34 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31246 — Refoulement d'un étranger et erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31246 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31246)) --- ## Faits e.A, ressortissant italien, travaille en Principauté de Monaco depuis 2018, d'abord par l'intermédiaire d'agences d'intérim, puis, à compter de 2022, principalement auprès d'un employeur désigné sous l'initiale B. Son parcours professionnel en Principauté est cependant perturbé à compter de 2022 à la suite de sa relation avec une ancienne compagne. Un esclandre provoqué par cette dernière sur son lieu de travail monégasque donne lieu à une enquête administrative, et son permis de travail est abrogé par décision du 23 août 2022. Il parvient néanmoins à obtenir de nouveaux permis de travail en juin 2023, puis du 16 janvier au 16 avril 2024. Trois séries de faits, tous survenus en France, lui sont reprochés par les autorités monégasques : 1. Des **violences sans incapacité sur ancienne conjointe**, commises le 8 avril 2022 à Menton. Lors d'une composition pénale proposée le 1er septembre 2022, le requérant avait initialement reconnu avoir exercé volontairement des violences n'ayant entraîné aucune incapacité totale de travail, avant de se rétracter onze jours plus tard en refusant de reconnaître sa culpabilité. Aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de cette rétractation. 2. Des **faits de vol dans un local d'habitation ou un lieu d'entrepôt**, prétendument commis le 8 décembre 2022 à Menton. Le requérant conteste formellement la réalité de ces faits, les qualifiant d'erreur du bijoutier concerné, erreur qui n'aurait jamais été rectifiée auprès des services de police. 3. Un **usage de stupéfiants** (cannabis) le 14 avril 2023 à Nice, dont la matérialité n'est pas contestée par l'intéressé, qui a été condamné à ce titre à une amende forfaitaire dont il a d'abord refusé le paiement avant de s'en acquitter. --- ## Procédure Par mesure de police administrative prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, le Ministre d'État prononce le refoulement de e.A, décision portée à sa connaissance le **10 avril 2024**. Cette mesure est motivée par la menace que représenterait la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque pour l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics, au regard des trois séries de faits précédemment évoqués. Le requérant forme un recours gracieux le 24 avril 2024. Ce recours est rejeté par décision du Ministre d'État en date du **7 août 2024**. e.A saisit alors le Tribunal Suprême d'une requête en excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 4 octobre 2024 sous le numéro TS 2025-1, tendant à l'annulation des décisions des 10 avril et 7 août 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. L'instruction conduit à l'échange d'une requête, d'une contre-requête enregistrée le 3 décembre 2024, d'une réplique enregistrée le 3 janvier 2025 et d'une duplique enregistrée le 31 janvier 2025. La clôture de l'instruction est constatée le 19 mars 2025, et l'affaire est renvoyée à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. L'affaire est jugée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composée de MM. Stéphane Braconnier (Président), José Martinez (Vice-Président), Philippe Blacher (rapporteur, désigné par ordonnance du 16 octobre 2024), Didier Guignard (membre titulaire) et Régis Fraisse (membre suppléant). La décision est prononcée le 1er décembre 2025 par M. José Martinez, Vice-Président. --- ## Question de droit Dans quelle mesure une mesure de refoulement prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 peut-elle être légalement fondée sur des faits dont la matérialité n'est pas établie ou dont la gravité intrinsèque est insuffisante pour caractériser un risque pour l'ordre public ? En particulier, le seul usage ponctuel et personnel de stupéfiants, sanctionné par une amende forfaitaire, suffit-il à justifier une mesure de refoulement sans que le Ministre d'État commette une erreur manifeste d'appréciation ? --- ## Solution ### Rappel du cadre normatif et du standard de contrôle Le Tribunal Suprême rappelle, au considérant 3, le régime propre aux mesures de police administrative : ces mesures ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée pour les justifier. Ce faisant, la Haute Juridiction monégasque réaffirme que l'absence de condamnation pénale n'est pas, en elle-même, un obstacle à la légalité d'une mesure de police administrative, réfutant ainsi implicitement le moyen tiré de la présomption d'innocence (article 6-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) invoqué par le requérant. ### Analyse factuelle des griefs retenus Le Tribunal procède à un examen rigoureux de chacune des trois séries de faits fondant la mesure litigieuse : - S'agissant des **violences sur ancienne conjointe** : le Tribunal relève, au considérant 5, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de composition pénale du 1er septembre 2022, que le requérant s'est rétracté onze jours après avoir initialement reconnu les faits, et qu'il n'a pas été poursuivi depuis lors. Cette absence de suites judiciaires, combinée à la rétractation, ôte aux faits leur caractère matériellement établi au sens où l'administration pouvait s'en prévaloir. - S'agissant des **faits de vol** : le Tribunal juge qu'ils « ne sont pas établis », constatant que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'en établir la réalité. L'argument tiré de la non-contestation par le requérant, avancé en contre-requête par le Ministre d'État, est ainsi écarté au profit d'une exigence de preuve pesant sur l'administration. - S'agissant de l'**usage de stupéfiants** : la matérialité du fait est établie et non contestée. Le requérant a été condamné à une amende forfaitaire pour usage ponctuel et personnel de cannabis. ### Appréciation de l'erreur manifeste Le Tribunal juge, au considérant 5, que le Ministre d'État « ne pouvait, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, prononcer une mesure de refoulement fondée sur ce seul motif », c'est-à-dire sur le seul usage ponctuel et personnel de cannabis sanctionné par une amende forfaitaire. Il en déduit que le requérant est fondé à demander l'annulation des deux décisions attaquées. ### Dispositif exact > « Les décisions du 10 avril 2024 et du 7 août 2024 du Ministre d'État sont annulées. > > Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### Confirmation du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers Cette décision s'inscrit dans la ligne du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les mesures de police administrative prises à l'encontre des étrangers. La Haute Juridiction monégasque confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas juge de l'opportunité mais qu'il vérifie si l'autorité administrative n'a pas manifestement outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation. Le standard retenu — l'erreur manifeste d'appréciation — traduit le respect d'une marge d'appréciation reconnue au Ministre d'État dans l'évaluation du risque pour l'ordre public, tout en imposant un seuil minimum de justification factuelle et de proportionnalité. ### L'exigence d'établissement matériel des faits fondant une mesure de police L'apport le plus notable de la décision réside dans la distinction opérée entre les faits matériellement établis et ceux qui ne le sont pas, indépendamment de l'existence ou de l'absence de condamnation pénale. Le Tribunal valide le principe selon lequel une mesure de police administrative peut reposer sur des faits n'ayant pas donné lieu à condamnation — réaffirmant ainsi l'autonomie du droit de la police administrative à l'égard du droit pénal. Mais il exige que la matérialité des faits soit positivement établie, à charge pour l'administration de produire les éléments probants nécessaires. Cette exigence probatoire à la charge de l'autorité administrative constitue un garde-fou essentiel contre l'arbitraire. En l'espèce, la rétractation dans le cadre de la composition pénale, suivie de l'absence de toute poursuite, prive les faits de violences de leur caractère établi. L'absence totale de pièces probantes au soutien des faits de vol est encore plus nettement sanctionnée : le Tribunal refuse de déduire un aveu de silence du requérant. ### La proportionnalité implicite du contrôle de l'erreur manifeste La décision illustre, par ailleurs, la manière dont le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation intègre une dimension de proportionnalité : même des faits matériellement établis peuvent s'avérer insuffisants à justifier une mesure de refoulement si, pris isolément, ils ne révèlent pas un risque suffisamment caractérisé pour l'ordre public. L'usage ponctuel et personnel de cannabis, sanctionné d'une simple amende forfaitaire, est jugé insuffisant à cet égard. La décision invite ainsi l'autorité administrative, lorsqu'elle entend fonder une mesure d'éloignement sur plusieurs faits, à s'assurer que chacun d'entre eux — ou leur combinaison — est à la fois matériellement établi et d'une gravité adéquate, la mesure devant pouvoir se justifier au regard des éléments effectivement établis. ### Observations sur les antécédents non visés par la décision de refoulement Il est notable que le Ministre d'État avait évoqué, dans ses écritures, des antécédents de vol de véhicule motorisé à deux roues en 2016 et de vol en réunion en 2017 au soutien de sa position. Ces éléments, non visés dans la décision de refoulement elle-même, n'ont pas été retenus par le Tribunal dans son examen, ce qui suggère que le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation s'opère au regard des motifs formellement exprimés dans la décision attaquée, sans que l'administration puisse régulariser a posteriori une décision mal fondée en invoquant des éléments qui n'y figuraient pas.
# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique encadrant le maintien et la levée des mesures d’éloignement du territoire national. Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne et résidant en Suisse, a fait l’objet de deux condamnations pénales prononcées par les juridictions italiennes au cours des années 2012 et 2013. En premier lieu, par un jugement en date du 13 novembre 2012, le Tribunal de Turin l’a condamné à une peine d’emprisonnement d’un an et demi assortie du sursis ainsi qu’à une peine d’amende de 6 000 euros du chef d’usure. En second lieu, le 12 avril 2013, le Tribunal de Biella a prononcé à son encontre une condamnation pénale pour des faits d’abus de confiance. Considérant qu’au regard des faits ainsi établis par l’autorité judiciaire étrangère, la présence de l’intéressé sur le sol monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité tant publiques que privées, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris à son encontre, le 11 novembre 2013, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, prise sur le fondement de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux de la part de Monsieur P. V. dans les délais légaux. Près de deux ans et demi après l’édiction de cette mesure de police, l’intéressé a entrepris une première démarche administrative visant à en obtenir l’aménagement. Par un courrier daté du 14 mars 2016, il a sollicité auprès du Ministre d’État la suspension provisoire de la mesure de refoulement pour une durée d’un an. Par une décision en date du 14 juin 2016, l’autorité administrative a opposé un refus à cette demande. Le Ministre d’État a alors motivé ce rejet en relevant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale, indépendamment de la date de leur commission, révélait un comportement préjudiciable à la sécurité publique et que la présence du demandeur à Monaco apparaissait, pour l’heure, de nature à représenter un risque de trouble à l’ordre public. Tout comme la mesure initiale de 2013, cette décision de rejet du 14 juin 2016 n’a pas été contestée par la voie juridictionnelle. Trois années supplémentaires s’étant écoulées, Monsieur P. V. a de nouveau saisi l’administration monégasque. Par une correspondance du 7 mai 2019, il a formellement demandé au Ministre d’État l’abrogation pure et simple de la mesure de refoulement prononcée le 11 novembre 2013 ou, à titre subsidiaire, sa suspension pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette nouvelle requête gracieuse, le demandeur faisait valoir plusieurs éléments factuels visant à démontrer l'amendement de son comportement et l'absence de menace actuelle pour l'ordre public. Il précisait notamment que ses extraits de casiers judiciaires délivrés par les autorités italiennes, suisses et monégasques portaient la mention « néant » et ne faisaient état d'aucune condamnation, ajoutant qu’il n’avait plus fait l’objet de la moindre observation défavorable depuis l’intervention de la mesure d’éloignement de 2013. Il mettait également en exergue la stabilité de sa situation professionnelle actuelle et faisait état d’un motif d’ordre personnel et familial, à savoir son souhait de pouvoir venir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne, laquelle réside en Principauté de Monaco. En complément de ce courrier, il a adressé au Ministre d’État, le 14 mai 2019, la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision rendue le 2 août 2019, le Ministre d’État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation ou de suspension formulée par Monsieur P. V., en se fondant sur les dispositions de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et en indiquant que l’examen du dossier auquel il avait été procédé ne permettait pas, pour l’heure, de réserver une suite favorable à la requête. C’est précisément ce second refus qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, conformément aux dispositions du 2° du B de l’article 90 de la Constitution et de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur P. V. a déposé une requête au Greffe Général de la Principauté le 30 août 2019, enregistrée sous le numéro TS 2019-21. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 31 octobre 2019, une réplique du requérant déposée le 29 novembre 2019, et enfin une duplique de l’administration enregistrée le 24 décembre 2019, avant la clôture de l’instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 6 janvier 2020. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait, à titre principal, l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 2 août 2019 rejetant sa demande d'abrogation ou de suspension triennale du refoulement, ainsi que la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. À titre incident, dans son mémoire en réplique, il demandait au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d’instruction invitant l’autorité administrative à produire l’ensemble des éléments de droit et de fait fondant sa décision, afin de permettre au juge d’exercer son contrôle sur l'exactitude et la légalité des motifs. Sur le fond du droit, l’argumentation de Monsieur P. V. s’articulait autour de deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l’acte attaqué. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation, tant à l’encontre de la décision de refus d’abrogation du 2 août 2019 qu’à l’encontre de la mesure initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Invoquant dans sa réplique les dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la jurisprudence exigeait désormais une motivation formelle énonçant les considérations de droit et de fait des décisions de refoulement ou de refus de levée de telles mesures, et que l'administration devait faire connaître ces motifs au juge. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé de la mesure de refoulement et de son maintien dans le temps. Il soutenait que sa présence sur le territoire monégasque ne constituait manifestement plus un trouble à l’ordre public et que l’écoulement du temps depuis 2013 privait le maintien de cette mesure de toute justification valable. Pour répondre aux objections de l'État concernant la charge de la preuve de son amendement, il faisait valoir, outre la production de ses casiers judiciaires vierges (suisse, italien et monégasque), un élément qu'il qualifiait de nouveau et postérieur au dernier refus : la circonstance, confirmée selon lui par son conseil italien, qu'il était sur le point de solliciter sa réhabilitation judiciaire auprès des juridictions italiennes. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une argumentation structurée en quatre points. Premièrement, sur la recevabilité formelle des moyens, l'administration soutenait que les griefs formulés dans la requête initiale étaient rédigés en des termes si elliptiques qu'ils ne constituaient pas des moyens d'annulation opérants permettant de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Deuxièmement, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir partielle tirée du caractère définitif de la décision initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, cette décision était devenue définitive, rendant irrecevables les griefs dirigés contre elle par voie d'exception ou d'amalgame à l'occasion du recours contre le refus d'abrogation de 2019. Troisièmement, s'agissant de la légalité externe, l'État défendait la régularité de la motivation de l'acte du 2 août 2019 en opérant une distinction fondamentale, issue de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, entre la décision initiale de refoulement et la décision refusant d'abroger une telle mesure. Dans cette seconde hypothèse, la charge de la preuve reposant sur le demandeur à l'abrogation — qui doit établir par des justificatifs convaincants l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus démontrant son amendement —, l'administration, lorsqu'elle estime qu'aucun élément nouveau de nature à modifier son appréciation antérieure n'est produit, n'est pas tenue d'expliquer pourquoi les arguments avancés ne sont pas convaincants. Selon le Ministre d'État, il suffit que la décision vise le texte applicable (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et constate que le nouvel examen du dossier ne permet pas de modifier la position du Gouvernement Princier, formule validée par le Tribunal Suprême dans une décision du 24 novembre 2017 (*M. L. c/ État de Monaco*) et satisfaisant pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Dès lors, le contrôle du juge portant sur les justificatifs produits par le demandeur, la mesure d'instruction sollicitée par Monsieur P. V. s'avérait inutile et devait être rejetée. Quatrièmement, sur le fond et l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État soutenait que la demande du 7 mai 2019 ne comportait aucun élément probant établissant la disparition de la menace pour l'ordre public. L'absence de nouvelles condamnations depuis 2013 et l'allégation d'une stabilité professionnelle étaient jugées insuffisantes en l'absence de toute précision concrète sur les activités, les sources de revenus et les fréquentations de l'intéressé. Quant au souhait de rejoindre sa compagne à Monaco, l'administration le jugeait inopérant, les intéressés ayant toute latitude pour se retrouver hors du territoire de la Principauté. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la future demande de réhabilitation pénale en Italie : d'une part, cette démarche n'était ni effective ni même encore formellement engagée ; d'autre part, et en tout état de cause, en vertu du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, une éventuelle réhabilitation postérieure au 2 août 2019 serait totalement sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire posait une question juridique centrale à triple détente, classique en droit du contentieux administratif mais revêtant une acuité particulière au regard de l'évolution des exigences de motivation des actes de police en Principauté : À quelles conditions de recevabilité, de motivation formelle au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et de justification au fond au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, est soumise la légalité de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure devenue définitive ? Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Si le requérant pouvait utilement contester la légalité (notamment le défaut de motivation et le bien-fondé) de la mesure initiale de refoulement à l'occasion d'un recours dirigé contre le refus de l'abroger ; 2. Quel degré de précision la loi du 29 juin 2006 impose-t-elle à l'administration lorsqu'elle motive un refus d'abrogation de refoulement, et si une formule constatant l'absence d'éléments permettant de réserver une suite favorable suffit à caractériser l'énoncé des considérations de fait ; 3. Comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de la disparition de la menace à l'ordre public et quelle est l'étendue temporelle et matérielle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge sur les éléments dits « nouveaux » invoqués par l'étranger refoulé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur P. V. par une motivation concise, rigoureuse et méthodiquement ordonnée en sept considérants. Le raisonnement de la Haute Juridiction suit une progression logique implacable, balayant successivement la question procédurale de l'instruction, le périmètre du litige lié au caractère définitif des actes antérieurs, la légalité externe et, enfin, la légalité interne. En premier lieu, après avoir rappelé aux considérants 1° et 2° le cadre normatif applicable — à savoir les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire ou de lui interdire d'y pénétrer — ainsi que la chronologie des décisions administratives intervenues en 2013, 2016 et 2019, le Tribunal statue au considérant 3° sur la demande de mesure d'instruction. Il l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». Ce refus découle directement de la conception que se fait le Tribunal de l'office du juge en matière de refus d'abrogation : le dossier étant suffisamment éclairé par les pièces soumises par le demandeur lui-même au soutien de sa demande d'abrogation et par les exposés des parties, il n'est nul besoin d'ordonner à l'administration la production d'éléments supplémentaires. En deuxième lieu, au considérant 4°, la juridiction circonscrit strictement l'objet du litige en accueillant la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État concernant la contestation de l'acte initial du 11 novembre 2013. Le Tribunal pose que « la décision de refoulement étant définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, les moyens tirés de l'illégalité de cette décision ne peuvent qu'être écartés ». Par cette affirmation, le juge rappelle l'intangibilité des actes administratifs individuels devenus définitifs : l'expiration du délai de recours contentieux purge l'acte initial de ses éventuels vices (qu'il s'agisse d'un défaut de motivation ou d'une erreur d'appréciation originelle) et interdit au justiciable d'exciper de son illégalité au soutien d'un recours dirigé contre un refus ultérieur d'abrogation. En troisième lieu, au considérant 5°, le Tribunal Suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge procède à une analyse concrète des termes de la décision du 2 août 2019. Il relève, d'une part, que l'acte « vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté » (considération de droit) et, d'autre part, qu'il précise que l'examen de la demande « auquel il a été procédé ne permet pas, pour l'heure, de réserver une suite favorable à votre demande » (considération de fait). Le Tribunal en déduit que la décision comporte bien l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et ne méconnaît donc pas les exigences légales. Ce faisant, le juge valide pleinement la thèse gouvernementale : face à une demande d'abrogation, le fait générateur du refus réside dans l'insuffisance des éléments apportés par le demandeur pour modifier l'état de droit et de fait préexistant ; le simple constat par l'administration que l'examen du dossier ne permet pas de revenir sur la mesure constitue, en soi, l'énoncé suffisant de la considération de fait fondant le maintien de la police administrative. En quatrième et dernier lieu, au considérant 6°, la Haute Juridiction aborde le contrôle de la légalité interne sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement du juge se décompose ici en trois temps : * Tout d'abord, le Tribunal fixe la règle d'attribution de la charge de la preuve : « il appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 11 novembre 2013 à la suite de plusieurs condamnations pénales devait être reconsidérée ». C'est donc une obligation probatoire positive qui pèse sur l'administré. * Ensuite, le juge définit le standard de preuve requis et la borne temporelle de référence : le demandeur doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 [Note : la décision mentionne ici le 14 mars 2016, date de la demande, en lieu et place du 14 juin 2016, date de la décision de rejet mentionnée au considérant 2°] refusant la suspension de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». En l'espèce, au vu des pièces du dossier (casiers judiciaires vierges, permis de séjour suisse, allégation de stabilité et lien affectif), le Tribunal juge souverainement que de tels éléments nouveaux significatifs font défaut. * Enfin, le Tribunal écarte l'argument tiré de la demande de réhabilitation pénale devant les juridictions italiennes en appliquant le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, postérieure à la décision attaquée, qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». Concluant que le Ministre d'État n'a pas entaché son refus d'une erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême rejette la requête au considérant 7°. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur P. V. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur V. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco - Mesure administrative de refoulement du territoire monégasque - Demande d'abrogation de la mesure - Décision implicite de rejet Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Recours gracieux contre la décision implicite de rejet de la demande d'abrogation de la mesure de refoulement formé dans le délai du recours contentieux - Décision implicite de rejet du recours gracieux - Demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet formé dans le délai du recours contentieux - Abstention de faire droit à la demande - Décision implicite entachée d'illégalité Recours en indemnisation Absence de justification d'un préjudice indemnisable - Réparation du préjudice moral rejetée Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur E.K. c/ le Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco - Mesure administrative de refoulement du territoire monégasque - Demande d'abrogation de la mesure - Décision implicite de rejet Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Recours gracieux contre la décision implicite de rejet de la demande??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? te d'azur, à supposer qu'il s'agisse d'une liberté fondamentale ; qu'en outre, les motifs de la mesure de refoulement, devenue définitive pour n'avoir pas été contestée, ne peuvent être remis en cause fût-ce à l'occasion d'une requête dirigée contre un refus opposé à une demande d'abrogation ; que, de surcroît, les éléments nouveaux invoqués ne sont pas de nature à établir l'irrégularité du refus d'abrogation du refoulement ; qu'enfin, le préjudice moral allégué se rattachant à la mesure non contestée de refoulement et n'étant établi ni en son principe ni en son quantum, le??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? aurait pu être légalement pris, même si la forme ou la procédure avaient été régulières ; que tel n'étant pas le cas, les conclusions tendant à la réparation du préjudice moral résultant de l'illégalité de la décision attaquée ne peuvent qu'être rejetées ; DÉCIDE : La décision implicite du Ministre d'État du 20 octobre 2017 rejetant la demande de M. K. est annulée. Le surplus des conclusions est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 18 février 2019, Monsieur E.K. c/ le Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 27 juin 2025, n° 31023 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 27 juin 2025, req. n° TS 2024-14, n° 31023 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/06-27-31023)) --- ## Introduction La décision rendue le 27 juin 2025 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière dans l'affaire enregistrée sous le numéro TS 2024-14, occupe une place de choix dans le paysage jurisprudentiel monégasque relatif à la police administrative du logement dans le « secteur protégé ». Saisi d'un recours pour excès de pouvoir formé par les consorts B., propriétaires de deux appartements situés rue Plati, contre une décision du Ministre d'État leur infligeant une amende administrative globale de 20 000 euros pour méconnaissance de l'obligation de déclaration de vacance prévue à l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, le Tribunal Suprême a été conduit à se prononcer sur trois questions étroitement imbriquées : la motivation des sanctions administratives, le champ d'application temporel du dispositif transitoire de régularisation des locaux vacants, et le contrôle de proportionnalité des amendes administratives pécuniaires. La décision présente un intérêt jurisprudentiel triple. D'abord, elle clarifie de manière définitive l'interprétation de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, en retenant une lecture extensive qui inclut dans le champ du dispositif transitoire tous les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de cette loi, c'est-à-dire au 1er janvier 2022, et non pas seulement ceux qui l'étaient déjà à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004. Ensuite, elle confirme et précise les exigences de motivation applicables aux décisions administratives de sanction au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, en énonçant que l'administration n'est pas tenue, lors de l'édiction d'une sanction initiale, de répondre point par point aux observations formulées dans le cadre de la procédure contradictoire préalable, ni de justifier le quantum de l'amende par des éléments individualisés. Enfin, elle s'inscrit dans le prolongement de la jurisprudence du 31 mai 2022 en matière de contrôle de proportionnalité des sanctions administratives prononcées sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée, tout en illustrant la marge d'appréciation dont dispose l'autorité administrative. L'enjeu de la décision dépasse le cas particulier des consorts B. Il touche à la politique du logement dans la Principauté, où le secteur protégé constitue, depuis la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, un dispositif essentiel d'encadrement du marché locatif applicable aux immeubles construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. La loi du 5 juillet 2021, en créant l'allocation compensatoire de loyer au profit des « petits propriétaires », a opéré une refonte significative de l'équilibre entre les droits des bailleurs et les exigences de mise sur le marché des logements vacants. C'est dans la mise en œuvre de ce nouvel équilibre que la décision commentée trouve sa pleine signification. --- ## I. Le contexte juridique ### A. Les textes applicables La compréhension de la décision commentée suppose un examen attentif de l'architecture législative dans laquelle elle s'inscrit. Trois corpus normatifs principaux gouvernent la matière. **1. La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et le secteur protégé** La loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 « relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 » constitue la pierre angulaire du « secteur protégé » monégasque. Ce régime spécial vise à garantir la disponibilité d'un parc locatif accessible aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté, dans un contexte de tension immobilière chronique. L'article 35 de cette loi, dans sa rédaction issue de l'article 2 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, impose à tout propriétaire d'un local régi par la loi, « vacant ou qui devient vacant », de procéder à une déclaration de vacance auprès de la Direction de l'habitat dans un délai d'un mois. Comme le souligne expressément le considérant 5 de la décision commentée, « la modification ainsi introduite par l'article 2 de la loi n° 1.507 a pour objet d'étendre à tout local vacant ou qui devient vacant à la date d'entrée en vigueur de cette loi, soit le 1er janvier 2022, l'obligation de déclaration de vacance instituée par la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ». L'article 37 de la même loi, modifié par l'article 3 de la loi n° 1.507, fixe le régime des sanctions. Le Tribunal Suprême en reproduit les termes essentiels au considérant 7 : en cas de méconnaissance des dispositions de l'article 35, le Ministre d'État peut, après avoir entendu le propriétaire ou l'avoir dûment appelé à fournir ses explications, exiger que le bien vacant soit proposé à la location dans un délai d'un mois. Surtout, « la méconnaissance des dispositions de l'article 35 par le propriétaire est en outre passible d'une sanction administrative, prononcée par le Ministre d'État, dont le montant ne peut excéder 50.000 euros ». Ce plafond légal constitue la borne supérieure à l'intérieur de laquelle s'exerce le pouvoir d'individualisation de l'administration. **2. La loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 et le dispositif transitoire** La loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 « portant création de l'allocation compensatoire de loyer pour les locaux régis par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée » repose sur un compromis : en contrepartie de l'extension de l'obligation de mise en location et de déclaration de vacance, le législateur a créé une allocation destinée à compenser, pour les « petits propriétaires », l'écart entre le loyer du secteur protégé et celui du marché libre. L'article 4 de cette loi, au cœur du litige, dispose : « Les personnes propriétaires ou usufruitières d'un local soumis aux dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (...), vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi, disposent d'un délai d'un an pour effectuer la déclaration de vacance prévue par les dispositions de l'article 35 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, modifiée, précitée, à compter du jour de l'entrée en vigueur de la présente loi. La Direction de l'habitat dispose d'un délai de six mois à compter de ladite entrée en vigueur pour informer les personnes visées à l'alinéa précédent de leur obligation d'effectuer une déclaration de vacance et de présenter une offre de location ». Ce dispositif transitoire vise à permettre la régularisation des situations existantes au 1er janvier 2022 et à initier une phase de remise en location coordonnée. Sa rédaction, en apparence claire, soulevait toutefois une difficulté d'interprétation : visait-il l'ensemble des locaux vacants à cette date, ou seulement ceux qui étaient antérieurement soustraits à l'obligation de déclaration parce qu'ils étaient déjà vacants avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 ? C'est précisément cette ambiguïté que la décision commentée tranche. **3. La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs** L'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dispose que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui « infligent une sanction » (2°). L'article 2, premier alinéa, précise que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Ces dispositions transposent à Monaco l'exigence de motivation formelle qui caractérise les ordres juridiques contemporains attachés au principe de bonne administration. Leur interprétation par le Tribunal Suprême est constante depuis plusieurs années, mais la décision commentée apporte des précisions utiles sur l'étendue de l'obligation lorsqu'une procédure contradictoire préalable a permis au destinataire de formuler des observations. ### B. La jurisprudence antérieure La décision du 27 juin 2025 s'inscrit dans un mouvement jurisprudentiel cohérent que le Tribunal Suprême précise et consolide. **1. Le contrôle des sanctions administratives prononcées sur le fondement de l'article 37** La décision commentée fait explicitement référence, dans les écritures du Ministre d'État, à la jurisprudence du Tribunal Suprême du 31 mai 2022, laquelle avait fixé les critères du contrôle des sanctions prononcées sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235. Sans citer expressément cette décision dans les motifs, l'Assemblée plénière en reprend la substance au considérant 11, en énonçant la grille classique des éléments à prendre en compte : « le comportement du propriétaire, la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ». Cette grille s'apparente à celle développée par d'autres juridictions suprêmes pour le contrôle des sanctions administratives, notamment en matière économique et financière. Elle traduit l'exigence d'individualisation des sanctions, principe fondamental qui interdit toute application mécanique du barème légal. **2. Le contrôle normal de la qualification juridique et de la proportionnalité** Le considérant 11 in fine rappelle que « les sanctions ainsi prononcées sur le fondement des dispositions précitées sont soumises au contrôle du juge de l'excès de pouvoir lequel vérifie la matérialité des faits reprochés, exerce un contrôle normal sur leur qualification juridique, vérifie le caractère proportionné de la sanction prononcée et, le cas échéant, peut l'annuler en tout ou partie ». Ce considérant de principe consolide une jurisprudence désormais bien établie selon laquelle le contrôle du juge sur les sanctions administratives ne se limite pas à la vérification de l'erreur manifeste d'appréciation, mais s'étend à un contrôle normal de proportionnalité. Cette évolution rapproche le droit monégasque des standards européens en matière de garanties procédurales applicables aux sanctions à caractère punitif, conformément aux exigences déduites de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme. **3. La motivation des décisions administratives et la portée de la procédure contradictoire** Sur le terrain de la motivation, la décision commentée reprend l'approche traditionnellement retenue par le Tribunal Suprême : l'obligation de motivation est satisfaite dès lors que la décision énonce les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, sans exiger une réponse exhaustive aux moyens invoqués par l'administré. L'apport spécifique de la décision réside dans la précision selon laquelle, lorsqu'il s'agit d'une « décision de sanction initiale et non pas une décision portant rejet d'une demande présentée par les intéressés », l'administration n'est pas tenue de prendre parti sur les arguments soulevés dans le mémoire produit au titre de la procédure contradictoire. **4. Le sort des décisions rejetant un recours gracieux** Enfin, la décision rappelle, au considérant 4, un principe de procédure contentieuse important : « lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ». Cette analyse, en cohérence avec une jurisprudence administrative bien établie, conduit à juger inopérants les moyens dirigés contre les vices propres de la décision de rejet du recours gracieux. La décision initiale demeure l'acte attaqué et seule l'annulation de celle-ci entraîne, par voie de conséquence, l'annulation de la décision de rejet. --- ## II. La solution ### A. Les faits et la procédure Les consorts B. – désignés dans la décision sous l'appellation collective de « Hoirs B » – sont propriétaires de biens immobiliers situés dans le secteur protégé de Monaco. Sont en cause deux appartements de l'immeuble sis 20 rue Plati : l'un situé au premier étage (présenté comme un deux-pièces), l'autre au deuxième étage gauche (qualifié par l'administration de studio, l'une des deux pièces étant un local de 4,79 m² jugé non habitable par la Direction de l'habitat). L'appartement du premier étage avait été libéré en avril 2009 ; celui du deuxième étage en janvier 2005. Ce second logement avait fait l'objet d'une déclaration de vacance le 10 février 2006, à la suite de quoi d'importants travaux de remise aux normes avaient été effectués, achevés en septembre 2009. Toutefois, à la suite d'un différend opposant les propriétaires à l'administration sur le nombre de pièces du logement, aucune offre de location n'avait été publiée. Après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, le 1er janvier 2022, la Direction de l'habitat a, par courriers en date du 9 mai 2022 puis des 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023, informé les consorts B. de leur obligation de procéder à une déclaration de vacance pour les deux appartements concernés, et les a invités à le faire sous peine des sanctions prévues à l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée. Les propriétaires ne s'étant pas exécutés, une procédure contradictoire a été engagée. Le 9 janvier 2024, ils ont expressément refusé d'être entendus oralement et ont préféré adresser un mémoire écrit exposant leur position. Par décision du 13 février 2024, le Ministre d'État leur a infligé une amende de 10 000 euros par logement, soit un total de 20 000 euros. Cette décision comportait une erreur sur le délai de règlement, mentionnant un délai d'un mois au lieu du délai légal de trois mois fixé par l'article 37 de la loi modifiée. Les consorts B. ont formé un recours gracieux le 13 mars 2024, rejeté par décision du Ministre d'État du 30 avril 2024, laquelle a par ailleurs rectifié l'erreur matérielle relative au délai de paiement. Par requête enregistrée au Greffe général le 28 juin 2024, les consorts B. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre ces deux décisions. La procédure écrite a comporté une contre-requête du Ministre d'État (26 août 2024), une réplique des requérants (25 septembre 2024) et une duplique du Ministre d'État (22 octobre 2024). Le procès-verbal de clôture est daté du 12 novembre 2024. L'affaire a été audiencée le 12 juin 2025, après que Monsieur José Martinez, Vice-Président du Tribunal Suprême, eut été désigné rapporteur par ordonnance du 9 juillet 2024. ### B. La question de droit Trois questions de droit étaient soumises à l'Assemblée plénière. Premièrement, la décision de sanction du 13 février 2024, ensemble la décision du 30 avril 2024 portant rejet du recours gracieux, étaient-elles entachées d'une insuffisance de motivation au regard des exigences de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors qu'elles ne répondaient pas aux arguments soulevés par les requérants dans le mémoire contradictoire et ne justifiaient pas le quantum individualisé de l'amende ? Deuxièmement, le dispositif transitoire de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 s'applique-t-il à tout local vacant à la date du 1er janvier 2022, ou doit-il être circonscrit aux seuls locaux qui étaient vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, à raison de cette antériorité, n'avaient jamais été soumis à l'obligation de déclaration de vacance ? Question subsidiaire : un local ayant déjà fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la législation antérieure doit-il faire l'objet d'une nouvelle déclaration au titre du dispositif transitoire de 2021 ? Troisièmement, l'amende de 10 000 euros par logement, soit 20 000 euros au total, présente-t-elle un caractère disproportionné, compte tenu notamment de l'absence de perception d'une allocation compensatoire indue, de l'absence d'antécédents de sanctions et des différences alléguées entre les deux logements ? ### C. Le raisonnement de la juridiction Le Tribunal Suprême écarte successivement les trois branches de l'argumentation des requérants au terme d'un raisonnement précis et structuré. **1. Sur la motivation des décisions attaquées** S'agissant de la motivation de la décision initiale du 13 février 2024, le Tribunal Suprême procède en deux temps. Il rappelle d'abord que la sanction administrative pécuniaire entre dans le champ du 2° de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, qui impose la motivation à peine de nullité. Il examine ensuite, de manière minutieuse, le contenu de l'acte attaqué (considérant 3). La décision rappelle les courriers d'information adressés aux Hoirs B. par la Direction de l'habitat (9 mai 2022 ; 30 mars, 25 août et 11 octobre 2023), mentionne les dispositions de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021, identifie précisément les biens concernés (l'appartement de deux pièces au premier étage et celui d'une pièce au deuxième étage), constate le refus exprès des intéressés d'être entendus le 9 janvier 2024 ainsi que la production de leur mémoire écrit, et précise enfin le montant de l'amende et son fondement légal. Sur cette base, le Tribunal juge que « la décision comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement ». Surtout, il énonce une règle interprétative importante : « les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l'autorité administrative aurait dû prendre parti sur les éléments indiqués dans leur mémoire du 9 janvier 2024 produit durant la procédure contradictoire préalable à la mesure de sanction ». Cette précision conduit à dissocier nettement, sur le plan formel, l'obligation de motivation et l'exigence du contradictoire : la première porte sur l'exposé des fondements juridiques et factuels de la décision, la seconde sur la possibilité offerte à l'administré de faire entendre ses arguments avant l'édiction de l'acte. Le Tribunal ajoute que « l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner les éléments explicatifs sur la portée des dispositions mises en œuvre ou les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ». Ce considérant est doublement remarquable : il dispense l'administration d'expliciter sa lecture du texte appliqué et, plus délicat, de justifier in concreto le quantum de la sanction. Cette dernière dispense doit toutefois être lue à la lumière du considérant 11, qui rappelle que la proportionnalité fait l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi : l'absence de motivation formelle du quantum ne signifie donc pas absence de contrôle de fond. Sur l'erreur matérielle relative au délai de paiement (un mois indiqué au lieu de trois mois), le Tribunal Suprême juge qu'elle est « sans incidence sur la régularité de la motivation de la décision attaquée », d'autant qu'elle a été rectifiée par la décision du 30 avril 2024. Cette analyse est conforme à la distinction classique entre les vices substantiels affectant la légalité d'un acte et les simples erreurs matérielles susceptibles de rectification. S'agissant de la motivation de la décision du 30 avril 2024 portant rejet du recours gracieux, le Tribunal Suprême retient une solution de procédure : « lorsque le Ministre d'État rejette le recours gracieux qui lui est présenté contre sa décision de sanction initiale, la décision de rejet du recours administratif ne se substitue pas à cette décision initiale ; (...) des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement invoqués au soutien des conclusions dirigées contre cette décision ». Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision du 30 avril 2024 est donc écarté « comme inopérant ». **2. Sur le champ d'application de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021** Le cœur du litige résidait dans l'interprétation à donner à l'article 4 de la loi du 5 juillet 2021. Les requérants soutenaient que ce dispositif transitoire ne visait que les locaux vacants antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004, à savoir ceux qui n'avaient jamais été soumis à l'obligation de déclaration. Ils invoquaient à l'appui de cette lecture l'exposé des motifs de la loi de 2021. Le Tribunal Suprême rejette cette interprétation par un raisonnement appuyé sur la combinaison des articles 4 de la loi de 2021 et 35 de la loi de 2000 modifiée. Au considérant 6, il juge que « le dispositif transitoire de régularisation prévu à l'article 4 susmentionné permettant aux propriétaires concernés de satisfaire à l'obligation de déclaration de vacance dans un délai d'un an doit nécessairement, compte tenu des termes de cet article, être regardé comme s'appliquant à l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022, date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021 ». Le Tribunal poursuit en précisant que « ce dispositif inclut donc non seulement les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 1.291 du 21 décembre 2004 et qui, en raison de la rédaction alors applicable de l'article 35, n'étaient pas soumis au régime de déclaration de vacance, mais également les autres locaux devenus vacants postérieurement à cette date ». La lecture textuelle l'emporte ainsi sur l'argument tiré de l'exposé des motifs : la rédaction de l'article 4, qui vise tout local « vacant au jour de l'entrée en vigueur de la présente loi », ne souffre pas, selon le Tribunal Suprême, la restriction proposée par les requérants. Sur la question subsidiaire relative à l'appartement du deuxième étage gauche, déjà déclaré vacant le 10 février 2006, le Tribunal écarte également l'argumentation des consorts B. Il constate, au considérant 8, qu'« il est constant que ledit local, qui, en dépit de travaux de remise aux normes achevés en septembre 2009, n'a pas été offert à la location, était encore et toujours vacant au 1er janvier 2022 ». Dans ces conditions, la déclaration de vacance antérieure ne saurait dispenser le propriétaire d'effectuer une nouvelle déclaration sous l'empire des dispositions désormais applicables. La logique du Tribunal est ici cohérente avec l'objectif du dispositif transitoire : permettre une mise à jour générale de la situation des logements vacants au 1er janvier 2022, indépendamment de l'historique de chaque bien. **3. Sur la proportionnalité de la sanction** Le Tribunal Suprême consacre le considérant 11 à un rappel de principe sur les modalités du contrôle de proportionnalité. Il énonce d'abord que les sanctions prévues à l'article 37 de la loi du 28 décembre 2000 modifiée ne sont pas, en elles-mêmes, manifestement disproportionnées – ce qui constitue une appréciation portée sur le régime légal abstrait, et non sur l'application concrète qui en est faite. Il ajoute ensuite, et c'est le point capital, qu'il appartient au Ministre d'État, dans l'exercice de son pouvoir de sanction, « de tenir compte de l'ensemble des circonstances pertinentes, notamment du comportement du propriétaire, de la gravité du manquement, appréciée au regard de sa durée, de sa répétitivité et, le cas échéant, du montant de l'allocation compensatoire de loyer indûment perçue ainsi que, si ces éléments sont portés à sa connaissance, de la situation financière du propriétaire ». Enfin, le Tribunal délimite la portée du contrôle juridictionnel : vérification de la matérialité des faits, contrôle normal de la qualification juridique, contrôle de proportionnalité, avec possibilité d'annulation totale ou partielle. Ce considérant fait office de considérant de principe que les praticiens auront soin de citer dans leurs futures écritures. Appliquant cette grille aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême relève (considérant 12) plusieurs éléments. D'abord, les deux locaux étaient effectivement vacants au 1er janvier 2022. Ensuite, ils n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de vacance sous l'empire de la nouvelle législation. Par ailleurs, la déclaration antérieure du 10 février 2006, opposée par les requérants, ne concernait qu'un seul des deux logements et était, comme jugé précédemment, sans portée régularisatrice au regard du nouveau dispositif. Enfin, le montant retenu (10 000 euros par logement) est cinq fois inférieur au plafond légal de 50 000 euros par manquement. Le Tribunal Suprême conclut que, « eu égard à l'ensemble des éléments de faits relevés par l'administration et compte tenu des circonstances de l'affaire ci-dessus rappelées, et alors même que les requérants n'auraient pas perçu d'allocation compensatoire et n'avaient pas fait l'objet jusqu'à présent de sanctions sur le fondement de l'article 37 précité, la sanction pécuniaire prononcée le 13 février 2024 à l'encontre des Hoirs B par le Ministre d'État ne revêt pas, en l'espèce, un caractère disproportionné ». La formulation est notable en ce qu'elle écarte expressément les deux principaux arguments d'atténuation soulevés par les requérants : l'absence d'allocation indument perçue et l'absence d'antécédent. ### D. Le dispositif > « **Décide** > > La requête présentée par d.B, m B et c.B est rejetée. > > Les dépens sont mis à la charge de d.B, m B et c.B dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. » La décision a été délibérée et jugée en Assemblée plénière par MM. Stéphane Braconnier, Président, José Martinez, Vice-Président et rapporteur, Pierre de Montalivet, Philippe Blacher et Didier Guignard, membres titulaires, et prononcée le 27 juin 2025 en présence du Ministère public, par le Président Stéphane Braconnier, assisté de Mme Nadine Vallauri, Greffier en chef. --- ## III. La portée ### A. Continuité et clarifications jurisprudentielles La décision du 27 juin 2025 s'inscrit, à plusieurs égards, dans une logique de continuité avec la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême. Elle n'opère pas de rupture conceptuelle, mais consolide et précise un édifice jurisprudentiel en construction depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021. **1. La consolidation du contrôle des sanctions administratives** Sur le plan du contrôle juridictionnel des sanctions administratives, la décision réaffirme avec force la grille élaborée notamment par la décision du 31 mai 2022. Le considérant 11 de l'arrêt commenté constitue désormais le considérant de principe qu'il convient de citer dès lors qu'est en cause une amende prononcée sur le fondement de l'article 37 de la loi n° 1.235 modifiée. Sa formulation, étoffée par rapport aux décisions antérieures, intègre explicitement la situation financière du propriétaire parmi les éléments à prendre en compte « si ces éléments sont portés à sa connaissance ». Cette précision est importante : elle traduit la conception monégasque, somme toute classique, d'un contrôle de proportionnalité qui n'est pas purement objectif mais doit s'adapter aux capacités contributives du contrevenant, à la condition toutefois que ces éléments soient versés au débat. **2. La clarification du champ d'application de l'article 4 de la loi n° 1.507** L'apport probablement le plus durable de la décision réside dans l'interprétation extensive de l'article 4 de la loi n° 1.507 du 5 juillet 2021. En jugeant que ce dispositif transitoire s'applique à « l'ensemble des locaux à usage d'habitation vacants au 1er janvier 2022 », et non aux seuls locaux antérieurement vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi de 2004, le Tribunal Suprême écarte une lecture restrictive qui aurait pu créer une importante zone d'exemption. Cette interprétation s'appuie sur la lettre du texte, qui ne contient aucune restriction temporelle au-delà de la condition de vacance au 1er janvier 2022. Elle est également cohérente avec la finalité du dispositif, qui vise à organiser une régularisation générale et à intégrer dans le marché locatif l'ensemble des logements du secteur protégé non offerts à la location. Une interprétation restrictive aurait sensiblement amoindri la portée pratique de la réforme, en laissant hors de son champ d'application la quasi-totalité du parc des logements devenus vacants entre 2004 et 2022. Le Tribunal Suprême écarte ainsi l'argument tiré de l'exposé des motifs, méthode classique d'interprétation lorsque le texte est jugé suffisamment clair pour ne pas appeler le recours aux travaux préparatoires. Cette préférence pour l'interprétation littérale et téléologique sur l'interprétation historique mérite d'être notée. **3. La précision du régime de motivation des sanctions** Sur le plan de la motivation, la décision apporte deux clarifications utiles. D'une part, elle confirme que l'administration n'est pas tenue, dans une décision de sanction initiale, de répondre point par point aux observations formulées dans le cadre de la procédure contradictoire. Cette solution distingue nettement la motivation de la décision de sanction initiale et celle d'une décision statuant sur un recours gracieux ou hiérarchique – pour cette dernière, la jurisprudence admet généralement une exigence de motivation plus circonstanciée. D'autre part, le considérant 3 énonce que « l'autorité administrative n'était pas tenue de mentionner (...) les raisons ayant présidé à la détermination du montant de l'amende ». Cette dispense formelle de motivation du quantum est-elle compatible avec un véritable contrôle de proportionnalité ? La réponse réside dans la combinaison des considérants 3 et 11 : si la motivation formelle du quantum n'est pas exigée, le caract��re proportionné de la sanction fait l'objet d'un contrôle juridictionnel approfondi. Autrement dit, l'administration n'a pas à justifier le quantum dans sa décision, mais elle doit pouvoir le justifier devant le juge si elle est attaquée. Cette articulation n'est pas exempte de critique, en ce qu'elle place le requérant dans une situation procédurale délicate, contraint de contester un quantum dont les déterminants ne lui sont pas exposés. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La décision commentée présente des implications pratiques très concrètes, tant pour les propriétaires concernés que pour leurs conseils et pour l'administration elle-même. **1. Pour les propriétaires du secteur protégé** Les propriétaires de locaux relevant de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18314 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2019, n° 18314 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/06-19-18314)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi et de la réglementation relative à la délivrance des autorisations de travail aux salariés en Principauté, articulée avec les impératifs de sécurité nationale. Monsieur A.P. exerçait l'emploi de valet de chambre au sein de la Société des Bains de Mer (SBM). Pour ce faire, il bénéficiait d'un permis de travail qui lui avait été régulièrement délivré par la Direction du Travail le 22 mai 2017. Souhaitant diversifier ou modifier son activité au sein du même employeur, l'intéressé a présenté une nouvelle demande de permis de travail afin d'être autorisé à occuper les fonctions d'extra hôtelier, toujours pour le compte de la Société des Bains de Mer. L'instruction de cette seconde demande a conduit l'administration monégasque à diligenter une enquête administrative, sur le fondement des dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son texte d'application, l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016. À l'occasion de ces vérifications, il est apparu que Monsieur A.P. avait fait l'objet, en 2011, d'une condamnation en Italie pour infraction à la législation sur les stupéfiants, suivie en 2013 d'une mesure que l'intéressé qualifie d'aménagement procédural le dispensant de toute peine. Tirant les conséquences de cette enquête, le Directeur du Travail a pris, le 23 janvier 2018, une décision administrative à double objet. D'une part, il a opposé un refus à la nouvelle demande de permis de travail présentée par Monsieur A.P. pour le poste d'extra hôtelier. D'autre part, revenant sur la situation acquise de l'intéressé, il a procédé à l'annulation du permis de travail précédemment délivré le 22 mai 2017 pour l'emploi de valet de chambre. L'autorité administrative a motivé cette double mesure défavorable par la circonstance que le salarié ne présentait « pas les garanties appropriées à l'exercice de l'emploi sollicité ». Privé de ses autorisations de travail, Monsieur A.P. s'est trouvé, selon ses écritures, dépourvu de ressources financières alors que sa compagne était enceinte, ce qui l'aurait contraint à quitter son domicile pour s'installer chez sa mère et à annuler son projet de mariage. Contestant le bien-fondé de la décision du 23 janvier 2018, Monsieur A.P. a exercé un recours administratif préalable de nature hiérarchique dès le 29 janvier 2018. Par une décision expresse en date du 12 avril 2018, le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi tant le refus du nouveau permis de travail que la disparition du permis initial, en faisant état d'une erreur matérielle qui aurait été commise lors de la délivrance initiale en 2017. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 juin 2018 sous le numéro TS 2018-16, Monsieur A.P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires, sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 septembre 2018, le requérant demandait à la Haute juridiction : 1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du Travail du 23 janvier 2018 (portant refus de permis de travail et annulation du permis du 22 mai 2017) ainsi que de la décision du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur du 12 avril 2018 rejetant son recours hiérarchique. 2. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité totale de 14 334 euros en réparation des préjudices résultant de l'illégalité de ces décisions, décomposée en 9 344 euros au titre de la perte de revenus (calculée sur la base de ses six derniers salaires à la date de la requête) et 5 000 euros au titre de son préjudice moral. À l'appui de ses conclusions en annulation, Monsieur A.P. développait quatre moyens de légalité : * En premier lieu, un moyen de légalité externe tiré de la violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision initiale du 23 janvier 2018, bien que visant les textes applicables, omettait d'énoncer les éléments de fait précis ressortant de l'enquête, et que la décision du 12 avril 2018 se bornait à mentionner une supposée erreur matérielle commise en 2017 sans fournir les précisions permettant au juge de contrôler la légalité du motif invoqué. * En deuxième lieu, un moyen tiré de la violation de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Le requérant faisait valoir que les décisions attaquées constituaient une ingérence disproportionnée dans sa vie privée et familiale, dès lors qu'il travaillait depuis des années sans incident à Monaco, ne représentait aucune menace pour l'ordre public, avait fondé une famille, et qu'au regard de la loi monégasque prévoyant la réhabilitation de ce type de délit au bout de trois ans, il devait bénéficier d'un droit à l'oubli sept ans après les faits. * En troisième lieu, un moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique et de la règle d'intangibilité des actes administratifs individuels créateurs de droits. Invitant le Tribunal Suprême à consacrer solennellement ce principe comme principe général du droit et à s'inspirer de la jurisprudence administrative française, il soutenait que le permis du 22 mai 2017, acte créateur de droits, n'était pas illégal *ab initio* et que, même à le supposer illégal, il ne pouvait être ni retiré ni abrogé au-delà d'un délai de quatre mois suivant son édiction. * En quatrième lieu, un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Monsieur A.P. arguait de l'ancienneté de sa condamnation italienne (2011), de l'absence de nouvelle condamnation (la mesure de 2013 étant une dispense de peine), de la virginité de ses casiers judiciaires français et italien, de sa parfaite intégration professionnelle et sociale donnant pleine satisfaction à son employeur, et de l'absence de texte exigeant une garantie particulière de moralité pour un emploi de valet de chambre. En défense, par une contre-requête enregistrée le 13 août 2018 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant : * Sur la motivation, il soutenait que les décisions satisfaisaient aux exigences légales en visant l'enquête diligentée en application de l'arrêté ministériel n° 2016-622 et de la loi n° 1.430 (considérations de droit) et en mentionnant l'absence de « garanties appropriées » révélée par cette enquête (considérations de fait). * Sur l'article 8 de la CEDH, le Ministre d'État répliquait que l'ingérence était prévue par la loi (loi n° 1.430 et arrêté n° 2016-622) et nécessaire, dans une société démocratique, à la sûreté publique et à la défense de l'ordre. * Sur la sécurité juridique, l'administration opposait l'inapplicabilité des textes et de la jurisprudence français à Monaco. Elle soutenait que le permis de 2017 était irrégulier *ab initio* faute pour le bénéficiaire d'en remplir les conditions, qu'une décision irrégulière ne crée pas de droits, et que l'administration peut abroger à tout moment un acte administratif lorsque le destinataire ne remplit pas ou plus les conditions requises, reprochant au requérant de confondre le retrait et l'abrogation. * Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'État faisait valoir que le trafic de stupéfiants revêt une gravité particulière selon la jurisprudence même du Tribunal Suprême, justifiant que Monsieur A.P. soit regardé, non comme une menace pour l'ordre public, mais comme dépourvu des garanties appropriées pour des fonctions hôtelières sensibles pour l'image de marque de la Principauté. * Sur le volet indemnitaire, le rejet devait découler du rejet des conclusions en annulation, le préjudice moral n'étant au surplus établi ni dans son principe ni dans son montant. Après la clôture initiale de l'instruction intervenue par procès-verbal du 22 octobre 2018, l'instance a connu deux rebondissements procéduraux majeurs : Premièrement, par une ordonnance du 13 mars 2019, le Président du Tribunal Suprême a informé les parties que la juridiction était susceptible de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision du 12 avril 2018 (le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur) pour statuer sur le recours hiérarchique, leur impartissant un délai d'un mois pour présenter leurs observations. Par un mémoire du 11 avril 2019, Monsieur A.P. a soutenu que son recours hiérarchique avait bien été adressé au Ministre d'État (seul compétent), que la mention du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur n'en affectait pas la régularité, que le silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État avait fait naître une décision implicite de rejet, et qu'en tout état de cause, en vertu de l'obligation de transmission pesant sur l'autorité incompétente saisie, le délai de recours contentieux contre la décision initiale du 23 janvier 2018 avait été conservé. Secondement, alors que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 6 juin 2019 par ordonnance du 26 avril 2019, le Directeur du Travail a pris, le 29 mai 2019, une décision retirant sa décision initiale du 23 janvier 2018. En conséquence, par un mémoire enregistré le 5 juin 2019, veille de l'audience, le Ministre d'État a demandé au Tribunal Suprême de prononcer un non-lieu à statuer sur la requête de Monsieur A.P. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si les écritures initiales des parties soulevaient d'importantes questions de fond — relatives notamment au régime du retrait et de l'abrogation des actes administratifs créateurs de droits en droit monégasque, à la portée du principe de sécurité juridique, à la compétence ministérielle en matière de recours hiérarchique et au contrôle de proportionnalité au regard de l'article 8 de la CEDH —, l'intervention de la décision administrative du 29 mai 2019 a déplacé le centre de gravité du litige vers une question purement procédurale. Le problème juridique soumis in fine à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême était le suivant : **Quelles sont les conséquences procédurales du retrait, en cours d'instance, par l'autorité administrative de sa décision initiale de refus et d'annulation d'un permis de travail sur le sort d'une requête tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision ainsi que de la décision de rejet du recours hiérarchique et, d'autre part, à l'indemnisation des préjudices subis du fait de ces actes ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême se caractérise par une extrême concision, condensée en deux considérants qui tirent les conséquences mécaniques de la disparition rétroactive de l'acte administratif attaqué. Dans un premier considérant, la Haute juridiction rappelle l'objet exact du contentieux en identifiant la chaîne des décisions administratives contestées : la décision du 23 janvier 2018 du Directeur du Travail (portant à la fois refus de délivrance d'un nouveau permis de travail et annulation du permis antérieur du 22 mai 2017) et la décision du 12 avril 2018 par laquelle le Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur a rejeté le recours hiérarchique formé le 29 janvier 2018 contre ce premier acte. Dans son second considérant, le Tribunal Suprême prend acte d'un fait juridique nouveau survenu postérieurement à l'introduction du recours et à la veille de l'audience : « par décision du 29 mai 2019, le Directeur du Travail a retiré sa décision de refus du 23 janvier 2018 ». Bien que le juge utilise l'expression abrégée de « décision de refus du 23 janvier 2018 », il s'agit bien de l'acte unique pris à cette date par le Directeur du Travail. Le retrait administratif ayant pour effet d'anéantir rétroactivement l'acte qui en est l'objet, la décision du 23 janvier 2018 est réputée n'être jamais intervenue. Par voie de conséquence, la décision du 12 avril 2018 rejetant le recours hiérarchique, qui n'avait d'autre objet que de confirmer la décision du 23 janvier 2018, se trouve elle-même privée de support et d'objet. Dès lors que le requérant obtient, par l'effet de ce retrait administratif intervenu en cours d'instance, l'effacement de l'ordonnancement juridique des décisions dont il demandait l'annulation au juge de l'excès de pouvoir, ses conclusions à fin d'annulation deviennent sans objet. Il est particulièrement remarquable que le Tribunal Suprême englobe dans cette perte d'objet l'intégralité de la requête de Monsieur A.P. (« il n'y a plus lieu pour le Tribunal suprême de statuer sur le recours formé par Monsieur P. contre les décisions qu'il attaque » ; « Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A.P. »), sans opérer de distinction expresse dans ses motifs entre les conclusions en annulation et les conclusions indemnitaires chiffrées à 14 334 euros. En droit processuel monégasque, l'action en indemnisation devant le Tribunal Suprême en matière administrative, fondée sur l'article 90-B-1° de la Constitution, présente un caractère accessoire ou consécutif au recours en annulation pour excès de pouvoir. Le non-lieu à statuer sur les conclusions principales en annulation emporte ainsi, dans l'économie de cette décision, clôture de l'instance sur l'ensemble de la requête. Corrélativement, l'administration ayant retiré son acte en cours d'instance — reconnaissant ainsi implicitement la fragilité juridique de sa position ou donnant satisfaction au requérant sur le terrain de la légalité —, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens à la charge de l'État de Monaco. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 19 juin 2019 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'énonce ainsi : > « DÉCIDE : > Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A.P. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle s'achève par une décision de non-lieu à statuer d'apparence classique, l'affaire *Monsieur A.P. c/ État de Monaco* est d'une richesse doctrinale considérable. Elle met en lumière à la fois l'orthodoxie du traitement procédural du retrait en cours d'instance par le Tribunal Suprême (1) et les questions fondamentales de droit administratif monégasque dont l'examen au fond a été éludé par le retrait stratégique opéré par l'administration à la suite de la communication d'un moyen d'ordre public (2). #### 1. L'orthodoxie procédurale du non-lieu à statuer et le sort du contentieux indemnitaire accessoire La solution retenue par le Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne des principes régissant le contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte ; il ne peut prospérer ni même donner lieu à un jugement au fond si l'acte attaqué a disparu de l'ordonnancement juridique avec effet rétroactif avant que le juge ne statue. À cet égard, la distinction entre l'abrogation et le retrait — qui faisait précisément l'objet d'une controverse entre les parties dans leurs mémoires respectifs — trouve ici une application procédurale directe. Si le Directeur du Travail s'était borné, le 29 mai 2019, à *abroger* sa décision du 23 janvier 2018 (c'est-à-dire à n'y mettre fin que pour l'avenir), le recours de Monsieur A.P. aurait conservé son objet dès lors que la décision attaquée avait reçu exécution pendant plus de seize mois (privant le requérant de son emploi de valet de chambre et de la possibilité d'exercer comme extra hôtelier). En revanche, parce que l'autorité administrative a procédé au *retrait* de sa décision du 23 janvier 2018, cet acte est censé n'avoir jamais existé. Le permis de travail du 22 mai 2017 se trouve, par l'effet rétroactif de ce retrait, rétabli *ab initio*. La portée de l'arrêt du 19 juin 2019 mérite toutefois une attention particulière en ce qu'il prononce un non-lieu global sur « la requête de Monsieur A.P. », alors même que celle-ci comportait des conclusions indemnitaires précises (9 344 euros pour perte de salaires et 5 000 euros pour préjudice moral) fondées sur l'article 90-B-1° de la Constitution. Aux termes de cette disposition constitutionnelle, le Tribunal Suprême statue souverainement, en matière administrative, sur « les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation même du texte constitutionnel (« les indemnités qui en résultent ») établit un lien d'étroite dépendance entre le prononcé de l'annulation par le juge et sa compétence pour allouer une indemnité réparatrice. Dans sa requête, Monsieur A.P. demandait d'ailleurs réparation du préjudice « que lui ont causé les décisions que le Tribunal ne manquera pas d'annuler ». En retirant l'acte attaqué six jours avant la date à laquelle le Ministre d'État a déposé son mémoire de non-lieu (et huit jours avant l'audience), l'administration a empêché le prononcé d'une annulation contentieuse. Le Tribunal Suprême en déduit qu'il n'y a plus lieu de statuer sur l'ensemble du recours. Cette solution rigoureuse souligne la spécificité du contentieux indemnitaire devant le Tribunal Suprême : n'étant pas le juge de droit commun de la responsabilité de la puissance publique en dehors des cas où il prononce une annulation pour excès de pouvoir, la disparition de l'objet des conclusions d'annulation éteint l'instance devant lui, sans qu'il se prononce sur la subsistance éventuelle d'un préjudice né de l'application temporaire, entre janvier 2018 et mai 2019, de la décision finalement retirée. #### 2. Les grands débats de fond neutralisés par le retrait administratif : compétence ministérielle et sécurité juridique L'intérêt majeur de la décision réside tout autant dans ce que le Tribunal Suprême n'a pas eu à juger que dans ce qu'il a jugé. La chronologie procédurale détaillée dans les visas de l'arrêt révèle en effet les ressorts exacts qui ont conduit l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative spéciale et générale appliquée aux manifestations sportives, et plus particulièrement aux rencontres du championnat de France de football auxquelles prennent part des équipes évoluant sur le territoire monégasque. En l'espèce, une rencontre sportive opposant le club de l'A.S. Monaco au club du Sporting Club de Bastia (S.C. Bastia) était programmée au Stade Louis II de Monaco pour la journée du samedi 3 décembre 2016. En amont de cet événement sportif, et afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public sur le territoire de la Principauté, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 16 novembre 2016, l'arrêté ministériel n° 2016-692. Cet acte administratif portait interdiction d'entrée et de séjour sur le territoire monégasque des supporters de l'équipe visiteuse. L'architecture normative de cet arrêté ministériel reposait sur deux dispositions principales particulièrement restrictives de libertés. L'article 1er de l'arrêté disposait que : « Du vendredi 2 décembre 2016 à zéro heure au samedi 3 décembre 2016 à minuit, l'entrée individuelle ou collective, par tout moyen, ainsi que le séjour de personnes se prévalant de la qualité de supporter du club de football du S.C. Bastia ou se comportant comme tel, sont interdits sur le territoire de la Principauté ». Parallèlement, afin d'assurer l'effectivité de cette mesure d'éloignement et de prévenir toute manifestation de soutien au sein même de l'enceinte sportive, l'article 2 de l'arrêté prescrivait que : « L'introduction par les spectateurs ainsi que le port par ces derniers de tout objet ou signe distinctif aux couleurs du S.C. Bastia est interdite dans l'enceinte du Stade Louis II durant la période visée à l'article 1 ». Pour justifier une telle mesure de police administrative, l'autorité ministérielle s'était fondée sur les antécédents liés aux déplacements des partisans du club corse. La décision administrative relevait notamment « qu'à l'occasion de récents matches de football impliquant les supporters du S.C. Bastia, la réalité et la gravité de troubles à l'ordre public commis par ces supporters sont avérés, notamment à l'extérieur des stades au travers d'affrontements violents avec des supporteurs adverses ». En outre, l'administration monégasque tenait compte du contexte sécuritaire global prévalant à cette période, marqué par la prorogation de l'état d'urgence sur le territoire de la République française voisine, ce qui obérait la capacité de la Principauté à solliciter le concours de forces de police supplémentaires françaises pour sécuriser l'événement. C'est dans ce contexte d'interdiction générale temporaire d'accès au territoire national monégasque et à l'enceinte du Stade Louis II que la Société Anonyme Sportive Professionnelle (SASP) Sporting Club de Bastia, dont le siège social est établi au Stade Armand Cesari à Furiani (France), a décidé de contester la légalité de cet arrêté ministériel devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant par l'intermédiaire de ses représentants légaux en exercice, la SASP Sporting Club de Bastia a saisi le Tribunal Suprême d'un recours enregistré au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 décembre 2016, soit le jour même de l'entrée en vigueur des mesures d'interdiction édictées par l'arrêté querellé, sous le numéro de rôle TS 2017-04. Sur le plan de la représentation procédurale, la société requérante avait élu domicile en l'étude de Maître Arnaud Zabaldano, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et avait désigné comme avocat plaidant Maître Jean André Albertini, avocat au Barreau de Bastia, lequel fut substitué par Maître Arnaud Cheynut, avocat près la Cour d'Appel de Monaco. Le recours introduit par la SASP Sporting Club de Bastia présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux indemnitaire accessoire. À titre principal, la requérante sollicitait l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2016-692 du 16 novembre 2016. À titre complémentaire, elle demandait au Tribunal Suprême de prononcer la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts, somme destinée à compenser le préjudice financier lié à la nécessité d'introduire ledit recours juridictionnel. Au soutien de ses prétentions, la société sportive articulait trois moyens d'annulation classiques du contentieux de l'excès de pouvoir appliqué aux mesures de police : En premier lieu, elle critiquait la délimitation matérielle et personnelle de l'acte en soutenant que le champ d'application de l'arrêté attaqué était excessivement général, dès lors qu'il visait indistinctement les supporters du club ou toute personne qui se comporterait comme telle, sans apporter aucune autre précision permettant de circonscrire la mesure. En deuxième lieu, elle invoquait un défaut de proportionnalité de la mesure de police, arguant que la décision d'interdiction générale d'entrée et de séjour était disproportionnée au regard des nécessités de l'ordre public, dans la mesure où d'autres dispositions moins contraignantes pour les libertés individuelles auraient pu être valablement mises en œuvre par les autorités monégasques. En troisième et dernier lieu, la requérante reprochait au Ministre d'État une inexacte appréciation des faits ainsi qu'une insuffisance de motivation faisant obstacle au contrôle du juge. Elle faisait valoir que l'affirmation selon laquelle des troubles graves et avérés avaient été commis lors de récents matches par ses supporters à l'extérieur des stades était formulée « sans autre précision, rendant impossible tout contrôle juridictionnel ». De surcroît, la SASP Sporting Club de Bastia soutenait que la matérialité du risque faisait défaut en l'espèce, puisqu'il n'existait, selon elle, aucune rivalité historique ou actuelle entre les groupes de supporters corses et monégasques d'une gravité telle qu'elle puisse laisser craindre un risque grave de trouble à l'ordre public lors de la rencontre programmée au Stade Louis II. Dès le 5 décembre 2016, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 3 février 2017. L'autorité étatique concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société requérante aux entiers dépens de l'instance. L'argumentation en défense du Ministre d'État s'attachait à réfuter méthodiquement les trois griefs soulevés par le club corse : Premièrement, sur le grief tiré de la généralité excessive de la mesure, l'État de Monaco précisait la portée exacte de l'acte en soutenant que l'arrêté litigieux ne frappait nullement l'ensemble des personnes favorables à la cause sportive du S.C. Bastia ; il en excluait expressément l'encadrement technique (le « staff » du club), ses dirigeants officiels ainsi que ses invités institutionnels. Deuxièmement, sur la proportionnalité et la nécessité de la mesure, le Ministre d'État exposait les contraintes opérationnelles pesant sur les forces de sécurité monégasques. Il faisait valoir que les supporters bastiais avaient manifesté une « virulente animosité » à l'encontre des forces de l'ordre lors de précédentes rencontres du championnat de France. Dès lors, leur venue à Monaco pour une rencontre qualifiée « à haut risque pour la sécurité des biens et des personnes de la Principauté » aurait impérativement requis l'appel à des forces de police supplémentaires. Or, l'État soulignait que la prorogation de l'état d'urgence en France, qui imposait déjà une mobilisation exceptionnelle des forces de l'ordre françaises, rendait matériellement impossible l'octroi d'un tel renfort extérieur. Troisièmement, sur l'appréciation des faits, le défendeur écartait l'argument relatif à l'absence d'antagonisme spécifique entre supporters des deux clubs. Il répliquait que l'interdiction critiquée ne reposait pas sur la préexistence d'une rivalité entre groupes corses et monégasques, mais sur le constat objectif d'affrontements violents déjà survenus par le passé, d'une part entre des supporters bastiais et ceux d'équipes adverses, et d'autre part lors d'affrontements directement provoqués par des supporters bastiais avec les forces de l'ordre. Toutefois, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif quelques jours seulement après le dépôt de ce mémoire en défense. Par une requête aux fins de désistement enregistrée au Greffe général le 9 février 2017, la SASP Sporting Club de Bastia a déclaré se désister de sa requête initiale et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne officiellement acte. La procédure a néanmoins suivi son cours formel jusqu'à son terme : le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 24 mars 2017, et par une ordonnance du 10 mai 2017, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 juin 2017. Lors de cette audience publique, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée Plénière, ont été successivement entendus le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les observations orales de Maître Arnaud Cheynut (substituant Maître Zabaldano) pour la société requérante, celles de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a finalement été lue en audience publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Initialement, la saisine du Tribunal Suprême soulevait une question de fond classique mais cruciale du droit administratif monégasque : celle de la légalité interne et externe d'un arrêté ministériel de police administrative interdisant temporairement l'accès et le séjour sur le territoire de la Principauté, ainsi que le port de signes distinctifs dans une enceinte sportive, à une catégorie déterminée d'individus identifiés par leur qualité de supporters d'un club de football visiteur. Si le juge avait été amené à statuer au fond, il aurait dû confronter les exigences de la préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale — particulièrement dans un contexte d'impossibilité de recourir à des renforts policiers étrangers — aux principes de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité des mesures de police, ainsi qu'à l'obligation légale de motivation des actes administratifs. Cependant, l'évolution procédurale du litige, marquée par le dépôt de la requête du 9 février 2017, a intégralement déplacé l'office du juge vers une question purement processuelle. Le problème juridique soumis à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 23 juin 2017 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par la partie requérante en cours d'instance dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires devant le Tribunal Suprême ? Plus précisément, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la manifestation de volonté du requérant de mettre un terme à l'instance, conjuguée à l'attitude procédurale du défendeur étatique, lui permettait de clore le litige sans examen au fond et de statuer sur la charge définitive des dépens. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Bien que la décision aboutisse à un constat de désistement, l'examen des visas de l'arrêt du 30 juin 2017 révèle avec une grande précision le cadre normatif dans lequel s'inscrivait le litige initial et au regard duquel le Tribunal Suprême appréhende sa propre compétence. La juridiction prend soin de viser un corpus exhaustif de textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires : - La Constitution du 17 décembre 1962, socle de la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle ; - L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 5.371 du 19 juin 2015, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui régit les règles de procédure applicables devant lui ; - L'Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale, fondement historique des pouvoirs de police administrative en Principauté ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui était directement en cause à travers le moyen tiré de l'imprécision des motifs de l'arrêté ; - La loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, texte récent à l'époque des faits venant renforcer l'arsenal juridique étatique face aux menaces sécuritaires ; - L'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, modifiée, qui fonde la compétence de l'État pour réguler l'accès à son territoire ; - Enfin, l'Ordonnance Souveraine n° 16.248 du 11 mars 2004 rendant exécutoire la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football, faite à Strasbourg le 19 août 1985, instrument international légitimant les mesures préventives d'éloignement des supporters à risque. En dépit de la richesse de ces visas — qui témoignent du travail d'instruction préalable réalisé par le rapporteur avant la clôture de la procédure —, le raisonnement juridique déployé par l'Assemblée Plénière dans les motifs de sa décision est d'une extrême sobriété, dictée par la logique implacable de l'incident d'instance qu'est le désistement. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois considérants lapidaires mais techniquement parfaits : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité de l'acte de procédure émanant de l'auteur du recours : « Considérant que, par requête enregistrée au Greffe Général le 9 février 2017, la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA a déclaré se désister de la requête susvisée du 2 décembre 2016 et sollicite qu'il lui soit donné acte de ce désistement ». Le juge vérifie ainsi l'existence d'une volonté explicite, formelle et non équivoque de la société requérante d'abandonner ses prétentions, tant en annulation qu'en indemnisation. Dans un deuxième temps, le juge relève la position adoptée par la partie adverse face à cette initiative procédurale : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En effet, le Ministre d'État ayant déjà déposé une contre-requête le 3 février 2017 (soit six jours avant le désistement), l'instance était liée. L'absence d'opposition (ou l'acceptation, ainsi que le mentionne le sommaire de la décision sous les termes « Acceptation du défendeur ») de la part de l'État de Monaco lève tout obstacle procédural à la clôture immédiate du litige. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'acte de désistement pour en tirer la conséquence de droit qui s'impose à lui : « Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». En qualifiant le désistement de « pur et simple », la Haute Juridiction souligne qu'il n'est assorti d'aucune condition ni réserve susceptible d'en affecter la validité. Dès lors que le désistement est inconditionnel et accepté par le défendeur, l'office du juge administratif s'épuise dans le constat formel de cet abandon d'instance, le dessaisissant de plein droit de l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel du 16 novembre 2016. En conséquence logique de cet abandon unilatéral de la procédure par la partie qui l'avait initiée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge de la société requérante. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue en Assemblée Plénière le 30 juin 2017 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Les dépens sont mis à la charge de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision *SASP Sporting Club de Bastia c/ État de Monaco* du 30 juin 2017 n'ait pas conduit le Tribunal Suprême à trancher au fond la question de la légalité de l'arrêté ministériel n° 2016-692, elle offre une illustration particulièrement riche des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la procédure du désistement que sous celui, sous-jacent, de la réception du droit européen et de l'articulation des pouvoirs de police en Principauté. En premier lieu, sur le terrain strictement procédural, cette décision s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du procès administratif tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le recours en annulation pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine ou constitutionnelle, reste soumis au principe dispositif quant à son impulsion et à son maintien. Le requérant demeure maître de son action en ce sens qu'il peut à tout moment, jusqu'à la clôture de l'instruction ou l'audience, renoncer à sa demande. La décision met en lumière la mécanique bilatérale qui s'instaure lorsque le désistement intervient après le dépôt du mémoire en défense (la contre-requête). En l'espèce, la chronologie est révélatrice : le recours est enregistré le 2 décembre 2016 ; le Ministre d'État dépose sa contre-requête le 3 février 2017 ; la SASP Sporting Club de Bastia dépose sa requête aux fins de désistement le 9 février 2017. À la lecture des arguments substantiels développés par l'État de Monaco le 3 février 2017 — notamment la démonstration implacable tirée de l'impossibilité d'obtenir des renforts policiers français en raison de l'état d'urgence en France et le rappel des affrontements passés impliquant les supporters bastiais —, il est permis de penser que la prise de connaissance de cette défense robuste, conjuguée au fait que la rencontre sportive du 3 décembre 2016 avait déjà eu lieu depuis plus de deux mois, a convaincu la société requérante de l'inutilité ou des faibles chances de succès de son action. Quoi qu'il en soit des motivations subjectives du requérant (lesquelles n'ont pas à être recherchées par le juge dès lors que le désistement est « pur et simple »), le Tribunal Suprême veille à recueillir l'assentiment du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). Cette exigence d'acceptation, mentionnée expressément dans l'abstract de la décision (« Désistement pur et simple du requérant. Acceptation du défende
