporteur, Pierre de Montalivet, Philippe Blacher et Didier Guignard, membres titulaires, et prononcée le 27 juin 2025 en présence du Ministère public, par le Président Stéphane Braconnier, assisté de Mme Nadine Vallauri, Greffier en chef.

III. La portée

A. Continuité et clarifications jurisprudentielles

La décision du 27 juin 2025 s'inscrit, à plusieurs égards, dans une logique de continuité avec la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême. Elle n'opère pas de rupture conceptuelle, mais consolide et précise un édifice jurisprudentiel en construction depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021.

1. La consolidation du contrôle des sanctions administratives

Sur le plan du contrôle juridictionnel des sanctions administratives, la décision réaffirme avec force la grille élaborée notamment par la décision du 31 mai 2022. Le considérant 11 de l'arrêt commenté constitue désormais le considérant de principe qu'il convient de citer dès lors qu'est en cause une amende prononcée sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée. Sa formulation, étoffée par rapport aux décisions antérieures, intègre explicitement la situation financière du propriétaire parmi les éléments à prendre en compte « si ces éléments sont portés à sa connaissance ». Cette précision est importante : elle traduit la conception monégasque, somme toute classique, d'un contrôle de proportionnalité qui n'est pas purement objectif mais doit s'adapter aux capacités contributives du contrevenant, à la condition toutefois que ces éléments soient versés au débat.

2. La clarification du champ d'application de l'article 4 de la loi n° 1.507

L'apport probablement le plus durable de la décision réside dans l'interprétation extensive de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021. En jugeant que ce dispositif transitoire s'applique à « l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022 », et non aux seuls locaux antérieurement vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi de 2004, le Tribunal Suprême écarte une lecture restrictive qui aurait pu créer une importante zone d'exemption.

Cette interprétation s'appuie sur la lettre du texte, qui ne contient aucune restriction temporelle au-delà de la condition de vacance au 1er janvier 2022. Elle est également cohérente avec la finalité du dispositif, qui vise à organiser une régularisation générale et à intégrer dans le marché locatif l'ensemble des logements du secteur protégé non offerts à la location. Une interprétation restrictive aurait sensiblement amoindri la portée pratique de la réforme, en laissant hors de son champ d'application la quasi-totalité du parc des logements devenus vacants entre 2004 et 2022.

Le Tribunal Suprême écarte ainsi l'argument tiré de l'exposé des motifs, méthode classique d'interprétation lorsque le texte est jugé suffisamment clair pour ne pas appeler le recours aux travaux préparatoires. Cette préférence pour l'interprétation littérale et téléologique sur l'interprétation historique mérite d'être notée.

3. La précision du régime de motivation des sanctions

Sur le plan de la motivation, la décision apporte deux clarifications utiles. D'une part, elle confirme que l'administration n'est pas tenue, dans une décision de sanction initiale, de répondre point par point aux observations formulées dans le cadre de la procédure contradictoire. Cette solution distingue nettement la motivation de la décision de sanction initiale et celle d'une décision statuant sur un recours gracieux ou hiérarchique – pour cette dernière, la jurisprudence admet généralement une exigence de motivation plus circonstanciée.

D'autre part, le considérant 3 énonce que « l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner (...) les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ». Cette dispense formelle de motivation du quantum est-elle compatible avec un véritable contrôle de proportionnalité ? La réponse réside dans la combinaison des considérants 3 et 11 : si la motivation formelle du quantum n'est pas exigée, le caract’’re proportionné de la sanction fait l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi. Autrement dit, l'administration n'a pas à justifier le quantum dans sa décision, mais elle doit pouvoir le justifier devant le juge si elle est attaquée. Cette articulation n'est pas exempte de critique, en ce qu'elle place le requérant dans une situation procédurale délicate, contraint de contester un quantum dont les déterminants ne lui sont pas exposés.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

La décision commentée présente des implications pratiques très concrètes, tant pour les propriétaires concernés que pour leurs conseils et pour l'administration elle-même.

