Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18692 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement du territoire monégasque. Il oppose Monsieur F. M. M., ressortissant italien résidant à Rome, à l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État.
Aux termes des éléments factuels exposés dans la décision, le Ministre d'État a édicté, le 1er février 2002 (date parfois mentionnée par erreur matérielle comme le 1er mars 2002 dans certaines écritures et dans un considérant de la décision), une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de M. F. M. M. Cette décision administrative individuelle de police a été prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (visée sous le numéro 3.153 dans le chapeau de l'arrêt et sous le numéro 1.352 dans les visas, en date du 19 mars 1964, et plus particulièrement son article 22). L'acte administratif se bornait à énoncer un motif général, tiré de ce que la présence de l'intéressé sur le territoire de la Principauté serait « de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ».
Pour des raisons que l'administration attribue à l'ignorance de l'adresse de l'intéressé à l'étranger et à la rareté de ses séjours à Monaco, cette décision de refoulement n'a fait l'objet d'aucune notification immédiate. Ce n'est qu'à la faveur d'un séjour de M. M. dans un établissement hôtelier de la Principauté, en décembre 2017, à l'occasion des fêtes de fin d'année, que les services de police ont identifié sa présence et pris contact avec lui en vue de procéder à la notification de la mesure.
Par une lettre datée du 20 mars 2018, et reçue par son destinataire le 23 mars 2018, le Directeur de la Sûreté publique a officiellement notifié à M. M. la décision de refoulement prise à son encontre seize années plus tôt, le 1er février 2002, en joignant cet acte au courrier. Par cette même correspondance, le Directeur de la Sûreté publique a informé le ressortissant italien qu'il s'exposait à des sanctions pénales en cas de non-respect de cette mesure administrative d'interdiction du territoire.
Prenant connaissance de cette mesure d'éloignement, M. M. a formé, par une lettre du 17 mai 2018 reçue par l'administration le 22 mai 2018, un recours administratif préalable auprès du Ministre d'État. Ce recours comportait un double objet : d'une part, un recours gracieux tendant au retrait de la décision initiale de refoulement du 1er février 2002 ; d'autre part, une demande tendant à l'abrogation (ou levée) de ladite mesure pour l'avenir.
Par une décision en date du 26 juin 2018, le Ministre d'État a rejeté à la fois le recours gracieux et la demande d'abrogation. Pour fonder ce refus, l'autorité administrative a indiqué qu'il apparaissait que la présence du requérant en Principauté était « encore à ce jour susceptible de constituer un trouble à l'ordre public » (ou « une menace pour l'ordre public » selon les termes rapportés dans la contre-requête).
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au maintien de cette mesure de police restreignant sa liberté d'aller et venir en Principauté, M. F. M. M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe Général le 13 août 2018 sous le numéro TS 2018-18.
Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 12 novembre 2018, le requérant sollicitait l'annulation de trois actes distincts ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens :
- La décision du Ministre d'État du 1er février 2002 prononçant son refoulement ;
- La lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018 portant, selon lui, décision de poursuite et de mise en œuvre de la mesure de refoulement ;
- La décision du Ministre d'État du 26 juin 2018 rejetant son recours gracieux et refusant d'abroger la mesure de refoulement.
Au soutien de ses conclusions dirigées contre la décision initiale du 1er février 2002, le requérant développait plusieurs moyens de légalité externe et interne. Sur la forme et la procédure, il invoquait un vice de forme tiré du défaut total de motivation, l'acte se limitant à une formule stéréotypée relative à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Il soulevait également la violation du principe du respect des droits de la défense, faute d'avoir pu présenter ses observations dans le cadre d'une procédure contradictoire préalable (moyen qu'il n'a toutefois pas repris dans sa réplique). Sur le fond, il arguait d'un défaut de base légale et d'une erreur dans l'appréciation des faits (inexactitude matérielle), soutenant qu'en 2002, sa présence ne menaçait nullement l'ordre public. Il faisait valoir à cet égard sa situation personnelle et professionnelle stable (marié depuis 1993, père de deux enfants, propriétaire et gérant de l'une des cinq plus importantes sociétés immobilières de Rome) et l'absence de toute mention sur son casier judiciaire italien. En réplique aux allégations factuelles formulées pour la première fois par l'État dans sa contre-requête, M. M. soulignait que le Ministre d'État procédait par affirmations approximatives portant sur des faits vieux de vingt-cinq ans, dépourvus de gravité, n'ayant donné lieu à aucune condamnation pénale, et surtout qu'il n'apportait aucune pièce probante pour établir la réalité matérielle de ces faits. Il ajoutait que l'inaction de l'État pendant seize ans démontrait l'absence de tout danger.