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27328 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27328 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/06-03-27328)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire monégasque et de leur maintien dans le temps. Les faits mettent en cause un couple de ressortissants étrangers (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), M. L. T. et son épouse Mme L. K. Ces derniers ont fait l'objet d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à leur encontre le 27 décembre 2000 (bien que les écritures initiales des requérants aient fait mention d'une mesure intervenue « au cours de l'année 2003 », le Tribunal Suprême et le Ministre d'État s'accordent dans les visas et les motifs sur la date exacte du 27 décembre 2000). Lors de son édiction initiale, cette décision de police administrative n'a fait l'objet d'aucune contestation contentieuse ou gracieuse de la part des intéressés. Plusieurs années après le prononcé de cet éloignement, les époux ont entrepris diverses démarches administratives afin d'obtenir la levée de l'interdiction leur fermant l'accès au territoire monégasque. Une première démarche a été initiée le 24 juillet 2006, date à laquelle M. L. T. et Mme L. K. ont sollicité auprès des autorités monégasques le « retrait » de la mesure de refoulement. Ce premier recours administratif a fait l'objet d'une décision de rejet le 6 septembre 2006. L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a modifié le cadre juridique applicable aux décisions individuelles défavorables. C'est dans ce nouveau contexte législatif que M. L. T. et Mme L. K. ont formé, le 11 janvier 2007, une nouvelle demande auprès du Ministre d'État. Par cette requête, ils sollicitaient cette fois l'abrogation pour l'avenir de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 et demandaient expressément, au surplus, que la décision à intervenir soit formellement motivée en application des nouvelles dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 précitée. Par une décision en date du 30 mars 2007, notifiée aux intéressés le 6 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un nouveau refus à cette demande d'abrogation. Le corps de cette lettre administrative de rejet était rédigé en des termes particulièrement succincts et généraux, indiquant aux demandeurs : « j'ai le regret de porter à votre connaissance qu'eu égard aux mauvais renseignements recueillis, il m'est impossible de réserver à votre requête un accueil favorable ». C'est ce refus d'abrogation du 30 mars 2007 qui constitue l'acte administratif individuel faisant l'objet du recours pour excès de pouvoir devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus d'abrogation, M. L. T. et Mme L. K. ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au greffe général le 8 mai 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 juillet 2007, une réplique des requérants enregistrée le 2 août 2007, et enfin une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 3 septembre 2007. Par ordonnance du 5 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008. Au soutien de leur recours pour excès de pouvoir, les requérants développaient une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne : 1. **Sur la légalité externe (le défaut ou l'insuffisance de motivation) :** Les exposants soutenaient à titre principal que la décision du 30 mars 2007 violait la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon eux, la formule stéréotypée faisant référence à de « mauvais renseignements recueillis » ne constituait pas une motivation valable permettant de connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus d'abrogation. En réplique aux arguments de l'administration qui invoquait la dispense légale de motivation prévue à l'article 5 de ladite loi pour des raisons de sécurité de l'État, les requérants opposaient trois objections : * Premièrement, si l'État entendait se dispenser de motiver son acte en vertu de l'article 5, il devait expressément s'en prévaloir dans le corps même de la décision attaquée, ce qu'il n'avait pas fait. * Deuxièmement, l'acte litigieux avait en réalité reçu un début de motivation (« mauvais renseignements »), mais de manière insuffisante et contestable, de sorte que le Ministre d'État ne pouvait se prévaloir « opportunément et tardivement » en cours d'instance de la dérogation de l'article 5. * Troisièmement, en tout état de cause, il incombait à l'administration d'indiquer les raisons pour lesquelles la sécurité intérieure ou extérieure de l'État se trouvait menacée. 2. **Sur la recevabilité et l'obligation de réexamen :** En réponse à la fin de non-recevoir ou à l'argument de fond tiré du caractère définitif de la mesure initiale, les requérants faisaient valoir que l'absence de recours contre le refoulement de 2000 ne les privait nullement du droit de demander l'abrogation de cet acte et de contester le refus opposé à cette demande. Ils arguaient qu'une mesure de police de refoulement ne saurait revêtir un « caractère définitif et inamovible » et ne peut être légalement maintenue que pour autant que le trouble ou les craintes envers l'ordre public demeurent constitués. Ils contestaient à cet égard l'interprétation faite par l'État de la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*), soulignant que ce précédent concernait une demande de suspension provisoire et non une demande d'abrogation définitive. 3. **Sur la légalité interne (l'erreur de fait et la dissociation des situations individuelles) :** Les requérants soutenaient que la décision était entachée d'une erreur de fait, faute de reposer sur des faits avérés de nature à la justifier. Lorsque le Ministre d'État a révélé dans sa contre-requête que le motif tenait à l'appartenance à une organisation mafieuse russe, M. L. T. et Mme L. K. ont contesté la réalité de ce motif qu'ils estimaient non avéré. De surcroît, ils demandaient au Tribunal de dissocier le cas des deux époux, faisant valoir qu'aucun grief personnel de cette nature ne pouvait être formulé à l'encontre de Mme L. K. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en développant une argumentation symétrique : 1. **Sur le cadre procédural et l'absence d'obligation de réexamen :** L'administration soulignait que la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 n'avait pas été contestée dans les délais de recours et était devenue définitive. Selon la duplique, les requérants ne pouvaient la remettre en cause sous couvert de critiquer le refus d'abrogation. S'appuyant sur l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*), dont il soutenait que la portée n'était pas limitée aux seules demandes de suspension provisoire, le Ministre d'État affirmait qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'oblige l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise. 2. **Sur la dispense légale de motivation :** Le Ministre d'État soutenait que la décision attaquée relevait de plein droit de l'exception prévue aux deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lesquels dispensent de motivation les décisions justifiées par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. En duplique, l'administration précisait que le texte de l'article 5 n'exige nullement que l'autorité administrative vise ou se prévale expressément de cet article dans l'acte lorsqu'elle use de cette dispense légale. De même, exiger qu'elle indique dans l'acte les raisons pour lesquelles la sécurité de l'État est menacée reviendrait, par une contradiction logique, à rétablir l'obligation de motivation que la loi a précisément entendu écarter. 3. **Sur le bien-fondé de la mesure et la charge de la preuve :** Dévoilant devant le juge les raisons des « mauvais renseignements », le Ministre d'État exposait que le refoulement était justifié par le fait que M. L. T. appartenait à une organisation mafieuse russe dénommée « S. ». Il inscrivait cette mesure dans le cadre de la « politique de lutte contre la grande criminalité et le blanchiment des capitaux menée par la Principauté de Monaco conformément à ses engagements internationaux ». Sur le terrain probatoire, le Ministre d'État faisait valoir que M. L. T. n'avait jamais contesté ces faits en 2000 et qu'il lui appartenait désormais d'établir qu'il avait cessé d'appartenir à ladite organisation mafieuse « S. ». Quant à Mme L. K., l'administration répliquait qu'elle « ne saurait sérieusement prétendre avoir ignoré le caractère répréhensible des activités de son mari », justifiant ainsi un traitement commun des deux époux. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une double problématique juridique fondamentale touchant au régime contentieux des mesures de police des étrangers sous l'empire de la nouvelle législation sur la motivation des actes administratifs : D'une part, sur le terrain de la légalité externe, **une décision administrative refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque entre-t-elle dans le champ de l'obligation de motivation instituée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et dans quelles conditions l'administration peut-elle légalement lui appliquer la dérogation prévue à l'article 5 de ladite loi au titre de la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ?** Plus précisément, la lutte contre une organisation mafieuse relève-t-elle de cette notion de sécurité de l'État, et l'administration peut-elle invoquer cette dispense alors même qu'elle a fourni un motif sommaire dans l'acte sans viser l'article 5 ? D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, **quelle est l'étendue du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs d'un refus d'abrogation d'un refoulement dispensé de motivation formelle, et comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve lorsque la mesure initiale, devenue définitive, reposait sur l'appartenance à une organisation criminelle ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède par étapes successives d'une grande rigueur syllogistique, tranchant tour à tour la question de l'applicabilité de la loi du 29 juin 2006, le jeu de la dérogation liée à la sécurité de l'État, et enfin le contrôle au fond des motifs révélés en cours d'instance. #### 1. L'applicabilité de principe de l'obligation de motivation au refus d'abroger un refoulement En premier lieu, le Tribunal Suprême devait déterminer si le rejet d'une demande d'abrogation d'une mesure de refoulement constituait un acte soumis par nature à l'obligation de motivation. Visant l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (entrée en vigueur le 1er janvier 2007, soit antérieurement à la demande du 11 janvier 2007 et à la décision du 30 mars 2007), la Haute Juridiction rappelle les termes de la loi selon lesquels : « doivent être motivées les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Tirant les conséquences de ce texte, le Tribunal pose le principe selon lequel « une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque doit en principe être motivée par application de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ». Par cette affirmation, le juge écarte implicitement mais nécessairement la thèse de l'administration selon laquelle le refus d'abroger serait un acte purement confirmatif ou insusceptible d'être rattaché à la catégorie des mesures de police. Maintenir un refoulement en refusant de l'abroger, c'est maintenir une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir ; l'acte entre donc de plein droit dans le champ d'application de l'article 1er. #### 2. La mise en œuvre de la dérogation de l'article 5 au titre de la lutte contre la mafia En deuxième lieu, après avoir posé le principe de l'obligation de motivation, le Tribunal Suprême confronte immédiatement ce principe à l'exception légale ménagée par le législateur à l'article 5 de la même loi n° 1.312. Aux termes de cette disposition rappelée par l'arrêt, « la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent ». Qualifiant juridiquement les faits de l'espèce au regard de cette disposition dérogatoire, le Tribunal juge « qu'en l'espèce les exigences de la lutte contre la mafia justifient, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure de l'État, la dérogation prévue par l'article 5 précité à l'obligation de motivation ». Deux enseignements majeurs découlent de ce considérant : * D'une part, la « lutte contre la mafia » est solennellement rattachée à la fois à la sécurité *intérieure* (préservation de l'ordre public interne contre la criminalité organisée) et à la sécurité *extérieure* (dimension transnationale des organisations mafieuses et respect des engagements internationaux de la Principauté) de l'État monégasque. * D'autre part, en validant l'application de l'article 5 sans s'arrêter aux griefs formels des requérants, le Tribunal Suprême confirme implicitement la thèse du Ministre d'État : la dispense de motivation opère de plein droit dès lors que les conditions matérielles de l'article 5 sont réunies, sans que l'administration soit tenue de viser expressément l'article 5 dans sa décision, et sans que la mention succincte de « mauvais renseignements » dans la lettre de rejet ne la prive du bénéfice de cette dispense légale. #### 3. Le maintien du contrôle juridictionnel sur les motifs divulgués devant le juge En troisième lieu, le Tribunal Suprême veille à ce que la dispense formelle de motivation dans l'acte administratif ne se traduise pas par une immunité juridictionnelle ou un arbitraire administratif. Par un considérant de principe essentiel à l'équilibre de son contrôle, il affirme : « Considérant qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». Une distinction fondamentale est ainsi opérée entre l'*obligation de motivation formelle* (qui concerne la rédaction de l'acte notifié à l'administré et qui est écartée par l'article 5) et l'*obligation pour l'administration de révéler ses motifs au juge de l'excès de pouvoir* lors de l'instruction contentieuse afin de lui permettre d'exercer son contrôle de légalité interne. #### 4. L'appréciation de l'exactitude matérielle des faits et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême met en œuvre ce contrôle sur les motifs exposés par le Ministre d'État dans ses écritures. Il relève que l'autorité administrative s'est fondée sur « l'appartenance de M. T. à l'organisation mafieuse russe dénommée S., motif à l'origine de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 qui n'a pas été contestée par les requérants ». Pour apprécier la légalité de ce motif à la date de la décision attaquée (30 mars 2007), le juge articule son raisonnement probatoire en trois temps : 1. Il constate la carence probatoire des demandeurs quant à un éventuel changement des circonstances de fait depuis l'année 2000 : « Considérant que ceux-ci n'apportent aucun élément nouveau ». 2. Il vérifie, au vu de l'ensemble de l'instruction, la matérialité des faits initiaux : « qu'il ne résulte pas du dossier que ces faits sont matériellement inexacts ». 3. Il en déduit la légalité de l'appréciation portée par l'autorité de police sur la persistance de la menace à l'ordre public, en exerçant un contrôle restreint limité à l'erreur manifeste : « que dès lors en se fondant sur eux pour estimer que leur présence sur le territoire monégasque constituait toujours une menace pour l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». On notera que le Tribunal traite globalement la situation des deux requérants (« leur présence »), validant ainsi implicitement le refus du Ministre d'État de dissocier le sort de l'épouse de celui de son mari. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours selon le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. T. et Mme K. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. T. et Mme K. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu en assemblée plénière le 3 juin 2008 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur L. T. et Dame L. K. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque. Intervenant moins d'un an et demi après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision de principe fixe avec une grande netteté l'articulation entre la transparence administrative nouvellement consacrée, les impératifs régaliens de sécurité de l'État et la garantie d'un contrôle juridictionnel effectif. #### 1. La clarification du régime contentieux des demandes d'abrogation des mesures de police Le premier apport fondamental de la décision réside dans la manière dont le Tribunal Suprême traite la recevabilité et l'opérance des moyens dirigés contre un refus d'abroger une mesure de refoulement antérieure devenue définitive. Dans ses écritures en défense, le Ministre d'État tentait de fermer la porte à tout examen au fond en opposant la jurisprudence issue de l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (*K.*), soutenant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise et non contestée dans les délais. L'administration cherchait ainsi à faire prévaloir une conception figée des droits acquis ou du caractère définitif de l'acte de police initial, assimilant le refus d'abrogation à une décision purement confirmative ou purement gracieuse échappant tant à l'obligation de motivation qu'au contrôle de légalité interne. La réponse du Tribunal Suprême est tout en nuance mais d'une grande fermeté juridique. Sans même avoir besoin de citer expressément son précédent du 19 mars 2007 (*K.*) dans les motifs de sa décision, la Haute Juridiction écarte la
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19776 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19776 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19776)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi des salariés étrangers et du contrôle de moralité opéré par les autorités monégasques préalablement et postérieurement à la délivrance des autorisations de travail. Monsieur A. P., travailleur étranger qui exerçait une activité professionnelle sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 2000, occupait la fonction de valet de chambre au sein des établissements hôteliers de la Société des Bains de Mer (SBM). Il exerçait cet emploi sous le couvert d'un permis de travail qui lui avait été régulièrement délivré par la Direction du Travail le 22 mai 2017. Par la suite, Monsieur A. P. a présenté auprès des services compétents une nouvelle demande de permis de travail, aux fins d'être autorisé à assurer la fonction d'extra hôtelier au sein de cette même société. Conformément à la législation monégasque relative à la préservation de la sécurité nationale et aux conditions d'embauchage, l'instruction de cette demande a donné lieu à la consultation des résultats d'une enquête administrative diligentée par la Direction de la Sûreté Publique. Cette enquête administrative a mis en évidence que l'intéressé avait fait l'objet, en 2011, d'une condamnation pénale prononcée par les juridictions italiennes à une peine de vingt-deux mois d'emprisonnement pour infraction à la législation sur les stupéfiants, suivie d'une mesure procédurale intervenue en 2013. Il est apparu, ainsi que l'a ultérieurement expliqué le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur dans un courrier daté du 12 avril 2018, que l'octroi initial du permis de travail du 22 mai 2017 résultait d'une erreur matérielle de l'administration, l'enquête administrative concernant le salarié n'ayant, par erreur, pas été communiquée à l'époque au service compétent de la Direction du Travail. Tirant les conséquences des révélations de cette enquête quant au passé pénal du demandeur, le Directeur du Travail a notifié à Monsieur A. P., le 23 janvier 2018, une première décision administrative. Au motif que l'intéressé ne présentait « pas les garanties appropriées à l'exercice de l'emploi sollicité », l'autorité administrative a, d'une part, rejeté sa nouvelle demande d'autorisation pour le poste d'extra hôtelier et, d'autre part, procédé à l'« annulation » du permis de travail antérieurement délivré le 22 mai 2017 pour ses fonctions de valet de chambre. Contestant cette mesure qui le privait de son emploi, Monsieur A. P. a saisi une première fois le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du 23 janvier 2018. Toutefois, en cours d'instance, le Directeur du Travail a, le 29 mai 2019, procédé au retrait de cette décision en raison de son insuffisance de motivation. Prenant acte de cette disparition rétroactive de l'acte attaqué de l'ordonnancement juridique, le Tribunal Suprême a rendu, le 19 juin 2019, une décision constatant qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête initiale. Néanmoins, dans cet intervalle procédural et avant même le prononcé du non-lieu à statuer, le Directeur du Travail a édicté, le 11 juin 2019, une nouvelle décision prononçant derechef l'« annulation » du permis de travail accordé à Monsieur A. P. le 22 mai 2017, toujours fondée sur l'absence des garanties appropriées révélée par sa condamnation pénale en Italie. C'est cette seconde décision administrative qui constitue l'objet du litige tranché par l'arrêt commenté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 12 août 2019 sous le numéro TS 2019-16, Monsieur A. P. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du Directeur du Travail du 11 juin 2019, assorti de conclusions indemnitaires sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Il sollicitait à ce titre la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme globale de 55 248 euros, décomposée en une réparation au titre de la perte de salaires évaluée à 2 336 euros par mois à compter du 23 janvier 2018 et une somme de 15 000 euros au titre de son préjudice moral, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de ses écritures (requête et mémoire en réplique enregistré le 14 novembre 2019), le requérant articulait quatre moyens principaux d'annulation : En premier lieu, il invoquait la violation du principe de sécurité juridique. Se prévalant d'une décision du Tribunal Suprême du 29 novembre 2018 ayant appliqué ce principe aux situations contractuelles, il soutenait que la sécurité juridique devait irriguer l'ensemble des relations avec un État de droit et s'étendre aux actes administratifs unilatéraux créateurs de droits, catégorie à laquelle appartiendrait son permis de travail du 22 mai 2017. S'inspirant de la construction prétorienne et législative française garantissant l'intangibilité des actes créateurs de droits (lesquels ne peuvent être retirés ou abrogés que s'ils sont illégaux et dans un délai de quatre mois), le requérant faisait valoir que son permis était légal et définitif. Il ajoutait qu'en l'absence de délai textuel à Monaco, le retrait ou l'abrogation devait être enfermé dans un délai raisonnable, largement expiré en l'espèce puisque la mesure intervenait vingt-quatre mois après la délivrance du titre, sans aucun changement dans les circonstances de fait ou de droit puisque sa condamnation de 2011 préexistait à l'octroi du permis. En deuxième lieu, Monsieur A. P. excipait de la méconnaissance de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). Il soutenait que la mesure constituait une ingérence dans sa vie privée et familiale qui n'était ni « prévue par la loi » — l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 laissant selon lui l'enquête et ses conséquences à l'entière discrétion de l'administration sans critères objectifs —, ni « nécessaire dans une société démocratique ». Il soulignait travailler à Monaco depuis dix-huit ans sans incident ni trouble à l'ordre public et à la pleine satisfaction de ses employeurs, et exposait que la perte de son emploi et de ses ressources l'avait contraint à retourner vivre chez sa mère et à annuler son mariage, caractérisant ainsi une atteinte disproportionnée. En troisième lieu, le requérant alléguait une atteinte disproportionnée à son droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. Mobilisant de nouveau la jurisprudence du 29 novembre 2018, il arguait que la décision méconnaissait son « espérance légitime » de poursuivre son activité salariée au sein de la SBM et d'en percevoir la rémunération correspondante. En quatrième lieu, il reprochait à la décision d'être entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Il mettait en avant l'ancienneté de l'enquête administrative et de l'infraction commise en Italie en 2011, l'absence de toute autre condamnation, le fait que la mesure de 2013 n'était qu'un aménagement procédural le dispensant de peine, ainsi que sa parfaite intégration professionnelle depuis 2011 excluant toute menace pour l'ordre public. En défense, par une contre-requête enregistrée le 14 octobre 2019 et une duplique du 16 décembre 2019, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Sur le terrain de la sécurité juridique, le Ministre d'État soutenait à titre principal que la décision du 29 novembre 2018 cantonnait strictement ce principe aux relations contractuelles et n'envisageait pas son application aux actes unilatéraux. Il précisait par ailleurs que l'acte du 11 juin 2019 opérait non pas un retrait rétroactif, mais une simple abrogation pour l'avenir d'une autorisation de police. Se référant à la jurisprudence française sur les autorisations de police, il faisait valoir que le permis de travail accordé à un étranger n'est pas un acte créateur de droits mais une simple « décision à effets de droits », abrogeable à tout moment pour illégalité ou simple opportunité. À titre subsidiaire, quand bien même l'acte serait créateur de droits, le Ministre d'État relevait qu'il n'existe à Monaco aucun texte instituant un délai de quatre mois comparable au droit français ; dès lors, l'administration monégasque pouvait abroger à tout moment par un acte contraire un permis qui était illégal *ab initio* — ayant été délivré à la suite d'une erreur matérielle alors que le bénéficiaire ne remplissait pas les conditions de moralité requises par l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016. Sur le moyen tiré de l'article 8 de la CESDH, l'État répliquait que l'ingérence était prévue par la loi n° 1.430 et son arrêté d'application, et qu'elle était nécessaire à la sûreté publique, à la défense de l'ordre ainsi qu'à la protection des droits et libertés d'autrui, les fonctions de valet de chambre permettant d'avoir accès à des informations d'ordre privé et personnel sur les clients de l'hôtel, ce qui exige des garanties de moralité irréprochables. Les conséquences personnelles invoquées par le requérant étaient jugées non établies et, en tout état de cause, non disproportionnées. Sur le droit de propriété, le Ministre d'État opposait l'inapplicabilité de la notion d'espérance légitime hors du champ contractuel, un salarié étranger ne pouvant se prévaloir d'un droit acquis au maintien d'un permis de travail dont il ne remplit pas les conditions légales. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, la défense soulignait que la décision ne se fondait pas sur l'existence d'une menace actuelle pour l'ordre public, mais sur le défaut de « garanties appropriées » au sens de la loi de 2016. Or, le trafic de stupéfiants revêt à Monaco une gravité particulière, radicalement incompatible avec les emplois du secteur hôtelier qui impliquent un contact avec la clientèle et participent à l'image de marque de la Principauté. L'erreur commise par l'administration en mai 2017 lors de la délivrance initiale du permis affectait cet octroi, mais ne viciait nullement son abrogation ultérieure. Enfin, le rejet de la demande d'annulation devait entraîner par voie de conséquence celui des conclusions indemnitaires, le préjudice moral n'étant au surplus justifié ni dans son principe ni dans son quantum. Il convient de relever un élément procédural d'importance lors de l'audience publique du 22 mars 2021 : Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée. Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, n'a toutefois pas suivi les réquisitions du ministère public. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La juridiction suprême monégasque était confrontée à une question juridique centrale articulant le droit administratif général et le droit des libertés fondamentales : Le principe constitutionnel de sécurité juridique, ainsi que les droits fondamentaux au respect de la vie privée et familiale et au respect des biens, font-ils obstacle à ce que l'autorité administrative abroge, plus de deux ans après sa délivrance par erreur, un permis de travail octroyé à un salarié étranger, au motif que ce dernier ne présente pas les « garanties appropriées » requises par la loi en raison d'une condamnation pénale pour infraction à la législation sur les stupéfiants antérieure à l'octroi dudit permis ? Cette interrogation principale commandait la résolution de plusieurs sous-questions déterminantes : 1. Quelle est la nature exacte de la mesure d'« annulation » prononcée par le Directeur du Travail (retrait rétroactif ou abrogation pour l'avenir) ? 2. Le principe de sécurité juridique, antérieurement consacré en matière contractuelle, est-il applicable aux actes administratifs unilatéraux en droit monégasque ? 3. Dans l'affirmative, ce principe interdit-il à l'administration de mettre fin pour l'avenir à une autorisation administrative de travail délivrée postérieurement à une condamnation pénale ? 4. L'appréciation portée par l'administration sur l'incompatibilité entre une condamnation ancienne pour stupéfiants et les fonctions de valet de chambre dans l'hôtellerie monégasque est-elle entachée d'une erreur manifeste ou disproportionnée au regard des droits fondamentaux du travailleur ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur A. P., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en plusieurs étapes logiques, alliant qualification juridique précise, contrôle de l'appréciation administrative et affirmation de principe quant à la portée de la sécurité juridique. En premier lieu, le juge procède au rappel du cadre normatif régissant l'accès des étrangers à l'emploi privé en Principauté (considérants 2 et 3). Il combine les dispositions de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (qui subordonne tout emploi privé d'un étranger à la détention d'un permis de travail spécifique à la profession, délivré après avis du Directeur de la Sûreté Publique et du Directeur de l'Office de la médecine du travail) avec celles de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Il en résulte que la délivrance et le renouvellement des permis de travail figurent au nombre des décisions devant obligatoirement être précédées d'une enquête de la Sûreté Publique visant à vérifier que l'intéressé présente des « garanties appropriées » et que ses agissements ne sont pas incompatibles avec l'acte sollicité. Le Tribunal constate factuellement que l'enquête a révélé une condamnation en Italie à vingt-deux mois d'emprisonnement pour infraction à la législation sur les stupéfiants (considérant 4). En deuxième lieu, le Tribunal opère une requalification de l'acte attaqué (considérant 5). Relevons la rigueur terminologique du juge : bien que la décision du Directeur du Travail évoque « de manière impropre l'annulation du permis de travail », le Tribunal juge qu'il ressort des écritures du Ministre d'État que l'autorité administrative a, en réalité, entendu « abroger » la décision d'octroi du 22 mai 2017, c'est-à-dire n'y mettre fin que pour l'avenir et non de manière rétroactive. En troisième lieu, le juge exerce son contrôle sur le bien-fondé de la mesure au regard du grief d'erreur manifeste d'appréciation (considérant 6). Mettant en balance, d'un côté, « les caractéristiques de l'emploi de valet dans les hôtels de la Principauté » et, de l'autre, « la nature des faits pour lesquels M. P. a été condamné pénalement par la justice italienne en 2011 », le Tribunal estime que le Directeur du Travail a pu considérer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, qu'à la date de la décision attaquée, le requérant ne présentait pas les garanties appropriées pour occuper un tel emploi. En quatrième lieu, le Tribunal Suprême livre l'apport théorique majeur de sa décision aux considérants 7 et 8, consacrés au principe de sécurité juridique. Dans un considérant de principe (considérant 7), la Haute Juridiction affirme solennellement que « le principe de sécurité juridique est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit » et que son respect par toutes les autorités publiques « participe à la garantie des droits fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution ». Rappelant sa décision du 29 novembre 2018 selon laquelle « ce principe protège la confiance légitimement placée dans la non-mutabilité de certains actes juridiques », le Tribunal inflige un démenti formel à la thèse restrictive de l'administration : « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État dans ses écritures, en citant pourtant la décision susmentionnée, ce principe s'applique aux actes administratifs unilatéraux ». Toutefois, après avoir consacré l'applicabilité du principe aux actes unilatéraux, le Tribunal en écarte la violation en l'espèce (considérant 8). Il juge que « la circonstance, pour regrettable qu'elle soit, que l'Administration ait délivré à M. P. un permis de travail postérieurement à sa condamnation pénale est sans incidence sur la décision légale d'abroger cette autorisation administrative ». Autrement dit, l'erreur initiale de l'administration ne crée aucun droit au maintien d'une autorisation de travail dont les conditions légales de fond (les garanties appropriées) font défaut. En cinquième lieu, le Tribunal écarte par voie de conséquence directe les moyens tirés de la violation des droits fondamentaux (considérant 9). C'est « de ce qui a été dit au considérant 6 » (c'est-à-dire l'adéquation de la mesure au regard des caractéristiques de l'emploi de valet et de la nature des faits pénaux) qu'il résulte que les moyens tirés de la méconnaissance du droit au respect de la vie privée et familiale et, « en tout état de cause », du droit de propriété, doivent être rejetés. Enfin, sur le volet indemnitaire (considérant 11), faisant une stricte application du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, le Tribunal rappelle que le rejet des conclusions à fin d'annulation entraîne, par voie de conséquence, le rejet des conclusions à fin d'indemnisation. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur A. P. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur P. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en assemblée plénière le 6 avril 2021 constitue un jalon essentiel dans la construction du droit administratif monégasque, tant par la consécration formelle qu'elle opère quant au champ d'application du principe de sécurité juridique que par la délimitation stricte des effets de ce principe face aux exigences de la police administrative et de la sécurité nationale. #### 1. L'extension solennelle du principe de sécurité juridique aux actes administratifs unilatéraux L'apport premier et le plus remarquable de l'arrêt réside incontestablement dans son septième considérant. Jusqu'à cette décision, le Tribunal Suprême avait certes érigé la sécurité juridique au rang de principe à valeur constitutionnelle, mais dans un contexte contentieux spécifique : celui des contrats administratifs ou des situations contractuelles en cours. En effet, tant le requérant que le Ministre d'État se référaient abondamment, dans leurs écritures respectives, à la décision du Tribunal Suprême du 29 novembre 2018. Dans ce précédent, la Haute Juridiction avait jugé que le principe de sécurité juridique « protège la confiance légitimement placée dans la non-mutabilité de certains actes juridiques » et « implique qu'il ne soit pas porté une atteinte excessive aux situations contractuelles en cours ». Tirant argument de cette formulation, la défense de l'État tentait de confiner la portée de la jurisprudence de 2018 au seul domaine contractuel, soutenant que l'application du principe aux actes administr
