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# Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19461 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/12-02-19461)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l’appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique mais toujours sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du régime juridique encadrant le maintien et la levée des mesures d’éloignement du territoire national. Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne et résidant en Suisse, a fait l’objet de deux condamnations pénales prononcées par les juridictions italiennes au cours des années 2012 et 2013. En premier lieu, par un jugement en date du 13 novembre 2012, le Tribunal de Turin l’a condamné à une peine d’emprisonnement d’un an et demi assortie du sursis ainsi qu’à une peine d’amende de 6 000 euros du chef d’usure. En second lieu, le 12 avril 2013, le Tribunal de Biella a prononcé à son encontre une condamnation pénale pour des faits d’abus de confiance. Considérant qu’au regard des faits ainsi établis par l’autorité judiciaire étrangère, la présence de l’intéressé sur le sol monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité tant publiques que privées, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris à son encontre, le 11 novembre 2013, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, prise sur le fondement de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux de la part de Monsieur P. V. dans les délais légaux. Près de deux ans et demi après l’édiction de cette mesure de police, l’intéressé a entrepris une première démarche administrative visant à en obtenir l’aménagement. Par un courrier daté du 14 mars 2016, il a sollicité auprès du Ministre d’État la suspension provisoire de la mesure de refoulement pour une durée d’un an. Par une décision en date du 14 juin 2016, l’autorité administrative a opposé un refus à cette demande. Le Ministre d’État a alors motivé ce rejet en relevant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale, indépendamment de la date de leur commission, révélait un comportement préjudiciable à la sécurité publique et que la présence du demandeur à Monaco apparaissait, pour l’heure, de nature à représenter un risque de trouble à l’ordre public. Tout comme la mesure initiale de 2013, cette décision de rejet du 14 juin 2016 n’a pas été contestée par la voie juridictionnelle. Trois années supplémentaires s’étant écoulées, Monsieur P. V. a de nouveau saisi l’administration monégasque. Par une correspondance du 7 mai 2019, il a formellement demandé au Ministre d’État l’abrogation pure et simple de la mesure de refoulement prononcée le 11 novembre 2013 ou, à titre subsidiaire, sa suspension pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette nouvelle requête gracieuse, le demandeur faisait valoir plusieurs éléments factuels visant à démontrer l'amendement de son comportement et l'absence de menace actuelle pour l'ordre public. Il précisait notamment que ses extraits de casiers judiciaires délivrés par les autorités italiennes, suisses et monégasques portaient la mention « néant » et ne faisaient état d'aucune condamnation, ajoutant qu’il n’avait plus fait l’objet de la moindre observation défavorable depuis l’intervention de la mesure d’éloignement de 2013. Il mettait également en exergue la stabilité de sa situation professionnelle actuelle et faisait état d’un motif d’ordre personnel et familial, à savoir son souhait de pouvoir venir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne, laquelle réside en Principauté de Monaco. En complément de ce courrier, il a adressé au Ministre d’État, le 14 mai 2019, la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision rendue le 2 août 2019, le Ministre d’État a de nouveau rejeté la demande d'abrogation ou de suspension formulée par Monsieur P. V., en se fondant sur les dispositions de l’article 22 de l’Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et en indiquant que l’examen du dossier auquel il avait été procédé ne permettait pas, pour l’heure, de réserver une suite favorable à la requête. C’est précisément ce second refus qui a cristallisé le contentieux et conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, conformément aux dispositions du 2° du B de l’article 90 de la Constitution et de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l’organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, Monsieur P. V. a déposé une requête au Greffe Général de la Principauté le 30 août 2019, enregistrée sous le numéro TS 2019-21. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri d’écritures : une contre-requête du Ministre d’État enregistrée le 31 octobre 2019, une réplique du requérant déposée le 29 novembre 2019, et enfin une duplique de l’administration enregistrée le 24 décembre 2019, avant la clôture de l’instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 6 janvier 2020. Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait, à titre principal, l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 2 août 2019 rejetant sa demande d'abrogation ou de suspension triennale du refoulement, ainsi que la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. À titre incident, dans son mémoire en réplique, il demandait au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d’instruction invitant l’autorité administrative à produire l’ensemble des éléments de droit et de fait fondant sa décision, afin de permettre au juge d’exercer son contrôle sur l'exactitude et la légalité des motifs. Sur le fond du droit, l’argumentation de Monsieur P. V. s’articulait autour de deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l’acte attaqué. En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation, tant à l’encontre de la décision de refus d’abrogation du 2 août 2019 qu’à l’encontre de la mesure initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Invoquant dans sa réplique les dispositions des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, il soutenait que la jurisprudence exigeait désormais une motivation formelle énonçant les considérations de droit et de fait des décisions de refoulement ou de refus de levée de telles mesures, et que l'administration devait faire connaître ces motifs au juge. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, le requérant contestait le bien-fondé de la mesure de refoulement et de son maintien dans le temps. Il soutenait que sa présence sur le territoire monégasque ne constituait manifestement plus un trouble à l’ordre public et que l’écoulement du temps depuis 2013 privait le maintien de cette mesure de toute justification valable. Pour répondre aux objections de l'État concernant la charge de la preuve de son amendement, il faisait valoir, outre la production de ses casiers judiciaires vierges (suisse, italien et monégasque), un élément qu'il qualifiait de nouveau et postérieur au dernier refus : la circonstance, confirmée selon lui par son conseil italien, qu'il était sur le point de solliciter sa réhabilitation judiciaire auprès des juridictions italiennes. En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une argumentation structurée en quatre points. Premièrement, sur la recevabilité formelle des moyens, l'administration soutenait que les griefs formulés dans la requête initiale étaient rédigés en des termes si elliptiques qu'ils ne constituaient pas des moyens d'annulation opérants permettant de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Deuxièmement, le Ministre d'État soulevait une fin de non-recevoir partielle tirée du caractère définitif de la décision initiale de refoulement du 11 novembre 2013. Faute d'avoir été attaquée dans le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême, cette décision était devenue définitive, rendant irrecevables les griefs dirigés contre elle par voie d'exception ou d'amalgame à l'occasion du recours contre le refus d'abrogation de 2019. Troisièmement, s'agissant de la légalité externe, l'État défendait la régularité de la motivation de l'acte du 2 août 2019 en opérant une distinction fondamentale, issue de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, entre