Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27328

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 juin 2008, n° 27328 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire monégasque et de leur maintien dans le temps. Les faits mettent en cause un couple de ressortissants étrangers (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), M. L. T. et son épouse Mme L. K.

Ces derniers ont fait l'objet d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à leur encontre le 27 décembre 2000 (bien que les écritures initiales des requérants aient fait mention d'une mesure intervenue « au cours de l'année 2003 », le Tribunal Suprême et le Ministre d'État s'accordent dans les visas et les motifs sur la date exacte du 27 décembre 2000). Lors de son édiction initiale, cette décision de police administrative n'a fait l'objet d'aucune contestation contentieuse ou gracieuse de la part des intéressés.

Plusieurs années après le prononcé de cet éloignement, les époux ont entrepris diverses démarches administratives afin d'obtenir la levée de l'interdiction leur fermant l'accès au territoire monégasque. Une première démarche a été initiée le 24 juillet 2006, date à laquelle M. L. T. et Mme L. K. ont sollicité auprès des autorités monégasques le « retrait » de la mesure de refoulement. Ce premier recours administratif a fait l'objet d'une décision de rejet le 6 septembre 2006.

L'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a modifié le cadre juridique applicable aux décisions individuelles défavorables. C'est dans ce nouveau contexte législatif que M. L. T. et Mme L. K. ont formé, le 11 janvier 2007, une nouvelle demande auprès du Ministre d'État. Par cette requête, ils sollicitaient cette fois l'abrogation pour l'avenir de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 et demandaient expressément, au surplus, que la décision à intervenir soit formellement motivée en application des nouvelles dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 précitée.

Par une décision en date du 30 mars 2007, notifiée aux intéressés le 6 avril 2007, le Ministre d'État a opposé un nouveau refus à cette demande d'abrogation. Le corps de cette lettre administrative de rejet était rédigé en des termes particulièrement succincts et généraux, indiquant aux demandeurs : « j'ai le regret de porter à votre connaissance qu'eu égard aux mauvais renseignements recueillis, il m'est impossible de réserver à votre requête un accueil favorable ». C'est ce refus d'abrogation du 30 mars 2007 qui constitue l'acte administratif individuel faisant l'objet du recours pour excès de pouvoir devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de ce refus d'abrogation, M. L. T. et Mme L. K. ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation enregistrée au greffe général le 8 mai 2007. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 juillet 2007, une réplique des requérants enregistrée le 2 août 2007, et enfin une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 3 septembre 2007. Par ordonnance du 5 décembre 2007, le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008.

Au soutien de leur recours pour excès de pouvoir, les requérants développaient une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne :

1. Sur la légalité externe (le défaut ou l'insuffisance de motivation) : Les exposants soutenaient à titre principal que la décision du 30 mars 2007 violait la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon eux, la formule stéréotypée faisant référence à de « mauvais renseignements recueillis » ne constituait pas une motivation valable permettant de connaître les motifs de fait et de droit fondant le refus d'abrogation. En réplique aux arguments de l'administration qui invoquait la dispense légale de motivation prévue à l'article 5 de ladite loi pour des raisons de sécurité de l'État, les requérants opposaient trois objections :

   • Premièrement, si l'État entendait se dispenser de motiver son acte en vertu de l'article 5, il devait expressément s'en prévaloir dans le corps même de la décision attaquée, ce qu'il n'avait pas fait.
   • Deuxièmement, l'acte litigieux avait en réalité reçu un début de motivation (« mauvais renseignements »), mais de manière insuffisante et contestable, de sorte que le Ministre d'État ne pouvait se prévaloir « opportunément et tardivement » en cours d'instance de la dérogation de l'article 5.
   • Troisièmement, en tout état de cause, il incombait à l'administration d'indiquer les raisons pour lesquelles la sécurité intérieure ou extérieure de l'État se trouvait menacée.

2. Sur la recevabilité et l'obligation de réexamen : En réponse à la fin de non-recevoir ou à l'argument de fond tiré du caractère définitif de la mesure initiale, les requérants faisaient valoir que l'absence de recours contre le refoulement de 2000 ne les privait nullement du droit de demander l'abrogation de cet acte et de contester le refus opposé à cette demande. Ils arguaient qu'une mesure de police de refoulement ne saurait revêtir un « caractère définitif et inamovible » et ne peut être légalement maintenue que pour autant que le trouble ou les craintes envers l'ordre public demeurent constitués. Ils contestaient à cet égard l'interprétation faite par l'État de la jurisprudence du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (K.), soulignant que ce précédent concernait une demande de suspension provisoire et non une demande d'abrogation définitive.