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19766 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19766 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19766)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux des mesures de police administrative d'éloignement prises sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Monsieur E. K., exerçant la profession de promoteur immobilier et d'investisseur à l'international ainsi que sur la Côte d'Azur, et résidant en Israël, a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque édictée par une décision du Ministre d'État en date du 28 décembre 2000. Cette décision initiale d'éloignement reposait sur le motif tiré de l'existence de « renseignements défavorables de nature à compromettre la tranquillité publique ou privée en Principauté ». Il ressort des éléments exposés dans la décision que deux affaires pénales avaient été diligentées à l'encontre de l'intéressé par le Procureur général de Genève, lesquelles avaient conduit au blocage de comptes bancaires détenus en Suisse et à Monaco, avant de faire l'objet de décisions de classement sans suite intervenues en 1999 et 2003, dont Monsieur K. a été informé dès l'année 2004, permettant en définitive la libération desdits comptes. La mesure de refoulement du 28 décembre 2000 n'a toutefois été notifiée à Monsieur E. K. que le 21 octobre 2008, sans que ce dernier ne la défère alors à la censure du juge de l'excès de pouvoir. Près de dix-sept années après l'édiction de la mesure initiale, et neuf ans après sa notification, Monsieur E. K. a entrepris des démarches administratives afin d'obtenir la levée de cette interdiction d'accès au territoire monégasque. Par une lettre en date du 20 juin 2017, il a sollicité auprès du Ministre d'État l'abrogation de la mesure de refoulement, en faisant valoir qu'aucun motif objectif ne justifiait plus son maintien. Le silence gardé par l'autorité administrative a fait naître, le 20 octobre 2017, une décision implicite de rejet. L'intéressé a alors formé, par lettre du 20 décembre 2017, un recours gracieux tendant au retrait de ce refus et à la mainlevée du refoulement, lequel s'est également heurté à une décision implicite de rejet. Saisi par Monsieur E. K. le 20 février 2018 d'un premier recours pour excès de pouvoir, doublé d'une demande simultanée de communication des motifs adressée au Ministre d'État en application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême a, par une décision n° 2018-07 du 18 février 2019, annulé la décision implicite de rejet du 20 octobre 2017 pour défaut de motivation, l'État de Monaco s'étant abstenu de répondre à la demande de communication des motifs. Fort de cette annulation contentieuse, Monsieur E. K. a, par un courrier du 24 avril 2019, renouvelé par lettre recommandée avec accusé de réception le 4 juin 2019, demandé au Ministre d'État de tirer les conséquences de droit de la décision juridictionnelle du 18 février 2019 et de procéder, par suite, à la mainlevée de la mesure de refoulement. Par une décision explicite contenue dans une lettre du 1er août 2019, le Ministre d'État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation. L'autorité administrative a estimé que l'annulation prononcée par le Tribunal Suprême ne visait que la décision implicite du 20 octobre 2017 et ne remettait pas en cause le bien-fondé de la mesure initiale de 2000. Elle a ajouté qu'aucun élément ne démontrait ou n'établissait que le comportement ayant justifié le refoulement à l'époque eût été modifié depuis lors, concluant ainsi à l'absence d'éléments nouveaux susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation. C'est cette décision explicite du 1er août 2019 qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 30 septembre 2019 sous le numéro TS 2019-24, Monsieur E. K. a saisi le Tribunal Suprême de conclusions tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 1er août 2019 refusant d'abroger la mesure de refoulement du 28 décembre 2000 et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État à lui verser une indemnité de 50 000 euros en réparation du préjudice subi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 29 novembre 2019, d'une réplique du requérant le 18 décembre 2019 et d'une duplique de l'administration le 17 janvier 2020, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 28 janvier 2020. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait six moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. **La méconnaissance de l'autorité de la chose jugée** : Monsieur K. soutenait que l'annulation de la décision implicite de rejet par le Tribunal Suprême le 18 février 2019, revêtue de l'autorité de la chose jugée et de la force exécutoire, emportait implicitement mais nécessairement la remise en cause du bien-fondé du maintien de la mesure d'éloignement et l'obligation pour l'administration d'abroger l'acte initial du 28 décembre 2000. 2. **L'inexactitude des motifs et le défaut de motivation** : Le requérant faisait valoir que la décision initiale reposait sur une motivation de pur style et qu'à la suite de l'annulation du premier refus implicite sur le fondement de l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, la nouvelle décision du 1er août 2019 ne l'éclairait pas davantage, le laissant dans l'ignorance des motifs réels fondant le maintien de la mesure. 3. **L'erreur de fait** : Monsieur K. arguait que le refus reposait sur des renseignements inexacts. Il soulignait n'avoir fait l'objet d'aucune poursuite ni condamnation pénale à Monaco, en Israël ou ailleurs, n'avoir commis aucun acte répréhensible en Principauté, et rappelait que les deux enquêtes genevoises avaient été classées sans suite avec déblocage de ses comptes bancaires. Il excipait en outre de sa libre circulation dans l'Union européenne, en Suisse et dans le reste du monde. 4. **L'inconventionnalité au regard des articles 6 § 2 et 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH)** : D'une part, le requérant invoquait la violation du principe de la présomption d'innocence (article 6 § 2), applicable selon la jurisprudence européenne aux décisions de non-lieu ou de classement sans suite, interdisant à l'administration monégasque de se fonder sur les faits classés par le Parquet général de Genève. D'autre part, il dénonçait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale (article 8), exposant que ce refoulement maintenu depuis près de dix-neuf ans entravait son activité professionnelle sur la Côte d'Azur, l'empêchait de se rendre dans les locaux de deux sociétés monégasques partenaires, faisait obstacle à l'ouverture de comptes bancaires pourtant autorisée par plusieurs établissements de la place, nuisait à sa réputation auprès de ses clients et le privait, ainsi que son épouse, de la possibilité de rendre visite à leurs amis résidant en Principauté. 5. **L'erreur manifeste d'appréciation** : Le requérant soutenait qu'une mesure de refoulement ne saurait revêtir un caractère définitif et immuable, son maintien étant subordonné à la persistance d'un trouble ou de craintes d'atteinte à l'ordre public, lesquels faisaient manifestement défaut en l'espèce. 6. **L'insuffisance de motivation (à titre subsidiaire)** : Se fondant sur l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, il reprochait au Ministre d'État de s'être borné à relever l'absence d'éléments nouveaux sans préciser la nature ni la date des faits initialement reprochés, ni expliciter les raisons de la persistance d'une menace après dix-neuf ans, faute de communication de l'enquête administrative sous-jacente, dont il suggérait au Tribunal d'ordonner la production. Sur le volet indemnitaire, Monsieur K. sollicitait la somme de 50 000 euros au titre du préjudice moral, professionnel et d'atteinte à l'honneur résultant du double refus d'abrogation et de l'inexécution de la précédente décision du Tribunal Suprême. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des prétentions du requérant par une argumentation structurée autour des points suivants : 1. **Sur la motivation** : L'administration rappelait qu'à la date de son édiction en 2000, la mesure de refoulement n'était pas soumise à l'obligation de motivation. S'agissant d'une demande d'abrogation, la jurisprudence constante du Tribunal Suprême impose au demandeur d'établir de façon précise, par des justificatifs convaincants, l'amendement de son comportement et l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus. En l'absence de tels éléments, l'administration satisfait à l'obligation de motivation en relevant simplement que le nouvel examen ne la conduit pas à modifier sa position, sans avoir à justifier pourquoi les arguments du demandeur ne sont pas convaincants. 2. **Sur l'autorité de la chose jugée** : Le Ministre d'État opérait une distinction classique entre annulation pour vice de forme et annulation au fond. La décision du 18 février 2019 ayant annulé le refus implicite uniquement pour un motif de pure forme (défaut de motivation), le juge ne s'était pas prononcé sur le bien-fondé du refoulement. L'administration conservait donc la faculté légale d'opposer un nouveau refus d'abrogation sans méconnaître la chose jugée. 3. **Sur le bien-fondé et l'exactitude des motifs** : Faute d'avoir été contestée dans le délai de recours contentieux après sa notification le 21 octobre 2008, la décision de refoulement du 28 décembre 2000 était devenue définitive, traduisant un acquiescement du requérant. Ses motifs initiaux ne pouvaient plus être remis en cause par voie d'exception à l'occasion d'un recours contre un refus d'abrogation. Quant aux éléments présentés comme nouveaux (classements sans suite de 1999 et 2003 connus dès 2004, attestation d'avocat, absence de condamnation pénale, insertion sociale), ils étaient soit antérieurs à la notification de 2008, soit insuffisants à eux seuls pour démontrer que la mesure initiale avait perdu toute justification. 4. **Sur la conventionnalité** : Le moyen tiré de l'article 6 § 2 de la CESDH était écarté comme inopérant, le principe de la présomption d'innocence ne s'appliquant pas, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, aux mesures de police administrative. Concernant l'article 8 de la CESDH, l'ingérence, prévue par la loi pour la sûreté publique, n'était pas disproportionnée dès lors que Monsieur K. résidait en Israël, n'avait aucune attache familiale à Monaco, exerçait son activité sur la Côte d'Azur et pouvait rencontrer ses relations d'affaires ou amicales dans les communes françaises limitrophes. 5. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation** : Les pièces produites ne contredisaient pas les renseignements défavorables initiaux et n'établissaient pas la réalité d'un changement de comportement. 6. **Sur la demande indemnitaire** : Outre le rejet par voie de conséquence espéré au principal sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, le Ministre d'État opposait l'absence totale de justification des préjudices allégués, tant dans leur principe que dans leur quantum. À l'audience du 22 mars 2021, après le rapport de Monsieur Guillaume Drago et les plaidoiries des avocats des parties, Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de l'argumentation des parties et de la configuration du litige, le Tribunal Suprême était confronté à une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et aux conditions de légalité du maintien dans le temps d'une mesure de police administrative d'éloignement devenue définitive. La question de droit principale pouvait se formuler ainsi : **Dans quelles conditions le Ministre d'État peut-il légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée près de dix-neuf ans auparavant pour des « renseignements défavorables », lorsque l'étranger intéressé démontre l'absence de toute commission d'infraction et de toute mesure de restriction de circulation à l'international ainsi que sa pleine insertion sociale et professionnelle durant cette période, sans que l'administration ne fasse état d'aucune circonstance actuelle révélant un comportement préjudiciable à la sécurité publique ?** De manière sous-jacente, cette question interrogeait la dialectique de la preuve et la péremption des motifs de police administrative : l'administration peut-elle perpétuer indéfiniment les effets d'une mesure de refoulement en opposant le caractère définitif de l'acte initial et en exigeant de l'administré la preuve positive d'un « amendement » de son comportement, alors même que les faits initiaux ne sont pas précisés par l'autorité publique et que l'écoulement d'une longue période exempte de tout reproche est établi par le requérant ? Accessoirement, se posait la question des conditions de mise en œuvre de la responsabilité indemnitaire de l'État consécutive à une annulation pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens. Délaissant les griefs de légalité externe (insuffisance de motivation) ainsi que les moyens de légalité interne tirés de la violation de l'autorité de la chose jugée ou de l'inconventionnalité de l'acte au regard des articles 6 § 2 et 8 de la CESDH, la Haute Juridiction concentre son contrôle sur le terrain de la qualification juridique des faits et de l'adéquation de la mesure de police à son but, sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement se déploie en deux temps très nets, distinguant le sort des conclusions aux fins d'annulation de celui des conclusions indemnitaires. #### 1. L'accueil des conclusions à fin d'annulation : la censure de l'erreur manifeste d'appréciation Le syllogisme juridictionnel développé aux considérants 2 et 3 de la décision repose sur l'articulation entre la finalité préventive de la police administrative et l'exigence d'actualité du risque de trouble à l'ordre public. En premier lieu, dans son considérant 2, le Tribunal Suprême pose la majeure de son raisonnement en rappelant le standard de contrôle applicable aux mesures de police des étrangers : > « Considérant que, l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Ce faisant, la juridiction rappelle que la police administrative se distingue de la répression pénale par sa finalité exclusivement préventive. Il n'est donc pas requis que l'étranger ait commis des infractions pénalement sanctionnées ; la simple existence de « risques suffisamment caractérisés » suffit à fonder légalement l'éloignement. Toutefois, cette formulation comporte en elle-même une limite matérielle et temporelle : le risque doit demeurer « suffisamment caractérisé » pour justifier la mesure ou, par extension logique, son maintien à la date à laquelle l'administration statue sur une demande d'abrogation. En second lieu, au considérant 3, le Tribunal Suprême procède à un examen concret et actualisé des circonstances de l'espèce à la date de la décision attaquée (le 1er août 2019), en confrontant les éléments avancés par chacune des parties : - D'un côté, le Tribunal relève que Monsieur K. « soutient sans être contredit qu'il n'a, depuis lors, commis aucune infraction et n'est soumis dans d'autres pays à aucune mesure administrative de restriction de circulation ou d'éloignement ». En outre, les pièces produites concernant sa situation personnelle et professionnelle « attestent de sa pleine insertion sociale au cours des dix-neuf années écoulées depuis la décision de refoulement prononcée à son encontre ». - De l'autre côté, le juge observe la carence probatoire de l'administration : « le Ministre d'État ne fait, par ailleurs, état d'aucune circonstance révélant un comportement préjudiciable à la sécurité publique ». De cette double constatation, combinée à la prise en compte déterminante de l'écoulement du temps (« eu égard à l'ancienneté des faits ayant justifié la mesure de refoulement »), le Tribunal Suprême déduit que les faits initiaux datant de l'an 2000 « ne permettent plus de révéler, à la date de la décision attaquée, un risque suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement ». Par conséquent, le refus d'abrogation opposé le 1er août 2019 par le Ministre d'État est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ce qui entraîne son annulation sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête (considérant 4). #### 2. Le rejet des conclusions à fin d'indemnisation : la sanction de la carence probatoire du requérant Si l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 1er août 2019 ouvrait théoriquement la voie à l'exercice de la compétence indemnitaire accessoire du Tribunal Suprême prévue au 1° du B de l'article 90 de la Constitution, la Haute Juridiction rejette néanmoins de manière lapidaire la demande de condamnation de l'État à hauteur de 50 000 euros. Au considérant 5, le Tribunal relève que « M. K. n'apporte aucune justification des préjudices qu'il invoque ». L'illégalité fautive de l'administration, bien que constituée par l'annulation prononcée, ne suffit pas à engendrer automatiquement un droit à réparation financière : conformément aux règles générales du contentieux de la responsabilité publique, il incombe au demandeur d'établir la réalité, la certitude et l'étendue des préjudices moraux, professionnels ou réputationnels dont il se prévaut en lien direct avec la décision annulée. ### C. Le dispositif En conclusion de ses motifs, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La décision du 1er août 2019 du Ministre d'État est annulée. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Exp
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100028 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100028 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/11-30-jp-100028)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La constitution d'une société anonyme en Principauté de Monaco ne procède pas d'un simple mécanisme d'enregistrement déclaratif, mais demeure subordonnée à un régime d'autorisation administrative préalable gouverné par les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions. Ce contrôle étatique préalable, qui vise à s'assurer de l'honorabilité des opérateurs économiques souhaitant exercer sur le territoire monégasque, constitue le cadre juridique direct du litige soumis au Tribunal Suprême dans la présente affaire. Monsieur A. M. (également désigné dans le dispositif sous le prénom d'Antoine M.) exerce la profession d'administrateur de société et occupe la fonction de directeur au sein de la société commerciale ALTIQA, une entité immatriculée à Monaco spécialisée dans le conseil, la gestion et l'administration de diverses sociétés en Principauté. Souhaitant développer une nouvelle structure sociale, Monsieur A. M. a sollicité auprès du Ministre d'État, en date du 21 décembre 2021, l'approbation des statuts ainsi que l'autorisation de constitution d'une société anonyme monégasque dénommée « SAM ALFI Sustainable » (parfois orthographiée « SAM ALAFI Sustainable » dans les écritures du requérant). Conformément aux procédures d'instruction des demandes d'autorisation administrative en vigueur à Monaco, et plus particulièrement en application de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, le Ministre d'État a fait procéder à une enquête administrative par la Direction de la Sûreté Publique. Cette investigation avait pour finalité légale de vérifier que la personne physique concernée par l'acte administratif sollicité présentait des garanties appropriées et que ses agissements n'étaient pas incompatibles avec l'autorisation demandée. Les résultats de cette enquête administrative ont mis en lumière l'existence d'une procédure pénale en cours impliquant le demandeur. Il est en effet apparu que Monsieur A. M. avait fait l'objet d'une mesure de placement sous contrôle judiciaire à compter du 8 novembre 2021, soit un peu plus d'un mois avant le dépôt de sa demande administrative. Cette mesure coercitive était intervenue dans le cadre de l'exécution d'une commission rogatoire portant sur des faits qualifiés d'escroqueries, de complicité d'escroqueries, de recel d'escroqueries, d'exercice sans autorisation des fonctions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi que de blanchiment et de complicité ou recel de blanchiment. Faisant suite à la transmission de ces éléments par les services de police, le Ministre d'État a, par une décision explicite en date du 17 février 2022, opposé un refus à la demande d'approbation des statuts et d'autorisation de constitution de la société « SAM ALFI Sustainable ». Pour motiver cet acte défavorable, l'autorité administrative s'est expressément fondée sur le placement sous contrôle judiciaire du 8 novembre 2021 et sur la nature des chefs de poursuite visés par la commission rogatoire, pour en déduire que Monsieur A. M. ne présentait pas « toutes les garanties de moralité que l'Administration est en droit d'attendre du fondateur et futur actionnaire d'une société anonyme monégasque ». Contestant le bien-fondé de ce refus qui faisait obstacle à son projet entrepreneurial, Monsieur A. M. a exercé un recours administratif préalable. Par courrier du 15 avril 2022, il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 17 février 2022. Le Ministre d'État ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois imparti à l'administration pour répondre, une décision implicite de rejet est née le 15 août 2022, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie au recours contentieux devant la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 octobre 2022 sous le numéro TS 2023-01, déposée par Maître Régis Bergonzi, avocat-défenseur près la Cour d'Appel, le Tribunal Suprême a été appelé à statuer en Assemblée plénière sur la légalité des décisions administratives contestées ainsi que sur les conséquences indemnitaires découlant, selon le requérant, de ces actes. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 décembre 2022, une réplique du requérant déposée le 13 janvier 2023, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 3 février 2023, avant la clôture de l'instruction prononcée le 14 février 2023. Le requérant formulait deux chefs de conclusions principaux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. En premier lieu, il sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du Ministre d'État du 17 février 2022 ainsi que de la décision implicite de rejet née le 15 août 2022. En second lieu, sur le terrain du plein contentieux indemnitaire, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice d'image et de réputation qu'il estimait subir du fait de ces refus administratifs. Au soutien de ses prétentions, Monsieur A. M. développait une argumentation articulée autour d'un moyen unique d'annulation : la violation du principe de la présomption d'innocence. Il invoquait à ce titre un triple fondement textuel, tant conventionnel que législatif, à savoir l'article 14 § 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'article 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'article 180 du Code de procédure pénale monégasque. Sur le plan factuel et probatoire, le requérant ne contestait pas la matérialité de son placement sous contrôle judiciaire intervenu le 8 novembre 2021, mais soulignait avec force qu'il n'avait cessé de clamer son innocence dans le cadre de l'information judiciaire en cours et qu'il entendait obtenir une ordonnance de non-lieu de la part du juge d'instruction. Il mettait en avant plusieurs éléments destinés à démontrer qu'il satisfaisait pleinement à la condition de moralité exigée des fondateurs de sociétés : d'une part, son casier judiciaire était vierge de toute condamnation répressive, tant à Monaco qu'à l'étranger ; d'autre part, son bilan comptable et ses fonctions au sein de la société ALTIQA attestaient de son expérience et de son sérieux professionnel en Principauté ; enfin, il faisait observer que le magistrat instructeur lui-même, dans son ordonnance de placement sous contrôle judiciaire, ne lui avait nullement interdit de poursuivre ses activités professionnelles liées à la gestion ou à l'administration de sociétés monégasques. Sur le plan strictement juridique, Monsieur A. M. soutenait que les décisions attaquées revenaient, par leur motivation, à tenir pour acquise la culpabilité d'une personne placée sous contrôle judiciaire alors même que l'instruction pénale n'était pas achevée. Pour étayer la recevabilité et l'opérance de son moyen, il se référait à la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, citant les décisions du 7 avril 2014 (*J.S.F.L. c/ État de Monaco*) et du 18 février 2018 (ou 19 février 2019 selon les écritures, *D.L. c/ S.E.M. Ministre d'État*), cette dernière démontrant selon lui qu'un administrateur délégué ne pouvait être sanctionné du seul fait de poursuites pénales initiées à son encontre. Il invoquait en outre, à titre de droit comparé, un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 1er avril 2019 jugeant, en matière de fonction publique, que l'autorité disciplinaire ne saurait se fonder sur les seuls indices graves et concordants relevés par un juge d'instruction lors d'une mise en examen pour considérer que les faits reprochés sont établis. Estimant que le Ministre d'État n'avait pas établi la matérialité des griefs justifiant le refus, et soulignant le caractère « infamant » pour un professionnel de se voir opposer une inculpation de blanchiment, il réclamait réparation de son préjudice réputationnel. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet annulation que dans son volet indemnitaire. L'argumentation de l'État se déployait selon une structure tripartite graduée, visant à démontrer successivement l'inopérance absolue du moyen, la qualification juridique exacte de l'acte attaqué excluant le champ pénal ou disciplinaire, et enfin le bien-fondé au fond de l'appréciation administrative. En premier lieu, l'administration opposait l'inopérance radicale du moyen tiré de la méconnaissance de la présomption d'innocence. S'appuyant sur une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, notamment une décision du 29 novembre 2010, le Ministre d'État rappelait que ce principe ne s'applique pas aux mesures administratives en Principauté, rendant inopérante l'invocation des articles 14 § 2 du Pacte international et 6 § 2 de la Convention européenne. Répondant à l'argument de droit comparé, l'État relevait que l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 1er avril 2019 invoqué par le requérant avait été formellement censuré par le Conseil d'État français dans une décision du 25 mars 2020, la haute juridiction administrative française ayant réaffirmé l'indépendance des procédures disciplinaire et pénale et jugé que l'administration ne méconnaît pas la présomption d'innocence en prononçant une sanction sans attendre l'issue définitive du procès pénal. En deuxième lieu, le Ministre d'État insistait sur la nature juridique de la décision contestée : le refus d'autorisation de constitution d'une société anonyme ne constitue nullement une sanction administrative ou disciplinaire, mais une mesure de police administrative. Dès lors, les précédents jurisprudentiels relatifs au droit disciplinaire étaient doublement inapplicables, la jurisprudence administrative tant monégasque que française excluant les mesures de police du champ d'application de la présomption d'innocence. En troisième lieu, sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État rappelait le principe cardinal du contentieux de l'excès de pouvoir selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction (citant la décision du Tribunal Suprême du 10 février 2009, *Sieur A.*). Au 17 février 2022, le fait que Monsieur A. M. était placé sous contrôle judiciaire était une donnée objective. En vertu de l'article 1er de l'Ordonnance du 5 mars 1895 et de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, l'administration est investie de la mission de vérifier, pour des motifs d'intérêt général, si le demandeur présente les garanties appropriées. La circonstance que la matérialité définitive des infractions ne soit pas encore établie par le juge pénal ne faisait nullement obstacle à ce que l'autorité de police administrative prenne en compte ce placement sous contrôle judiciaire pour refuser l'autorisation. Enfin, sur le volet indemnitaire, l'État faisait valoir, outre la légalité du refus excluant toute faute, l'absence de lien de causalité, le requérant reconnaissant lui-même dans ses écritures que c'était l'inculpation pénale de blanchiment, et non la décision administrative de refus, qui revêtait un caractère infamant pour sa réputation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême une double problématique juridique classique mais fondamentale du droit public économique et du contentieux des libertés, touchant à l'articulation entre la police administrative des activités économiques et les garanties procédurales issues du droit pénal et du droit international des droits de l'homme. Il s'agissait tout d'abord de déterminer la qualification juridique exacte de la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'approuver les statuts et d'autoriser la constitution d'une société anonyme monégasque sur le fondement d'une enquête de moralité prévue par la législation sur la sécurité nationale, et d'en déduire si le principe de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 14 § 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, est applicable et opérant à l'encontre d'une telle décision. Il convenait ensuite, une fois la nature de l'acte déterminée et l'étendue du contrôle juridictionnel fixée, de savoir si l'autorité administrative pouvait légalement, sans commettre d'erreur d'appréciation quant aux garanties appropriées exigées par la loi, fonder son refus d'autorisation sur la seule circonstance qu'à la date de sa décision, le demandeur faisait l'objet d'un placement sous contrôle judiciaire dans le cadre d'une information pénale ouverte pour des infractions économiques et financières, alors même qu'aucune condamnation définitive n'avait été prononcée et que la matérialité des faits pénaux demeurait soumise à l'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur A. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande concision et d'une rigueur toute prétorienne, structuré en quatre temps forts qui répondent point par point aux enjeux de qualification, de contrôle au fond, d'opérance des normes internationales et de responsabilité administrative. Dans un premier temps, le juge suprême procède au rappel du cadre légal régissant les pouvoirs d'investigation de l'administration en amont de la délivrance des autorisations administratives. Il cite intégralement les dispositions pertinentes de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. Ce texte habilite le Directeur de la Sûreté Publique, agissant sur instructions du Ministre d'État ou du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur, à diligenter des enquêtes préalables aux actes ou décisions administratives (dont la liste est fixée par l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 visé par la décision). Le Tribunal met en exergue la double finalité assignée par le législateur à ces enquêtes : vérifier, d'une part, que les personnes physiques ou morales concernées « présentent des garanties appropriées » et, d'autre part, que « leurs agissements ne sont pas incompatibles » avec les actes ou décisions sollicités. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère la qualification juridique majeure de l'arrêt en affirmant de manière péremptoire que « le refus d'accorder l'autorisation de créer une société anonyme monégasque constitue une mesure de police administrative ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte implicitement mais nécessairement toute assimilation de ce refus à une sanction administrative ou à une mesure à caractère punitif. La finalité de l'acte n'est pas de réprimer un comportement passé, mais de prévenir un trouble à l'ordre public économique et de préserver la sécurité nationale ainsi que la réputation de la place financière monégasque en contrôlant l'accès à la création de structures sociétaires. De cette qualification de mesure de police administrative, doublée du large pouvoir d'appréciation conféré au Ministre d'État par les textes, le Tribunal déduit immédiatement la méthodologie et l'intensité de son contrôle juridictionnel sur les motifs de fait. Se plaçant, conformément aux règles classiques du recours pour excès de pouvoir, « à la date à laquelle le Ministre d'État a statué sur la demande de M. M. », le juge relève un fait objectif constant : le requérant « était placé sous contrôle judiciaire pour des infractions économiques ». Le Tribunal procède alors à une triple vérification pour valider le raisonnement de l'administration : 1. Il qualifie ce placement sous contrôle judiciaire d'« élément défavorable » ; 2. Il constate l'existence d'un rapport de pertinence directe (« en lien avec l'autorisation sollicitée ») entre la nature économique des infractions reprochées (escroquerie, exercice illégal de la profession de comptable, blanchiment) et l'objet de la demande (la création d'une société commerciale anonyme) ; 3. Il exerce enfin un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, en jugeant que cet élément défavorable a pu légalement justifier la position du Ministre d'État, lequel « a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que le requérant ne présentait pas les garanties appropriées pour fonder une société en Principauté ». Il est remarquable de noter que le juge substitue dans son considérant de principe les termes légaux exacts de la loi de 2016 (« garanties appropriées ») aux termes employés par le Ministre d'État dans la motivation de son acte (« garanties de moralité »), validant ainsi l'équivalence substantielle de ces notions en la matière. Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême tranche la question centrale soulevée par l'unique moyen de la requête relative à la présomption d'innocence. La réponse est formulée sous la forme d'un attendu de principe dépourvu de toute ambiguïté : « Considérant que le principe de la présomption d'innocence énoncé par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne s'applique pas aux mesures de police administrative ; que dès lors le moyen tiré de la violation de ce principe est inopérant ». La logique juridique est implacable : la présomption d'innocence étant une garantie propre à la matière pénale (et par extension aux sanctions administratives), elle est radicalement étrangère à l'office de la police administrative préventive. Le moyen n'est donc pas rejeté comme mal fondé, mais écarté en amont comme inopérant, c'est-à-dire insusceptible d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué. On observera que le Tribunal ne mentionne même pas dans ses motifs l'article 180 du Code de procédure pénale invoqué par le requérant, son inapplicabilité à une procédure administrative étant plus évidente encore que celle des textes conventionnels. Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal tire les conséquences nécessaires de la légalité des décisions de refus sur le terrain du contentieux indemnitaire. Dès lors que Monsieur A. M. n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions attaquées, l'administration n'a commis aucune illégalité fautive susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique. La demande de condamnation de l'État à verser 10 000 euros de dommages et intérêts pour préjudice d'image et de réputation est par conséquent rejetée par voie de conséquence directe (« qu'il suit de là que sa demande indemnitaire ne peut qu'être rejetée »), sans qu'il soit besoin pour le juge d'examiner la réalité du préjudice allégué ou l'existence d'un lien de causalité. ### C. Le dispositif En conclusion de sa motivation, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de Monsieur Antoine M. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. M.. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 30 novembre 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle
# Refoulement — Mesure de police administrative — Défaut de risque actuel de trouble à l'ordre public — Erreur manifeste d'appréciation — Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31251 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31251 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31251)) --- ## Faits Mme A épouse B a fait l'objet, le 4 mars 2010, d'une mesure de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée par le Ministre d'État. Cette décision était fondée sur des faits de faux et usage de faux en écritures de commerce ou de banque que l'intéressée avait reconnus lors de son audition par les services de police monégasques, consécutivement à une plainte déposée à son encontre. Il lui était notamment reproché d'avoir imité la signature de la plaignante, Madame C, dans le cadre de la gestion de l'établissement « D ». L'intéressée a toutefois été relaxée de l'intégralité des charges pesant sur elle par le Tribunal correctionnel de Monaco le 11 janvier 2011, décision confirmée en appel par la Cour d'appel correctionnelle le 11 avril 2011, laquelle avait au demeurant relevé que les faits reprochés avaient été accomplis avec l'accord de la gérante de droit du fonds de commerce et sans intention de nuire. Nonobstant ces relaxes pénales, la mesure de refoulement a été maintenue. Deux demandes d'abrogation présentées par l'intéressée, en 2011 puis en 2016, ont été successivement rejetées par le Ministre d'État, ces refus ayant été confirmés par le Tribunal Suprême dans ses décisions du 4 juillet 2012 et du 30 juin 2017. Le 3 février 2024, Mme A épouse B a présenté une troisième demande d'abrogation de la mesure de refoulement, en faisant valoir l'ancienneté des faits — plus de quatorze années écoulées depuis la décision initiale —, son comportement irréprochable et l'absence de toute condamnation pénale depuis 2010, sa parfaite insertion sociale et professionnelle depuis lors, notamment l'exercice depuis 2018 d'une activité d'agent commercial immobilier et de gérante d'une société de conseils et de stratégie en matière immobilière, ainsi que les contraintes que la mesure de refoulement faisait peser sur sa liberté de circulation et l'exercice de son activité professionnelle dans une zone géographique proche de Monaco. --- ## Procédure Par décision du 25 septembre 2024, le Ministre d'État a rejeté cette troisième demande d'abrogation, au motif qu'aucun élément nouveau de nature à remettre en cause ceux ayant motivé la mesure de refoulement n'était établi par la requérante. Mme A épouse B a alors formé un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, enregistré au Greffe Général le 22 novembre 2024 sous le numéro TS 2025-05, tendant à l'annulation de cette décision de refus ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Elle articulait trois moyens à l'appui de sa requête : premièrement, un moyen de forme tiré de l'insuffisance de motivation de la décision attaquée au regard des exigences posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; deuxièmement, un moyen de fond tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, l'ancienneté des faits et l'absence de tout trouble à l'ordre public depuis quatorze ans constituant, selon elle, des éléments nouveaux suffisants pour justifier l'abrogation de la mesure ; troisièmement, un grief tiré de ce que le refus d'abroger conférait à la mesure de refoulement un caractère définitif, incompatible avec la nature temporaire inhérente aux mesures de police administrative. Le Ministre d'État a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 21 janvier 2025, en soutenant notamment que la charge de la preuve d'éléments nouveaux significatifs incombait à la requérante et non à l'administration, et que le bon comportement de l'intéressée depuis 2016 ne constituait pas un élément nouveau pertinent dès lors que le Tribunal Suprême avait déjà validé le refus d'abrogation en 2017 en prenant en considération une situation similaire. La requérante a répliqué le 18 février 2025, le Ministre d'État dupliquant le 13 mars 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 3 octobre 2025. Le rapporteur désigné était Monsieur Jean-Philippe Derosier, Membre suppléant. Le Tribunal Suprême a statué en Assemblée plénière. --- ## Question de droit Une mesure de refoulement, fondée sur des faits remontant à plus de quatorze années et dont l'auteur a depuis lors adopté un comportement irréprochable, sans jamais troubler l'ordre public ni être condamné pénalement, peut-elle être légalement maintenue en l'absence de tout risque actuel et suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée ? En d'autres termes, l'administration commet-elle une erreur manifeste d'appréciation en refusant d'abroger une mesure de police administrative lorsque les faits qui l'ont fondée ont perdu, par l'effet du temps et du comportement irréprochable de l'intéressée, toute capacité à révéler un risque actuel pour l'ordre public ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême fait droit à la requête de Mme A épouse B sur le seul fondement de l'erreur manifeste d'appréciation, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens soulevés. Le Tribunal rappelle en premier lieu le principe directeur applicable aux mesures de police administrative : celles-ci ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et les faits retenus pour les justifier doivent révéler des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée (considérant 2). Il s'ensuit que la légalité d'une mesure de police administrative, ou du refus de l'abroger, doit s'apprécier non au regard des circonstances passées ayant motivé la décision initiale, mais bien au regard de la situation existant à la date de la décision contestée. En l'espèce, le Tribunal constate une série d'éléments déterminants : les faits ayant justifié le refoulement remontent à plus de quatorze années ; la requérante n'a commis aucune infraction depuis lors ; son casier judiciaire est vierge de toute mention ; les éléments relatifs à sa situation personnelle et professionnelle attestent une pleine insertion sociale au cours de ces quatorze années ; enfin et surtout, le Ministre d'État ne fait état d'aucune circonstance récente révélant un comportement préjudiciable à l'ordre public (considérant 3). Dans ces conditions, le Tribunal Suprême juge que les faits initialement retenus ne permettent plus de révéler, à la date de la décision attaquée, un risque suffisamment caractérisé de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée de nature à justifier le maintien de la mesure de refoulement. Il en déduit que le Ministre d'État, en refusant l'abrogation, a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation. Le dispositif est le suivant : > « La décision du 25 septembre 2024 du Ministre d'État est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État, dont distraction au profit de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur sous due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Affirmation du caractère intrinsèquement temporaire des mesures de police administrative.** La décision du 1er décembre 2025 consacre avec netteté le principe selon lequel une mesure de police administrative ne peut légalement perdurer indépendamment de l'existence d'un risque actuel pour l'ordre public. En subordonnant la légalité du maintien d'un refoulement à l'existence, appréciée à la date de la décision de refus d'abrogation, de risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée, le Tribunal Suprême s'inscrit dans une conception fonctionnelle et proportionnée de la police administrative : celle-ci est un instrument de prévention prospectif, non une sanction rétrospective. Cette lecture est cohérente avec la finalité assignée aux mesures de police par l'article 1er I de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, tels qu'ils sont interprétés par la juridiction suprême monégasque. **2. La prise en compte du temps écoulé comme facteur d'extinction du risque d'ordre public.** L'apport le plus notable de l'arrêt réside dans la reconnaissance que l'ancienneté des faits, combinée à l'absence de tout comportement préjudiciable postérieur, peut suffire à priver ces faits de toute capacité à révéler un risque actuel d'ordre public. Ce raisonnement avait certes été évoqué en germe dans la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, que la requérante citait d'ailleurs à l'appui de sa réplique, mais il n'avait pas conduit à l'annulation des deux précédents refus d'abrogation en 2012 et 2017. La présente décision marque donc une inflexion significative : entre la décision de 2017, qui validait encore le maintien de la mesure sept ans après les faits, et la décision de 2025, le Tribunal Suprême admet qu'au bout de quatorze années d'absence totale de trouble, le seuil du risque caractérisé n'est plus atteint. Il s'agit d'une appréciation in concreto qui tient compte de l'ensemble des éléments de la situation — absence d'infraction, respect continu de la mesure, insertion sociale et professionnelle avérée, silence de l'administration sur tout comportement récent préjudiciable — sans poser de seuil temporel absolu. **3. Renversement implicite de la charge probatoire.** La décision entre en tension avec la thèse défendue par le Ministre d'État, selon laquelle il appartiendrait au demandeur de l'abrogation d'établir l'existence d'éléments nouveaux significatifs, et non à l'administration de démontrer la persistance du risque. En jugeant que le Ministre d'État « ne fait état d'aucune circonstance révélant un comportement préjudiciable à l'ordre public », le Tribunal semble implicitement exiger de l'autorité administrative qu'elle soit en mesure de justifier positivement la persistance du risque d'ordre public lorsque les faits fondateurs ont atteint une certaine ancienneté. Sans énoncer formellement un renversement de la charge de la preuve, le raisonnement adopté par le Tribunal conduit à faire peser sur l'administration, dans cette configuration particulière, l'obligation de démontrer l'actualité du risque, plutôt que sur l'administré celle d'en établir la disparition. **4. Économie de moyens et portée strictement limitée au cas d'espèce.** Le Tribunal fait le choix d'une économie de moyens rigoureuse en réservant expressément les moyens tirés de l'insuffisance de motivation et du caractère définitif de la mesure. Cette réserve préserve les questions théoriques soulevées par ces moyens — notamment les exigences de motivation pesant sur les refus réitérés d'abrogation — pour de futures décisions, tout en évitant toute surtransposition dans l'ordre monégasque de standards exogènes non revendiqués par la requérante elle-même, qui avait d'ailleurs précisé ne pas invoquer la Convention européenne des droits de l'homme.