la décision initiale de refoulement et la décision refusant d'abroger une telle mesure. Dans cette seconde hypothèse, la charge de la preuve reposant sur le demandeur à l'abrogation — qui doit établir par des justificatifs convaincants l'existence d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus démontrant son amendement —, l'administration, lorsqu'elle estime qu'aucun élément nouveau de nature à modifier son appréciation antérieure n'est produit, n'est pas tenue d'expliquer pourquoi les arguments avancés ne sont pas convaincants. Selon le Ministre d'État, il suffit que la décision vise le texte applicable (l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964) et constate que le nouvel examen du dossier ne permet pas de modifier la position du Gouvernement Princier, formule validée par le Tribunal Suprême dans une décision du 24 novembre 2017 (*M. L. c/ État de Monaco*) et satisfaisant pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Dès lors, le contrôle du juge portant sur les justificatifs produits par le demandeur, la mesure d'instruction sollicitée par Monsieur P. V. s'avérait inutile et devait être rejetée. Quatrièmement, sur le fond et l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État soutenait que la demande du 7 mai 2019 ne comportait aucun élément probant établissant la disparition de la menace pour l'ordre public. L'absence de nouvelles condamnations depuis 2013 et l'allégation d'une stabilité professionnelle étaient jugées insuffisantes en l'absence de toute précision concrète sur les activités, les sources de revenus et les fréquentations de l'intéressé. Quant au souhait de rejoindre sa compagne à Monaco, l'administration le jugeait inopérant, les intéressés ayant toute latitude pour se retrouver hors du territoire de la Principauté. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la future demande de réhabilitation pénale en Italie : d'une part, cette démarche n'était ni effective ni même encore formellement engagée ; d'autre part, et en tout état de cause, en vertu du principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, une éventuelle réhabilitation postérieure au 2 août 2019 serait totalement sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire posait une question juridique centrale à triple détente, classique en droit du contentieux administratif mais revêtant une acuité particulière au regard de l'évolution des exigences de motivation des actes de police en Principauté : À quelles conditions de recevabilité, de motivation formelle au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, et de justification au fond au regard de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, est soumise la légalité de la décision par laquelle le Ministre d'État rejette une demande tendant à l'abrogation ou à la suspension d'une mesure de refoulement antérieure devenue définitive ? Plus précisément, le juge de l'excès de pouvoir devait déterminer : 1. Si le requérant pouvait utilement contester la légalité (notamment le défaut de motivation et le bien-fondé) de la mesure initiale de refoulement à l'occasion d'un recours dirigé contre le refus de l'abroger ; 2. Quel degré de précision la loi du 29 juin 2006 impose-t-elle à l'administration lorsqu'elle motive un refus d'abrogation de refoulement, et si une formule constatant l'absence d'éléments permettant de réserver une suite favorable suffit à caractériser l'énoncé des considérations de fait ; 3. Comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de la disparition de la menace à l'ordre public et quelle est l'étendue temporelle et matérielle du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge sur les éléments dits « nouveaux » invoqués par l'étranger refoulé. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité des prétentions de Monsieur P. V. par une motivation concise, rigoureuse et méthodiquement ordonnée en sept considérants. Le raisonnement de la Haute Juridiction suit une progression logique implacable, balayant successivement la question procédurale de l'instruction, le périmètre du litige lié au caractère définitif des actes antérieurs, la légalité externe et, enfin, la légalité interne. En premier lieu, après avoir rappelé aux considérants 1° et 2° le cadre normatif applicable — à savoir les termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 conférant au Ministre d'État le pouvoir d'enjoindre à tout étranger de quitter le territoire ou de lui interdire d'y pénétrer — ainsi que la chronologie des décisions administratives intervenues en 2013, 2016 et 2019, le Tribunal statue au considérant 3° sur la demande de mesure d'instruction. Il l'écarte sobrement en estimant « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée ». Ce refus découle directement de la conception que se fait le Tribunal de l'office du juge en matière de refus d'abrogation : le dossier étant suffisamment éclairé par les pièces soumises par le demandeur lui-même au soutien de sa demande d'abrogation et par les exposés des parties, il n'est nul besoin d'ordonner à l'administration la production d'éléments supplémentaires. En deuxième lieu, au considérant 4°, la juridiction circonscrit strictement l'objet du litige en accueillant la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État concernant la contestation de l'acte initial du 11 novembre 2013. Le Tribunal pose que « la décision de refoulement étant définitive faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, les moyens tirés de l'illégalité de cette décision ne peuvent qu'être écartés ». Par cette affirmation, le juge rappelle l'intangibilité des actes administratifs individuels devenus définitifs : l'expiration du délai de recours contentieux purge l'acte initial de ses éventuels vices (qu'il s'agisse d'un défaut de motivation ou d'une erreur d'appréciation originelle) et interdit au justiciable d'exciper de son illégalité au soutien d'un recours dirigé contre un refus ultérieur d'abrogation. En troisième lieu, au considérant 5°, le Tribunal Suprême examine le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge procède à une analyse concrète des termes de la décision du 2 août 2019. Il relève, d'une part, que l'acte « vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté » (considération de droit) et, d'autre part, qu'il précise que l'examen de la demande « auquel il a été procédé ne permet pas, pour l'heure, de réserver une suite favorable à votre demande » (considération de fait). Le Tribunal en déduit que la décision comporte bien l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et ne méconnaît donc pas les exigences légales. Ce faisant, le juge valide pleinement la thèse gouvernementale : face à une demande d'abrogation, le fait générateur du refus réside dans l'insuffisance des éléments apportés par le demandeur pour modifier l'état de droit et de fait préexistant ; le simple constat par l'administration que l'examen du dossier ne permet pas de revenir sur la mesure constitue, en soi, l'énoncé suffisant de la considération de fait fondant le maintien de la police administrative. En quatrième et dernier lieu, au considérant 6°, la Haute Juridiction aborde le contrôle de la légalité interne sous l'angle de l'erreur manifeste d'appréciation. Le raisonnement du juge se décompose ici en trois temps : * Tout d'abord, le Tribunal fixe la règle d'attribution de la charge de la preuve : « il appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 11 novembre 2013 à la suite de plusieurs condamnations pénales devait être reconsidérée ». C'est donc une obligation probatoire positive qui pèse sur l'administré. * Ensuite, le juge définit le standard de preuve requis et la borne temporelle de référence : le demandeur doit apporter « des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 [Note : la décision mentionne ici le 14 mars 2016, date de la demande, en lieu et place du 14 juin 2016, date de la décision de rejet mentionnée au considérant 2°] refusant la suspension de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé la mesure de refoulement ». En l'espèce, au vu des pièces du dossier (casiers judiciaires vierges, permis de séjour suisse, allégation de stabilité et lien affectif), le Tribunal juge souverainement que de tels éléments nouveaux significatifs font défaut. * Enfin, le Tribunal écarte l'argument tiré de la demande de réhabilitation pénale devant les juridictions italiennes en appliquant le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction : le requérant « ne peut utilement se prévaloir de la circonstance, postérieure à la décision attaquée, qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ». Concluant que le Ministre d'État n'a pas entaché son refus d'une erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême rejette la requête au considérant 7°. ### C. Le dispositif Au terme de son délibéré en Assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Article 1er : La requête de Monsieur P. V. est rejetée. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur V. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 2 décembre 2020 par l