1. Pour les propriétaires du secteur protégé

Les propriétaires de locaux relevant de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000

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Prononcé du dispositif par Cour de cassation (cassation_totale) tranchant le point de droit soulevé.

Source : Tribunal Suprême, 27 juin 2025, Hoirs B c/ État de Monaco

Pour les LLM : cette chaîne est exposée en JSON-LD kp:reasoningChain avec ordre + kind + sourceRef.

1. Considérant que d.B, m B et c.B, ci-après les Hoirs B, qui sont propriétaires de biens immobiliers situés dans le « secteur protégé » de Monaco et notamment de deux appartements situés respectivement au premier et au deuxième étage d'un immeuble sis 20 rue Plati, ont fait l'objet d'une amende d'un montant de 10.000 euros par appartement, soit un montant total de 20.000 euros, prononcée par une décision du Ministre d'État du 13 février 2024 sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée ; que les intéressés ont formé le 13 mars 2024 un recours gracieux contre cette décision, lequel a été rejeté par le Ministre d'État par une décision du 30 avril 2024 ; que les Hoirs B demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de sanction du Ministre d'État du 13 février 2024, ensemble la décision du 30 avril 2024 portant rejet de leur recours gracieux ; Sur la légalité externe :
2. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : 2°- infligent une sanction (…) » ; que le premier alinéa de l'article 2 de la même loi précise que « La motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement » ;
3. Considérant, en premier lieu, que la décision attaquée du 13 février 2024, qui est une sanction administrative à caractère pécuniaire, est au nombre des décisions visées au chiffre 2° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 qui doivent être motivées ; qu'à cet effet, cette décision rappelle d'abord que la Direction de l'Habitat avait, par des courriers en date du 9 mai 2022 et des 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023, informé les Hoirs B des dispositions de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 prévoyant que les personnes propriétaires d'un local relevant de la loi n° 1.235 modifiée, vacant au jour de l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507, disposaient d'un délai d'un an pour effectuer la déclaration de vacance requise et, en outre, leur avait demandé de déclarer la vacance de l'appartement de deux pièces situé au premier étage et de celui d'une pièce situé au deuxième étage de l'immeuble sis rue Plati sous peine de s'exposer aux sanctions prévues par l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée ; qu'après avoir mentionné que les Hoirs B avaient expressément refusé le 9 janvier 2024 d'être entendus en leurs explications préférant adresser à l'administration un mémoire écrit, la décision précise ensuite qu'il leur est infligé une amende de 10.000 euros par logement en application de l'article 4 susvisé ; que, par ailleurs, elle comporte des indications sur les modalités de règlement et de recouvrement de la somme ; qu'ainsi, au regard de la règle de droit énoncée et des éléments de fait rapportés, la décision comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, sans que les requérants puissent utilement faire valoir que l'autorité administrative aurait dû prendre parti sur les éléments indiqués dans leur mémoire du 9 janvier 2024 produit durant la procédure contradictoire préalable à la mesure de sanction ; que, par ailleurs, l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner les éléments explicatifs sur la portée des dispositions mises en œuvre ou les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ; qu'enfin, à l'appui du moyen tiré de l'insuffisance de motivation, les requérants soutiennent que la décision du 13 février 2024 comporte une erreur sur les modalités de règlement de l'amende dès lors qu'elle indique à tort l'obligation de payer dans un délai d'un mois au lieu du délai légal de trois mois ; que, cependant, et à supposer même qu'elle ait pu affecter les conditions dans lesquelles les intéressés ont formé le recours gracieux, cette erreur matérielle, d'ailleurs rectifiée par la décision portant rejet du recours gracieux, est sans incidence sur la régularité de la motivation de la décision attaquée ;