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 9 septembre 2025, n° 31061 — Lutte contre le blanchiment : confirmation d'une sanction administrative pour manquements graves d'une société de conseil patrimonial > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 09 septembre 2025, n° 31061 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2025/09-09-31061)) --- ## Faits La SAM AD AF S.A.M. est une société monégasque dont l'objet social porte sur la fourniture de conseils et de services de nature patrimoniale à des personnes physiques, à des familles ou à des entités juridiques leur appartenant. Son capital est détenu à 99,70 % par la société de droit suisse AD GROUP HOLDING, elle-même contrôlée par un trust dénommé « AB » constitué au profit de deux fondations caritatives, et détenue à hauteur de 20 % chacun par le Président de la SAM et par le CEO du groupe AD. La société exerce principalement son activité au profit des entités du groupe contrôlé par ce trust, en leur fournissant des services d'assistance administrative, juridique et bancaire. Au 31 décembre 2022, son total de produits s'élevait à 1 385 293,42 euros, pour un bilan de 565 247,35 euros et un résultat net de 17 306,54 euros. Du 8 au 11 novembre 2021, le SICCFIN (cellule de renseignements financiers monégasques, ci-après le ZZ dans la décision) procède à un contrôle de la société. À l'issue de ce contrôle, il établit un rapport daté du 7 février 2022, transmis le 4 avril 2022 à l'Autorité de contrôle (ci-après la AH) par le Ministre d'État. Le 8 novembre 2022, la AH notifie six griefs à la SAM AD AF S.A.M. : - **Grief n° 1** : absence de description documentée du contrôle interne applicable au dispositif LCB/FT-C, absence de vigilance constante (pas de recherches World-Check), non-intervention de la compliance officer dans le contrôle des opérations, en violation des articles 27 de la loi n° 1.362 modifiée et 30, 30-1, 30-4 de l'ordonnance souveraine n° 2.318 modifiée, ainsi que de l'article 5 de la même loi ; - **Grief n° 2** : absence de formation continue et d'information régulière du personnel, en violation de l'article 30 de la loi n° 1.362 modifiée ; - **Grief n° 3** : insuffisance dans l'évaluation des risques de blanchiment, faute d'une grille de calcul permettant d'établir le niveau de risque attribué aux clients extérieurs au groupe, en violation de l'article 3 de la loi n° 1.362 modifiée ; - **Grief n° 4** : absence dans le manuel des procédures internes de méthode de détermination des personnes politiquement exposées et des mesures de vigilance renforcée applicables, en violation de l'article 17 de la loi n° 1.362 modifiée et de l'article 25 de l'ordonnance souveraine n° 2.318 modifiée ; - **Grief n° 5** : manquements dans l'identification d'une personne morale cliente et de ses bénéficiaires économiques (dossier n° 26), données relatives aux sources de fortune reposant très largement sur du déclaratif dans d'autres dossiers, en violation de l'article 4-1 de la loi n° 1.362 modifiée et de l'article 10 alinéa 2 de l'ordonnance souveraine n° 2.318 modifiée ; - **Grief n° 6** : procédures internes en matière de gel d'avoirs non mises à jour, ne comportant pas la référence à l'obligation de déclaration de soupçon de l'article 42 de la loi n° 1.362 modifiée, ni les nouvelles références réglementaires issues de l'ordonnance souveraine n° 8.644 du 26 mai 2021. Le 8 mars 2023, la société transmet ses observations écrites. Le 12 avril 2023, la AH procède à l'audition des représentants légaux de la société. La AH retient l'ensemble des griefs à l'exception du grief n° 4. Considérant ces manquements particulièrement graves, répétés ou systématiques, elle rend un avis motivé le 12 avril 2023 proposant un blâme assorti d'une sanction financière de 130 000 euros. Le Ministre d'État reprend à son compte ces constatations et cette motivation et prononce le 31 mai 2023 un blâme ainsi qu'une sanction financière de 130 000 euros, non assortis d'une publication. --- ## Procédure Par acte d'huissier du 28 juillet 2023, la SAM AD AF S.A.M. assigne l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance de Monaco. Elle sollicite, à titre principal, l'annulation de la décision du 31 mai 2023 ; à titre subsidiaire, sa réformation de sorte que la sanction soit limitée au blâme ; en toutes hypothèses, la condamnation de l'État de Monaco au paiement de la somme de 10 000 euros au titre de l'article 238-1 du Code de procédure civile, ainsi qu'aux entiers dépens. L'État de Monaco conclut au débouté de l'ensemble des demandes et à la condamnation de la société aux entiers dépens. Le Ministère public dépose ses conclusions le 6 décembre 2024. Après plusieurs ordonnances de clôture et de rabat, les débats sont clos le 28 mars 2025. L'affaire est plaidée à l'audience du 3 avril 2025 et mise en délibéré au 12 juin 2025, prorogé au 9 septembre 2025. Le jugement est rendu par Madame Alexia BRIANTI, Premier Juge faisant fonction de Président, Madame Catherine OSTENGO, Juge, et Monsieur Thierry DESCHANELS, Juge, assistés de Madame Sophie LIOTARD, Greffier, en présence du Ministère public. --- ## Question de droit Trois questions de droit distinctes sont soumises au Tribunal : 1. **Sur la motivation** : La reprise intégrale par le Ministre d'État de la motivation de l'Autorité de contrôle dans la décision de sanction satisfait-elle à l'exigence de motivation écrite posée par l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? 2. **Sur le principe de nécessité** : Le simple constat de manquements graves, répétés ou systématiques suffit-il à justifier le prononcé d'une sanction administrative, indépendamment des circonstances atténuantes invoquées par la personne sanctionnée au titre de l'article 66 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 modifiée ? 3. **Sur la proportionnalité et la nature du recours** : Dans le cadre d'un recours de plein contentieux prévu à l'article 67-4 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 modifiée, le Tribunal peut-il substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité administrative quant au quantum de la sanction, et une amende de 130 000 euros représentant 10 % du chiffre d'affaires moyen de la société, largement inférieure au plafond légal d'un million d'euros, est-elle proportionnée aux manquements constatés ? --- ## Solution Le Tribunal rejette l'ensemble des moyens soulevés par la SAM AD AF S.A.M. et confirme la sanction prononcée. **Sur le défaut de motivation**, le Tribunal rappelle que l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 exige que la motivation soit écrite et comporte, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement. Il relève qu'il est de jurisprudence constante dans le pays voisin que lorsque l'autorité qui sanctionne entend se référer à un avis consultatif, le texte de cet avis soit incorporé à sa décision. Tel étant le cas en l'espèce, et la décision comprenant pour chaque grief sanctionné les motifs juridiques retenus et exposant en quoi les obligations réglementaires n'ont pas été respectées, l'exigence de motivation est jugée parfaitement respectée. **Sur le principe de nécessité**, le Tribunal précise que les circonstances pertinentes énumérées à l'article 66 de la loi n° 1.362 doivent être prises en compte dans le cadre du choix et du quantum de la sanction, mais ne constituent pas des conditions préalables dont le respect conditionne la légalité du prononcé d'une sanction. Le simple constat de manquements graves, répétés ou systématiques suffit à justifier une sanction. Relevant que la réitération de manquements graves depuis un contrôle antérieur — qui n'avait pas donné lieu à sanction — matérialise précisément la nécessité d'une sanction sévère pour prévenir la récidive, le Tribunal rejette ce moyen. **Sur la proportionnalité**, le Tribunal rappelle que la voie de droit ouverte par l'article 67-4 de la loi n° 1.362 est un recours de plein contentieux et non un recours pour excès de pouvoir. En conséquence, si la sanction était disproportionnée, il appartiendrait au juge de la remplacer par une autre sanction proportionnée, et non de l'annuler. Statuant dans ce cadre sur la demande subsidiaire de réformation, le Tribunal juge la sanction proportionnée : le blâme constitue la deuxième sanction la plus faible sur une échelle de cinq ; l'amende de 130 000 euros représente 10 % du chiffre d'affaires moyen des années 2020 à 2022, et demeure largement inférieure au maximum légal d'un million d'euros. Il écarte l'argument tiré du résultat net de 17 306,54 euros, jugé inopérant pour caractériser une disproportion, et valide l'appréciation retenant la gravité des cinq griefs établis ainsi que leur caractère répété ou systématique. > **Dispositif :** > > « Déboute la SAM AD AF S. A. M. EN ABRÉGÉ AD AF S. A. M. de la totalité de ses demandes ; > > Condamne la SAM AD AF S. A. M. EN ABRÉGÉ AD AF S. A. M. aux dépens de l'instance distraits au profit Maître Hervé CAMPANA, avocat-défenseur, sous sa due affirmation ; > > Ordonne que lesdits dépens seront provisoirement liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. » --- ## Portée Cette décision présente un intérêt à plusieurs égards dans le cadre du droit de la régulation financière monégasque. **Sur la nature du recours contentieux en matière de sanctions LCB/FT.** Le Tribunal affirme avec netteté que le recours ouvert par l'article 67-4 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 modifiée est un recours de plein contentieux. Cette qualification emporte des conséquences procédurales déterminantes : le juge dispose du pouvoir de substituer sa propre décision à celle de l'autorité administrative et de moduler le quantum de la sanction, mais ne peut se borner à l'annuler pour disproportion. En l'espèce, cette qualification conduit à rejeter la demande principale d'annulation fondée sur la disproportion, tout en examinant au fond la demande subsidiaire de réformation. Ce faisant, le Tribunal adopte une position cohérente avec la logique des recours de plein contentieux telle qu'elle est connue dans les systèmes juridiques voisins, en particulier le droit administratif français où le juge de pleine juridiction se substitue à l'administration. **Sur la motivation par incorporation d'un avis consultatif.** La décision valide la pratique consistant, pour l'autorité décisionnaire, à incorporer dans sa décision de sanction la totalité de la motivation de l'autorité de contrôle consultative, sans que cette technique rédactionnelle constitue un défaut de motivation. Le Tribunal s'appuie expressément sur la jurisprudence du « pays voisin » pour légitimer cette pratique, témoignant d'une perméabilité assumée de la jurisprudence monégasque aux solutions dégagées par le Conseil d'État français en matière de sanctions administratives. **Sur la distinction entre nécessité de la sanction et circonstances atténuantes.** La décision clarifie le rôle des critères de l'article 66 de la loi n° 1.362 : ils orientent le choix et le dosage de la sanction, mais ne constituent pas des conditions sine qua non de son prononcé. Cette lecture est conforme à la logique répressive inhérente aux dispositifs de lutte contre le blanchiment : la mise en conformité postérieure au contrôle, l'absence de pertes pour des tiers, la coopération avec les autorités ou l'absence d'antécédents sanctionnés sont des éléments à peser dans la modulation de la peine, non des causes exonératoires. La décision souligne en outre, de manière particulièrement instructive, que l'absence de sanction à l'issue d'un contrôle antérieur ne saurait conférer à une entité assujettie une sorte d'immunité lors d'un contrôle ultérieur ; bien au contraire, la réitération des manquements renforce la légitimité d'une sanction plus sévère. **Sur le contrôle de proportionnalité.** Le Tribunal valide un référentiel de proportionnalité fondé sur le chiffre d'affaires moyen des années précédant la sanction (10 % de celui-ci), plutôt que sur le résultat net, et sur le rapport au plafond légal (13 % de la sanction maximale d'un million d'euros). Cette méthode d'appréciation, qui privilégie l'activité économique brute de l'entité assujettie sur sa profitabilité nette, paraît cohérente avec la finalité dissuasive des sanctions administratives en matière LCB/FT : une entité peu rentable mais exerçant une activité significative ne saurait se prévaloir de sa faible profitabilité pour réduire à néant la portée répressive de la sanction. **Sur l'argument tiré de la nature caritative de l'activité.** Le Tribunal écarte implicitement,
# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 24 avril 2025, n° jp-100051 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 24 avril 2025, n° jp-100051 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2025/04-24-jp-100051)) L’articulation entre les nécessités de la police administrative économique et la sauvegarde des droits fondamentaux de la personne poursuivie pénalement constitue un point de friction classique mais toujours délicat du contentieux européen des droits de l’homme. Lorsque l’autorité administrative, investie du pouvoir de délivrer une autorisation préalable à l’exercice d’une activité économique ou à la constitution d’une personne morale, fonde son refus sur l’existence d’une procédure pénale pendante à l’encontre du demandeur, elle s’avance sur une ligne de crête juridique. D’un côté, la préservation de l’ordre public économique et la probité des acteurs du marché commandent une vigilance préventive ; de l’autre, le principe de la présomption d’innocence et le droit au respect de la réputation interdisent que de simples soupçons ou des mesures d’instruction provisoires ne soient assimilés, dans le discours officiel de l’État, à un constat anticipé de culpabilité. C’est précisément à l’intersection de ces impératifs contradictoires que se situe la décision rendue le 24 avril 2025 par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire *M. A.M. c/ Monaco* (communiquée par écrit le 15 mai 2025). Par cette décision déclarant la requête irrecevable comme étant manifestement mal fondée, la juridiction strasbourgeoise apporte d’importantes précisions sur la portée extra-pénale de l’article 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que sur les contours de la protection de la réputation garantie par l’article 8, lorsqu’est en cause la motivation d’un acte administratif individuel de refus d’autorisation de constitution d’une société anonyme monégasque. Tout en désavouant implicitement mais fermement l’approche restrictive retenue par le Tribunal suprême de la Principauté quant au champ d’application du principe de la présomption d’innocence, la Cour valide in fine la démarche des autorités monégasques à l’aune d’un contrôle pragmatique centré sur la prudence terminologique et l’absence de publicité de la décision litigieuse. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine de cette affaire se trouve la situation professionnelle et judiciaire d’un ressortissant français, administrateur et directeur d’une société de conseil en matière patrimoniale et fiscale, désignée sous l’appellation de « société A. ». L’intéressé et la structure qu’il dirigeait ont fait l’objet d’une série d’investigations pénales initiées au début de l’année 2020. Le 2 janvier 2020, les commissaires aux comptes de la société A. ont en effet dénoncé des faits d’exercice sans autorisation de la profession d’expert-comptable, susceptibles d’avoir été commis par leur mandataire. En parallèle de cette dénonciation, la société A. s’est trouvée mise en cause dans le cadre d’une information judiciaire plus vaste portant sur des infractions de nature économique et financière. Le déroulement de cette instruction a donné lieu à des mesures coercitives significatives : les locaux de l’entreprise ont fait l’objet de perquisitions, des documents comptables ont été saisis, et, à la suite d’une disjonction ordonnée concernant les faits relatifs à la société A., les investigations se sont poursuivies sur commission rogatoire. C’est dans ce contexte que les administrateurs ainsi que des membres du personnel de la société ont été entendus sous le régime de la garde à vue. L’aboutissement provisoire de cette phase d’enquête fut, pour le requérant, son inculpation prononcée le 8 novembre 2021. Les chefs d’inculpation retenus à son encontre étaient particulièrement lourds au regard de sa sphère d’activité professionnelle, puisqu’ils visaient l’exercice sans autorisation des fonctions d’expert-comptable, la complicité d’escroquerie et la complicité de blanchiment. L’inculpation fut assortie d’une mesure de placement sous contrôle judiciaire à cette même date. Il convient de relever d’emblée — car cette chronologie éclaire la perception subjective du requérant tout en étant juridiquement indifférente à la légalité de l’acte administratif au jour de son édiction — que l’épilogue pénal de cette affaire fut entièrement favorable au mis en cause. Plus de deux ans après son inculpation, le 20 décembre 2023, le juge d’instruction a ordonné le renvoi de la société A. et de ses trois administrateurs devant le tribunal correctionnel du seul chef d’exercice sans autorisation de la profession d’expert-comptable, tout en prononçant un non-lieu pour le surplus des infractions économiques et financières initialement visées. Enfin, par un jugement rendu le 25 juin 2024, le tribunal correctionnel a prononcé la relaxe pure et simple du requérant pour l’ensemble des faits pour lesquels il demeurait poursuivi. Cependant, c’est à une époque où l’information judiciaire était encore pleinement active et le contrôle judiciaire nouvellement institué que se noue le litige administratif. Le 21 décembre 2021, soit à peine plus de six semaines après son inculpation et son placement sous contrôle judiciaire, le requérant a sollicité auprès des autorités de la Principauté de Monaco l’autorisation de constituer une société anonyme monégasque (SAM). Par une décision en date du 17 février 2022, le Ministre d’État a opposé un refus à cette demande d’autorisation. Pour fonder ce rejet, l’autorité exécutive monégasque s’est appuyée sur les dispositions de l’article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, ainsi que sur l’Arrêté Ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 pris pour son application. La motivation de la décision ministérielle, pièce maîtresse du contentieux ultérieur, était rédigée en deux temps. Dans un premier paragraphe factuel, le Ministre d’État relevait que l’instruction de la demande avait fait apparaître que le requérant avait été placé sous contrôle judiciaire le 8 novembre 2021 dans le cadre de l’exécution d’une commission rogatoire des chefs d’escroqueries, complicité, recel d’escroqueries, exercice sans autorisation des fonctions d’expert-comptable et de comptable agréé, blanchiment, complicité et recel de blanchiment. Dans un second paragraphe déductif, l’autorité administrative concluait : « Il résulte de ce qui précède que vous ne présentez pas toutes les garanties de moralité que l’Administration est en droit d’attendre du fondateur et futur actionnaire d’une société anonyme monégasque. » Conformément aux indications fournies par le demandeur lors du dépôt de son dossier, cette décision individuelle de refus a été notifiée à l’adresse qu’il avait déclarée, à savoir entre les mains de son notaire. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que les motifs retenus par le Ministre d’État préjugeaient de sa culpabilité et entachaient son honneur professionnel, le requérant a engagé un recours contentieux interne avant de saisir la juridiction européenne. Le 17 octobre 2022, il a saisi le Tribunal suprême de Monaco d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle du 17 février 2022. Au soutien de ses prétentions, il invoquait notamment la violation du principe de la présomption d’innocence tel que garanti par l’article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l’homme. Outre l’annulation de l’acte administratif, il assortissait son recours d’une demande indemnitaire, sollicitant la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice résultant de l’atteinte portée à sa réputation. Par une décision rendue le 30 novembre 2023 — soit quelques semaines avant l’ordonnance de règlement du juge d’instruction et plusieurs mois avant le jugement de relaxe —, le Tribunal suprême a intégralement rejeté la requête. Le raisonnement de la haute juridiction monégasque s’articulait autour de la qualification juridique de l’acte attaqué. Qualifiant le refus d’accorder l’autorisation de créer une société anonyme monégasque de « mesure de police administrative », le juge interne a estimé qu’à la date à laquelle le Ministre d’État avait statué, le placement sous contrôle judiciaire du demandeur pour des infractions économiques constituait un « élément défavorable, en lien avec l’autorisation sollicitée », qui avait pu légalement justifier la position de l’administration. Sous l’angle du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal suprême a validé l’estimation ministérielle selon laquelle le requérant ne présentait pas les garanties appropriées pour fonder une société en Principauté. Plus radicalement, pour écarter le grief conventionnel, le Tribunal suprême a posé en principe que « le principe de la présomption d’innocence énoncé par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne s’applique pas aux mesures de police administrative », en déduisant que le moyen tiré de sa violation était « inopérant ». Cette décision juridictionnelle a ensuite fait l’objet d’une publication en ligne, mais sous une forme préalablement anonymisée. Insatisfait de cette issue interne et désormais fort de sa relaxe définitive prononcée en juin 2024, le requérant a porté l’affaire devant la Cour européenne des droits de l’homme. Ses prétentions devant la Cour de Strasbourg s’articulaient autour de deux griefs distincts mais intimement liés par leur objet, à savoir la motivation de la décision administrative du 17 février 2022 : - D’une part, sur le fondement de l’article 6 § 2 de la Convention, il soutenait que la rédaction des motifs du refus d’autorisation portait atteinte à son droit à la présomption d’innocence, en ce que l’administration avait déduit de son simple placement sous contrôle judiciaire une absence de garanties de moralité. - D’autre part, sur le terrain de l’article 8 de la Convention garantissant le droit au respect de la vie privée, il se plaignait d’avoir subi, du fait de cette même motivation administrative, une atteinte irrémédiable à sa réputation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour européenne des droits de l’homme était confrontée à une double problématique juridique d’une grande acuité théorique et pratique. En premier lieu, sur le terrain de l’article 6 § 2 de la Convention, la question était de savoir si le principe de la présomption d’innocence a vocation à régir les motifs d’une décision de police administrative refusant l’autorisation de constituer une société commerciale — procédure qui ne relève manifestement pas de la « matière pénale » au sens strict — et, dans l’affirmative, si le fait pour une autorité exécutive de déduire du placement sous contrôle judiciaire d’un administré qu’il ne présente pas les « garanties de moralité » légalement requises s’analyse en une déclaration officielle de culpabilité prohibée avant tout jugement définitif. En second lieu, sous l’angle de l’article 8 de la Convention, il s’agissait de déterminer si l’appréciation administrative défavorable portée sur la moralité d’un requérant à raison de son inculpation, ultérieurement contredite par une décision judiciaire de relaxe totale, constitue une ingérence disproportionnée et une atteinte irrémédiable à son droit au respect de sa réputation, lorsque cette appréciation demeure circonscrite au cadre d’un acte administratif individuel non publié. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par la Cour européenne des droits de l’homme se déploie en deux mouvements successifs, répondant point par point aux deux branches de l’argumentation du requérant, avec un souci constant de pédagogie jurisprudentielle et de contextualisation factuelle. #### 1. L’examen du grief tiré de l’article 6 § 2 : l’applicabilité de principe neutralisée par la retenue rédactionnelle et le défaut de publicité Pour répondre au premier grief, la Cour procède d’abord à un rappel substantiel de sa jurisprudence constante relative à la présomption d’innocence. Elle souligne que ce principe, élément inhérent au procès pénal équitable exigé par l’article 6 § 1 (citant ses arrêts fondateurs *Deweer c. Belgique* du 27 février 1980 et *Allenet de Ribemont c. France* du 10 février 1995), interdit non seulement à un tribunal de manifester prématurément sa conviction de la culpabilité d’un accusé (*Minelli c. Suisse*, 25 mars 1983), mais s’impose également aux « déclarations officielles faites par d’autres agents publics au sujet d’enquêtes pénales en cours ». De telles déclarations sont proscrites dès lors qu’elles incitent le public à croire en la culpabilité du suspect et préjugent de l’appréciation des faits par l’autorité judiciaire compétente (*Allenet de Ribemont*, précité ; *Daktaras c. Lituanie*, 2000 ; *Butkevičius c. Lituanie*, 2002). Surtout, la Cour prend soin d’affirmer l’extension du périmètre de cette garantie : le principe de la présomption d’innocence « ne se limite donc pas à une garantie procédurale en matière pénale : sa portée est plus étendue » (*Konstas c. Grèce*, 24 mai 2011). Par conséquent, une atteinte peut être caractérisée dans le cadre d’une procédure distincte — qu’elle soit « de nature civile, disciplinaire ou autre » — menée parallèlement à la procédure pénale (*Urat c. Turquie*, 27 novembre 2018). Appliquant cette grille de lecture à l’espèce, la Cour opère une mise au point fondamentale au paragraphe 19 de sa décision : tout en concédant qu’il est « exact que la mesure de refus d’autorisation de constitution d’une société ne relève pas de la "matière pénale" au sens de l’article 6 § 1 », elle affirme que « [p]our autant, la Cour doit encore rechercher si les déclarations officiellement faites par le Ministre d’État dans sa décision du 17 février 2022 reflétaient le sentiment que le requérant était coupable des infractions pour lesquels il avait été inculpé et placé sous contrôle judiciaire ». Ce faisant, la Cour écarte implicitement la thèse de l’inopérance absolue qui avait été retenue par le Tribunal suprême de Monaco : une mesure de police administrative n’échappe pas, par nature, au contrôle du respect de l’article 6 § 2 quant aux motifs qu’elle énonce. Ayant ainsi affirmé sa compétence pour contrôler les motifs de l’acte administratif, la Cour mobilise sa méthodologie d’appréciation in concreto, fondée sur deux critères cumulatifs ou complémentaires issus de sa jurisprudence (*Daktaras*, précité ; *Böhmer c. Allemagne*, 2002 ; *Khoujine et autres c. Russie*, 2008 ; *A.L. c. Allemagne*, 2005 ; *Paulikas c. Lituanie*, 2017 ; *Allen c. Royaume-Uni [GC]*, 2013) : le choix des termes employés par l’agent public et les circonstances particulières dans lesquelles la déclaration a été formulée. La distinction cardinale réside entre la déclaration rapportant un état de suspicion et l’affirmation claire d’une culpabilité non encore établie. Or, l’application de cette double grille d’analyse conduit la Cour à disculper l’administration monégasque : - **Sur le plan sémantique (le choix des termes)** : La Cour constate que le Ministre d’État « s’est borné à faire succinctement état du placement sous contrôle judiciaire du requérant », fait procédural objectif, avant d’opérer une déduction strictement cantonnée au droit administratif spécial, à savoir que l’intéressé « ne remplissait pas la condition de moralité exigée par la loi monégasque pour être autorisé à constituer une société anonyme monégasque ». Aux yeux des juges européens, une telle articulation logique entre un constat d’instruction pénale et une exigence légale de police administrative « ne reflète pas le sentiment que le requérant soit coupable des faits qui lui sont reprochés ». - **Sur le plan contextuel (les circonstances particulières)** : La Cour relève un élément factuel dirimant tenant à la confidentialité de l’acte. Les propos litigieux « n’ont pas été tenus à l’attention du public », mais ont pris corps au sein d’une « décision administrative individuelle notifiée au requérant à l’adresse qu’il avait fait connaître » (en l’occurrence l’étude de son notaire). Faute de toute publicité donnée par les autorités internes à ces déclarations — à l’inverse des conférences de presse ou déclarations médiatiques sanctionnées dans les affaires *Allenet de Ribemont* ou *Butkevičius* —, le risque de façonner prématurément l’opinion publique ou d’influencer le juge pénal faisait entièrement défaut. Le premier grief est, dès lors, déclaré manifestement mal fondé en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention. #### 2. L’examen du grief tiré de l’article 8 : la très faible intensité de l’atteinte à la réputation face à la défense du bien-être économique du pays Se tournant vers le second grief relatif à l’atteinte irrémédiable à la réputation garantie par l’article 8, la Cour adopte une démarche empreinte d’empathie psychologique mais de rigueur juridique. Dans une formule nuancée, elle indique d’emblée qu’elle « comprend que le requérant ait pu se sentir offensé à la lecture de la décision du 17 février 2022, le ministre d’État paraissant avoir porté un jugement hâtif sur sa probité alors qu’il n’avait pas été condamné et a bénéficié *in fine* d’une relaxe totale ». Cette concession rhétorique permet de reconnaître la réalité du ressenti subjectif du justiciable blanchi a posteriori. Toutefois, la Cour écarte immédiatement toute violation conventionnelle en mettant en balance les éléments objectifs du dossier pour évaluer l’intensité de l’atteinte et sa justification au regard du second paragraphe de l’article 8 : - Premièrement, la rédaction de la décision administrative était caractérisée par l’emploi de « termes prudents », directement inspirés de la lettre de l’article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016. - Deuxièmement, la mesure reposait sur une base factuelle et juridique tangible à l’instant où elle fut prise : la circonstance de l’inculpation du requérant, ce qui impliquait légalement qu’un juge d’instruction avait estimé « qu’il existait des indices graves et concordants rendant vraisemblable qu’il ait pu participer, comme auteur ou comme complice, à des infractions ». L’administration ne s’était donc pas fondée sur de simples rumeurs, mais sur une qualification judiciaire provisoire reposant sur des indices sérieux. - Troisièmement, la Cour réitère l’argument de l’absence de diffusion : la décision du Ministre d’État « n’était destinée qu’à lui seul », et le prolongement juridictionnel de l’affaire devant le Tribunal suprême n’a donné lieu qu’à une publication préalablement « anonymisée ». La conjonction de cette prudence rédactionnelle, de ce fondement procédural sérieux et de ce confinement informationnel strict amène la Cour à qualifier l’atteinte portée à la réputation du requérant comme étant « d’une très faible intensité ». Rapportée au but légitime poursuivi par la législation monégasque sur le contrôle des constitutions de sociétés anonymes, cette atteinte minime est jugée « nécessaire à la défense du "bien-être économique du pays" au sens de l’article 8 § 2 » de la Convention. Ce second grief est donc pareillement rejeté comme manifestement mal fondé. ### C. Le dispositif Au terme de cette double analyse concluant à l’irrecevabilité manifeste des griefs soulevés, la Cour européenne des droits de l’homme prononce le dispositif suivant : > « Déclare la requête irrecevable. » ## III. L'analyse et la portée
# Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100009 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100009 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/05-11-jp-100009)) La pérennité dans le temps des mesures de police administrative affectant la liberté d'aller et venir des étrangers constitue l'un des points de friction les plus classiques du contentieux administratif monégasque. Par sa nature même, la mesure de refoulement du territoire, prononcée sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n'est pas bornée par une échéance calendaire prédéterminée. Elle a vocation à produire ses effets aussi longtemps que perdure le risque d'atteinte à l'ordre public qui en a justifié l'édiction. Dès lors, la faculté pour l'administré de solliciter ultérieurement l'abrogation ou la suspension d'une telle mesure apparaît comme le corollaire indispensable de son caractère perpétuel, garantissant que la restriction de police demeure constamment adaptée aux circonstances de fait et de droit. Toutefois, l'ouverture de cette voie de réexamen administratif et juridictionnel ne saurait se transformer en un droit au réexamen permanent des mêmes éléments, ni renverser l'économie générale de la police des étrangers. Par la décision rendue en Assemblée plénière le 11 mai 2023 dans l'affaire *Monsieur P. V. c/ État de Monaco* (requête enregistrée sous le numéro TS 2022-15, référencée sous l'identifiant n° jp-100009), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration rigoureuse et méthodique des conditions dans lesquelles le juge de l'excès de pouvoir contrôle le refus du Ministre d'État d'abroger une mesure de refoulement ancienne, déjà confirmée lors d'un précédent recours juridictionnel. Cette décision s'inscrit dans une séquence contentieuse au long cours opposant un ressortissant italien à l'administration monégasque depuis près d'une décennie. En réaffirmant avec fermeté les principes gouvernant la charge de la preuve de l'amendement du requérant, l'exigence d'éléments nouveaux significatifs par rapport à la dernière décision administrative confirmée en justice, ainsi que le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, la Haute Juridiction monégasque consolide sa jurisprudence en matière de police administrative. Elle rappelle avec force que la prévention des troubles à la tranquillité et à la sécurité publiques ou privées exige de l'étranger frappé d'une mesure d'éloignement une transparence totale et documentée sur l'évolution de sa situation personnelle et professionnelle. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige se trouve la situation pénale et administrative de Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne. Au cours des années 2012 et 2013, l'intéressé a fait l'objet de plusieurs condamnations prononcées par les juridictions répressives italiennes pour des infractions de nature financière et patrimoniale. Plus précisément, il a été condamné une première fois le 13 novembre 2012 par le tribunal de Turin à une peine d'emprisonnement d'un an et demi assortie du sursis ainsi qu'à une amende de 6 000 euros pour des faits d'usure. Quelques mois plus tard, le 12 avril 2013, le tribunal de Biella est entré en voie de condamnation à son encontre pour le délit d'abus de confiance. Par ailleurs, la décision mentionne l'existence ultérieure d'un jugement d'application de la peine sur requête des parties émanant du juge des investigations préliminaires du tribunal de Turin (jugement n° 405 du 16 mars 2015). Tirant les conséquences de ces antécédents judiciaires établis par les juridictions pénales italiennes, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a estimé que la présence de Monsieur P. V. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques et privées. Faisant usage des pouvoirs de police que lui confère l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, l'autorité administrative a prononcé, par une décision en date du 11 novembre 2013, le refoulement de Monsieur P. V. de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement notifié à l'intéressé le 26 novembre 2013. À cette époque, Monsieur P. V. n'a formé aucun recours gracieux ou contentieux à l'encontre de cette mesure de police, laquelle est ainsi devenue définitive. L'intéressé a toutefois entrepris, au fil des années suivantes, une série de démarches administratives visant à obtenir la levée, temporaire ou définitive, de cette interdiction d'accès au territoire monégasque : 1. **La première tentative (2016) :** Le 14 mars 2016, Monsieur P. V. a sollicité auprès du Ministre d'État la suspension pour une durée d'un an de la mesure de refoulement prononcée en 2013. Par une décision explicite en date du 14 juin 2016, le Ministre d'État a rejeté cette demande. L'autorité administrative a alors motivé son refus en considérant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale révélait, indépendamment de la date de leur commission, un comportement préjudiciable à la sécurité publique, de sorte que la présence du requérant à Monaco apparaissait toujours, à cette date, de nature à représenter un risque de trouble à l'ordre public. 2. **La deuxième tentative et le premier contentieux (2019-2020) :** Trois années plus tard, le 7 mai 2019, Monsieur P. V. a saisi le Ministre d'État d'une nouvelle demande tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la décision de refoulement ou, à titre subsidiaire, au prononcé d'une décision de suspension de la mesure pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette démarche, il faisait valoir plusieurs arguments : l'absence de toute mention de condamnation sur ses casiers judiciaires italien, suisse et monégasque ; l'absence d'observations défavorables à son endroit depuis l'édiction du refoulement en 2013 ; la stabilité de sa situation professionnelle attestant de l'absence de risque actuel pour l'ordre public ; et, sur le plan personnel, son souhait de pouvoir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne résidant en Principauté. Il a complété son dossier le 14 mai 2019 en adressant au Ministre d'État la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision expresse du 2 août 2019, le Ministre d'État a opposé un nouveau refus à cette demande. Monsieur P. V. a alors déféré cette décision à la censure du Tribunal Suprême. Toutefois, par une décision n° TS 2019-21 rendue le 2 décembre 2020, la Haute Juridiction a rejeté sa requête. Le Tribunal avait alors jugé, d'une part, que le requérant n'avait « pas apporté au soutien de sa demande des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 refusant la suspension de la mesure de refoulement » (date mentionnée dans l'arrêt, renvoyant à la demande du 14 mars 2016 rejetée le 14 juin 2016) et, d'autre part, qu'il ne pouvait « utilement se prévaloir de la circonstance qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». 3. **La troisième tentative à l'origine du présent litige (2022) :** Persistante dans sa volonté de regagner l'accès au territoire de la Principauté, Monsieur P. V. a saisi une nouvelle fois le Ministre d'État, le 3 janvier 2022, d'une demande tendant à l'abrogation de la décision de refoulement du 11 novembre 2013. Il soutenait derechef que sa présence à Monaco n'était plus susceptible de compromettre la tranquillité ou la sécurité publique et que le maintien de la mesure l'empêchait de rejoindre sa compagne résidant sur le territoire monégasque. L'administration monégasque ayant gardé le silence sur cette demande du 3 janvier 2022 pendant une durée excédant quatre mois, une décision implicite de rejet est née, conformément aux dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. C'est précisément cette décision implicite de refus d'abrogation qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 sous le numéro TS 2022-15, Monsieur P. V., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur le 1° du B de l'article 90 de la Constitution. Aux termes de ses écritures initiales, le requérant demandait au Tribunal Suprême : * À titre principal, l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande du 3 janvier 2022 tendant à l'abrogation de la décision de refoulement du 11 novembre 2013 ; * Au besoin, le prononcé d'une décision avant dire droit invitant le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur à produire tous les éléments permettant à la juridiction d'exercer son contrôle de légalité sur ladite décision ; * La condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance. Sur le fond du droit, l'argumentation de Monsieur P. V. s'articulait autour du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer que le maintien de la mesure de police était devenu manifestement disproportionné et infondé, il mettait particulièrement en avant sa situation familiale et affective. Il exposait former un couple stable depuis plus de treize années avec Madame C. C., précisant que cette information avait été formellement confirmée par cette dernière auprès des services de la Direction de la Sûreté publique au mois de mars 2022. Il soulignait que sa compagne résidait en Principauté depuis l'année 2013 et y exerçait son activité professionnelle depuis 2014. Selon le requérant, la persistance du refoulement faisait directement obstacle à leur projet de contracter mariage et de fonder une famille. Par la suite, en cours d'instruction, par un mémoire complémentaire enregistré au Greffe Général le 14 décembre 2022, Monsieur P. V. a versé aux débats une pièce nouvelle d'origine judiciaire : une ordonnance rendue par le tribunal de Turin (datée du 28 novembre 2022 selon les visas du mémoire du requérant, et du 25 novembre 2022 selon le considérant n° 4 de la décision du Tribunal Suprême). Cet acte juridictionnel italien déclarait « l'extinction du délit et de toute conséquence pénale figurant dans le jugement d'application de la peine sur requête des parties du juge des investigations préliminaires du tribunal de Turin, jugement n° 405 du 16 mars 2015 ». Par cette production, le requérant entendait parachever la démonstration de son complet amendement pénal. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 29 juillet 2022, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 16 janvier 2023. Il concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens. L'argumentation de l'État reposait sur une analyse stricte de la continuité contentieuse et des exigences probatoires en matière de police administrative : 1. **Sur la demande de communication des motifs et la mesure d'instruction :** Le Ministre d'État soutenait que le requérant n'était nullement fondé à solliciter la communication des motifs de la décision implicite de rejet, dès lors que ceux-ci demeuraient identiques à ceux ayant justifié la mesure initiale du 11 novembre 2013 ainsi que le refus d'abrogation du 2 août 2019 (validé par le Tribunal Suprême le 2 décembre 2020). 2. **Sur l'absence d'élément nouveau concernant l'ordre public :** L'administration faisait valoir que la demande du 3 janvier 2022 était en tous points similaire à celle ayant abouti à la décision de rejet du Tribunal Suprême de 2020. Le fait que l'intéressé n'ait pas fait l'objet de nouvelles condamnations pénales depuis le précédent refus d'abrogation demeurait, à lui seul, insuffisant. Le Ministre d'État pointait une carence probatoire majeure : Monsieur P. V. s'abstenait de préciser ses ressources financières, la nature de ses activités professionnelles ainsi que ses fréquentations. 3. **Sur la situation personnelle et familiale :** Le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la relation avec Madame C. C. D'une part, il relevait que le souhait de retrouver sa compagne ne pouvait être utilement invoqué puisque les intéressés conservaient l'entière liberté de se rencontrer en dehors du territoire exigu de la Principauté de Monaco. D'autre part, et à titre surabondant, l'administration mettait en doute la réalité ou la constance de la vie commune alléguée en soulignant que Madame C. C. avait officiellement déclaré être célibataire en 2014 ainsi qu'en 2020. 4. **Sur la portée de l'ordonnance du tribunal de Turin de novembre 2022 :** Dans son mémoire du 16 janvier 2023, le Ministre d'État soutenait que cette décision judiciaire italienne était dépourvue de toute incidence sur le litige. Elle se bornait en effet à prendre acte mécaniquement de l'absence de nouvelle condamnation durant le délai légal de cinq ans ayant suivi le jugement du 16 mars 2015, ce qui ne suffisait nullement à démontrer positivement une modification du comportement de l'intéressé, d'autant moins que l'opacité subsistait quant à ses activités, ressources et relations. L'instruction de l'affaire a été confiée dès le 1er juin 2022 à Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Après une première clôture de l'instruction le 8 septembre 2022, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance portant mesure d'instruction le 12 décembre 2022, permettant l'échange des mémoires de décembre 2022 et janvier 2023, avant une seconde clôture prononcée le 25 janvier 2023. L'affaire a été appelée à l'audience publique de l'Assemblée plénière du 26 avril 2023, au cours de laquelle le Procureur Général a conclu au rejet de la requête, avant que la décision ne soit lue le 11 mai 2023. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique précise, située au carrefour du droit de la police administrative des étrangers et de la théorie générale de l'acte administratif dans le contentieux de l'excès de pouvoir : **À quelles conditions substantielles et temporelles un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement définitive, dont un précédent refus d'abrogation a déjà été validé par le juge administratif, peut-il obtenir l'annulation pour erreur manifeste d'appréciation d'une nouvelle décision implicite refusant d'abroger cette mesure de police ?** Cette interrogation principale se décomposait en trois sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait nécessairement trancher : 1. Sur qui pèse la charge de l'allégation et de la preuve de la disparition du risque de trouble à l'ordre public lors d'une demande d'abrogation, et quelle est la nature exacte des éléments factuels exigés par l'administration et le juge ? 2. Quelle est la période de référence pertinente pour apprécier l'existence d'« éléments nouveaux significatifs » lorsque plusieurs demandes d'abrogation se sont succédé dans le temps ? 