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30518 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30518 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30518)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans un contentieux récurrent relatif au droit au séjour des ressortissants étrangers sur le territoire monégasque et met en lumière les interactions complexes entre vie maritale, démarches administratives successives et exigences réglementaires d'établissement. Il ressort des énonciations de la décision que la requérante, v. A. épouse B., expose être en couple depuis 2017 avec g. B., ce dernier ayant la qualité de résident monégasque depuis l'année 1977 et exerçant une activité professionnelle au sein du secteur financier. Au cours de l'année 2020, la requérante s'est installée en Principauté de Monaco au domicile de g. B. C'est dans ce cadre que, le 8 juin 2020, elle a présenté auprès des services de la Sûreté Publique de Monaco une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour. Cette première démarche administrative s'est heurtée à une décision expresse de rejet notifiée le 7 juillet 2020. Postérieurement à ce refus, v. A. a épousé g. B. le 22 août 2020. Se prévalant de l'évolution substantielle de sa situation matrimoniale et familiale, elle a alors engagé, le 14 décembre 2020, un recours contentieux en annulation devant le Tribunal Suprême à l'encontre du refus de titre de séjour du 7 juillet 2020, ainsi que de la décision rejetant son recours hiérarchique préalable. Toutefois, cette première instance n'est pas allée à son terme au fond : la requérante s'est désistée de son recours le 4 février 2021, désistement dont le Tribunal Suprême lui a formellement donné acte par une décision n° 2021-07 rendue le 11 juin 2021. Parallèlement à ce premier désistement procédural, l'intéressée a sollicité à nouveau l'autorité administrative en introduisant, le 21 janvier 2021, une nouvelle demande de première carte de séjour. Cette demande a fait l'objet d'une décision administrative de rejet le 9 mars 2021. Confrontée à cette nouvelle fin de non-recevoir administrative, v. A. s'est rapprochée du Haut-Commissaire à la protection des droits, lequel lui a suggéré d'entreprendre le dépôt d'un nouveau dossier. Suivant cette recommandation, la requérante soutient avoir réitéré sa démarche en formulant une demande de carte de séjour au mois de juin 2022. Cependant, les démarches ultérieures se sont heurtées à une absence de traçabilité matérielle immédiate au sein des services publics. En effet, contactée le 3 janvier 2023 par l'intéressée, l'administration lui a indiqué ne détenir aucune trace du dépôt de la demande prétendument effectuée en juin 2022. Dans l'intervalle, la fille de la requérante, m. C., ayant atteint l'âge de seize ans, a également introduit une première demande de carte de séjour par l'intermédiaire du téléservice officiel. Dans le cadre de l'instruction de cette requête filiale, v. A. et sa fille ont été convoquées et reçues le 15 février 2023 par les services compétents de l'Administration monégasque. Cette audition n'a toutefois été suivie d'aucune mesure positive, aucune décision expresse d'octroi n'ayant été réservée aux prétentions respectives de la mère et de sa fille. Face à ce silence persistant de l'autorité publique, v. A. a formé, le 3 mai 2023, une réclamation préalable devant le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique, circonscrite à sa propre situation administrative. L'administration s'étant abstenue de toute réponse dans les délais légaux, cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi sur le fondement de l'article 90, B de la Constitution monégasque régissant le contentieux de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême a enregistré, le 27 septembre 2023, sous le numéro TS 2023-27, la requête de v. A. épouse B. Celle-ci tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision implicite de rejet de sa demande de carte de séjour initiale datée de juin 2022, et d'autre part, de la décision implicite rejetant sa réclamation administrative formée le 3 mai 2023. À l'appui de son recours, la requérante a formulé des prétentions tant sur le terrain de l'instruction de l'affaire que sur la légalité interne des décisions implicites attaquées. À titre préliminaire, se fondant sur les dispositions de l'article 22, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême — lequel habilite le Président à ordonner toute mesure d'instruction utile à la manifestation de la vérité jusqu'à la notification de la date d'audience —, elle a sollicité qu'il soit enjoint à l'État de Monaco de verser aux débats les éléments justificatifs ayant motivé le refus administratif implicite. Elle faisait valoir qu'une telle production était indispensable pour permettre à la juridiction constitutionnelle et administrative d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs administratifs, demandant expressément qu'à défaut de communication spontanée, une mesure d'instruction avant-dire-droit soit prononcée en ce sens. Au titre de la légalité interne, la requérante articulait deux moyens distincts : 1. Elle soutenait, en premier lieu, que le rejet de sa demande de titre de séjour était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle affirmait satisfaire, conjointement avec sa fille mineure dont elle exerce l'autorité parentale, à l'ensemble des conditions prescrites par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Elle soulignait avoir respecté les délais fixés par l'article 1er de ladite Ordonnance, justifié de ressources financières suffisantes au moyen d'une attestation de prise en charge financière établie pour elle-même et son enfant par son conjoint, g. B., résident monégasque solvable, et apporté la preuve d'une moralité irréprochable attestée par la production d'un casier judiciaire vierge. 2. Elle invoquait, en second lieu, la méconnaissance du droit fondamental au respect de la vie privée et familiale garanti tant par l'article 22 de la Constitution de la Principauté de Monaco que par l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Elle alléguait que son mariage avec un résident ancré en Principauté depuis 1977, combiné à l'interdiction de séjourner sur le territoire national consécutive au refus attaqué, contraignait le couple à la séparation géographique et l'empêchait de cohabiter sous le toit conjugal. Elle mettait en avant la stabilité de ses attaches locales, objectivée par des prises de participations communes avec son époux dans plusieurs sociétés civiles immobilières monégasques. Se référant expressément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 16 avril 2013, *Udeh c. Suisse*, n° 12020/09), la requérante soutenait que le refus implicite emportait une ingérence disproportionnée dans sa vie familiale et méconnaissait l'équilibre requis par les normes constitutionnelles et internationales. En défense, par une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 28 novembre 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet global de la requête et à la condamnation de v. A. aux entiers dépens, en soulevant d'importantes fins de non-recevoir ainsi que des moyens de fond subsidiaires : - Sur la