4. Considérant, en second lieu, que les requérants entendent, à l'appui de leurs conclusions en annulation dirigées contre la décision du Ministre d'État du 30 avril 2024 portant rejet de leur recours gracieux, soulever le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de cette décision, faute pour l'autorité administrative d'avoir répondu à leur argumentation soulevée à l'appui de leur recours administratif selon laquelle les biens litigieux ne sont pas soumis aux dispositions particulières de l'article 4 précité mais aux dispositions générales de l'article 35 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée ; que, cependant, lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ; que, par suite, s'il appartient au juge, saisi d'un recours en annulation pour excès de pouvoir contre ces deux décisions, d'annuler, le cas échéant, la décision de rejet du recours gracieux par voie de conséquence de l'annulation de la décision initiale, des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement invoqués, au soutien des conclusions dirigées contre cette décision ; qu'ainsi, le moyen susmentionné doit, en tout état de cause, être écarté comme inopérant ; Sur la légalité interne :
5. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 35 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, modifiée par l'article 2 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 portant création de l'allocation compensatoire de loyer pour les locaux régis par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée : « Tout local régi par la présente loi, vacant ou qui devient vacant, doit faire l'objet, par le propriétaire ou son représentant, d'une déclaration de vacance auprès de la Direction de l'habitat dans le délai d'un mois, dans les conditions fixées par arrêté ministériel. (…) » ; que la modification ainsi introduite par l'article 2 de la loi n° 1.507 a pour objet d'étendre à tout local vacant ou qui devient vacant à la date d'entrée en vigueur de cette loi, soit le 1er janvier 2022, l'obligation de déclaration de vacance instituée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ; que, d'autre part, aux termes de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 : « Les personnes propriétaires ou usufruitières d'un local soumis aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre1947, modifiée, vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi, disposent d'un délai d'un an pour effectuer la déclaration de vacance prévue par les dispositions de l'article 35 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée, précitée, à compter du jour de l'entrée en vigueur de la présente loi. La Direction de l'habitat dispose d'un délai de six mois à compter de ladite entrée en vigueur pour informer les personnes visées à l'alinéa précédent de leur obligation d'effectuer une déclaration de vacance et de présenter une offre de location. »
6. Considérant, en premier lieu, d'une part, qu'il résulte de la combinaison des dispositions précitées que le dispositif transitoire de régularisation prévu à l'article 4 susmentionné permettant aux propriétaires concernés de satisfaire à l'obligation de déclaration de vacance dans un délai d'un an doit nécessairement, compte tenu des termes de cet article, être regardé comme s'appliquant à l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022, date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 ; que ce dispositif inclut donc non seulement les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, en raison de la rédaction alors applicable de l'article 35, n'étaient pas soumis au régime de déclaration de vacance, mais également les autres locaux devenus vacants postérieurement à cette date ; qu'il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les appartements litigieux, libérés respectivement en avril 2009 pour l'appartement du premier étage droite et en janvier 2005 pour le local situé au deuxième étage gauche, sont soustraits à l'application de l'article 4 précité au seul motif qu'ils ont été libérés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ;
7. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article 37 de la loi n°1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par l'article 3 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 : « En cas de méconnaissance des dispositions de l'article 35 par le propriétaire, et après que celui-ci ait été entendu en ses explications ou dûment appelé à les fournir dans un délai de quinze jours à compter du manquement constaté, le Ministre d'État peut exiger que le bien vacant soit proposé à la location. Le propriétaire est tenu de proposer le bien à la location dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision du Ministre d'État. (…). La méconnaissance des dispositions de l'article 35 par le propriétaire est en outre passible d'une sanction administrative, prononcée par le Ministre d'État, dont le montant ne peut excéder 50.000 euros. (…) Les sanctions administratives prévues aux deux alinéas précédents sont à régler à la Trésorerie Générale des Finances de la Principauté dans un délai de trois mois suivant la date de leur notification et portent intérêt au taux légal à l'expiration de ce délai. (…) »