3. Le juge de l'excès de pouvoir peut-il prendre en considération, pour apprécier la légalité du refus d'abrogation, une décision judiciaire étrangère constatant l'extinction des effets d'une condamnation pénale antérieure, lorsque cette décision judiciaire est intervenue postérieurement à la naissance de la décision administrative attaquée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative aux prétentions du requérant et écarter le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême déploie, en cinq considérants d'une grande densité juridique, un raisonnement syllogistique implacable. #### 1. Le rappel du cadre légal et de la finalité préventive de la police administrative (Considérants 1 à 3) Le Tribunal Suprême débute son analyse par le visa textuel de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, lequel confère au Ministre d'État une compétence discrétionnaire étendue pour enjoindre à tout étranger, par simple mesure de police ou par arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer. Après avoir retracé de manière neutre et chronologique l'ensemble de l'historique procédural depuis le 11 novembre 2013 jusqu'à la demande du 3 janvier 2022 (considérant n° 2), la juridiction pose sa majeure théorique au considérant n° 3 : > « Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Ce considérant de principe est fondamental. En rappelant que la police administrative a une vocation exclusivement préventive — par opposition à la police judiciaire et au droit pénal qui ont une fonction répressive —, le Tribunal Suprême justifie un standard de preuve spécifique. L'autorité administrative n'a pas à démontrer la certitude de la commission future d'une infraction sur le territoire monégasque ; il lui suffit d'identifier des « risques suffisamment caractérisés ». En outre, la notion d'ordre public retenue par la jurisprudence monégasque sur le fondement de l'Ordonnance de 1964 englobe non seulement la tranquillité et la sécurité *publiques*, mais également la tranquillité et la sécurité *privées*, notion particulièrement pertinente s'agissant d'un individu condamné par le passé pour usure et abus de confiance, infractions qui lèsent directement le patrimoine et la sécurité économique des particuliers. #### 2. Le fardeau probatoire et l'exigence d'éléments nouveaux significatifs (Considérant 4, première partie) Dans le quatrième considérant, le Tribunal Suprême opère l'application de ces principes à la dynamique particulière de la demande d'abrogation. Dès lors que la mesure initiale du 11 novembre 2013 était légalement fondée sur plusieurs condamnations pénales et qu'elle est devenue définitive, la présomption de légalité et de persistance du risque joue en faveur de l'administration. Le Tribunal affirme ainsi sans ambiguïté le renversement de la charge probatoire au stade de la demande d'abrogation : il « appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement [...] devait être reconsidérée en produisant devant l'Administration tous les éléments utiles à cet effet concernant sa situation personnelle et professionnelle ». Ce n'est donc pas au Ministre d'État d'enquêter d'office pour vérifier si un étranger refoulé résidant à l'étranger s'est amendé ; c'est au demandeur à l'abrogation de constituer un dossier probatoire complet et convaincant. Plus encore, compte tenu de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18692)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement du territoire monégasque. Il oppose Monsieur F. M. M., ressortissant italien résidant à Rome, à l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État. Aux termes des éléments factuels exposés dans la décision, le Ministre d'État a édicté, le 1er février 2002 (date parfois mentionnée par erreur matérielle comme le 1er mars 2002 dans certaines écritures et dans un considérant de la décision), une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de M. F. M. M. Cette décision administrative individuelle de police a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (visée sous le numéro 3.153 dans le chapeau de l'arrêt et sous le numéro 1.352 dans les visas, en date du 19 mars 1964, et plus particulièrement son article 22). L'acte administratif se bornait à énoncer un motif général, tiré de ce que la présence de l'intéressé sur le territoire de la Principauté serait « de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Pour des raisons que l'administration attribue à l'ignorance de l'adresse de l'intéressé à l'étranger et à la rareté de ses séjours à Monaco, cette décision de refoulement n'a fait l'objet d'aucune notification immédiate. Ce n'est qu'à la faveur d'un séjour de M. M. dans un établissement hôtelier de la Principauté, en décembre 2017, à l'occasion des fêtes de fin d'année, que les services de police ont identifié sa présence et pris contact avec lui en vue de procéder à la notification de la mesure. Par une lettre datée du 20 mars 2018, et reçue par son destinataire le 23 mars 2018, le Directeur de la Sûreté publique a officiellement notifié à M. M. la décision de refoulement prise à son encontre seize années plus tôt, le 1er février 2002, en joignant cet acte au courrier. Par cette même correspondance, le Directeur de la Sûreté publique a informé le ressortissant italien qu'il s'exposait à des sanctions pénales en cas de non-respect de cette mesure administrative d'interdiction du territoire. Prenant connaissance de cette mesure d'éloignement, M. M. a formé, par une lettre du 17 mai 2018 reçue par l'administration le 22 mai 2018, un recours administratif préalable auprès du Ministre d'État. Ce recours comportait un double objet : d'une part, un recours gracieux tendant au retrait de la décision initiale de refoulement du 1er février 2002 ; d'autre part, une demande tendant à l'abrogation (ou levée) de ladite mesure pour l'avenir. Par une décision en date du 26 juin 2018, le Ministre d'État a rejeté à la fois le recours gracieux et la demande d'abrogation. Pour fonder ce refus, l'autorité administrative a indiqué qu'il apparaissait que la présence du requérant en Principauté était « encore à ce jour susceptible de constituer un trouble à l'ordre public » (ou « une menace pour l'ordre public » selon les termes rapportés dans la contre-requête). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir en Principauté, M. F. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 13 août 2018 sous le numéro TS 2018-18. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 novembre 2018, le requérant sollicitait l'annulation de trois actes distincts ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens : 1. La décision du Ministre d'État du 1er février 2002 prononçant son refoulement ; 2. La lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018 portant, selon lui, décision de poursuite et de mise en œuvre de la mesure de refoulement ; 3. La décision du Ministre d'État du 26 juin 2018 rejetant son recours gracieux et refusant d'abroger la mesure de refoulement. Au soutien de ses conclusions dirigées contre la décision initiale du 1er février 2002, le requérant développait plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur la forme et la procédure, il invoquait un vice de forme tiré du défaut total de motivation, l'acte se limitant à une formule stéréotypée relative à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Il soulevait également la violation du principe du respect des droits de la défense, faute d'avoir pu présenter ses observations dans le cadre d'une procédure contradictoire préalable (moyen qu'il n'a toutefois pas repris dans sa réplique). Sur le fond, il arguait d'un défaut de base légale et d'une erreur dans l'appréciation des faits (inexactitude matérielle), soutenant qu'en 2002, sa présence ne menaçait nullement l'ordre public. Il faisait valoir à cet égard sa situation personnelle et professionnelle stable (marié depuis 1993, père de deux enfants, propriétaire et gérant de l'une des cinq plus importantes sociétés immobilières de Rome) et l'absence de toute mention sur son casier judiciaire italien. En réplique aux allégations factuelles formulées pour la première fois par l'État dans sa contre-requête, M. M. soulignait que le Ministre d'État procédait par affirmations approximatives portant sur des faits vieux de vingt-cinq ans, dépourvus de gravité, n'ayant donné lieu à aucune condamnation pénale, et surtout qu'il n'apportait aucune pièce probante pour établir la réalité matérielle de ces faits. Il ajoutait que l'inaction de l'État pendant seize ans démontrait l'absence de tout danger. S'agissant de la lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018, le requérant soutenait, pour justifier de la recevabilité de ses conclusions, qu'eu égard au délai exceptionnel de seize ans écoulé depuis l'édiction du refoulement, ce courrier traduisait une volonté autonome de l'administration de poursuivre et d'exécuter effectivement la mesure, constituant ainsi un acte décisoire détachable faisant grief. Il invoquait à l'appui de cette qualification une décision du Tribunal Suprême du 8 février 2010. Sur le fond, il demandait son annulation par voie de conséquence de l'annulation de l'acte de 2002, mais également pour des vices propres : incompétence de l'auteur de l'acte (seul le Ministre d'État étant compétent en vertu de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, violation des droits de la défense, et violation de l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (liberté de circulation) faute de circonstances justifiant cette mise à exécution tardive. Enfin, concernant la décision du Ministre d'État du 26 juin 2018, M. M. en sollicitait l'annulation par voie de conséquence de l'illégalité des deux actes précédents (en tant qu'elle rejetait son recours gracieux). En tant qu'elle portait refus d'abrogation, il lui reprochait un défaut de motivation en violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (l'acte n'énonçant aucune considération de fait et le caractère antérieur à 2006 de l'acte initial ne dispensant pas de motiver un refus d'abrogation intervenu en 2018) ainsi qu'un défaut de base légale, son comportement depuis 2002 étant exempt de tout reproche, comme en témoignait son unique séjour sans incident en décembre 2017 et une attestation de moralité établie le 18 octobre 2018 par Monseigneur Luigi Ginami, président d'une association caritative. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 octobre 2018 et une duplique du 14 décembre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. En premier lieu, l'État opposait une fin de non-recevoir aux conclusions dirigées contre la lettre du 20 mars 2018 du Directeur de la Sûreté publique. Il soutenait que ce courrier, purement informatif et accompagné de la décision de refoulement elle-même, était dépourvu de caractère décisoire, ne faisait pas grief et ne pouvait être assimilé à un acte détachable ni à une décision révélée au sens de la jurisprudence du 8 février 2010. En deuxième lieu, sur la légalité de la décision du 1er février 2002, le Ministre d'État faisait valoir que cet acte, antérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, n'était soumis à aucune obligation légale ou réglementaire de motivation. Il écartait le moyen tiré des droits de la défense comme inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative (et non de sanction). Sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État révélait dans ses écritures les motifs factuels ayant guidé son appréciation en 2002 : les services de police disposaient, pour la période de 1994 à 1997, de renseignements défavorables sur le requérant ; en outre, ce dernier avait attiré l'attention à Monaco même par un comportement jugé suspect, tenant notamment à l'acquisition pratiquement concomitante de sept véhicules de marque Mercedes, en relation avec un individu signalé pour des malversations dans le secteur des concessionnaires automobiles. Le Ministre d'État estimait que ces faits, dont la légalité devait s'apprécier à la date de l'acte en 2002 nonobstant leur ancienneté ou l'absence de condamnation pénale, justifiaient pleinement la mesure de police, le délai de notification s'expliquant uniquement par l'absence du requérant du territoire monégasque. En troisième lieu, s'agissant de la décision du 26 juin 2018, le Ministre d'État soutenait qu'elle était suffisamment motivée au regard de l'absence d'obligation de motivation de l'acte initial, et qu'il appartenait au demandeur d'une abrogation de prouver un changement dans les circonstances de fait. Selon l'administration, ni l'écoulement du temps durant lequel l'intéressé était absent de Monaco, ni l'attestation à caractère général et religieux produite par le requérant ne démontraient un amendement de son comportement propre à faire disparaître la menace pour l'ordre public. L'instruction ayant été close le 2 janvier 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2019 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, pour être jugée le 5 décembre 2019. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le recours soumis au Tribunal Suprême soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'office du juge administratif dans le contrôle de légalité interne des mesures de police : 1. **Sur la recevabilité :** La lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à un étranger une décision de refoulement prise par le Ministre d'État seize années plus tôt, en lui rappelant les sanctions pénales encourues en cas d'infraction, acquiert-elle, en raison de ce délai exceptionnel d'inaction administrative, le caractère d'un acte décisoire détachable faisant grief et susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de refoulement et la charge de la preuve :** Lorsque l'administration invoque dans ses écritures contentieuses des faits précis (renseignements de police défavorables et transactions automobiles suspectes) pour justifier une mesure de refoulement non motivée formellement, mais que le requérant conteste la réalité et la pertinence de ces faits, l'État peut-il se dispenser de produire les pièces établissant la matérialité desdits faits devant le juge de l'excès de pouvoir ? 3. **Sur le sort de la décision rejetant le recours gracieux et la demande d'abrogation :** Quelle est l'incidence de l'annulation contentieuse de la décision initiale de refoulement sur la légalité de la décision subséquente par laquelle le Ministre d'État a rejeté le recours gracieux et refusé d'abroger ladite mesure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, procède à un examen méthodique et séquentiel des conclusions de la requête, en articulant son raisonnement en trois temps correspondant aux trois actes attaqués. #### 1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la lettre de notification du Directeur de la Sûreté publique Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction examine la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État concernant la lettre du 20 mars 2018. Le Tribunal Suprême pose en principe que « la lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à la personne intéressée une décision de refoulement prise à son encontre par le Ministre d'État n'est pas, par elle-même, susceptible de faire grief ». Répondant directement à l'argumentation du requérant qui tentait d'ériger cette notification tardive en une décision autonome de « poursuite et de mise en œuvre » de la mesure d'éloignement, le juge administratif suprême précise que « le long délai écoulé entre la décision de refoulement et sa notification par le Directeur de la Sûreté publique est sans incidence sur la nature de cette lettre ». La notification demeure une simple mesure d'exécution matérielle et d'information, dépourvue d'effet juridique propre distinct de l'acte notifié. L'écoulement du temps, fût-il de seize ans, ne saurait transmuer un acte recognitif ou d'exécution en un acte décisoire. En conséquence, le Tribunal accueille la fin de non-recevoir du Ministre d'État et déclare irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du 20 mars 2018. En revanche, cette notification ayant valablement fait courir les délais de recours (suivis d'un recours gracieux dans le délai légal), le Tribunal retient sa compétence pour statuer sur la légalité de la décision initiale du 1er février 2002 (mentionnée par erreur matérielle comme du 1er mars 2002 au considérant 2) et de la décision du 26 juin 2018. #### 2. L'annulation de la décision de refoulement du 1er février 2002 pour défaut d'établissement de la matérialité des faits Abordant la légalité de l'acte de refoulement du 1er février 2002 (considérants 3 et 4), le Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens. Il choisit de ne pas examiner les moyens de légalité externe soulevés par le requérant (défaut de motivation d'un acte antérieur à la loi de 2006 et violation des droits de la défense) pour se placer directement sur le terrain de la légalité interne, et plus exactement du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Au troisième considérant, le juge prend acte des motifs de fait révélés pour la première fois par le Ministre d'État dans ses écritures en défense pour justifier la mesure de police prise en 2002 : d'une part, l'existence de renseignements de police défavorables concernant M. M. pour les années 1994 à 1997 ; d'autre part, un comportement jugé suspect à Monaco même, caractérisé par l'achat quasi simultané de sept véhicules de marque Mercedes en lien avec un individu signalé pour des malversations dans le milieu des concessionnaires automobiles. Toutefois, au quatrième considérant, le Tribunal Suprême confronte ces allégations aux exigences de la preuve contentieuse. Il relève que « le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ». Or, le requérant contestait formellement ces faits dans son mémoire en réplique, soulignant le caractère purement assertorique des écritures ministérielles. Le Tribunal en déduit logiquement que « la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par M. M., ne ressort pas des pièces du dossier ». Faute pour l'administration d'avoir satisfait à son obligation de verser au débat contradictoire les éléments probatoires (rapports de police, fiches de renseignement, documents relatifs aux transactions automobiles) soutenant ses affirmations, les faits servant de base légale à la mesure de refoulement sont réputés non établis. Le Tribunal prononce dès lors l'annulation de la décision du 1er février 2002, « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens ». #### 3. L'annulation par voie de conséquence de la décision du 26 juin 2018 Enfin, dans un cinquième et dernier considérant d'une grande concision, le Tribunal Suprême tire les conséquences logiques et juridiques de l'annulation de l'acte initial sur la décision du 26 juin 2018. Dès lors que la décision de refoulement du 1er février 2002 est annulée rétroactivement et réputée n'être jamais intervenue dans l'ordre juridique monégasque, la décision du 26 juin 2018 par laquelle le Ministre d'État a refusé de la retirer (rejet du recours gracieux) et de l'abroger pour l'avenir se trouve privée de base légale et d'objet. Elle est donc annulée « par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 1er février 2002 », sans qu'il soit nécessaire d'examiner les vices propres (notamment le défaut de motivation au regard de la loi de 2006) qui lui étaient reprochés. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des deux décisions ministérielles tout en rejetant le surplus des conclusions (correspondant à la demande d'annulation de la lettre de notification) : > « Décide : > Les décisions du 1er février 2002 et du 26 juin 2018 du Ministre d'État sont annulées. > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt majeur du contentieux administratif monégasque, tant par les précisions qu'il apporte sur la théorie de l'acte faisant grief que par la fermeté avec laquelle il met en œuvre le contrôle de la preuve en matière de police des étrangers. #### 1. La distinction stricte entre l'acte décisoire et la mesure de notification dans le temps Le premier apport de l'arrêt réside dans la clarification de la nature juridique des courriers de notification émanant de la Direction de la Sûreté publique. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français dont il partage les concepts fondamentaux, le recours pour excès de pouvoir n'est ouvert qu'à l'encontre des actes administratifs faisant grief, c'est-à-dire des actes décisoires qui affectent par eux-mêmes l'ordonnancement juridique ou la situation des administrés. En l'espèce, la
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 - Décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco et décision de rejet du recours gracieux Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement assortie des considérations de fait et de droit - Considérations visées dans la décision de rejet du recours gracieux - Mesures de police administrative destinées à prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public - Faits retenus caractérisent des risques de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée - Décision justifiée par les faits de détention de stupéfiants aux fins d'usage personnel et par le trouble à l'ordre public lié à l'exercice de la prostitution - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Recours en indemnisation Rejet de la demande en annulation - Rejet corrélatif de la demande en indemnisation Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Mademoiselle K. D.O.S. c/ l'État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 - Décision de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco et décision de rejet du recours gracieux Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement assortie des considérations de fait et de droit - Considérations visées dans la décision de rejet du recours gracieux - Mesures de police administrative de??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? raine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, elle mentionne de manière suffisamment précise les faits qui fondent la décision de refoulement ; que, par suite, la décision de refoulement comporte les considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ; Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation ; qu'en effet, si l'activité de prostitution à laquelle se livre la requérante depuis 2008 n'est pas interdite, en t??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? tiré de ce que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation n'est pas fondé ; 8° Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mlle D.O.S. n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions qu'elle attaque ; qu'il suit de là que ses conclusions indemnitaires ne peuvent qu'être rejetées ; Décide : La requête de Mademoiselle K. D.O.S. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Mademoiselle D.O.S. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 5 décembre 2019, Mademoiselle K. D.O.S. c/ l'État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Associations - Constitution, article 30, liberté d'association - Loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations - Article 5, liberté d'association sans autorisation ni déclaration - Article 7, personnalité morale et capacité juridique subordonnée à déclaration auprès du Ministre d'État - Demande de délivrance du récépissé - Décision administrative de refus - Refus motivé et notifié - Exiguïté du territoire, composition démographique et culturelle, intégration de la religion d'État dans l'ordre public monégasque - Exigence de raisons convaincantes et impératives - Risques avérés à l'ordre public non établis - Décision administrative légale (non) Injonction à l'administration Incompétence du Tribunal Suprême pour adresser des injonctions à l'administration Recours en indemnisation Préjudice allégué établi ni dans son principe ni dans son quantum - Rejet de la demande Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 18 février 2019, L'Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah c/ le Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Associations - Constitution, article 30, liberté d'association - Loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations - Article 5, liberté d'association sans autorisation ni déclaration - Article 7, personnalité morale et capacité juridique subordonnée à déclaration auprès du Ministre d'État - Demande de délivrance du récépissé - Décision administrative de refus - Refus motivé et no??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? oi de 2008, que dans les cas où l'association déclarante n'est pas ab initio, nulle et de nul effet ; que la liberté d'association a donc été respectée, car il ne s'est pas prononcé sur l'opportunité de sa présence, mais sur sa légalité au regard de l'article 6 de la loi, le récépissé ayant été refusé en raison de la nullité de l'association pour les troubles à l'ordre public qu'elle était susceptible d'occasionner ; Attendu qu'il expose, ensuite, que si la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales impose aux États de faire béné??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? uérants ne peut qu'être rejetée ; DÉCIDE : La décision de refus du récépissé de la déclaration de l'association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah est annulée. Le surplus des conclusions est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. À rapprocher de la décision du 30 juin 2017 Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah et Monsieur j-p. G. contre État de Monaco (décision contraire). – NDLR ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 18 février 2019, L'Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah c/ le Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Pouvoirs de police du Ministre d'État - Exercice des pouvoirs de police distinct de la procédure d'expulsion du domaine public engagé devant le Tribunal de Première Instance - Compétence du Ministre d'État en matière de sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques - Compétence pour faire procéder à l'enlèvement ou à la destruction d'équipements ou d'installations situés sur le domaine public et présentant un risque caractérisé pour la sécurité des personnes ou des biens Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Énonciation des motifs de fait et de droit, mention des risques encourus par les usagers du domaine public, dans la décision administrative - Conformité aux exigences de la loi - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales inapplicable en matière de police administrative - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 24 novembre 2017, M. e. CH-ME. c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Pouvoirs de police du Ministre d'État - Exercice des pouvoirs de police distinct de la procédure d'expulsion du domaine public engagé devant le Tribunal de Première Instance - Compétence du Ministre d'État en matière de sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques - Compétence pour faire procéder à l'enlèvement ou à la destruction d'équipements??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? s dépens ; Attendu que, selon la contre requête, M. CH-ME. exploitait un établissement balnéaire et de restauration dénommé « La Spiaggia » plage du Larvotto, sur le fondement d'une convention d'occupation précaire et révocable du domaine public du 20 novembre 2008, venue à expiration le 31 mars 2013 et non renouvelée ; que M. CH-ME. s'est signalé à Monaco depuis plusieurs années pour ses refus compulsifs de respecter les règles et plus généralement l'autorité, se traduisant par des différends nombreux avec les services administratifs et la justice, conduisant à des condamn??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? s, membre titulaire, Didier RIBES, membre titulaire, Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles et Monsieur Guillaume DRAGO, rapporteur, membres suppléants, et prononcé le vingt-quatre novembre deux mille dix-sept en présence de Monsieur Hervé POINOT, Procureur Général adjoint par Monsieur José SAVOYE, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, membre titulaire, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Vice-Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 24 novembre 2017, M. e. CH-ME. c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16204 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16204 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16204)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 30 juin 2017 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du régime déclaratif des associations institué par la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations. Ce texte législatif régit les modalités selon lesquelles les groupements de personnes peuvent acquérir la personnalité morale et la capacité juridique sur le territoire monégasque. Le 22 décembre 2015, Monsieur j-p. GA., de nationalité française et domicilié à Beausoleil (France), agissant en qualité de président déclaré, a procédé auprès des services compétents de l'État de Monaco à une déclaration relative à la constitution d'une association dénommée « Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah » (ci-après AMCTJ). Selon les éléments factuels rapportés dans la décision, cette association de fait, dont le siège social était fixé à Monaco chez Madame j. RO., avait pour « objet exclusif de subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice du culte des Témoins de Jéhovah sur le territoire de la Principauté ». La démarche entreprise visait, conformément aux dispositions de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008, à obtenir le récépissé de déclaration permettant à l'association d'accéder à la personnalité morale, à la capacité juridique et de « réaliser tous les actes de la vie civile ». Toutefois, cette démarche déclarative s'est heurtée à un refus de l'autorité administrative. Par une décision enregistrée sous le numéro 16/A01 (également référencée n° 16-A01 dans la décision) en date du 8 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les relations extérieures et la coopération, alors en charge des fonctions de Ministre d'État, a notifié par courrier à Monsieur j-p. GA. son refus de délivrer le récépissé prévu à l'article 7 de la loi n° 1.355. Pour fonder cette décision administrative individuelle défavorable, l'autorité gouvernementale s'est appuyée sur les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008. Aux termes des motifs intégralement reproduits dans la décision commentée, le refus du 8 janvier 2016 énonçait « qu'aux termes de l'article 6 de la loi n° 1.355 susvisée, est nulle et de nul effet, l'association dont l'objet est contraire à la loi (...) ou a un caractère sectaire », avant d'affirmer « qu'en l'état de données fiables de source étrangère, l'autorité monégasque est fondée à nourrir un doute sérieux et légitime quant au caractère sectaire du culte des Témoins de Jéhovah que ladite association aurait vocation à représenter à Monaco, ainsi qu'aux atteintes à l'ordre public que l'activité déployée par ses membres pourrait générer en Principauté » et de conclure « qu'il est de la responsabilité du Ministre d'État de prendre toute précaution à l'effet de prévenir les atteintes à la tranquillité et à l'ordre public ». Face à ce refus initial empêchant l'acquisition de la capacité juridique par le groupement, Monsieur j-p. GA., agissant en qualité de président de l'association, a formé un recours administratif préalable. Par un courrier en date du 20 février 2016, réceptionné par les services de l'État le 25 février 2016, il a sollicité du Ministre d'État le retrait de la décision de refus de délivrance du récépissé du 8 janvier 2016. L'administration monégasque a gardé le silence sur cette demande gracieuse. En application des dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ce silence prolongé pendant une durée supérieure à quatre mois a fait naître, le 25 juin 2016, une décision implicite de rejet du recours gracieux, cristallisant ainsi le litige administratif et ouvrant la voie au recours contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 11 août 2016 sous le numéro de rôle TS 2016-12, l'Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah, agissant en tant qu'association de fait régulièrement habilitée par délibération de son conseil d'administration et représentée par son président, ainsi que Monsieur j-p. GA. agissant à titre personnel, ont saisi le Tribunal Suprême. Leur recours tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, tant de la décision expresse n° 16/A01 du 8 janvier 2016 que de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux du 20 février 2016. Au préalable, les requérants ont pris soin de justifier de leur intérêt à agir. L'association de fait faisait valoir que les décisions attaquées l'empêchaient d'accéder à la personnalité morale et à la capacité juridique, et Monsieur j-p. GA. excipait de sa qualité de président déclaré de ladite association. Sur le fond du droit, l'argumentation développée par les requérants dans leur requête introductive d'instance, puis maintenue dans leur mémoire en réplique enregistré le 11 novembre 2016, s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement denses. Sur le terrain de la légalité externe, les requérants précisaient expressément renoncer à soulever tout vice de procédure pour concentrer leur critique sur un unique vice de forme : l'insuffisance et l'inadéquation de la motivation du refus de délivrance du récépissé. Ils soutenaient que la motivation retenue par l'administration se réduisait à une « accumulation de lieux communs correspondant à des idées reçues ou des préjugés présentés comme des "données fiables de source étrangère" ». Selon eux, une telle formulation ne constituait pas une motivation sérieuse et suffisante au regard des exigences tant de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs que de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Sur le terrain de la légalité interne, les requérants invoquaient en premier lieu la violation des normes internes, tant constitutionnelles que législatives. Ils rappelaient que le Titre III de la Constitution monégasque consacre les droits et libertés fondamentaux, notamment la liberté des cultes (article 23) et la liberté d'association (article 30). Ils soutenaient surtout que le Ministre d'État avait commis une erreur de droit en se méprenant sur le sens et la portée des articles 5, 6 et 7 de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008. S'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi, et plus précisément sur le rapport déposé le 11 décembre 2008 par la Commission de législation, ils faisaient valoir que « dans l'esprit de la Commission, les services du Ministre d'État doivent se borner à une simple vérification du respect des conditions formelles de la déclaration à l'exclusion de toute appréciation qui pourrait porter sur le fond, notamment toute appréciation sur la validité ou la nullité de l'association ». Les requérants en déduisaient que l'article 7 de la loi plaçait l'autorité administrative en situation de compétence liée pour délivrer le récépissé dès lors que le dossier était formellement complet, et que le Ministre d'État avait excédé ses pouvoirs en se fondant a priori sur un hypothétique motif de nullité tiré de l'article 6. En second lieu, les requérants invoquaient la violation des engagements internationaux de la Principauté, spécifiquement des articles 9 (liberté de pensée, de conscience et de religion) et 11 (liberté de réunion et d'association) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 408 du 15 février 2006 sans qu'aucune réserve ne porte sur ces dispositions. Ils soutenaient que le refus constituait une ingérence injustifiée et disproportionnée dans leurs droits conventionnels, permise par l'imprécision de l'article 6 de la loi n° 1.355 en l'absence de définition juridique de la « secte ». Ils soulignaient que la CEDH impose aux États une obligation positive d'accorder la personnalité juridique aux groupements religieux et a déjà rendu une trentaine d'arrêts favorables aux Témoins de Jéhovah, jurisprudence reprise par le Conseil d'État français et la Cour constitutionnelle allemande. Ils ajoutaient que la Cour européenne prohibe l'apposition a priori du « label infamant de "secte" » sans faits concrets ni sur la base d'un rapport parlementaire étranger, et se montre vigilante quant aux risques de discrimination religieuse dans les États dotés d'une religion d'État comme Monaco (article 9 de la Constitution). Enfin, dans leur réplique, ils reprochaient au Ministre d'État de ne procéder que par simples allégations en invoquant de vagues caractéristiques historiques, culturelles ou géographiques pour justifier d'hypothétiques troubles à l'ordre public. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 octobre 2016 et un mémoire en duplique enregistré le 12 décembre 2016, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet de la requête. Sur la légalité externe, le Ministre d'État réfutait tout défaut de motivation, affirmant que la décision attaquée comportait tant les considérations de droit (le visa des textes) que les éléments de fait (le caractère sectaire et les troubles à l'ordre public) fondant le refus. Sur la légalité interne, l'État contestait l'interprétation restrictive de ses pouvoirs. Selon lui, la lecture combinée des articles 6 et 7 de la loi n° 1.355 démontrait que l'administration n'est en situation de compétence liée que si l'association n'est pas ab initio « nulle et de nul effet » au sens de l'article 6. Or, ce texte définit expressément l'association à caractère sectaire comme celle « qui poursuit des activités ayant pour finalité ou pour conséquence de créer, de maintenir ou d'exploiter la sujétion psychologique ou physique des personnes qui participent à ces activités ». L'administration soutenait s'être prononcée non sur l'opportunité, mais sur la stricte légalité de l'association au regard de l'article 30 de la Constitution et de l'article 6 de la loi. Au regard du droit conventionnel européen, le Ministre d'État faisait valoir que les articles 9 et 11 de la Convention autorisent les restrictions aux libertés d'association et de religion dès lors qu'elles sont prévues par la loi (en l'occurrence l'article 6 alinéa 2 de la loi n° 1.355 qui définit le caractère sectaire), poursuivent un but légitime et sont nécessaires dans une société démocratique pour contrôler les activités nuisibles à la population ou à la sécurité publique. Il soutenait que la consécration par l'article 9 de la Constitution de la religion catholique, apostolique et romaine comme religion d'État conférait aux autorités monégasques une plus grande latitude d'appréciation quant au statut des autres groupes religieux, sans méconnaître les devoirs de neutralité et d'impartialité. Enfin, l'État de Monaco affirmait que les solutions jurisprudentielles étrangères ou européennes n'étaient pas transposables en Principauté en raison de « l'exiguïté du territoire et de la composition sociologique de la population ». Selon la duplique, le « caractère dogmatique incontestable du culte des Témoins de Jéhovah, dont attestent ses publications », le non-respect de la liberté d'expression et l'obligation de prédication se traduisant par la distribution de tracts et de revues en porte-à-porte étaient incompatibles avec les caractéristiques propres à Monaco et de nature à créer des troubles effectifs à l'ordre public. L'instruction de l'affaire a en outre été marquée par un incident procédural. Par une lettre recommandée avec avis de réception du 25 janvier 2017, parvenue au Greffe Général le 30 janvier 2017, l'AMCTJ, sous la signature de Monsieur j-p. GA., s'est adressée directement au Président du Tribunal Suprême, sans le ministère de ses avocats. Par des observations enregistrées le 28 février 2017, le Ministre d'État a soulevé l'irrecevabilité de cette production et demandé qu'elle soit écartée des débats. La procédure a été clôturée le 6 mars 2017, et l'affaire, initialement attribuée à Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 16 août 2016, a été appelée à l'audience du 23 juin 2017 (après renvoi par ordonnance du 10 mai 2017 à l'audience du 22 juin 2017 et modification de la composition de la formation de jugement par ordonnance du 21 juin 2017), pour une lecture de la décision le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question procédurale liminaire relative à la recevabilité d'une correspondance adressée directement par un requérant au Président de la juridiction hors l'entremise de son avocat-défenseur, le litige soumettait à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême une question fondamentale touchant à l'articulation entre l'exercice des prérogatives de police administrative et la garantie des droits fondamentaux lors de la constitution d'une association. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait déterminer si, dans le cadre du régime déclaratif institué par les articles 5 et 7 de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 mettant en œuvre la liberté d'association garantie par l'article 30 de la Constitution, le Ministre d'État peut légalement refuser la délivrance du récépissé de déclaration d'une association sur le fondement de l'article 6 de ladite loi, au motif de l'existence d'un « doute sérieux et légitime » quant à son caractère sectaire et aux risques d'atteinte à l'ordre public, en se bornant à invoquer l'existence de « données fiables de source étrangère » sans préciser dans sa décision les éléments factuels concrets propres à caractériser ce doute ou ces risques. En substance, la haute juridiction monégasque était invitée à définir le degré d'exigence qui s'attache à l'obligation légale de motivation d'une décision administrative restreignant l'exercice d'une liberté constitutionnelle, et à décider si une motivation formulée en termes généraux et hypothétiques satisfait aux conditions posées tant par la Constitution que par la loi sur les associations. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême procède selon un raisonnement rigoureux et concis, structuré en quatre considérants, qui met en œuvre une stricte économie de moyens tout en conférant une portée substantielle au vice retenu. En premier lieu, après avoir pris acte, dans son premier considérant, de la recevabilité implicite de la requête en relevant qu'elle était présentée par Monsieur j-p. GA. tant à titre personnel qu'ès qualités de président de l'AMCTJ, la juridiction règle l'incident procédural soulevé par la défense. Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême énonce « qu'il résulte des articles 17 et suivants de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée qu'une lettre adressée directement au Président du Tribunal Suprême par une partie constitue une production irrecevable ». En conséquence, la haute juridiction écarte des débats la lettre du 25 janvier 2017 signée par le requérant hors l'intervention de ses conseils. Ce faisant, le juge réaffirme le caractère formaliste et écrit de la procédure devant lui, laquelle impose la représentation par un avocat-défenseur pour la régularité des productions. En second lieu, abordant l'examen de la légalité de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême fixe, dans son troisième considérant, le cadre normatif de référence.Il est particulièrement significatif de noter que le juge choisit de fonder son contrôle exclusivement sur le bloc de constitutionnalité et de légalité interne, sans mobiliser les stipulations de la Convention européenne des droits de l'homme pourtant longuement débattues par les parties et visées en tête de la décision. Le Tribunal cite d'abord l'article 30 de la Constitution aux termes duquel « la liberté d'association est garantie dans le cadre des lois qui la règlementent ». Il articule immédiatement cette garantie constitutionnelle avec les dispositions de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 : d'une part, l'article 5 qui pose le principe fondamental selon lequel « les associations se forment librement sans autorisation ni déclaration préalable » ; d'autre part, l'article 7 qui régit l'acquisition de la personnalité morale par la voie de la déclaration auprès du Ministre d'État et qui prescrit expressément que « tout refus de délivrance du récépissé est motivé et notifié au déclarant par lettre recommandée avec avis de réception dans le délai de vingt jours ». En troisième lieu, dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal Suprême confronte les motifs de la décision du 8 janvier 2016 aux exigences ainsi rappelées. Le juge relève que l'acte attaqué, après avoir visé l'article 6 de la loi n° 1.355 (relatif aux causes de nullité des associations, dont le caractère sectaire et l'atteinte à l'ordre public), s'est borné à alléguer qu'« en l'état de données fiables de source étrangère, l'autorité monégasque est fondée à nourrir un doute sérieux et légitime quant au caractère sectaire du culte des témoins de Jéhovah que ladite association aurait vocation à représenter à Monaco, ainsi qu'aux atteintes à l'ordre public que l'activité déployée par ses membres pourrait générer en Principauté ». Procédant à une appréciation sévère de cette formulation, le Tribunal Suprême juge « qu'en ne donnant aucune précision sur les faits de nature à nourrir le doute sérieux conçu sur le caractère sectaire de l'association, ou sur les risques d'atteinte à l'ordre public, la décision du Ministre d'État n'est pas assortie d'une motivation suffisante pour justifier, au regard des exigences de la protection constitutionnelle et légale de la liberté d'association à Monaco, un refus de récépissé de déclaration d'association ». Le raisonnement du juge appelle plusieurs observations techniques. D'une part, le Tribunal ne tranche pas explicitement la controverse théorique opposant les parties sur le point de savoir si l'article 7 de la loi n° 1.355 place l'administration en situation de compétence purement liée (limitée à un contrôle formel du dossier) ou s'il lui permet d'opposer un refus fondé ab initio sur les cas de nullité de l'article 6. Toutefois, en exigeant que le refus de récépissé soit assorti d'une motivation précisant les faits de nature à nourrir le doute sur le caractère sectaire ou les risques de trouble à l'ordre public, le juge admet implicitement mais nécessairement qu'un tel refus est légalement concevable dans son principe, pourvu qu'il soit dûment justifié par des faits précis. D'autre part, le juge opère une substantification de l'obligation de motivation : le défaut de motivation suffisante n'est pas traité comme un simple vice de forme au sens de la loi générale n° 1.312 du 29 juin 2006, mais comme une méconnaissance directe des « exigences de la protection constitutionnelle et légale de la liberté d'association ». Enfin, le juge refuse de prendre en compte les justifications avancées a posteriori par le Ministre d'État dans ses écritures contentieuses (relatives à l'exiguïté