recevabilité, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, l'inobservation des prescriptions de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lequel commande que la requête soit accompagnée de la décision attaquée ou de la réclamation implicitement rejetée. Il a relevé que la requérante n'avait pas produit la demande de première carte de séjour dont elle se prévalait pour elle-même, n'ayant versé au dossier que celle afférente à sa fille, m. C. - En deuxième lieu, le Ministre d'État a excipé de l'absence d'établissement de la réalité même du dépôt d'une demande au « mois de juin 2022 ». Il a ajouté que, quand bien même un tel dépôt aurait existé, le rejet implicite serait né bien avant la réclamation administrative du 3 mai 2023, frappant dès lors la requête d'une tardivité irrémédiable. - Sur le fond et à titre subsidiaire, l'autorité administrative a fait valoir que la requérante ne démontrait pas réunir les critères légaux exigés par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, à savoir l'octroi d'un permis de travail ou la justification de moyens suffisants d'existence à Monaco. L'administration a pointé l'insuffisance probatoire du dossier, observant que l'attestation de prise en charge financière souscrite par g. B. avait été établie au seul bénéfice exclusif de sa belle-fille, m. C., et non au profit de son épouse, v. A. De ce fait, aucune erreur manifeste d'appréciation ne pouvait être utilement imputée à la décision. - Enfin, s'agissant de l'atteinte alléguée à la vie privée et familiale (article 22 de la Constitution et article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme), le Ministre d'État a formellement contesté la réalité de la communauté de vie entre les époux. Il a relevé une discordance flagrante entre l'adresse domiciliaire renseignée par v. A. dans sa requête et celle de son mari. Il s'est appuyé sur les constatations matérielles issues du procès-verbal de notification du 23 mai 2023 rejetant la demande de titre de séjour de la jeune m. C., lequel attestait que l'adolescente vivait avec sa mère à une adresse distincte de celle du domicile personnel de g. B., excluant ainsi la preuve d'une cohabitation sous le même toit conjugal. Le cours de l'instance a cependant été interrompu par l'initiative unilatérale de la demanderesse. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 21 décembre 2023, v. A. épouse B. a expressément déclaré se désister de sa demande sur le fondement de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne acte. Par mémoire responsif enregistré le 8 janvier 2024, le Ministre d'État a indiqué accepter ce désistement, sollicitant du Tribunal Suprême qu'il lui en donne acte tout en réclamant la condamnation de la requérante aux entiers dépens de l'instance. L'affaire a suivi son cours préparatoire : ordonnance du Président du 29 septembre 2023 désignant M. Philippe Blacher en qualité de rapporteur ; procès-verbal de clôture dressé par le Greffier en chef le 15 janvier 2024 ; ordonnance présidentielle du 3 mai 2024 renvoyant l'affaire devant l'Assemblée plénière à l'audience du 7 juin 2024. À cette audience, ont été entendus M. le rapporteur en son rapport, les conseils des parties en leurs plaidoiries (Me Erika Bernardi substituant Me Thomas Giaccardi pour la requérante, Me François Molinié pour le Ministre d'État) et Mme le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'intervention des conclusions de désistement en cours d'instance a opéré une modification substantielle de l'objet du litige soumis au Tribunal Suprême. Alors que les écritures introductives soulevaient des interrogations de fond de haute portée constitutionnelle — tenant notamment à l'intensité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir en matière d'admission au séjour des étrangers, aux conditions de communicabilité des motifs d'un acte administratif implicite, et à la proportionnalité de l'ingérence étatique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme en présence d'un mariage unissant une étrangère à un résident de longue durée —, l'office juridictionnel s'est trouvé recentré sur une problématique de pure technique procédurale. La question de droit posée au Tribunal Suprême était dès lors la suivante :
# Cour d'Appel de Monaco, 14 mai 2018, n° 17023 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 14 mai 2018, n° 17023 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/05-14-17023)) ## Faits et procédure Le 18 janvier 2018, à 0 h 40, les services de la Sûreté publique contrôlent sur la voie publique un véhicule dont un passager est identifié comme j. LI., ressortissant français né en 1999. La consultation du fichier central révèle que l'intéressé fait l'objet d'une mesure de refoulement n° ZZZ en date du 14 juin 2017, régulièrement notifiée le 5 octobre 2017. Placé en garde à vue pour entrée sur le territoire monégasque en violation d'une mesure de refoulement, le prévenu reconnaît avoir connaissance de cette mesure. Il explique sa présence en Principauté par la nécessité d'acheter un accessoire de téléphonie mobile. Il indique également avoir été interpellé à Monaco, pour le même motif, le 12 décembre 2017. Saisi selon la procédure
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_D)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, et plus spécifiquement du régime juridique applicable aux mesures d’éloignement du territoire monégasque et à leurs aménagements postérieurs. À l’origine des faits se trouve une mesure administrative de police prononcée à l’encontre de M. M. K. Le texte de la décision mentionne successivement deux dates quant à l’intervention de cet acte initial : les visas font d'abord référence à une mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée le 17 décembre 1996, tandis que l'exposé des moyens des parties ainsi que les motifs mêmes de la décision du Tribunal Suprême retiennent uniformément la date du 17 septembre 1996. Quoi qu’il en soit de cette divergence matérielle mineure au sein des visas, il est constant que M. K. a fait l’objet, à l'automne ou à l'hiver 1996, d'une mesure de refoulement (également qualifiée dans ses écritures de mesure d'éloignement) du territoire de la Principauté de Monaco. Selon les affirmations du requérant rapportées dans la décision, cet acte administratif individuel initial du 17 septembre 1996 ne lui aurait jamais été formellement notifié, de sorte qu'il n'en détiendrait aucune copie lui permettant d'en apprécier les motifs retenus. Néanmoins, M. K. indique avoir exécuté cette mesure spontanément, demeurant ainsi éloigné du territoire de la Principauté pendant une période de près de dix ans. De son côté, l'administration monégasque, représentée par le Ministre d'État, fait allusion dans ses écritures en défense à l'existence de multiples procédures pénales et notamment de jugements de condamnation dont l'intéressé aurait fait l'objet en France depuis l'année 1996. Les causes exactes ayant initialement motivé la mesure de refoulement de 1996 ne sont pas autrement détaillées (non précisé dans la décision). Après près d'une décennie d'éloignement, M. K. a entrepris une démarche auprès des autorités monégasques afin d'obtenir un assouplissement de sa situation administrative. Par une lettre datée du 16 juin 2006, il a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à obtenir un aménagement temporaire de la mesure de refoulement. Plus précisément, aux termes mêmes de cette correspondance tels que reproduits dans les motifs de la décision du Tribunal Suprême, M. K. sollicitait du Ministre d'État « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer ». Il ne s'agissait donc pas, dans la formulation littérale de la demande du 16 juin 2006, d'une requête tendant à la disparition définitive et totale de l'ordonnancement juridique de la mesure de police de 1996 par la voie d'une abrogation pure et simple, mais d'une demande visant à en suspendre ponctuellement les effets afin de permettre des séjours temporaires à vocation familiale sur le territoire monégasque. Par une décision matérialisée par une lettre en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a opposé un refus à cette requête, rejetant ainsi la demande de suspension de la mesure de refoulement du territoire monégasque. C'est ce refus du 26 juillet 2006 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué et le fait générateur du litige porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, M. M. K. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 22 septembre 2006 sous le numéro de rôle TS 2006/11. Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006, le requérant articule une argumentation structurée en des conclusions principales à fin d'annulation et des conclusions subsidiaires à fin d'instruction : 1. **À titre principal**, M. K. soutient que la décision de rejet du Ministre d'État est entachée d'une illégalité interne tenant à une erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer l'existence d'une telle erreur, le requérant fait valoir deux séries d'éléments factuels qu'il indique avoir clairement explicités à l'administration : d'une part, le fait que son comportement a changé depuis le prononcé de la mesure initiale et, d'autre part, la circonstance que sa démarche était motivée par d'importantes raisons familiales, à savoir la visite à sa fille. Conscient du cadre juridique monégasque, M. K. concède dans ses écritures que la décision attaquée n'avait pas formellement à être motivée. Toutefois, il soutient que cette dispense de motivation formelle ne dispensait pas l'administration d'un examen substantiel de sa situation au regard de l'ordre public. Selon lui, l'administration se devait de préciser en quoi sa présence sur le territoire constituerait encore une menace pour l'ordre public, alors même qu'il avait été éloigné de la Principauté pendant près de dix ans. Il en déduit qu'au-delà de la véracité des éléments mentionnés dans sa requête (qu'il estime non contestés), le défaut de motivation de la décision démontre en réalité une erreur manifeste d'appréciation, révélant que le Ministre d'État n'a pas appréhendé le critère légal de la menace pour l'ordre public. 2. **À titre subsidiaire**, et avant dire droit au fond, M. K. sollicite du Tribunal Suprême qu'il ordonne toute mesure d'instruction qu'il jugera utile à la manifestation de la vérité. Il justifie cette demande procédurale par le fait que la décision initiale du 17 septembre 1996 ne lui a jamais été notifiée, bien qu'il l'ait exécutée spontanément, et qu'il n'en détient aucune copie qui lui permettrait de prendre connaissance et d'apprécier les motifs qui avaient été retenus à l'époque contre lui. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe Général le 22 novembre 2006. L'argumentation de l'État de Monaco s'articule également autour d'une fin de non-recevoir soulevée à titre principal, et d'une défense au fond développée à titre subsidiaire : 1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête comme étant irrecevable. L'administration développe ici une analyse subtile de la nature juridique de l'acte attaqué. Elle soutient que la lettre du 26 juillet 2006 ne constitue nullement une décision de refus opposée à une demande d'abrogation de la mesure de refoulement du 17 septembre 1996. S'appuyant sur les termes de la lettre de M. K. du 16 juin 2006, le Ministre d'État relève que l'intéressé n'a pas sollicité l'abrogation de la mesure d'éloignement, mais uniquement, à titre exceptionnel, la possibilité de se rendre à Monaco pour voir sa fille lors des vacances universitaires dans des « proportions » à déterminer. Le Ministre d'État qualifie dès lors cette démarche de « demande purement gracieuse », qui ne tendait pas à la remise en cause juridique de la décision de refoulement, mais seulement à sa « suspension épisodique par mesure de bienveillance ». Selon la défense, l'acceptation ou le rejet d'une telle demande de bienveillance relève de considérations de « pure opportunité, et non de légalité ». Par conséquent, le Ministre d'État soutient que le requérant n'est pas recevable à invoquer devant le juge de l'excès de pouvoir des moyens de légalité mettant en cause la régularité formelle ou le bien-fondé d'une décision prise en matière purement gracieuse. 2. **À titre subsidiaire, sur le fond et l'instruction**, le Ministre d'État soutient qu'en toute hypothèse, même si le Tribunal devait analyser la décision attaquée comme un refus d'abroger la mesure de refoulement de 1996, la requête demeurerait infondée. L'administration rappelle en effet qu'elle n'était nullement tenue légalement de préciser en quoi la présence de M. K. constituait toujours une menace pour l'ordre public, dès lors que, comme le requérant le reconnaît lui-même, les décisions relatives au séjour des étrangers n'ont pas à être motivées. Enfin, s'agissant de la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire par M. K., le Ministre d'État conteste vigoureusement l'affirmation selon laquelle le requérant serait « réinséré ». Il rétorque avec une certaine ironie procédurale que le requérant serait « bienvenu à verser spontanément aux débats l'ensemble des pièces afférentes aux multiples procédures pénales dont il a fait l'objet en France depuis 1996, et notamment les jugements de condamnation ». Sur le plan de l'instruction du dossier devant la juridiction suprême, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 29 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative, a entendu le rapport de M. Dominique Chagnollaud, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, pour M. M. K., celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision a été rendue le lendemain, le 20 mars 2007. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par M. K., confrontée à la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, posait à l'assemblée plénière deux questions de droit distinctes mais étroitement complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'étendue des obligations légales de l'administration en matière de police des étrangers. **En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité (contentieux de l'acte) :** Le refus opposé par le Ministre d'État à la demande d'un étranger tendant non pas à l'abrogation définitive d'une mesure de refoulement du territoire monégasque, mais à sa suspension exceptionnelle et épisodique pour des motifs familiaux, constitue-t-il un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou s'analyse-t-il, comme le soutenait l'administration, en une simple mesure prise en matière purement gracieuse et de pure opportunité, insusceptible de recours contentieux ? **En second lieu, sur le terrain de la légalité (fond du droit) :** Dans l'hypothèse où un tel refus constitue une décision attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État commet-il un excès de pouvoir (notamment une erreur manifeste d'appréciation ou un défaut d'examen de la menace à l'ordre public) en refusant d'accorder une telle suspension temporaire de la mesure de refoulement, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire prévoyant ou imposant un tel mécanisme de suspension ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, typique de la rédaction syllogistique des juridictions administratives de tradition romano-germanique, mais dont la brièveté même est porteuse d'un sens juridique très ferme. La haute juridiction procède en trois temps : la qualification des faits et de la demande, l'affirmation de la recevabilité du recours, et le rejet au fond par un motif radical tiré de l'état du droit positif. #### 1. L'analyse préalable de la demande et de l'acte attaqué Avant d'aborder successivement la recevabilité et la légalité, le Tribunal Suprême prend soin, dans un considérant liminaire, de restituer fidèlement la nature de l'échange intervenu entre l'administré et l'administration. Il cite expressément les termes de la requête du 16 juin 2006 par laquelle M. K. sollicitait « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer », et constate que par lettre du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a refusé de faire droit à cette requête. Dans le considérant suivant relatif à la recevabilité, le Tribunal procède à la qualification juridique de cette demande : il juge qu'en statuant ainsi, le Ministre d'État a refusé à