3. Les requérants soutenaient que la décision était entachée d'une erreur de fait, faute de reposer sur des faits avérés de nature à la justifier. Lorsque le Ministre d'État a révélé dans sa contre-requête que le motif tenait à l'appartenance à une organisation mafieuse russe, M. L. T. et Mme L. K. ont contesté la réalité de ce motif qu'ils estimaient non avéré. De surcroît, ils demandaient au Tribunal de dissocier le cas des deux époux, faisant valoir qu'aucun grief personnel de cette nature ne pouvait être formulé à l'encontre de Mme L. K.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en développant une argumentation symétrique :

1. Sur le cadre procédural et l'absence d'obligation de réexamen : L'administration soulignait que la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 n'avait pas été contestée dans les délais de recours et était devenue définitive. Selon la duplique, les requérants ne pouvaient la remettre en cause sous couvert de critiquer le refus d'abrogation. S'appuyant sur l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (K.), dont il soutenait que la portée n'était pas limitée aux seules demandes de suspension provisoire, le Ministre d'État affirmait qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'oblige l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise.

2. Sur la dispense légale de motivation : Le Ministre d'État soutenait que la décision attaquée relevait de plein droit de l'exception prévue aux deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lesquels dispensent de motivation les décisions justifiées par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. En duplique, l'administration précisait que le texte de l'article 5 n'exige nullement que l'autorité administrative vise ou se prévale expressément de cet article dans l'acte lorsqu'elle use de cette dispense légale. De même, exiger qu'elle indique dans l'acte les raisons pour lesquelles la sécurité de l'État est menacée reviendrait, par une contradiction logique, à rétablir l'obligation de motivation que la loi a précisément entendu écarter.

3. Sur le bien-fondé de la mesure et la charge de la preuve : Dévoilant devant le juge les raisons des « mauvais renseignements », le Ministre d'État exposait que le refoulement était justifié par le fait que M. L. T. appartenait à une organisation mafieuse russe dénommée « S. ». Il inscrivait cette mesure dans le cadre de la « politique de lutte contre la grande criminalité et le blanchiment des capitaux menée par la Principauté de Monaco conformément à ses engagements internationaux ». Sur le terrain probatoire, le Ministre d'État faisait valoir que M. L. T. n'avait jamais contesté ces faits en 2000 et qu'il lui appartenait désormais d'établir qu'il avait cessé d'appartenir à ladite organisation mafieuse « S. ». Quant à Mme L. K., l'administration répliquait qu'elle « ne saurait sérieusement prétendre avoir ignoré le caractère répréhensible des activités de son mari », justifiant ainsi un traitement commun des deux époux.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soulevait devant le Tribunal Suprême une double problématique juridique fondamentale touchant au régime contentieux des mesures de police des étrangers sous l'empire de la nouvelle législation sur la motivation des actes administratifs :

D'une part, sur le terrain de la légalité externe, une décision administrative refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque entre-t-elle dans le champ de l'obligation de motivation instituée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et dans quelles conditions l'administration peut-elle légalement lui appliquer la dérogation prévue à l'article 5 de ladite loi au titre de la sécurité intérieure ou extérieure de l'État ? Plus précisément, la lutte contre une organisation mafieuse relève-t-elle de cette notion de sécurité de l'État, et l'administration peut-elle invoquer cette dispense alors même qu'elle a fourni un motif sommaire dans l'acte sans viser l'article 5 ?

D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et de l'office du juge, quelle est l'étendue du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les motifs d'un refus d'abrogation d'un refoulement dispensé de motivation formelle, et comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve lorsque la mesure initiale, devenue définitive, reposait sur l'appartenance à une organisation criminelle ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême procède par étapes successives d'une grande rigueur syllogistique, tranchant tour à tour la question de l'applicabilité de la loi du 29 juin 2006, le jeu de la dérogation liée à la sécurité de l'État, et enfin le contrôle au fond des motifs révélés en cours d'instance.

1. L'applicabilité de principe de l'obligation de motivation au refus d'abroger un refoulement

En premier lieu, le Tribunal Suprême devait déterminer si le rejet d'une demande d'abrogation d'une mesure de refoulement constituait un acte soumis par nature à l'obligation de motivation. Visant l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (entrée en vigueur le 1er janvier 2007, soit antérieurement à la demande du 11 janvier 2007 et à la décision du 30 mars 2007), la Haute Juridiction rappelle les termes de la loi selon lesquels : « doivent être motivées les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ».

Tirant les conséquences de ce texte, le Tribunal pose le principe selon lequel « une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque doit en principe être motivée par application de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ». Par cette affirmation, le juge écarte implicitement mais nécessairement la thèse de l'administration selon laquelle le refus d'abroger serait un acte purement confirmatif ou insusceptible d'être rattaché à la catégorie des mesures de police. Maintenir un refoulement en refusant de l'abroger, c'est maintenir une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir ; l'acte entre donc de plein droit dans le champ d'application de l'article 1er.

2. La mise en œuvre de la dérogation de l'article 5 au titre de la lutte contre la mafia

En deuxième lieu, après avoir posé le principe de l'obligation de motivation, le Tribunal Suprême confronte immédiatement ce principe à l'exception légale ménagée par le législateur à l'article 5 de la même loi n° 1.312. Aux termes de cette disposition rappelée par l'arrêt, « la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent ».