S'agissant de la lettre du Directeur de la Sûreté publique du 20 mars 2018, le requérant soutenait, pour justifier de la recevabilité de ses conclusions, qu'eu égard au délai exceptionnel de seize ans écoulé depuis l'édiction du refoulement, ce courrier traduisait une volonté autonome de l'administration de poursuivre et d'exécuter effectivement la mesure, constituant ainsi un acte décisoire détachable faisant grief. Il invoquait à l'appui de cette qualification une décision du Tribunal Suprême du 8 février 2010. Sur le fond, il demandait son annulation par voie de conséquence de l'annulation de l'acte de 2002, mais également pour des vices propres : incompétence de l'auteur de l'acte (seul le Ministre d'État étant compétent en vertu de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964), défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, violation des droits de la défense, et violation de l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (liberté de circulation) faute de circonstances justifiant cette mise à exécution tardive.
Enfin, concernant la décision du Ministre d'État du 26 juin 2018, M. M. en sollicitait l'annulation par voie de conséquence de l'illégalité des deux actes précédents (en tant qu'elle rejetait son recours gracieux). En tant qu'elle portait refus d'abrogation, il lui reprochait un défaut de motivation en violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (l'acte n'énonçant aucune considération de fait et le caractère antérieur à 2006 de l'acte initial ne dispensant pas de motiver un refus d'abrogation intervenu en 2018) ainsi qu'un défaut de base légale, son comportement depuis 2002 étant exempt de tout reproche, comme en témoignait son unique séjour sans incident en décembre 2017 et une attestation de moralité établie le 18 octobre 2018 par Monseigneur Luigi Ginami, président d'une association caritative.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 octobre 2018 et une duplique du 14 décembre 2018, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens.
En premier lieu, l'État opposait une fin de non-recevoir aux conclusions dirigées contre la lettre du 20 mars 2018 du Directeur de la Sûreté publique. Il soutenait que ce courrier, purement informatif et accompagné de la décision de refoulement elle-même, était dépourvu de caractère décisoire, ne faisait pas grief et ne pouvait être assimilé à un acte détachable ni à une décision révélée au sens de la jurisprudence du 8 février 2010.
En deuxième lieu, sur la légalité de la décision du 1er février 2002, le Ministre d'État faisait valoir que cet acte, antérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, n'était soumis à aucune obligation légale ou réglementaire de motivation. Il écartait le moyen tiré des droits de la défense comme inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative (et non de sanction). Sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État révélait dans ses écritures les motifs factuels ayant guidé son appréciation en 2002 : les services de police disposaient, pour la période de 1994 à 1997, de renseignements défavorables sur le requérant ; en outre, ce dernier avait attiré l'attention à Monaco même par un comportement jugé suspect, tenant notamment à l'acquisition pratiquement concomitante de sept véhicules de marque Mercedes, en relation avec un individu signalé pour des malversations dans le secteur des concessionnaires automobiles. Le Ministre d'État estimait que ces faits, dont la légalité devait s'apprécier à la date de l'acte en 2002 nonobstant leur ancienneté ou l'absence de condamnation pénale, justifiaient pleinement la mesure de police, le délai de notification s'expliquant uniquement par l'absence du requérant du territoire monégasque.
En troisième lieu, s'agissant de la décision du 26 juin 2018, le Ministre d'État soutenait qu'elle était suffisamment motivée au regard de l'absence d'obligation de motivation de l'acte initial, et qu'il appartenait au demandeur d'une abrogation de prouver un changement dans les circonstances de fait. Selon l'administration, ni l'écoulement du temps durant lequel l'intéressé était absent de Monaco, ni l'attestation à caractère général et religieux produite par le requérant ne démontraient un amendement de son comportement propre à faire disparaître la menace pour l'ordre public.
L'instruction ayant été close le 2 janvier 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 novembre 2019 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, pour être jugée le 5 décembre 2019.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le recours soumis au Tribunal Suprême soulevait trois questions juridiques distinctes mais complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'office du juge administratif dans le contrôle de légalité interne des mesures de police :
- Sur la recevabilité : La lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à un étranger une décision de refoulement prise par le Ministre d'État seize années plus tôt, en lui rappelant les sanctions pénales encourues en cas d'infraction, acquiert-elle, en raison de ce délai exceptionnel d'inaction administrative, le caractère d'un acte décisoire détachable faisant grief et susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ?
- Sur la légalité de la mesure initiale de refoulement et la charge de la preuve : Lorsque l'administration invoque dans ses écritures contentieuses des faits précis (renseignements de police défavorables et transactions automobiles suspectes) pour justifier une mesure de refoulement non motivée formellement, mais que le requérant conteste la réalité et la pertinence de ces faits, l'État peut-il se dispenser de produire les pièces établissant la matérialité desdits faits devant le juge de l'excès de pouvoir ?
- Sur le sort de la décision rejetant le recours gracieux et la demande d'abrogation : Quelle est l'incidence de l'annulation contentieuse de la décision initiale de refoulement sur la légalité de la décision subséquente par laquelle le Ministre d'État a rejeté le recours gracieux et refusé d'abroger ladite mesure ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême, statuant en Assemblée plénière, procède à un examen méthodique et séquentiel des conclusions de la requête, en articulant son raisonnement en trois temps correspondant aux trois actes attaqués.
1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la lettre de notification du Directeur de la Sûreté publique
Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction examine la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État concernant la lettre du 20 mars 2018. Le Tribunal Suprême pose en principe que « la lettre par laquelle le Directeur de la Sûreté publique notifie à la personne intéressée une décision de refoulement prise à son encontre par le Ministre d'État n'est pas, par elle-même, susceptible de faire grief ».