M. K. « de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996 ». Ce faisant, le juge refuse de suivre le Ministre d'État lorsque ce dernier tentait de disqualifier la demande en une simple sollicitation de faveur dépourvue de portée juridique ; le Tribunal rattache directement l'acte du 26 juillet 2006 à l'ordonnancement juridique en le qualifiant de refus de suspendre un acte administratif antérieur (le refoulement de 1996). #### 2. La consécration de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir Sur la question préalable de la recevabilité, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par l'État de Monaco. La motivation est lapidaire mais catégorique : « Considérant qu'en refusant à M. K. de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996, le Ministre d'État a pris une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que par suite, la requête est recevable ». Par cette affirmation, le Tribunal Suprême rappelle que le refus d'aménager ou de suspendre les effets d'une mesure de police administrative qui continue de produire des effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire) modifie ou maintient l'ordonnancement juridique à l'égard de l'administré et lui fait nécessairement grief. La thèse gouvernementale de l'acte de « pure opportunité » pris en « matière gracieuse » qui échapperait par nature au contrôle juridictionnel au stade même de la recevabilité est ainsi fermement condamnée. Au regard de l'article 90 B 1° de la Constitution visé par l'arrêt, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, la lettre du 26 juillet 2006 est bien une décision administrative exécutoire susceptible de recours. #### 3. Le rejet au fond fondé sur l'absence d'obligation légale ou réglementaire Si le requérant remporte une victoire procédurale sur le terrain de la recevabilité, il voit en revanche ses prétentions au fond balayées par un raisonnement d'une rigueur absolue. Sous le titre « Sur la légalité », le Tribunal Suprême juge : « Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait le Ministre d'État à faire droit à la demande de Monsieur K. ; que, par suite, le Ministre d'État n'a pas excédé ses pouvoirs en prenant la décision attaquée ». Ce considérant unique sur la légalité appelle plusieurs observations quant à la méthode du juge : * **Le déplacement du terrain du débat au fond :** Alors que le requérant tentait d'entraîner le Tribunal Suprême sur le terrain du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, de l'évolution de son comportement personnel, de ses attaches familiales et de l'absence de menace actuelle pour l'ordre public après dix ans d'éloignement, le juge ne répond pas directement à ces arguments factuels. Il se place en amont, sur le terrain de la compétence et des obligations légales de l'autorité administrative. * **Le constat du vide textuel quant à une obligation de suspension :** Le juge constate qu'il n'existe dans le droit positif monégasque aucune disposition législative ou réglementaire qui imposerait au Ministre d'État de faire droit à une demande de suspension temporaire ou épisodique d'une mesure de refoulement. * **L'économie des moyens et le rejet implicite de la demande d'instruction :** Dès lors que le Ministre d'État n'était tenu par aucun texte de faire droit à une telle demande de suspension, son refus ne pouvait être entaché d'excès de pouvoir. Par voie de conséquence directe et nécessaire, les conclusions subsidiaires de M. K. tendant à ce que le Tribunal ordonne avant dire droit une mesure d'instruction (pour obtenir communication des motifs de la décision initiale du 17 septembre 1996) devenaient totalement inopérantes. Sans même avoir besoin d'y répondre par un considérant spécifique, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité de la requête. ### C. Le dispositif Conformément aux usages du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, le dispositif de la décision est divisé en articles formels. Il est ainsi rédigé : > « Décide : > Article 1er. – La requête de M. K. est rejetée. > Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. K. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Sieur M. K. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007, rendue en assemblée plénière, offre un éclairage particulièrement précieux sur l'architecture du contentieux administratif monégasque de l'excès de pouvoir, spécialement lorsqu'il s'exerce sur des actes relevant de la haute police administrative comme le contrôle de l'accès au territoire. Elle illustre le double mouvement classique de la juridiction administrative suprême : ouvrir largement le prétoire en refusant les zones de non-droit procédurales (la recevabilité), tout en préservant l'entière latitude d'action de l'exécutif lorsque les textes ne lient pas sa compétence (la légalité). #### 1. L'ouverture du recours pour excès de pouvoir et le rejet de la théorie des actes purement gracieux en police administrative L'apport premier et majeur de l'arrêt réside dans son considérant relatif à la recevabilité. L'argumentation développée par le Ministre d'État dans sa contre-requête tentait de ressusciter une distinction ancienne du droit administratif entre les décisions administratives proprement dites (qui règlent une situation juridique au regard de la légalité) et les mesures purement gracieuses ou de pure bienveillance (par lesquelles l'administration est invitée à accorder une faveur exceptionnelle en dehors de tout cadre légal contraignant). Selon la thèse de l'administration, puisque M. K. ne demandait pas l'abrogation du refoulement – laquelle relève d'un régime juridique identifié où l'administration doit vérifier si les motifs d'ordre public subsistent –, mais une simple « suspension épisodique par mesure de bienveillance », le refus opposé à cette demande relevait de la « pure opportunité » et échappait, par une sorte d'immunité juridictionnelle, au recours pour excès de pouvoir. Le Tribunal Suprême condamne très nettement cette approche. En droit public monégasque, régi par l'article 90 B 1° de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre toute décision d'une autorité administrative qui fait grief à l'administré, c'est-à-dire qui affecte défavorablement sa situation juridique ou matérielle. Or, un étranger frappé d'une
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27067 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27067)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le 22 mai 1995, le Ministre d’État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté d’expulsion à l’encontre de M. P.A. de C., ressortissant étranger présenté comme un industriel du nord de l’Italie. Cette mesure de police des étrangers trouvait formellement son fondement dans des éléments défavorables imputés à l’intéressé : selon l’Administration, M. de C. aurait été impliqué dans des enquêtes relatives au grand banditisme et à la criminalité organisée (la mafia italienne) et aurait constitué un personnage opaque du secteur des jeux de hasard, agissant en qualité de dirigeant d’établissement, d’apporteur d’affaires pour la Société des Bains de Mer ou d’agent prêteur maniant d'importantes sommes d’argent d’origine suspecte. L’Administration faisait en outre état d’un signalement défavorable émanant d’Interpol, de procédures pénales antérieures pour complicité de faux en écriture, ainsi que de refus administratifs ou retraits de licences d’exploitation de casinos sur le territoire français limitrophe (notamment à Beaulieu et Menton). Pour sa part, M. de C. contestait vigoureusement l’exactitude de ces allégations. S'il reconnaissait avoir perçu une rémunération contractuelle de 3,5 % du chiffre d'affaires généré par la clientèle fortunée qu'il introduisait auprès des casinos monégasques, il soutenait que ses revenus étaient entièrement réinjectés dans les jeux, qu’il n’avait jamais exercé la fonction d’agent prêteur et que les poursuites pénales engagées autrefois contre lui s’étaient soldées par une ordonnance de non-lieu. Il arguait également d'une confusion patronymique ayant vicié les fiches initiales d'Interpol, situation corrigée ultérieurement par une attestation émanant de la Questure centrale de Rome. Après l’échec d’une première démarche gracieuse formée le 4 avril 1997 et rejetée le 20 avril 1997 (décision dont il est établi qu'il en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000), puis d’un deuxième recours gracieux rejeté le 1er août 2000, l'intéressé a saisi le Ministre d'État, par lettre du 16 mars 2004, d'une demande tendant formellement à la « révision » de l’arrêté d'expulsion du 22 mai 1995. À l'appui de cette sollicitation, M. de C. produisait des pièces récentes, notamment une attestation délivrée le 10 mars 2004 par le procureur de la République près le tribunal de San Remo établissant qu’il disposait d’un casier judiciaire vierge et ne faisait l'objet d'aucune poursuite pénale, ainsi qu'une pièce de la Questure centrale de Rome affirmant la rectification des données d’Interpol. Par une décision expresse en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a rejeté cette demande de révision. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par requête enregistrée au greffe général le 28 juillet 2004, M. P.A. de C. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle de rejet du 18 juin 2004. Le requérant soutenait en substance : - que sa moralité était exempte de reproche et qu'il n'avait commis aucune infraction sur le sol monégasque ; - que les poursuites pénales pour faux s'étaient achevées par un non-lieu et que les fiches d'Interpol avaient fait l'objet d'une rectification officielle consécutive à une méprise sur son patronyme ; - que si les décisions relatives au séjour des étrangers sont dispensées d'une obligation générale de motivation formelle en vertu de la jurisprudence monégasque (*Battifoglio*), il incombe néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer un contrôle sur la matérialité et la légalité des motifs avancés en cours d'instance par l'Administration ; - qu'en l'absence de tout motif légalement admissible, la décision de refus du 18 juin 2004 devait être annulée, tout comme l'arrêté d'expulsion initial du 22 mai 1995 dont l'illégalité pouvait être invoquée par voie d'exception. En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 28 septembre 2004, le Ministre d'État a soulevé : 1. *À titre principal, l'irrecevabilité du recours* : le Ministre a fait valoir que le recours tendait en réalité à contester l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995 plus de neuf ans après l'expiration des délais contentieux ; que cet arrêté, acte individuel créateur de situation juridique défavorable mais devenu définitif, ne pouvait plus faire l'objet d'une contestation directe ni être attaqué par le truchement d'une exception d'illégalité à l'occasion d'une demande de retrait tardive. 2. *À titre subsidiaire, le mal-fondé de la requête* : l'autorité administrative a soutenu que la décision de refus était justifiée au fond par la circonstance que l'intéressé n'avait apporté aucun élément démontrant une modification de son comportement de nature à faire cesser le caractère indésirable de sa présence à Monaco ; que M. de C. demeurait un individu interlope du monde des jeux, maniant des capitaux opaques liés à des activités de blanchiment justifiant son éloignement continu pour la préservation de l'ordre public. Les écritures ont été complétées par un mémoire en réplique du requérant (28 octobre 2004), relevant que l'Administration n'apportait aucun élément tangible contemporain (se bornant à verser aux débats deux articles de presse de 1993 et 1994 ne le mentionnant pas), et par un mémoire en duplique du Ministre d'État (25 novembre 2004), réitérant que l'intéressé n'établissait aucun fait nouveau postérieur à 1995 susceptible d'obliger l'autorité publique à rapporter la décision initiale. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une double interrogation, articulant le droit du contentieux administratif des actes individuels devenus définitifs et le régime matériel des mesures de police administrative générale applicables aux étrangers : 1. **Sur le plan procédural et contentieux** : Une demande formée par un administré sollicitant la « révision » d'un arrêté d'expulsion devenu définitif depuis plusieurs années doit-elle être qualifiée de demande de retrait rétroactif ou de demande d'abrogation pour l'avenir ? Quels sont les effets de la réitération de recours gracieux sur les délais du recours pour excès de pouvoir, et dans quelle mesure le refus opposé par l'Administration présente-t-il un caractère confirmatif rendant les conclusions irrecevables ? 2. **Sur le plan de la légalité matérielle** : L'Administration peut-elle légalement refuser d'abroger un arrêté d'expulsion ancien (pris neuf années auparavant) en présumant la persistance d'une menace pour l'ordre public, ou est-elle tenue d'établir l'actualité de cette menace au jour où elle statue, dès lors que l'intéressé justifie par des pièces officielles d'un casier judiciaire vierge et de l'absence de poursuites pénales ? Le juge administratif peut-il sanctionner une telle appréciation au titre de l'erreur manifeste ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême procède à une analyse rigoureuse et scindée de la décision attaquée du 18 juin 2004, en requalifiant la demande de « révision » présentée par l'administré en une double prétention : d'une part, une demande de *retrait rétroactif* de l'acte initial ; d'autre part, une demande d'*abrogation pour l'avenir* de cet arrêté d'expulsion. #### 1. L'irrecevabilité des conclusions dirigées contre le refus de retrait (caractère confirmatif) S'agissant du volet relatif au retrait rétroactif de l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, le Tribunal Suprême constate que l'intéressé en avait eu officiellement connaissance au plus tard le 4 avril 1997, date de l'exercice de son premier recours gracieux. Ce recours ayant été rejeté le 20 avril 1997, M. de C. en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000 lorsqu'il a formulé un deuxième recours gracieux. Or, le Tribunal rappelle une règle fondamentale de procédure contentieuse administrative : un second recours gracieux ne saurait proroger ni conserver le délai de recours contentieux. Ce délai étant définitivement expiré le 15 juin 2000, la décision administrative de rejet prise le 1er août 2000 revêtait un caractère purement confirmatif. Dès lors, ni le troisième recours gracieux formé le 16 mars 2004, ni la décision consécutive du 18 juin 2004 rejetant cette demande ne pouvaient rouvrir les délais contentieux expirés depuis quatre ans. En conséquence, en tant qu'elle refusait de retirer rétroactivement un acte individuel devenu définitif, la décision du 18 juin 2004 constituait un acte purement confirmatif insusceptible de recours, justifiant le rejet des conclusions correspondantes pour irrecevabilité. #### 2. La recevabilité et le bien-fondé des conclusions dirigées contre le refus d'abrogation À l'inverse, s'agissant du refus d'abroger l'arrêté pour l'avenir, le Tribunal Suprême dégage un principe prétorien clair : > *« un arrêté d'expulsion, même devenu définitif, peut être abrogé à tout moment, s'il apparaît que la présence sur le territoire monégasque de l'étranger qui en a fait l'objet ne constitue plus une menace pour l'ordre public »*. Il en déduit que la décision du 18 juin 2004, en ce qu'elle refuse de mettre fin pour l'avenir aux effets de l'éloignement, statue sur une situation nouvelle et ne saurait être regardée comme purement confirmative de l'arrêté de 1995. Les conclusions à fin d'annulation sont donc pleinement recevables. Abordant le fond du litige, la haute juridiction administrative examine les motifs invoqués par le Ministre d'État au cours de l'instance pour justifier son refus. L'autorité administrative se bornait à faire valoir que M. de C. n'établissait pas avoir modifié son comportement depuis 1995 et réitérait des griefs historiques tirés de sa proximité supposée avec le grand banditisme des casinos et du blanchiment de capitaux. Le Tribunal Suprême renverse la perspective probatoire imposée par l'Administration : - Il constate, au vu des pièces produites par le requérant, notamment les attestations officielles délivrées par le