8. Considérant que les requérants font valoir que l'appartement du deuxième étage gauche ayant déjà fait l'objet d'une déclaration de vacance le 10 février 2006, il ne saurait donner lieu à une nouvelle déclaration de vacance en application de l'article 4 précité ; que, toutefois, il est constant que le dit local, qui, en dépit de travaux de remise aux normes achevés en septembre 2009, n' a pas été offert à la location, était encore et toujours vacant au 1er janvier 2022 ; que, dans ces conditions, la circonstance invoquée ne saurait faire obstacle à l'application des dispositions combinées des articles 35 et 4 précités en vue d'exiger une nouvelle déclaration de vacance sous l'empire des dispositions désormais applicables ;
9. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que c'est à bon droit que le Ministre d'État s'est fondé sur l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 pour prononcer une amende administrative en vertu de l'article 37 susmentionné à raison de la méconnaissance de l'obligation de déclaration de vacance fixée par l'article 35 précité ;
10. Considérant, en second lieu, que pour infliger aux requérants une amende d'un montant de 10.000 euros par appartement soit un montant total de 20.000 euros, le Ministre d'État a relevé que, s'agissant des deux locaux susvisés situés dans l'immeuble sis rue Plati, les intéressés n'avaient pas satisfait à l'obligation de déclaration de vacance prévue à l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 alors qu'ils avaient été invités à le faire par la Direction de l'Habitat par des courriers en date du 9 mai 2022 et des 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023 ;
11. Considérant que les sanctions instaurées par le législateur et prévues à l'article 37 de ladite loi ne sont pas manifestement disproportionnées mais il appartient néanmoins au Ministre d'État, lorsqu'il est appelé à sanctionner la méconnaissance par un propriétaire d'une des obligations énoncées à l'article 35 de la loi du 28 décembre 2000, de tenir compte de l'ensemble des circonstances pertinentes, notamment du comportement du propriétaire, de la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ; que les sanctions ainsi prononcées sur le fondement des dispositions précitées sont soumises au contrôle du juge de l'excès de pouvoir lequel vérifie la matérialité des faits reprochés, exerce un contrôle normal sur leur qualification juridique, vérifie le caractère proportionné de la sanction prononcée et, le cas échéant, peut l'annuler en tout ou partie ;
12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les deux locaux litigieux qui étaient toujours vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la nouvelle législation applicable, les requérants ne pouvant, comme il a été dit plus haut, utilement se prévaloir de la déclaration de vacance faite le 10 février 2006, au demeurant pour un seul des logements en cause ; que cette méconnaissance des obligations fixées par l'article 35 était, au titre de chacun de ces logements, de nature à justifier l'application du régime de sanction prévu à l'article 37 de ladite loi à l'encontre des Hoirs B ; qu'alors que le montant légal maximum est fixé à 50.000 euros par manquement, l'autorité administrative a limité le montant de l'amende à 10.000 euros par logement ; qu'eu égard à l'ensemble des éléments de faits relevés par l'administration et compte tenu des circonstances de l'affaire ci-dessus rappelées, et alors même que les requérants n'auraient pas perçu d'allocation compensatoire et n'avaient pas fait l'objet jusqu'à présent de sanctions sur le fondement de l'article 37 précité, la sanction pécuniaire prononcée le 13 février 2024 à l'encontre des Hoirs B par le Ministre d'État ne revêt pas, en l'espèce, un caractère disproportionné ;
13. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que d.B, m B et c.B ne sont pas fondés à demander l'annulation de la décision du Ministre d'État du 13 février 2024 prononçant à leur encontre une amende de 20.000 euros et de la décision du Ministre d'État du 30 avril 2024 portant rejet de leur recours gracieux ; Décide La requête présentée par d.B, m B et c.B est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de d.B, m B et c.B dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Les dépens sont mis à la charge de d.B, m B et c.B dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, rapporteur, Pierre de MONTALIVET, Philippe BLACHER et Didier GUIGNARD, membres titulaires ; et prononcé le vingt-sept juin deux mille vingt-cinq en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane BRACONNIER, Président, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, Le Président.