Répondant directement à l'argumentation du requérant qui tentait d'ériger cette notification tardive en une décision autonome de « poursuite et de mise en œuvre » de la mesure d'éloignement, le juge administratif suprême précise que « le long délai écoulé entre la décision de refoulement et sa notification par le Directeur de la Sûreté publique est sans incidence sur la nature de cette lettre ». La notification demeure une simple mesure d'exécution matérielle et d'information, dépourvue d'effet juridique propre distinct de l'acte notifié. L'écoulement du temps, fût-il de seize ans, ne saurait transmuer un acte recognitif ou d'exécution en un acte décisoire. En conséquence, le Tribunal accueille la fin de non-recevoir du Ministre d'État et déclare irrecevables les conclusions tendant à l'annulation de la lettre du 20 mars 2018. En revanche, cette notification ayant valablement fait courir les délais de recours (suivis d'un recours gracieux dans le délai légal), le Tribunal retient sa compétence pour statuer sur la légalité de la décision initiale du 1er février 2002 (mentionnée par erreur matérielle comme du 1er mars 2002 au considérant 2) et de la décision du 26 juin 2018.
2. L'annulation de la décision de refoulement du 1er février 2002 pour défaut d'établissement de la matérialité des faits
Abordant la légalité de l'acte de refoulement du 1er février 2002 (considérants 3 et 4), le Tribunal Suprême fait application du principe de l'économie des moyens. Il choisit de ne pas examiner les moyens de légalité externe soulevés par le requérant (défaut de motivation d'un acte antérieur à la loi de 2006 et violation des droits de la défense) pour se placer directement sur le terrain de la légalité interne, et plus exactement du contrôle de l'exactitude matérielle des faits.
Au troisième considérant, le juge prend acte des motifs de fait révélés pour la première fois par le Ministre d'État dans ses écritures en défense pour justifier la mesure de police prise en 2002 : d'une part, l'existence de renseignements de police défavorables concernant M. M. pour les années 1994 à 1997 ; d'autre part, un comportement jugé suspect à Monaco même, caractérisé par l'achat quasi simultané de sept véhicules de marque Mercedes en lien avec un individu signalé pour des malversations dans le milieu des concessionnaires automobiles.
Toutefois, au quatrième considérant, le Tribunal Suprême confronte ces allégations aux exigences de la preuve contentieuse. Il relève que « le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'établir la réalité des faits allégués à l'appui de sa décision ». Or, le requérant contestait formellement ces faits dans son mémoire en réplique, soulignant le caractère purement assertorique des écritures ministérielles. Le Tribunal en déduit logiquement que « la réalité des faits justifiant la décision du Ministre d'État, contestée par M. M., ne ressort pas des pièces du dossier ». Faute pour l'administration d'avoir satisfait à son obligation de verser au débat contradictoire les éléments probatoires (rapports de police, fiches de renseignement, documents relatifs aux transactions automobiles) soutenant ses affirmations, les faits servant de base légale à la mesure de refoulement sont réputés non établis. Le Tribunal prononce dès lors l'annulation de la décision du 1er février 2002, « sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens ».
3. L'annulation par voie de conséquence de la décision du 26 juin 2018
Enfin, dans un cinquième et dernier considérant d'une grande concision, le Tribunal Suprême tire les conséquences logiques et juridiques de l'annulation de l'acte initial sur la décision du 26 juin 2018. Dès lors que la décision de refoulement du 1er février 2002 est annulée rétroactivement et réputée n'être jamais intervenue dans l'ordre juridique monégasque, la décision du 26 juin 2018 par laquelle le Ministre d'État a refusé de la retirer (rejet du recours gracieux) et de l'abroger pour l'avenir se trouve privée de base légale et d'objet. Elle est donc annulée « par voie de conséquence de l'annulation de la décision du 1er février 2002 », sans qu'il soit nécessaire d'examiner les vices propres (notamment le défaut de motivation au regard de la loi de 2006) qui lui étaient reprochés.
C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des deux décisions ministérielles tout en rejetant le surplus des conclusions (correspondant à la demande d'annulation de la lettre de notification) :
« Décide : Les décisions du 1er février 2002 et du 26 juin 2018 du Ministre d'État sont annulées. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un arrêt majeur du contentieux administratif monégasque, tant par les précisions qu'il apporte sur la théorie de l'acte faisant grief que par la fermeté avec laquelle il met en œuvre le contrôle de la preuve en matière de police des étrangers.
1. La distinction stricte entre l'acte décisoire et la mesure de notification dans le temps
Le premier apport de l'arrêt réside dans la clarification de la nature juridique des courriers de notification émanant de la Direction de la Sûreté publique. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français dont il partage les concepts fondamentaux, le recours pour excès de pouvoir n'est ouvert qu'à l'encontre des actes administratifs faisant grief, c'est-à-dire des actes décisoires qui affectent par eux-mêmes l'ordonnancement juridique ou la situation des administrés.
En l'espèce, la