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14326 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14326 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14326)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et de la police administrative, à la suite d'une lourde condamnation pénale prononcée par les juridictions monégasques. Monsieur s. TR., ressortissant britannique né le 18 septembre 1960 à Chesterfield et demeurant en Grande-Bretagne, a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions de la Principauté. Par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 31 mars 2003, devenu définitif, il a été condamné à une peine de cinq années d'emprisonnement ainsi qu'à une amende de 18 000 euros, en répression de 147 délits d'abus de confiance et de détournements de fonds. Tirant les conséquences de ces agissements sur le plan de l'ordre public, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris à l'encontre de M. s. TR., le 9 octobre 2003, une décision administrative enregistrée sous le numéro 03-81. Cet acte individuel de police administrative, pris sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, prononçait le refoulement de l'intéressé du territoire monégasque. La mesure était fondée sur le motif « que la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Toutefois, cette décision de refoulement a connu une trajectoire d'exécution singulière en raison de la situation carcérale de M. s. TR. Ce dernier a en effet purgé sa peine d'emprisonnement dans un premier temps à Monaco, puis en France. Durant toute cette période et les années qui suivirent, la décision du 9 octobre 2003 ne lui a pas été notifiée. Le requérant soutiendra d'ailleurs au cours de l'instance être revenu à plusieurs reprises sur le territoire monégasque durant cet intervalle, notamment pour répondre à des convocations devant le Tribunal du Travail dans le cadre d'un litige l'opposant à son ancien employeur, sans que la mesure ne lui soit opposée. Ce n'est que le 2 juillet 2014, soit plus de dix ans après l'édiction de l'acte administratif, que M. s. TR., alors présent sur le territoire de la Principauté, a été interpellé par les autorités de police et conduit dans les locaux de la Sûreté Publique. À cette occasion, la mesure de refoulement du 9 octobre 2003 lui a été formellement notifiée. Dans le procès-verbal dressé lors de cette interpellation, M. s. TR. a reconnu avoir pris connaissance du fait que, faute de se conformer à cette mesure administrative, il se trouverait en situation d'infraction au regard des dispositions de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Souhaitant contester cette interdiction du territoire qui lui était désormais formellement opposée, M. s. TR. a, par un courrier du 1er septembre 2014, saisi le Ministre d'État d'un recours administratif préalable (qualifié dans la décision tantôt de demande de réexamen ou d'annulation, tantôt de recours gracieux). Le Ministre d'État a rejeté cette demande (le 23 octobre 2014 ou le 29 octobre 2014, les deux dates étant mentionnées dans les écritures rapportées par la décision). Le refus opposé à cette demande de réexamen était motivé par le fait que « la gravité des faits ayant motivé cette mesure (la mesure de refoulement) ne permet pas de réserver une suite favorable à votre requête et conduit à considérer que la présence en Principauté de Monaco de M. TR. est encore à ce jour de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publique ou privée ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus de l'administration de revenir sur sa mesure de police, M. s. TR. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 23 décembre 2014 sous le numéro TS 2015-04. Il est fondamental de relever d'emblée, tant ce point sera déterminant pour l'issue du litige, que la requête en annulation présentée par M. s. TR. visait exclusivement la décision initiale n° 03-81 du Ministre d'État en date du 9 octobre 2003, notifiée le 2 juillet 2014, et non la décision d'octobre 2014 rejetant son recours gracieux. Outre l'annulation de la mesure de refoulement, le requérant demandait au Tribunal Suprême de prononcer la réhabilitation de ses droits sur le fondement de l'article 637 du Code de procédure pénale. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. s. TR. formulait trois griefs principaux : En premier lieu, il soulevait le défaut ou l'insuffisance de motivation de la mesure de refoulement. Tout en reconnaissant que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 confère au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire par mesure de police, il soutenait que l'administration était tenue de motiver sa décision. Il fondait cette obligation sur l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), ainsi que sur la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et ses Protocoles n° 1, 4, 6, 13 et particulièrement le Protocole n° 7 relatif aux garanties procédurales en cas d'expulsion d'étrangers. Dans son mémoire en réplique du 24 mars 2015, il ajoutait que l'obligation de motivation avait une origine jurisprudentielle avant même d'être consacrée par la loi. Selon lui, la formule stéréotypée retenue en 2003 (et reprise en 2014) était trop vague et imprécise pour satisfaire à ces exigences. En deuxième lieu, le requérant arguait de l'irrégularité de la notification en raison de son caractère excessivement tardif. Intervenue plus de dix ans après l'édiction de l'acte, cette notification tardive aurait violé l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ainsi que l'article 6 § 1 (droit à être entendu dans un délai raisonnable) et l'article 6 § 3, a) (droit d'être informé dans le plus court délai de la cause de l'accusation) de la CEDH, l'empêchant de saisir le juge en temps utile malgré ses venues antérieures à Monaco devant le Tribunal du Travail. En troisième lieu, M. s. TR. dénonçait l'absence de mention des voies et délais de recours dans l'acte de notification. Invoquant l'article 13 de la CEDH (droit à un recours effectif) et l'article 6 § 3 (droits de la défense), il soutenait qu'une telle omission devait être assimilée à une absence de notification et entachait la légalité même de la mesure de refoulement, d'autant que la notification avait eu lieu après l'entrée en vigueur de la CEDH à Monaco. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant invoquait la violation de l'article 22 de la Constitution monégasque et de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale. Il faisait valoir que depuis sa condamnation du 31 mars 2003, il avait intégralement exécuté sa peine, n'avait fait l'objet d'aucune nouvelle condamnation pénale pendant plus de dix ans, et avait maintenu des liens étroits avec Monaco sans jamais troubler l'ordre public. En réplique, il reprochait au Ministre d'État de ne pas avoir procédé à une appréciation *in concreto* de sa situation nouvelle lors du rejet de son recours gracieux en octobre 2014, rendant la mesure disproportionnée. Il revendiquait également le bénéfice d'un « droit à l'oubli » comme composante et garant d'un droit effectif à la vie privée. Enfin, estimant les conséquences du refoulement disproportionnées, il sollicitait sa réhabilitation judiciaire en vertu de l'article 637 du Code de procédure pénale. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 23 février 2015 et sa duplique du 24 avril 2015, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant une argumentation juridique rigoureuse, ancrée dans les principes classiques du contentieux administratif. Le point d'ancrage de la défense de l'État consistait à rappeler le principe cardinal selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, et à souligner que le recours de M. s. TR. n'était dirigé que contre la décision du 9 octobre 2003, rendant inopérants les griefs adressés au rejet du recours gracieux d'octobre 2014. Sur la légalité externe, le Ministre d'État faisait valoir qu'en 2003, antérieurement à la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, aucun texte n'imposait la motivation des mesures de police. Il réfutait l'existence d'une obligation jurisprudentielle antérieure en précisant la portée de la jurisprudence « BA. » du Tribunal Suprême, laquelle jugeait au contraire qu'en l'absence de texte, le refoulement n'avait pas à être motivé, le juge contrôlant seulement les motifs communiqués par le Ministre en cours d'instance. Quant aux normes internationales, l'État opposait la réserve expresse figurant à l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.330 du 12 février 1998 ayant rendu exécutoire le PIDCP (confirmée par un arrêt du Tribunal Suprême du 5 décembre 2006, *Sieur R.W.*), l'absence de rapport entre les articles 5 et 13 de la CEDH et la motivation, ainsi que l'inapplicabilité du Protocole n° 7 de la CEDH (le requérant n'étant pas résident à Monaco, faisant l'objet d'un refoulement et non d'une expulsion, et l'ordre public constituant une exception prévue à l'article 1er dudit Protocole). Concernant la notification tardive et l'absence d'indication des voies et délais de recours, le Ministre d'État rappelait que les conditions de notification d'une décision individuelle sont sans incidence sur sa légalité, n'affectant que son opposabilité et le déclenchement du délai de recours contentieux. Au surplus, l'article 6 § 1 de la CEDH est inapplicable aux mesures de police administrative et le requérant a pu exercer son recours devant le Tribunal Suprême, démontrant l'effectivité de son droit au recours. Sur la légalité interne, l'État soutenait qu'à la date du 9 octobre 2003, la mesure était pleinement justifiée et proportionnée au regard des 147 délits d'abus de confiance et de détournements de fonds sanctionnés par cinq ans de prison. Il ajoutait que le droit à la vie privée n'était pas illégalement atteint, le requérant résidant en Grande-Bretagne, et que le « droit à l'oubli » invoqué était dépourvu de tout fondement juridique. Enfin, le Ministre d'État soulevait l'incompétence du Tribunal Suprême, dont les attributions sont strictement définies par l'article 90 de la Constitution, pour connaître d'une demande de réhabilitation régie par les articles 637 et suivants du Code de procédure pénale. Après le dépôt du procès-verbal de clôture le 15 mai 2015 et le remplacement du rapporteur initial (M. Frédéric Rouvillois, désigné par ordonnance du 5 janvier 2015) par M. José Savoye (désigné par ordonnance du 20 août 2015), l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2015 et la décision a été lue le 3 décembre 2015. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, devait répondre à une série de questions juridiques étroitement imbriquées, dominées par la problématique de l'application de la règle de droit dans le temps dans le cadre du recours pour excès de pouvoir : 1. **La détermination du cadre temporel et de l'objet du contrôle de légalité :** Lorsqu'un administré forme un recours en annulation exclusivement dirigé contre une mesure de police administrative individuelle (un refoulement) édictée plus de dix ans auparavant mais récemment notifiée, sans attaquer la décision récente rejetant sa demande de réexamen (recours gracieux), à quelle date le juge de l'excès de pouvoir doit-il se placer pour apprécier la légalité de l'acte attaqué ? 2. **L'incidence de ce cadre temporel sur la légalité externe et l'invocabilité du droit conventionnel :** À la date du 9 octobre 2003, l'administration monégasque était-elle soumise à une obligation de motiver ses décisions de refoulement, et le requérant peut-il utilement invoquer à l'encontre d'un tel acte les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (assorti d'une déclaration/réserve dans son ordonnance de réception) ainsi que celles de la Convention européenne des droits de l'homme à laquelle la Principauté n'avait pas encore adhéré ? Par ailleurs, le retard de plus de dix ans dans la notification de l'acte et l'omission des voies et délais de recours lors de cette notification sont-ils de nature à entacher d'illégalité la décision administrative elle-même ? 3. **L'étendue du contrôle de la légalité interne :** En l'absence d'obligation légale de motivation formelle en 2003, comment s'exerce le contrôle du Tribunal Suprême sur les motifs de fond d'une mesure de refoulement prise à la suite d'une lourde condamnation pénale ? 4. **La répartition des compétences juridictionnelles :** Le Tribunal Suprême est-il compétent pour statuer sur une demande de réhabilitation présentée sur le fondement de l'article 637 du Code de procédure pénale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême se caractérise par une motivation d'une grande concision et d'une rigueur toute syllogistique, qui épouse pleinement les principes fondamentaux du contentieux administratif tels qu'invoqués en défense par le Ministre d'État. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, distinguant les conclusions aux fins d'annulation et les conclusions aux fins de réhabilitation. #### 1. Sur les conclusions aux fins d'annulation : le verrouillage temporel du litige et ses conséquences La clé de voûte de la décision réside dans son deuxième considérant : « Considérant que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date de son édiction ; que la requête est exclusivement dirigée contre la décision du 9 octobre 2003, et non contre le refus opposé le 29 octobre 2014 à la demande de réexamen de celle-ci ». Par cette double affirmation, le Tribunal Suprême verrouille le cadre du litige. D'une part, il rappelle le principe général selon lequel le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte à l'instant précis où son auteur l'a signé. Les circonstances de droit et de fait postérieures sont sans influence sur sa validité originelle. D'autre part, le juge relève souverainement, au vu des conclusions dont il est saisi (principe dispositif et règle de l'interdiction de statuer *ultra petita*), que M. s. TR. n'a demandé l'annulation que de la décision n° 03-81 du 9 octobre 2003. Le requérant a omis de diriger ses conclusions contre la décision du 29 octobre 2014 rejetant sa demande de réexamen. Dès lors, toute l'argumentation du requérant fondée sur l'évolution de sa situation personnelle entre 2003 et 2014 (bonne conduite, exécution de la peine, absence de récidive, « droit à l'oubli ») et sur l'évolution de l'ordonnancement juridique monégasque après 2003 se trouve radicalement neutralisée. Toute l'analyse du Tribunal va donc se cristalliser à la date du 9 octobre 2003. De cette prémisse temporelle, le Tribunal Suprême tire quatre conséquences successives pour écarter l'ensemble des moyens d'annulation : **Premièrement, sur la motivation et le contrôle des motifs au 9 octobre 2003 :** Le Tribunal juge « qu'au 9 octobre 2003 il n'existait aucune obligation légale de motiver les mesures de police administrative à caractère individuel ». Le grief de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte de 2003 tombe de lui-même : en l'absence d'obligation légale à cette date (la loi sur la motivation des actes administratifs n'intervenant qu'en 2006, comme l'avait rappelé l'État), l'acte n'avait pas à comporter l'énoncé formel de ses motifs. Toutefois, fidèle à sa jurisprudence protectrice de l'État de droit (notamment la jurisprudence « BA. » discutée par les parties), le Tribunal Suprême précise immédiatement que l'absence d'obligation de motivation formelle ne signifie pas absence de motifs légaux : « toutefois il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et le bien-fondé des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». **Deuxièmement, sur la légalité interne (exactitude matérielle et erreur manifeste d'appréciation) :** Mettant en œuvre ce contrôle sur les motifs révélés par le Ministre d'État, le juge vérifie la légalité interne de la mesure à la date du 9 octobre 2003. Il relève qu'en estimant que la présence de M. s. TR. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée « en raison des faits pour lesquels il a été condamné à cinq ans d'emprisonnement par arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 31 mars 2003 devenu définitif », le Ministre d'État « n'a entaché sa décision ni d'inexactitude matérielle ni d'une erreur manifeste d'appréciation ». Le contrôle exercé par le juge sur la qualification juridique des faits en matière de police des étrangers est un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. À l'évidence, six mois après une condamnation définitive à cinq ans de prison ferme, estimer que l'intéressé représente une menace pour la sécurité publique ou privée ne procède d'aucune erreur manifeste. **Troisièmement, sur les vices affectant la notification de l'acte :** Répondant aux moyens tirés de ce que la décision a été notifiée le 2 juillet 2014 (soit plus de dix ans après son édiction) et sans mention des voies et délais de recours, le Tribunal Suprême applique la distinction classique entre la validité de l'acte et son opposabilité : « Considérant que la tardiveté de la notification de celle-ci, comme l'absence d'indication des voies et délais de recours, sont sans incidence sur la légalité de la mesure de refoulement prise ». La notification est un acte postérieur à l'édiction de la décision ; ses éventuelles irrégularités ou sa tardiveté empêchent seulement le délai de recours contentieux de courir contre l'administré (ce qui a précisément permis à M. s. TR. de saisir le Tribunal Suprême en décembre 2014 d'un acte de 200
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12388 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 décembre 2013, n° 12388 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/12-04-12388)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans un contentieux classique de police administrative spéciale de la circulation routière, corrélatif à une répression pénale préalable. Le requérant, M. B. Z., ressortissant de nationalité néerlandaise résidant en Principauté de Monaco et titulaire d’une carte de séjour privilégiée depuis le mois de septembre 2009, bénéficiait depuis 1997 d’un permis de conduire monégasque, lequel avait fait l’objet d’un renouvellement régulier au cours du mois d’octobre 2009. À la suite d’un incident de circulation, l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions répressives monégasques. Par un jugement rendu le 27 avril 2012, le Tribunal correctionnel de Monaco l'a déclaré coupable des infractions de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de défaut de maîtrise de son véhicule. En répression de ces infractions, le Tribunal correctionnel l'a condamné aux peines de cinq jours d’emprisonnement et de 45 euros d’amende. Parallèlement ou consécutivement au volet répressif judiciaire, l’autorité administrative a initié la procédure de suspension du titre de conduite sur le fondement de la réglementation routière monégasque. En application des prescriptions légales et réglementaires régissant la matière, l’administration a saisi pour avis consultatif la Commission technique spéciale prévue par les dispositions de l’article 128 du Code de la route. Cette instance consultative a siégé et émis son avis lors d’une séance tenue le 20 septembre 2012. Au vu de cet avis, le Ministre d’État a édicté, le 7 novembre 2012, l’arrêté ministériel individuel n° 2012-668 portant suspension du permis de conduire des véhicules terrestres à moteur de M. B. Z. pour une durée de quinze mois. Cet acte administratif d'éviction temporaire du droit de conduire n'a toutefois été notifié à son destinataire que plusieurs mois après son édiction, soit le 26 avril 2013, date à compter de laquelle la durée de suspension de quinze mois commençait juridiquement à courir selon les mentions de la décision. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant l’arrêté ministériel n° 2012-668 entaché d'illégalité et gravement préjudiciable à ses intérêts, M. B. Z. a saisi directement le juge de l'excès de pouvoir monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 juin 2013, le requérant a formé un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel du 7 novembre 2012, tout en y adjoignant des conclusions indemnitaires tendant à la réparation du préjudice matériel occasionné par l'édiction de la décision contestée. Au soutien de ses prétentions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée en deux branches, invoquant tant des moyens de légalité externe que des moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. B. Z. soulevait en premier lieu l'irrégularité substantielle de la procédure consultative préalable. Il soutenait que l'arrêté attaqué avait été adopté au vu de l'avis émis par une commission collégiale irrégulièrement composée. L'article 128 du Code de la route imposant la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale préalablement à toute suspension ministérielle du permis de conduire, les règles fixant sa composition devaient être scrupuleusement observées. Or, l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 prévoit que la présidence de cet organisme est confiée à « un magistrat désigné par le Directeur des Services judiciaires ». En vertu de cette habilitation, le Directeur des Services judiciaires avait, par l'arrêté n° 2009-13 du 15 mai 2009, expressément désigné M. Jean-Jacques Ignacio, substitut du procureur général, pour exercer ces fonctions de président. Toutefois, la séance du 20 septembre 2012, au cours de laquelle a été rendu l'avis litigieux, a été présidée non point par le magistrat ainsi formellement habilité, mais par un autre substitut du procureur général, M. Bonnet. Dès lors, pour le requérant, l'avis émis par un organe incompétent dans sa composition était frappé de nullité, entraînant par voie de conséquence l'illégalité externe de la décision ministérielle finale. En second lieu, le requérant arguait d'un défaut de motivation au regard des exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, faisant valoir que l'arrêté ministériel se bornait à faire un simple visa de l'avis de la Commission technique spéciale sans en reproduire le contenu ni le joindre à l'acte notifié, privant ainsi l'administré des motifs réels ayant guidé l'autorité administrative. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait également deux moyens. D'une part, il invoquait l'erreur de droit quant au champ d'application de la norme habilitante : l'article 123 du Code de la route, fondant la compétence du Ministre d'État pour suspendre le permis, renvoie aux procès-verbaux constatant une conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique « au sens de l'article 391-1 du Code pénal » ; or, cet article 391-1 du Code pénal monégasque définit les actes de terrorisme, faits matériels manifestement étrangers à ceux qui lui étaient reprochés. D'autre part, il arguait de l'inconventionnalité de la mesure au regard des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). M. B. Z. soutenait que la suspension de quinze mois, notifiée un an après les faits délictueux, revêtait le caractère non pas d'une simple mesure préventive de police administrative, mais d'une véritable sanction punitive portant atteinte à sa liberté d'aller et venir, justifiant dès lors le bénéfice des garanties d'un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial. Au titre du contentieux indemnitaire greffé sur le recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution monégasque, M. B. Z. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser la somme de 20 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation de son préjudice matériel. Enfin, il sollicitait qu'il plaise au Tribunal Suprême d'ordonner la production par le Ministre d'État d'une copie du procès-verbal de notification du 26 avril 2013 et de l'avis émis le 20 septembre 2012 par la Commission technique spéciale. L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, a répliqué par une contre-requête enregistrée le 23 août 2013. S'agissant du vice de composition de la Commission technique spéciale, l'autorité administrative en soutenait le caractère inopérant en invoquant le principe d'indivisibilité du ministère public : les deux magistrats en cause appartenant au même parquet général, la suppléance de M. Ignacio par M. Bonnet n'affectait pas la régularité de la composition. Subsidiairement, l'État invitait le Tribunal Suprême à s'approprier la jurisprudence du Conseil d'État français issue de l'arrêt d'assemblée *Danthony* du 23 décembre 2011, selon laquelle un vice affectant une procédure administrative préalable n'entache la décision d'illégalité que s'il a exercé une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie, conditions qui n'étaient pas réunies en l'espèce. Quant au défaut de motivation, le Ministre d'État concluait à son rejet, l'arrêté énonçant les circonstances de fait et de droit fondant la décision, l'absence de communication de l'avis étant indifférente. Sur la légalité interne, l'État plaidait la simple erreur matérielle s'agissant de la mention erronée de l'article 391-1 du Code pénal (qui renvoyait en réalité à l'article 391-13 du même code relatif à la conduite alcoolique). Enfin, réfutant l'applicabilité de l'article 6-1 de la CEDH, le défendeur rappelait que la jurisprudence établie du Tribunal Suprême qualifiait la suspension administrative du permis de conduire de mesure de police administrative et non de sanction pénale. Par suite, l'État concluait au rejet intégral du recours en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande indemnitaire. Les écritures se sont poursuivies par une réplique du requérant enregistrée le 23 septembre 2013 — insistant sur l'extranéité des fonctions de président de commission consultative à celles du ministère public et réitérant la privation de garanties — puis par une duplique du Ministre d'État enregistrée le 23 octobre 2013, reprenant ses thèses initiales. À l'audience du 20 novembre 2013, le rapporteur M. Frédéric Rouvillois, les conseils des parties et le Procureur Général en ses conclusions ont été entendus, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour une lecture fixée au 4 décembre 2013. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance posait au Tribunal Suprême une interrogation fondamentale relative à la sanction juridictionnelle des irrégularités procédurales affectant les organismes consultatifs administratifs, ainsi qu'aux limites d'application du principe de l'indivisibilité du ministère public au sein de structures collégiales extrajudiciaires. À titre principal, le Tribunal Suprême devait déterminer si la substitution inorganisée d'un magistrat du parquet à un autre magistrat du parquet — pourtant seul formellement et nominativement désigné par l'autorité compétente pour présider un organisme consultatif administratif — constitue une irrégularité procédurale substantielle privant la décision prise sur son avis de base légale, ou si la théorie de l'indivisibilité du ministère public permettait de couvrir ce défaut d'habilitation individuelle. En corollaire, il s'agissait d'apprécier la portée de l'irrégularité procédurale : la méconnaissance des règles d'investiture du président d'une instance consultative obligatoire pouvait-elle être neutralisée — ainsi que le suggérait expressément l'État de Monaco par renvoi à la jurisprudence administrative française — au motif que le vice commis n'aurait pas été de nature à exercer une influence concrète sur le sens de la décision finale de suspension prise par le Ministre d'État ? Enfin, sur le volet de la responsabilité de la puissance publique, il incombait à la haute juridiction de statuer sur le lien entre l'illégalité de l'acte administratif et le droit à réparation pécuniaire sous l'angle des exigences probatoires pesant sur le demandeur à l'indemnisation. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Saisi de ces différentes branches de l'argumentation, le Tribunal Suprême a choisi de concentrer l'ensemble de son contrôle sur la légalité externe de l'arrêté ministériel attaqué, opérant une stricte application du principe d'économie de moyens en relevant d'emblée : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Cette méthode jurisprudentielle conduit le juge constitutionnel et administratif monégasque à sanctionner radicalement le non-respect des formes protectrices sans avoir à trancher les questions relatives à la qualification de sanction au sens de l'article 6-1 de la CEDH, ni les erreurs matérielles de renvois d'articles textuels. Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en un syllogisme rigoureux, fondé sur la hiérarchie des normes administratives et la stricte compétence des organes consultatifs : 1. **La détermination du cadre légal et réglementaire de la consultation** : Le Tribunal Suprême rappelle d'abord la combinaison des articles 123 et 128 du Code de la route. L'article 123 habilite le Ministre d'État à suspendre un permis de conduire jusqu'à une durée de deux ans lorsqu'un procès-verbal établit une conduite sous l'empire d'un état alcoolique au sens de l'article 391-13 du Code pénal. L'exercice de cette prérogative régalienne est néanmoins subordonné par l'article 128 du Code de la route à une condition de légalité externe impérative : la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale. 2. **La règle de composition et la portée de l'acte de désignation** : La juridiction examine ensuite les modalités d'organisation de cette instance fixées par l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000, prévoyant que la présidence doit être assurée par un magistrat désigné par le Directeur des Services judiciaires. En l'espèce, un acte formel de désignation était intervenu : par arrêté n° 2009-13 du 15 mai 2009, le Directeur des Services judiciaires avait désigné expressément et nominativement M. Jean-Jacques Ignacio, substitut du procureur général, en qualité de président. 3. **Le refus catégorique du transfert fondé sur l'indivisibilité du parquet** : Constatant dans les faits que la séance du 20 septembre 2012 ayant formulé l'avis préalable à la suspension avait été présidée non point par M. Ignacio mais par M. Bonnet, le Tribunal Suprême écarte de façon péremptoire la ligne de défense articulée par le Ministre d'État. La juridiction énonce que : > « la circonstance qu'il appartienne au ministère public est inopérante, le principe de l'indivisibilité du parquet ne s'appliquant pas en l'espèce dès lors que M. Ignacio a été désigné à la présidence de la commission technique spéciale en tant que magistrat, et non en tant que membre du parquet ». Ce faisant, le Tribunal opère une distinction conceptuelle fondamentale : le magistrat siégeant au sein d'une commission administrative extrajudiciaire n'y exerce pas l'action publique ni les attributions institutionnelles du parquet dévolues par le Code de procédure pénale ; son investiture administrative est purement personnelle (*intuitu personae*) en sa qualité intrinsèque de magistrat nommé par l'autorité administrative judiciaire compétente. Par conséquent, les prérogatives ou immunités fonctionnelles inhérentes au ministère public — au premier rang desquelles figure l'indivisibilité permettant à un substitut d'en remplacer instantanément un autre au cours d'une audience judiciaire — cessent de déployer leurs effets au sein d'un organisme consultatif relevant de la procédure administrative. 4. **La qualification d'irrégularité substantielle et le rejet implicite de la neutralisation du vice** : En déduisant immédiatement de ce constat que « l'arrêté attaqué a été pris à l'issue d'une procédure entachée d'une irrégularité substantielle », le Tribunal Suprême écarte la proposition formulée par l'État monégasque de faire application de la jurisprudence française issue de l'arrêt *Danthony*. Il refuse d'examiner si la composition irrégulière de la commission avait ou non concrètement pesé sur la teneur finale de l'avis émis ou sur la décision ministérielle. Dès lors que l'instance consultative obligatoire a été présidée par une autorité dénuée d'habilitation juridique régulière, le vice affecte l'existence même de la garantie procédurale voulue par les textes, entraînant inéluctablement l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté attaqué. 5. **Le sort des conclusions indemnitaires** : Statuant enfin sur la demande indemnitaire formulée par M. B. Z. à hauteur de 20 000 euros, le Tribunal Suprême en prononce le rejet pour une raison purement probatoire. Le juge constitutionnel relève sobrement que le requérant « n'apporte aucune justification du préjudice qu'il invoque ». Fidèle à la théorie générale de la responsabilité de la puissance publique, le Tribunal rappelle implicitement que l'illégalité fautive commise par l'administration, si elle entraîne nécessairement la censure pour excès de pouvoir, ne saurait suffire à elle seule à caractériser un préjudice indemnisable sans que la réalité, l'étendue et la consistance dudit préjudice soient formellement établies par le demandeur. ### C. Le dispositif La décision du Tribunal Suprême tranche le litige dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > > Article 1er : L'arrêté ministériel n° 2012-668 du 7 novembre 2012 est annulé. > > Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 4 décembre 2013 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt de principe remarquable à un double titre : il fixe avec une grande fermeté les frontières du statut des magistrats du parquet détachés dans des fonctions administratives non juridictionnelles et apporte un éclairage substantiel sur le degré d'exigence du contrôle de la légalité externe par le juge administratif suprême monégasque. En premier lieu, l'apport doctrinal cardinal de la décision réside dans
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/10-13-19386)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 13 octobre 2020, trouve son origine dans une mesure de police des étrangers consistant en un refus de renouvellement de titre de séjour. La requérante, Madame A. B. R., réside en Principauté de Monaco depuis le mois de septembre 2006. Elle y vit accompagnée de son fils A., lequel est né à Monaco (date de naissance non précisée dans la décision) et y est scolarisé au sein de l'un des établissements scolaires de la Principauté. Sur le plan administratif, Madame A. B. R. bénéficiait d'une carte de séjour renouvelable tous les trois ans. Son dernier titre en date lui avait été délivré le 22 septembre 2015, pour une durée de validité courant jusqu'au 30 septembre 2018. Dépourvue de profession en Principauté et ne disposant pas de revenus propres issus d'une activité personnelle, la requérante voyait ses besoins financiers ainsi que ceux de son fils assurés par son concubin, Monsieur G. C. Ce dernier, père de l'enfant commun (qualifié également de « beau-fils » dans les écritures du Ministre d'État rapportées par la décision), avait d'ailleurs expressément déclaré aux autorités monégasques qu'il prenait en charge sa concubine et l'enfant, constituant ainsi la source exclusive des revenus de Madame A. B. R. à Monaco. Monsieur G. C. n'avait toutefois pas le statut de résident monégasque, mais de résident britannique, et n'entretenait pas de communauté de vie avec la requérante en Principauté. Le 26 mars 2019, Madame A. B. R. a sollicité auprès des services compétents le renouvellement de sa carte de séjour arrivée à expiration. Par une décision administrative individuelle en date du 21 juin 2019, qui lui a été formellement notifiée le 2 juillet 2019, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté cette demande de renouvellement. Pour motiver ce refus de séjour, l'autorité de police administrative ne s'est pas appuyée sur le comportement personnel de Madame A. B. R., mais sur la situation pénale et financière de son concubin et pourvoyeur de fonds. En effet, les motifs énoncés dans la décision du 21 juin 2019 faisaient directement référence à une condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur G. C. par la Cour de cassation italienne le 11 octobre 2017, le condamnant à une peine de six ans et deux mois d'emprisonnement du chef de banqueroute frauduleuse. Prenant acte de la déclaration expresse selon laquelle Monsieur G. C. subvenait aux besoins de la requérante et de son fils, le Directeur de la Sûreté publique a considéré que la moralité de Monsieur G. C., en tant que source exclusive des revenus de sa concubine à Monaco, ne satisfaisait pas aux conditions requises pour la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette décision administrative de refus de renouvellement mettait directement en péril l'intérêt de son fils, né et ayant grandi à Monaco, Madame A. B. R. a choisi de ne pas former de recours gracieux ou hiérarchique préalable et a saisi directement la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 juillet 2019 sous le numéro TS 2019-14, elle a introduit un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique du 21 juin 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à son recours au fond, la requérante a déposé, de manière concomitante, une requête aux fins de sursis à exécution de la décision de non-renouvellement. Par une Ordonnance rendue le 20 septembre 2019, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande et a accordé le sursis à l'exécution de l'acte attaqué. L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par la désignation, par Ordonnance du 2 août 2019, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, suivie d'un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 30 septembre 2019, une réplique de la requérante enregistrée le 30 octobre 2019, et une duplique de l'État enregistrée le 29 novembre 2019. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 11 décembre 2019, avant le renvoi de la cause, par Ordonnance du 14 août 2020, à l'audience du 29 septembre 2020. Les prétentions et l'argumentation des parties se sont cristallisées autour du moyen unique mais déterminant tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné sous le double angle de la condition de moralité et de la condition de ressources exigées par la réglementation sur le séjour des étrangers (citée par les parties comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.143 du 19 mars 1964, mais visée et appliquée par le Tribunal comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964). Au soutien de sa requête et de sa réplique, Madame A. B. R. faisait valoir que le Directeur de la Sûreté publique avait fondé son appréciation des garanties et des agissements jugés incompatibles avec la détention d'un titre de séjour sur des faits dont la qualification était gravement erronée. Son argumentation s'articulait autour de deux axes principaux : 1. **Le caractère personnel de la condition de moralité** : La requérante soutenait que la décision de refus ne pouvait légalement reposer sur des faits concernant un tiers, en l'occurrence son concubin. Selon elle, l'appréciation de la moralité et la mesure administrative qui en découle doivent être strictement inhérentes à l'administré qui formule la demande. Dès lors, « l'hypothétique mauvaise moralité » de Monsieur G. C. ne saurait par contagion caractériser une mauvaise moralité de Madame A. B. R., d'autant plus que Monsieur G. C. réside au Royaume-Uni et ne partage pas de communauté de vie avec elle à Monaco. Il appartenait à l'État, s'il entendait opposer un défaut de moralité, de prouver que la requérante ne satisfaisait pas personnellement à cette exigence. 2. **La licéité et la suffisance des ressources financières** : Analysant les motifs de l'administration, la requérante relevait que l'État semblait déduire de la condamnation pénale de son concubin en Italie que les fonds assurant son train de vie à Monaco provenaient de cette banqueroute frauduleuse. Or, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, qui impose à l'étranger sans activité professionnelle de justifier de « ressources suffisantes », Madame A. B. R. affirmait remplir pleinement cette obligation financière. Elle soutenait qu'aucun lien n'existait entre les faits ayant donné lieu à la condamnation pénale de 2017 et les fonds actuels mis à sa disposition. Pour en attester, elle exposait que Monsieur G. C. était désormais en règle avec la justice italienne (bénéficiant de mesures alternatives à l'emprisonnement et ayant conclu un accord financier transactionnel homologué par la justice italienne et accepté par le mandataire financier pour la juste indemnisation du préjudice). Elle ajoutait qu'il avait la libre disposition d'un patrimoine personnel transparent, tirait des revenus substantiels d'une société britannique parfaitement transparente, et que les fonds transférés sur son propre compte bancaire ouvert dans les livres de la banque LCL de Monaco avaient subi toutes les vérifications requises par la législation relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme et la corruption. Enfin, sur le terrain de la charge de la preuve, elle rappelait qu'il incombait à l'État d'établir la véracité des motifs allégués pour permettre au juge d'exercer son contrôle de légalité, suggérant même au Tribunal Suprême, à titre subsidiaire et avant dire droit, d'ordonner une mesure d'instruction enjoignant à l'État de produire les éléments établissant la réalité de l'origine frauduleuse alléguée. En défense, dans sa contre-requête et sa duplique, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, en contestant toute erreur manifeste d'appréciation. L'argumentation étatique opérait une jonction substantielle entre l'exigence de ressources suffisantes et la condition de bonne moralité : 1. **La fusion des conditions de ressources et de moralité par le prisme de l'origine des fonds** : Le Ministre d'État rappelait qu'en vertu de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le demandeur sans profession doit disposer de ressources suffisantes, mais qu'il doit également justifier d'une bonne moralité, condition essentielle à la délivrance du titre par l'autorité de police. Or, selon l'administration, cette condition de bonne moralité — tout comme la condition légale de ressources elle-même — ne peut être regardée comme satisfaite lorsque les ressources dont justifie l'intéressé, fussent-elles numérairement suffisantes, sont d'origine frauduleuse. Madame A. B. R. étant sans revenus propres, son maintien sur le territoire dépendait exclusivement des fonds versés par Monsieur G. C. 2. **La suspicion légitime née de la condamnation pénale et l'insuffisance des preuves contraires** : Pour le Ministre d'État, la condamnation pour banqueroute frauduleuse prononcée contre Monsieur G. C. jetait une suspicion directe sur l'origine de ses ressources. Le fait qu'il se prétende en règle avec la justice italienne grâce à des mesures alternatives à l'emprisonnement et à un accord transactionnel d'indemnisation des victimes (qui avait seulement empêché une action civile du liquidateur) ne suffisait pas à lever la suspicion pesant sur les importantes ressources dont il continuait à disposer. Passant au crible les pièces produites par la requérante, l'État en déniait toute valeur probante : la déclaration de l'avocat à la Cour de cassation italienne ne faisait que relater l'historique judiciaire et transactionnel ; la déclaration sur l'origine commerciale du patrimoine émanait de Monsieur G. C. lui-même et était donc dépourvue de portée probante ; les documents relatifs à la société britannique, établis « pour le compte de Monsieur G. C. », ne démontraient ni l'existence d'un bilan financier et comptable positif, ni que les fonds mis à disposition de la requérante provenaient effectivement des bénéfices de cette structure ; enfin, l'attestation de la banque LCL de Monaco retraçant les mouvements du compte pour les années 2017 et 2018 ne permettait pas d'établir l'origine des sommes y figurant. En conséquence, l'autorité administrative estimait avoir pu considérer à bon droit que les fonds avaient une origine frauduleuse et rejeter la demande de renouvellement. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit au cœur du contentieux de la police administrative des étrangers et du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir d'appréciation de l'administration lors du renouvellement d'un titre de séjour. Plus précisément, le problème juridique consistait à déterminer si le Directeur de la Sûreté publique peut, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, refuser le renouvellement de la carte de séjour d'une résidente étrangère sans activité professionnelle au motif que les ressources dont elle dispose ne satisfont pas aux exigences légales et de moralité, en déduisant l'origine illicite de l'ensemble de ces revenus de la seule circonstance que son concubin, qui assure exclusivement son entretien financier, a fait l'objet par le passé d'une condamnation pénale à l'étranger pour banqueroute frauduleuse. En d'autres termes, dans quelle mesure l'autorité de police administrative, investie de la mission de prévenir les atteintes à l'ordre public, peut-elle opérer une présomption d'illicéité générale et permanente sur le patrimoine d'un tiers pourvoyeur de fonds à partir d'un antécédent judiciaire pénal, pour en tirer une conséquence défavorable quant au droit au séjour du bénéficiaire de ces fonds ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision administrative attaquée, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en sept considérants d'une grande concision, qui rappellent d'abord l'étendue des prérogatives de la puissance publique avant d'en sanctionner l'usage disproportionné et infondé en l'espèce. **1. Le rappel du cadre normatif applicable au séjour des étrangers (Considérants 2 et 3)** Le Tribunal commence par rectifier implicitement l'erreur matérielle de numérotation commise dans les écritures des parties (qui mentionnaient l'Ordonnance n° 3.143) en visant et en reproduisant les dispositions exactes des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. La haute juridiction cite in extenso ces deux articles, qui régissent respectivement la carte de résident temporaire (article 6) et la carte de résident ordinaire (article 7) — les écritures des parties ayant successivement évoqué une carte temporaire dans la contre-requête puis une carte ordinaire dans la réplique. Dans les deux cas, l'architecture légale repose sur une alternative claire : l'étranger doit justifier soit d'une activité professionnelle autorisée (permis de travail ou autorisation d'exercer), soit de « moyens suffisants d'existence » (article 6) ou de « ressources suffisantes » (article 7) s'il n'entend exercer aucune profession. Les textes précisent que le renouvellement est subordonné au maintien de ces conditions, et que la carte temporaire peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire. **2. La consécration de la permanence du pouvoir d'appréciation de l'administration (Considérant 4)** Tirant la synthèse de ces dispositions réglementaires, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative « peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation, le juge écarte toute idée d'un droit acquis au maintien automatique du titre de séjour du seul fait de son ancienneté (en l'espèce, une résidence remontant à 2006). L'administration conserve une compétence d'évaluation intacte lors de chaque échéance de renouvellement pour vérifier l'adéquation de la situation de l'étranger aux exigences réglementaires et d'ordre public. **3. La définition de la finalité des mesures de police et du standard de preuve des risques (Considérant 5)** Le Tribunal rappelle ensuite la nature juridique fondamentale des décisions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers : il s'agit de mesures de police administrative. Dès lors, leur objet même est « de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public ». De cette finalité préventive (et non répressive), le juge déduit le seuil d'exigence factuelle requis pour légitimer une mesure restrictive : « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». La formulation est protectrice des prérogatives de l'État (« il suffit »), mais elle pose simultanément une limite objective essentielle : les risques de trouble ne peuvent être purement hypothétiques ou spéculatifs ; ils doivent être « suffisamment caractérisés » par les faits retenus. **4. La censure du raisonnement déductif de l'administration par l'erreur manifeste d'appréciation (Considérant 6)** C'est au sixième considérant que s'opère le basculement décisif du syllogisme juridictionnel. Appliquant sa grille de contrôle aux motifs de la décision du 21 juin 2019 éclairés par l'instruction contradictoire, le Tribunal Suprême juge « qu'en se fondant sur la seule circonstance que Monsieur G. C. a fait l'objet d'une condamnation pénale pour banqueroute frauduleuse pour en déduire que l'ensemble des revenus qu'il procure à Madame B. R. sont d'origine illicite, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». L'analyse de ce considérant révèle la subtilité de la censure opérée par le juge : - En premier lieu, le Tribunal ne juge pas par principe illégal le fait pour l'administration de s'intéresser à la provenance des fonds versés par un tiers concubin, ni d'examiner la licéité des « ressources suffisantes » exigées par les articles 6 et 7 de l'Ordonnance de 1964. Il ne tranche pas non plus abstraitement la question théorique soulevée par la requérante quant à l'impossibilité absolue d'apprécier la moralité d'un tiers non-résident. - En second lieu, le Tribunal prend acte du terrain sur lequel le Ministre d'État a défendu la légalité de l'acte : le refus est justifié par l'administration non pas par une contagion morale abstraite, mais par le postulat que les revenus procurés à la requérante sont d'origine illicite (frauduleuse). - En troisième lieu, et c'est le cœur de l'annulation, le Tribunal sanctionne le saut logique — le paralogisme administratif — qui consiste à inférer d'un fait unique et passé (la condamnation pénale de Monsieur G. C. pour banqueroute frauduleuse) une conséquence générale, absolue et actuelle (le caractère illicite de « l'ensemble des revenus » qu'il procure à sa concubine). Sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction suggérée à titre subsidiaire par la requérante, le Tribunal constate que l'administration a procédé par pure déduction automatique, sans établir aucun élément matériel démontrant que les fonds effectivement versés à Madame A. B. R. provenaient de l'infraction sanctionnée en Italie. Cette corrélation mécanique entre un antécédent pénal financier et l'illicéité globale du patrimoine actuel du tiers constitue une erreur manifeste d'appréciation, entraînant l'annulation de la décision (Considérant 7). ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif individuel dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > La décision du 21 juin 2019 du Directeur de la Sûreté publique est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en Assemblée plénière le 13 octobre 2020 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Elle illustre avec une particulière netteté l'équilibre délicat que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre, d'une part, la préservation de la souveraineté de l'État dans le contrôle de son territoire et la prévention des troubles à l'ordre public (notamment économique et financier) et, d'autre part, la protection des administrés contre l'arbitraire par un contrôle effectif des motifs de fait et de la qualification opérée par l'
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/11-29-17467)) Le contentieux des mesures de police administrative relatives à l'entrée et au séjour des étrangers cristallise avec une acuité particulière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la sauvegarde des libertés individuelles. Dans un État au territoire restreint comme la Principauté de Monaco, la vigilance des autorités administratives quant à la tranquillité et à la sécurité publiques s'exerce traditionnellement avec une rigueur soutenue, que traduit le pouvoir du Ministre d'État de prononcer le refoulement d'un ressortissant étranger. Toutefois, le caractère par nature préventif et évolutif des mesures de police administrative interdit qu'elles puissent se muer en sanctions perpétuelles figées dans le temps, indifférentes à l'amendement de l'individu et à l'érosion de la menace par l'écoulement des années. C'est précisément cette dialectique du temps, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la légalité substantielle de l'action administrative, qu'illustre avec une remarquable netteté la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 dans l'affaire *Monsieur O. S. c/ Ministre d'État* (TS 2018-05). Par cet arrêt de principe, la haute juridiction monégasque opère une distinction chirurgicale entre le recours gracieux, qui vise le retrait rétroactif d'un acte administratif, et la demande d'abrogation, qui tend à la levée de ses effets pour l'avenir. Surtout, elle consacre l'effectivité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation appliqué au refus d'abroger une mesure de refoulement, en jugeant que l'ancienneté des condamnations pénales initiales, conjuguée à la démonstration d'une réinsertion sociale complète, prive de fondement légal le maintien d'une interdiction du territoire. Avant d'examiner la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III), il convient de retracer le contexte factuel et procédural singulier dans lequel elle s'inscrit (I), puis d'analyser la question de droit et l'architecture du raisonnement développé par le Tribunal Suprême (II). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême présente une chronologie atypique, marquée par un décalage de plus de quinze années entre l'édiction de la mesure de police initiale et sa notification à l'intéressé (A), ce qui a directement conditionné la stratégie procédurale des parties et l'instruction du litige devant le juge de l'excès de pouvoir (B). ### A. Les faits à l'origine du litige Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, avait pour habitude de se rendre régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco, tant pour des motifs personnels que pour des raisons professionnelles. Son passé judiciaire sur le territoire français comportait cependant plusieurs antécédents, dont, en dernier lieu, une condamnation prononcée en 1996 pour des faits de détention illégale d'armes, sanctionnée par une peine de deux ans et demi d'emprisonnement avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve d'une durée de trois ans. En considération notamment de ces faits et de l'existence de condamnations antérieures, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 14 mai 2002, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur O. S. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et plus particulièrement de son article 22. Cette mesure de police administrative était motivée par la circonstance que la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque serait de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Pour des raisons que la décision rapportée ne précise pas, cette mesure de refoulement du 14 mai 2002 est demeurée inexécutée ou, à tout le moins, non portée à la connaissance officielle de Monsieur O. S. pendant plus de quinze ans. Durant cette longue période, l'intéressé a continué de se rendre à de nombreuses reprises en Principauté, sans que sa présence ne suscite le moindre incident ni ne génère un quelconque trouble pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Parallèlement, sa situation personnelle et professionnelle s'est stabilisée en France : il n'a plus commis aucun acte répréhensible depuis sa condamnation de 1996, s'est acquitté régulièrement de ses obligations fiscales entre 1994 et 2017, est devenu propriétaire d'un appartement lui procurant des revenus locatifs et a noué des relations professionnelles stables. En outre, sur le plan personnel, il a rencontré une personne de nationalité monégasque partageant sa vie, avec laquelle il a formé le projet de se marier. Ce n'est que le 5 août 2017 que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a finalement été notifiée à Monsieur O. S., sous la forme d'une copie ne comportant pas la signature manuscrite de l'autorité administrative, mais la simple mention tamponnée « signé ». À la suite de cette notification tardive, le conseil de Monsieur O. S. a adressé au Ministre d'État, par un courrier en date du 31 août 2017, une demande tendant à obtenir la levée de la mesure de refoulement. Par une décision expresse du 2 octobre 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande, au motif que la présence de Monsieur O. S. en Principauté « est encore à ce jour susceptible de créer un trouble à l'ordre public ». C'est dans ces circonstances que Monsieur O. S. s'est résolu à porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2017 sous le numéro TS 2018-05, Monsieur O. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 14 mai 2002 prononçant son refoulement et, d'autre part, de la décision du 2 octobre 2017 rejetant son recours administratif du 31 août 2017, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de sa requête introductive d'instance, le requérant développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : un moyen de légalité externe et un moyen de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur O. S. soutenait que la décision de refoulement du 14 mai 2002 était entachée d'un vice de forme substantiel, dès lors que l'exemplaire qui lui avait été notifié était dépourvu de la signature manuscrite du Ministre d'État et ne revêtait que la mention tamponnée « signé ». Il en déduisait, par voie de conséquence, que la décision subséquente du 2 octobre 2017, rejetant son recours, se trouvait privée de base légale. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant faisait grief aux deux décisions attaquées d'être entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Reconnaissant la réalité de sa condamnation pénale prononcée en France en 1996 pour détention d'armes, il faisait valoir que celle-ci était déjà ancienne de sept ans (six ans selon le calcul calendaire exact entre 1996 et 2002, bien que le requérant mentionne sept ans dans ses écritures) à la date de l'édiction du refoulement, et de plus de vingt ans lorsque le Ministre d'État a refusé de revenir sur cette mesure en octobre 2017. Pour établir l'absence de toute menace pour l'ordre public et démontrer son amendement complet, il versait aux débats un ensemble probatoire étoffé comprenant des attestations de moralité émanant d'un ancien commissaire divisionnaire de la police nationale française, d'un gérant d'une société au sein de laquelle il avait exercé une activité salariée, de deux médecins ainsi que du directeur général de l'établissement public d'aménagement Défense Seine Arche, par ailleurs ancien secrétaire général de la préfecture des Hauts-de-Seine, avec lesquels il avait entretenu des relations professionnelles. Il produisait également les justificatifs de sa propriété immobilière, de ses revenus locatifs et du respect continu de ses obligations fiscales de 1994 à 2017. Enfin, évoquant ses séjours réguliers et paisibles à Monaco ainsi que sa relation sentimentale et son projet de mariage avec une ressortissante monégasque, il estimait que le maintien du refoulement causerait un préjudice irrémédiable à sa vie personnelle et porterait atteinte aux stipulations de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). Dans sa contre-requête enregistrée le 5 février 2018, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Sur la légalité externe, l'administration opposait que le moyen de vice de forme manquait en fait : Monsieur O. S. n'avait reçu qu'une copie administrative lors de la notification, tandis que l'original de la décision du 14 mai 2002, versé aux débats par l'État, comportait bien la signature manuscrite de l'autorité compétente. À titre surabondant, le Ministre d'État soutenait qu'à la différence du droit positif français, aucune disposition du droit monégasque n'impose, à peine de nullité, que les décisions administratives soient signées et mentionnent le nom et la qualité de leur auteur. Sur la légalité interne, le défendeur affirmait que la nature, l'importance de la condamnation de 1996 et les antécédents judiciaires de l'intéressé établissaient l'existence d'une menace réelle pour l'ordre public monégasque en 2002. Il ajoutait que les éléments produits par le requérant, notamment les attestations, ne suffisaient pas à démontrer la réalité d'un changement de comportement ni la disparition de la menace en 2017. Enfin, sur le grief conventionnel, l'État faisait valoir que Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, n'établissait pas la réalité des liens personnels et professionnels allégués en Principauté, écartant ainsi toute violation de l'article 8 de la CESDH. Les échanges ultérieurs de mémoires ont permis de circonscrire le débat contentieux. Dans sa réplique enregistrée le 2 mars 2018, Monsieur O. S., prenant acte de la production de l'original signé de la décision de 2002, a expressément renoncé à son moyen de vice de forme, tout en faisant observer, sur le plan des principes, que le Conseil d'État français sanctionnait déjà l'absence de signature avant même l'entrée en vigueur de la loi française du 12 avril 2000. Par ailleurs, le requérant a clarifié la portée de son argumentation relative à sa vie privée : il a précisé qu'il n'avait pas soulevé un moyen autonome tiré de la violation directe de l'article 8 de la CESDH, mais qu'il s'était borné à invoquer ces éléments factuels au soutien de son moyen unique d'annulation tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, en soulignant que la mesure de police n'était ni nécessaire ni proportionnée et que le Ministre d'État n'apportait aucune preuve d'un risque actuel pour l'ordre public. Dans sa duplique enregistrée le 5 avril 2018, le Ministre d'État a pris acte de l'abandon du moyen de légalité externe ainsi que de l'absence de moyen autonome tiré de l'article 8 de la CESDH. Sur le fond, l'administration a toutefois durci sa position doctrinale quant à la nature du risque : elle a soutenu que le délit de détention d'armes est en relation étroite et directe avec la sécurité publique et que son auteur constitue « par nature une menace potentielle pour l'ordre public ». Selon le Ministre d'État, eu égard à la cause même qui la justifie, une telle menace « ne peut totalement disparaître », de sorte que les preuves de réinsertion et d'honnêteté, à les supposer avérées, ne permettaient pas d'écarter tout risque pour la Principauté. Après la clôture de l'instruction prononcée le 16 avril 2018, un rebondissement procédural décisif est intervenu à l'initiative de la juridiction. Par une lettre du 4 octobre 2018, adressée aux parties en application de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal Suprême les a informées qu'il envisageait de relever d'office un moyen d'ordre public. Ce moyen tenait à la requalification juridique du courrier du 31 août 2017 : loin de constituer un recours gracieux dirigé contre la décision du 14 mai 2002, cette lettre devait s'analyser comme une demande d'abrogation de ladite décision, ce qui était susceptible d'entraîner l'irrecevabilité, pour tardiveté, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'acte initial de 2002. Dans ses observations déposées le 18 octobre 2018 en réponse à cette communication, Monsieur O. S. a tenté de sauver la recevabilité de ses conclusions contre la décision de 2002. Il a soutenu que, bien que son conseil eût formellement sollicité la « levée » de la mesure de refoulement le 31 août 2017, ce courrier pouvait néanmoins être regardé comme un véritable recours gracieux dès lors que son argumentation tendait à démontrer que la décision du 14 mai 2002 ne se justifiait pas dès l'origine, à la date même où elle avait été prise, en raison de l'ancienneté déjà acquise des condamnations françaises. Le Procureur Général a déposé ses observations écrites le 19 octobre 2018, avant que l'affaire ne soit évoquée à l'audience publique du 16 novembre 2018. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Saisi de conclusions dirigées contre deux actes administratifs distincts séparés par quinze années, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique mêlant recevabilité procédurale et contrôle substantiel de la police des étrangers (A). Par une motivation rigoureuse et didactique, la haute juridiction dissocie le sort des deux décisions (B) pour aboutir à une annulation partielle mais pleinement satisfactoire pour le requérant (C). ### A. Le problème juridique posé Le litige soulevait deux questions de droit successives, la résolution de la première commandant l'étendue de la compétence du juge pour connaître de la seconde. En premier lieu, sur le terrain de la procédure contentieuse, se posait la question de la qualification juridique de la demande adressée à l'administration dans le délai du recours contentieux suivant la notification tardive d'une mesure de police ancienne, et de son incidence sur la conservation du délai de recours. Plus précisément : lorsqu'un administré, à qui l'on notifie en 2017 une décision de refoulement prise en 2002, saisit le Ministre d'État d'une demande tendant à la « levée » de cette mesure, cette démarche constitue-t-elle un recours gracieux prorogeant le délai du recours pour excès de pouvoir contre la décision initiale de 2002 conformément aux articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, ou doit-elle être requalifiée par le juge en une simple demande d'abrogation pour l'avenir, laissant ainsi expirer le délai de contestation de l'acte primitif ? En second lieu, sur le fond du droit administratif, la question centrale portait sur les conditions de légalité du maintien dans le temps d'une mesure de police administrative d'interdiction du territoire et sur l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le refus de l'abroger. Il s'agissait de déterminer si le Ministre d'État peut légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement prononcée quinze ans plus tôt, en se fondant exclusivement sur la gravité intrinsèque d'une condamnation pénale pour détention d'armes vieille de plus de vingt ans, alors même que l'étranger justifie d'une absence totale de récidive et d'une réinsertion sociale, professionnelle et fiscale complète, et que l'administration n'invoque aucun fait nouveau révélant une menace actuelle pour l'ordre public. En d'autres termes, existe-t-il, comme le soutenait l'État en défense, une présomption irréfragable de dangerosité perpétuelle attachée à certaines infractions, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il sanctionner, au titre de l'erreur manifeste d'appréciation, le refus d'abroger une mesure de police devenue anachronique ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en deux temps parfaitement distincts, reflétant la structure binaire du problème juridique. #### 1. L'examen de la recevabilité : la distinction entre recours gracieux et demande d'abrogation Pour trancher la question préalable de la recevabilité des conclusions de la requête, le Tribunal Suprême rappelle d'abord le cadre textuel posé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. D'une part, le premier alinéa de l'article 13 fixe le délai de droit commun du recours contentieux à deux mois à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué, à peine d'irrecevabilité. D'autre part, le premier alinéa de l'article 15 prévoit le mécanisme classique de prorogation : le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, sous la double condition d'être lui-même formé dans le délai de deux mois et que le recours juridictionnel soit introduit dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite de ce recours administratif préalable. Appliquant ces règles aux faits de l'espèce, le Tribunal constate que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a été notifiée à Monsieur O. S. le 5 août 2017. Certes, le courrier adressé au Ministre d'État le 31 août 2017 l'a été moins d'un mois après cette notification, soit à l'intérieur du délai de deux mois. Toutefois, la haute juridiction exerce son pouvoir souverain de qualification des pièces du dossier : écartant la qualification subjective revendiquée par le requérant, elle relève qu'« il ressort des pièces du dossier que sa demande adressée au Ministre d'État tendait à obtenir l'abrogation de la mesure de refoulement ». Or, en droit du contentieux administratif, une demande d'abrogation — qui sollicite la disparition de l'acte pour l'avenir en raison d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit (ici, la demande de « levée » de la mesure) — se distingue radicalement par son objet d'un recours gracieux, lequel tend au retrait rétroactif (*ab initio*) de la décision contestée à raison de son illégalité originelle. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence mécanique et rigoureuse : faute d'avoir formé un véritable recours gracieux dans le délai de deux mois suivant la notification du 5 août 2017, le délai pour attaquer directement la décision du 14 mai 2002 a expiré le 5 octobre 2017. Dès lors, les conclusions d'annulation dirigées contre la décision de 2002, contenues dans la requête enregistrée au Greffe général le 1er décembre 2017, sont jugées tardives et frappées d'irrecevabilité. En revanche, ce même courrier du 31 août 2017 ayant fait naître une décision administrative autonome le 2 octobre 2017 — à savoir le refus du Ministre d'État d'abroger (ou de lever) la mesure de refoulement —,
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 juin 2018, n° 17182 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/06-19-17182)) Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État, soucieux de préserver son ordre public ainsi que sa sécurité intérieure et extérieure, et les droits des administrés confrontés à des mesures de contrainte ou d’exclusion. Dans la Principauté de Monaco, ce domaine révèle des enjeux d’autant plus prégnants que l’exiguïté du territoire et l’exposition internationale de la place financière imposent aux autorités une vigilance accrue face aux risques liés à la criminalité transnationale et aux flux financiers illicites. C’est dans ce cadre singulier que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 19 juin 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l’affaire opposant Monsieur y. v. IV. à l’État de Monaco. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d’un refus opposé par le Ministre d’État à une demande tendant à la levée d’une mesure de refoulement prononcée seize ans plus tôt. L’affaire mettait en lumière une configuration factuelle complexe, mêlant d’anciennes suspicions policières internationales, des mesures de suspension gracieuse accordées temporairement par l’administration, ainsi que les répercussions directes de la crise géopolitique ukrainienne de 2014 et des régimes de sanctions internationales subséquents. Confronté à des moyens tirés tant du défaut de motivation de l’acte administratif que de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la persistance de la menace pour l’ordre public, le Tribunal Suprême livre une décision d’une grande fermeté, illustrant la latitude reconnue au pouvoir exécutif monégasque en matière de sécurité nationale, tout en précisant la méthodologie du contrôle juridictionnel exercé sur le maintien des mesures de police dans le temps. L’examen approfondi de cette décision impose de retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif (I), avant d’analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du litige se trouve la situation administrative de Monsieur y. v. IV., ressortissant de nationalité ukrainienne, né le 21 février 1959 à Yenakiieve en Ukraine et domicilié à Moscou, en Russie. Dès le 7 mai 2001, les autorités de la Principauté de Monaco ont pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, qui ne fut formellement notifiée à l’intéressé que six ans plus tard, le 7 août 2007, n’a pas fait l’objet d’une contestation contentieuse à l’époque de sa notification. Les parties divergent quant à la genèse exacte de cette mesure de police initiale. Selon l’administration monégasque, représentée par le Ministre d’État, le refoulement de 2001 était motivé par les risques de trouble à l’ordre public que la présence de Monsieur y. v. IV. à Monaco était de nature à occasionner. Plus précisément, il figurait alors sur la liste internationale de recherche d’Interpol en tant que dirigeant de groupes criminels ukrainiens ou comme entretenant des liens avec ceux-ci, et faisait par ailleurs l’objet d’accusations de détournements de fonds. À l’inverse, le requérant soutient que cette mesure avait été prise pour des motifs en rapport avec un tiers, soupçonné par la justice française, avec lequel il avait simplement effectué un voyage jusqu’à Nice. Quoi qu’il en soit des motifs originels, l’application de cette mesure de refoulement n’a pas été linéaire. En effet, il ressort des éléments du dossier que la mesure prononcée le 7 mai 2001 a été suspendue à plusieurs reprises par les autorités monégasques, ouvrant ainsi à l’intéressé un accès conditionnel et temporaire au territoire de la Principauté. Toutefois, cette situation de tolérance administrative a pris fin au printemps 2015, sous l’effet direct des événements politiques survenus en Ukraine en 2014. À la suite du changement de régime en Ukraine et des événements liés aux manifestations pro-européennes dites de l’« Euromaïdan », Monsieur y. v. IV., assimilé à l’entourage de l’ancien Président v. YA., a fait l’objet de mesures restrictives internationales. En mars 2014, il a été inscrit sur la liste des sanctions du Conseil de l’Europe ainsi que sur la liste établie par le Conseil de l’Union européenne (décision n° 2014/119) visant les personnes soumises à des mesures restrictives au titre de l’embargo sur l’Ukraine. Parallèlement, en application de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008, son nom a été inscrit sur la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l’Ukraine, par le biais de l’arrêté ministériel n° 2014-164 du 13 mars 2014. Prenant acte de cette inscription intervenue en mars 2014, et conscient qu’une nouvelle suspension de sa mesure de refoulement ne pourrait lui être accordée, Monsieur y. v. IV. a spontanément décidé de quitter la Principauté en mai 2015, date à laquelle la dernière mesure de suspension arrivait à échéance. La situation juridique de l’intéressé au regard des sanctions internationales et des poursuites pénales en Ukraine a toutefois évolué favorablement pour lui au début de l’année 2017. D’une part, en Ukraine, les poursuites pénales engagées par le Parquet ukrainien pour des accusations de détournements de fonds publics ont abouti à une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d’instruction ukrainien. Cette décision a été confirmée successivement par le Tribunal de première instance, la Cour de Justice, la Cour Suprême et la Cour Constitutionnelle d’Ukraine, contraignant le vice-procureur général de ce pays à clôturer la procédure et à classer l’affaire. D’autre part, sur le plan international et monégasque, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision n° 2017/381 (publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 3 mars 2017), retirant Monsieur y. v. IV. de la liste des personnes physiques et morales d’Ukraine soumises à des mesures restrictives. Tirant les conséquences de cette décision européenne, la Principauté a adopté l’arrêté ministériel n° 2017-1714 du 23 mars 2017 modifiant l’arrêté du 13 mars 2014, et un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative au requérant de la liste des gels de fonds. Fort de ces éléments nouveaux, Monsieur y. v. IV. a, par l’intermédiaire de son conseil, adressé le 10 avril 2017 un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l’Intérieur afin de solliciter la levée définitive de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Par une décision en date du 26 juin 2017, le Ministre d’État lui a fait connaître qu’une suite favorable ne pouvait être réservée à sa requête, maintenant ainsi l’interdiction d’accès au territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, Monsieur y. v. IV. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d’une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 2 août 2017 sous le numéro TS 2017-15. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après la requête initiale, le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 3 octobre 2017, à laquelle le requérant a répondu par une réplique le 26 octobre 2017, suivie d’une duplique de l’État enregistrée le 27 novembre 2017, avant que la procédure ne soit clôturée par procès-verbal le 11 décembre 2017. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 7 août 2017, puis a fixé l’audience au 7 juin 2018 par ordonnance du 20 avril 2018. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement du 7 mai 2001, demandait à la juridiction de dire qu’il pourrait circuler librement sur le territoire de la Principauté, et concluait à la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, il articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur y. v. IV. invoquait le défaut de motivation de la décision attaquée du 26 juin 2017, soulignant que ni ce refus de levée, ni la mesure initiale de refoulement elle-même n’avaient fait l’objet d’une quelconque motivation. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que sa présence à Monaco ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l’ordre public ou à la sécurité nationale, et que le maintien de la mesure après le temps écoulé était injustifié. Il avançait plusieurs arguments factuels et juridiques : 1. Ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu’à Monaco, ne portaient trace d’aucune condamnation. 2. Il n’avait fait l’objet d’aucune observation ou signalement défavorable à Monaco depuis 2001, notamment durant la longue « période probatoire » constituée par les suspensions successives de la mesure de refoulement jusqu’en mai 2015. 3. Il avait été retiré des listes de sanctions de l’Union européenne et de la Principauté de Monaco en mars 2017. 4. Les accusations de détournements de fonds publics apparues en mars 2015 avaient été définitivement écartées par une ordonnance de non-lieu en Ukraine, confirmée par toutes les juridictions suprêmes et constitutionnelle du pays, le « blanchissant » entièrement. 5. Concernant les accusations de liens avec des groupes criminels et de violences lors de l’Euromaïdan, le Ministre d’État ne s’appuyait que sur un unique article de presse du journal britannique *The Guardian* daté du 4 avril 2016 ; or, si de tels faits avaient été avérés, les autorités ukrainiennes n’auraient pas manqué d’engager immédiatement des poursuites pénales à son encontre, ce qu’elles n’ont jamais fait. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant l’ensemble des moyens adverses. S’agissant du grief de défaut de motivation, l’État opposait les dispositions de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l’administration de cette obligation lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent, ou pour ne pas entraver la recherche de faits répréhensibles susceptibles de poursuites pénales, notamment au titre du blanchiment de capitaux. Le Ministre d’État faisait valoir que l’encadrement de groupes criminels ukrainiens ayant justifié la mesure de 2001, ainsi que les signalements récents relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de milices privées de jeunes ayant, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (Euromaïdan), caractérisaient un comportement délictueux d’une extrême violence. Eu égard aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux, ces éléments affectaient la sécurité intérieure et extérieure de l’État et justifiaient l’absence de motivation. S’agissant du bien-fondé de la décision, le Ministre d’État soutenait que le maintien du refoulement était parfaitement légal : 1. Le retrait du nom du requérant des listes de l’Union européenne et de Monaco concernait exclusivement le régime d’embargo et de sanctions économiques contre l’Ukraine, ce qui était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à l’intéressé. 2. Il ressortait des pièces produites par le requérant lui-même que la clôture de la procédure pénale en Ukraine résultait uniquement d’un motif procédural, à savoir que le vice-procureur général n’avait pas accompli les actes prévus par le code de procédure pénale ukrainien dans un délai raisonnable, ce qui n’équivalait pas à une disculpation sur le fond. 3. De même, l’absence d’ouverture de poursuites pénales en Ukraine à la suite des révélations du journal *The Guardian* n’établissait nullement l’inexactitude des informations relatives au financement de milices violentes en 2014. Ces événements démontraient au contraire que l’intéressé n’avait pas modifié son comportement. 4. Enfin, sur le plan strictement juridique, l’administration rappelait que les suspensions antérieures du refoulement ne devaient pas être confondues avec une abrogation : il s’agissait de mesures purement gracieuses, limitées dans le temps, n’impliquant aucun changement d’appréciation sur les risques liés à une présence permanente de l’intéressé sur le territoire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L’affaire soumise à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique, touchant tant à la forme qu’au fond du droit administratif monégasque de la police des étrangers : En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, le Ministre d’État pouvait-il légalement refuser de motiver une décision rejetant une demande de levée de refoulement en se prévalant de l’exception relative à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et à la lutte contre le blanchiment de capitaux, prévue par l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En second lieu, sur le plan de la légalité interne, la décision de maintenir une mesure de refoulement ancienne est-elle entachée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation lorsque l’étranger concerné a entre-temps été retiré des listes de sanctions économiques internationales et nationales (gel des avoirs) et a bénéficié, dans son pays d’origine, d’une clôture des poursuites pénales pour un motif d’ordre procédural ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête, le Tribunal Suprême procède en deux temps, selon une structure classique distinguant la légalité externe et la légalité interne, mais avec une concision remarquable qui révèle la nature du contrôle exercé. Outre la Constitution (notamment son article 90-B) et les textes régissant le Tribunal Suprême (Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), les juges visent expressément l’Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers, la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, mais également — élément notable qui n’était pas mentionné dans le résumé des mémoires des parties — la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la sécurité nationale, ainsi que les textes européens et monégasques relatifs aux sanctions contre l’Ukraine. #### 1. La validation de l'absence de motivation par le jeu des exceptions légales Sur la légalité externe, le Tribunal Suprême commence par reproduire intégralement les termes de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte prévoit deux séries de dérogations à l’obligation de motiver les actes administratifs individuels défavorables ou les mesures de police : d’une part, lorsque « des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent » ; d’autre part, lorsque la motivation serait de nature à « porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d’être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ». L’application de ce texte au cas d’espèce s’opère par une formule lapidaire mais décisive : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les motifs pour lesquels a été prise la décision attaquée entrent dans le champ de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ». Le raisonnement du juge repose ici sur la dissociation entre la motivation formelle de l’acte (absente de la lettre du 26 juin 2017) et les motifs substantiels révélés au cours de l’instruction contradictoire devant le Tribunal. Bien que l’administration soit dispensée d’énoncer ses motifs dans l’acte notifié à l’administré, elle a l’obligation de les exposer au juge de l’excès de pouvoir afin de lui permettre de vérifier que les conditions de l’article 5 sont réunies. Au vu des éléments versés aux débats par le Ministre d’État — à savoir les signalements d’Interpol de 2001 sur le crime organisé ukrainien, les accusations de détournements de fonds et les informations relatives au financement de groupes violents lors de l’Euromaïdan en 2014 —, le Tribunal Suprême estime que ces motifs relèvent effectivement de la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et de la lutte contre le blanchiment, validant ainsi le silence gardé par l’acte administratif initial. #### 2. L'appréciation souveraine de la persistance de la menace et l'indépendance des polices administratives Sur la légalité interne, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint, limité à l’erreur de droit et à l’erreur manifeste d’appréciation, conformément à sa jurisprudence constante en matière de police des étrangers. Le cœur du raisonnement consiste à évaluer si les deux faits majeurs invoqués par Monsieur y. v. IV. — son retrait des listes de sanctions en mars 2017 et le non-lieu prononcé en Ukraine — suffisaient à priver de toute base légale ou factuelle le refus de lever le refoulement. Le Tribunal constate d’abord la réalité des faits allégués par le requérant : il relève que l’intéressé a bien été placé en mars 2014 sur les listes de l’Union européenne et de Monaco (en vertu de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008), puis que son nom en a été retiré en mars 2017. Il prend également acte de ce qu’une ordonnance de non-lieu a été rendue par le juge d’instruction ukrainien et confirmée par les plus hautes juridictions de ce pays. Toutefois, le Tribunal Suprême intègre immédiatement dans son considérant la précision factuelle soulignée par le Ministre d’État dans sa duplique : cette décision juridictionnelle a contraint le vice-procureur général de l’Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre le requérant « pour un motif procédural ». C’est sur la base de ce constat que la Haute Juridiction tranche : « ces circonstances ne sont pas, en l’espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». Par cette formulation négative (« ne sont pas [...] de nature à retirer toute justification »), le Tribunal Suprême consacre l’autonomie de la police administrative monégasque par rapport aux décisions étrangères ou internationales. D’une part, le retrait d’une liste de gel d’avoirs liée à un embargo géopolitique ne lie pas l’autorité chargée de la police des étrangers quant à l’appréciation de la dangerosité individuelle d’une personne pour l’ordre public local. D’autre part, un classement sans suite ou un non-lieu pron