Qualifiant juridiquement les faits de l'espèce au regard de cette disposition dérogatoire, le Tribunal juge « qu'en l'espèce les exigences de la lutte contre la mafia justifient, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure de l'État, la dérogation prévue par l'article 5 précité à l'obligation de motivation ». Deux enseignements majeurs découlent de ce considérant :

• D'une part, la « lutte contre la mafia » est solennellement rattachée à la fois à la sécurité intérieure (préservation de l'ordre public interne contre la criminalité organisée) et à la sécurité extérieure (dimension transnationale des organisations mafieuses et respect des engagements internationaux de la Principauté) de l'État monégasque.
• D'autre part, en validant l'application de l'article 5 sans s'arrêter aux griefs formels des requérants, le Tribunal Suprême confirme implicitement la thèse du Ministre d'État : la dispense de motivation opère de plein droit dès lors que les conditions matérielles de l'article 5 sont réunies, sans que l'administration soit tenue de viser expressément l'article 5 dans sa décision, et sans que la mention succincte de « mauvais renseignements » dans la lettre de rejet ne la prive du bénéfice de cette dispense légale.

3. Le maintien du contrôle juridictionnel sur les motifs divulgués devant le juge

En troisième lieu, le Tribunal Suprême veille à ce que la dispense formelle de motivation dans l'acte administratif ne se traduise pas par une immunité juridictionnelle ou un arbitraire administratif. Par un considérant de principe essentiel à l'équilibre de son contrôle, il affirme : « Considérant qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ».

Une distinction fondamentale est ainsi opérée entre l'obligation de motivation formelle (qui concerne la rédaction de l'acte notifié à l'administré et qui est écartée par l'article 5) et l'obligation pour l'administration de révéler ses motifs au juge de l'excès de pouvoir lors de l'instruction contentieuse afin de lui permettre d'exercer son contrôle de légalité interne.

4. L'appréciation de l'exactitude matérielle des faits et de l'absence d'erreur manifeste d'appréciation

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal Suprême met en œuvre ce contrôle sur les motifs exposés par le Ministre d'État dans ses écritures. Il relève que l'autorité administrative s'est fondée sur « l'appartenance de M. T. à l'organisation mafieuse russe dénommée S., motif à l'origine de la mesure de refoulement du 27 décembre 2000 qui n'a pas été contestée par les requérants ».

Pour apprécier la légalité de ce motif à la date de la décision attaquée (30 mars 2007), le juge articule son raisonnement probatoire en trois temps :

1. Il constate la carence probatoire des demandeurs quant à un éventuel changement des circonstances de fait depuis l'année 2000 : « Considérant que ceux-ci n'apportent aucun élément nouveau ».
2. Il vérifie, au vu de l'ensemble de l'instruction, la matérialité des faits initiaux : « qu'il ne résulte pas du dossier que ces faits sont matériellement inexacts ».
3. Il en déduit la légalité de l'appréciation portée par l'autorité de police sur la persistance de la menace à l'ordre public, en exerçant un contrôle restreint limité à l'erreur manifeste : « que dès lors en se fondant sur eux pour estimer que leur présence sur le territoire monégasque constituait toujours une menace pour l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ». On notera que le Tribunal traite globalement la situation des deux requérants (« leur présence »), validant ainsi implicitement le refus du Ministre d'État de dissocier le sort de l'épouse de celui de son mari.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours selon le dispositif suivant :

« Décide : La requête de M. T. et Mme K. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. T. et Mme K. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu en assemblée plénière le 3 juin 2008 par le Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur L. T. et Dame L. K. c/ Ministre d'État constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque. Intervenant moins d'un an et demi après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision de principe fixe avec une grande netteté l'articulation entre la transparence administrative nouvellement consacrée, les impératifs régaliens de sécurité de l'État et la garantie d'un contrôle juridictionnel effectif.

1. La clarification du régime contentieux des demandes d'abrogation des mesures de police

Le premier apport fondamental de la décision réside dans la manière dont le Tribunal Suprême traite la recevabilité et l'opérance des moyens dirigés contre un refus d'abroger une mesure de refoulement antérieure devenue définitive.

Dans ses écritures en défense, le Ministre d'État tentait de fermer la porte à tout examen au fond en opposant la jurisprudence issue de l'arrêt du Tribunal Suprême du 19 mars 2007 (K.), soutenant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait l'administration à réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise et non contestée dans les délais. L'administration cherchait ainsi à faire prévaloir une conception figée des droits acquis ou du caractère définitif de l'acte de police initial, assimilant le refus d'abrogation à une décision purement confirmative ou purement gracieuse échappant tant à l'obligation de motivation qu'au contrôle de légalité interne.

La réponse du Tribunal Suprême est tout en nuance mais d'une grande fermeté juridique. Sans même avoir besoin de citer expressément son précédent du 19 mars 2007 (K.) dans les motifs de sa décision, la Haute Juridiction écarte la