procureur de la République près le tribunal de San Remo en date du 10 mars 2004, que M. de C. justifie d'un casier judiciaire totalement vierge et ne fait l'objet d'aucune poursuite judiciaire. - Il relève que le Ministre d'État est défaillant dans l'administration de la preuve, ne versant aucun élément contemporain démontrant des agissements répréhensibles récents ou la persistance d'activités délictueuses depuis 1995. - Il souligne l'existence de polices administratives spéciales étanches : si les autorités monégasques redoutent l'immixtion de l'intéressé dans les cercles de jeu, il leur appartient de faire usage des prérogatives d'exclusion des maisons de jeux prévues par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, sans que cette crainte sectorielle ne puisse suffire à interdire purement et simplement l'accès au territoire national après neuf années d'éloignement. Par ces motifs, le Tribunal Suprême juge qu'en estimant que la présence de M. de C. représentait encore une menace pour l'ordre public plus de neuf ans après son expulsion, le Ministre d'État a entaché sa décision d'une **erreur manifeste d'appréciation**. Le refus d'abroger l'arrêté d'expulsion est par conséquent annulé pour excès de pouvoir. ### C. Le dispositif La décision se conclut par le dispositif suivant : > « Décide : > > La décision du Ministre d’État, en date du 18 juin 2004 est annulée en tant qu’elle refuse d’abroger l’arrêté en date du 22 mai 1995. > > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Les dépens sont partagés par moitié. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d’État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur P. A. de C.* constitue une décision majeure rendue par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, fixant le régime monégasque de la mutabilité des actes de police administrative individuelle et l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur l'éloignement des étrangers. #### 1. La consécration de la distinction entre retrait et abrogation des actes individuels défavorables Le Tribunal Suprême applique avec une parfaite rigueur conceptuelle la summa divisio entre le retrait (qui anéantit rétroactivement l'acte dès son origine) et l'abrogation (qui met fin à ses effets pour l'avenir). En matière de recours administratif, la décision consacre la règle selon laquelle un requérant ne peut indéfiniment faire revivre le délai de recours contentieux contre un acte individuel défavorable par l'exercice de recours gracieux réitérés : le second recours gracieux ne conserve pas le délai, et le refus de retrait ultérieur est un acte confirmatif inattaquable. En revanche, s'agissant de l'abrogation, la solution monégasque rejoint les principes directeurs du droit administratif continental (analogue à la jurisprudence française issue de l'arrêt du Conseil d'État, Assemblée, 30 novembre 1990, *Association Les Verts*, n° 103883, ou encore *Mme Renard*, 1980) : une mesure de police administrative n'a de légitimité que tant que subsiste la menace qui l'a justifiée. Dès lors, l'administré dispose à tout moment du droit de demander l'abrogation d'une mesure de police devenue obsolète, et le refus de l'Administration d'y procéder constitue un acte nouveau susceptible d'un recours pour excès de pouvoir autonome. #### 2. Le prolongement de la jurisprudence *Battifoglio* : la transparence des motifs devant le juge En droit monégasque, les décisions prises par l'autorité administrative en matière de police des étrangers ne sont pas soumises à une obligation générale de motivation formelle en vertu de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Toutefois, par sa décision de principe *Battifoglio*, le Tribunal Suprême avait jugé que l'absence de motivation formelle de l'acte n'affranchissait pas l'autorité publique de posséder des motifs légaux, exacts et matériellement vérifiables, que le juge peut contraindre le Ministre d'État à révéler en cours d'instance. L'arrêt *Sieur P. A. de C.* fait franchir un palier décisif à cette exigence. Le Ministre d'État avait certes explicité ses motifs dans ses mémoires en défense (allégation de liens avec la mafia, manipulations de fonds suspects) ; mais le Tribunal Suprême refuse de se contenter de simples affirmations administratives unilatérales ou d'articles de presse généraux. Il exige une matérialité objective des faits fondant la menace. En l'absence d'éléments contemporains apportés par l'État et face aux attestations judiciaires produites par le requérant, le juge sanctionne l'appréciation ministérielle sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation. #### 3. Résonance avec les standards de la Convention européenne des droits de l'homme Bien que statuant au visa de la Constitution monégasque (notamment son article 90 B 1°) et des textes internes, le raisonnement du Tribunal Suprême anticipe les exigences de proportionnalité et d'actualité de la menace d'ordre public promues par les juridictions internationales. Une mesure d'éloignement ne saurait dégénérer en un bannissement perpétuel et irrévocable fondé sur des soupçons non réactualisés. L'exigence posée par la juridiction monégasque selon laquelle l'Administration doit caractériser une « menace actuelle » fait écho à l'interdiction de l'arbitraire et au respect de la légalité substantive qui innerve l'État de droit. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Pour les avocats, conseils et praticiens du droit public monégasque, la décision du 8 mars 2005 livre plusieurs enseignements opérationnels majeurs quant à la conduite du précontentieux et du contentieux des mesures d'éloignement : * **La formulation précise des demandes administratives précontentieuses** : L'utilisation du terme imprécis de « révision » expose le requérant à une requalification juridictionnelle. Les praticiens doivent scrupuleusement distinguer : - La contestation initiale de l'arrêté (soumise aux délais stricts de recours pour excès de pouvoir de deux mois, prorogeables une seule fois par un unique recours gracieux) ; - La demande d'**abrogation** pour l'avenir, qui peut être formulée à tout moment sans condition de délai dès lors que les circonstances de fait ou de droit ont évolué. Il convient d'exclure formellement la qualification de retrait dès lors que les délais de recours direct sont expirés, afin d'éviter la fin de
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative spéciale et générale appliquée aux manifestations sportives, et plus particulièrement aux rencontres du championnat de France de football auxquelles prennent part des équipes évoluant sur le territoire monégasque. En l'espèce, une rencontre sportive opposant le club de l'A.S. Monaco au club du Sporting Club de Bastia (S.C. Bastia) était programmée au Stade Louis II de Monaco pour la journée du samedi 3 décembre 2016. En amont de cet événement sportif, et afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public sur le territoire de la Principauté, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 16 novembre 2016, l'arrêté ministériel n° 2016-692. Cet acte administratif portait interdiction d'entrée et de séjour sur le territoire monégasque des supporters de l'équipe visiteuse. L'architecture normative de cet arrêté ministériel reposait sur deux dispositions principales particulièrement restrictives de libertés. L'article 1er de l'arrêté disposait que : « Du vendredi 2 décembre 2016 à zéro heure au samedi 3 décembre 2016 à minuit, l'entrée individuelle ou collective, par tout moyen, ainsi que le séjour de personnes se prévalant de la qualité de supporter du club de football du S.C. Bastia ou se comportant comme tel, sont interdits sur le territoire de la Principauté ». Parallèlement, afin d'assurer l'effectivité de cette mesure d'éloignement et de prévenir toute manifestation de soutien au sein même de l'enceinte sportive, l'article 2 de l'arrêté prescrivait que : « L'introduction par les spectateurs ainsi que le port par ces derniers de tout objet ou signe distinctif aux couleurs du S.C. Bastia est interdite dans l'enceinte du Stade Louis II durant la période visée à l'article 1 ». Pour justifier une telle mesure de police administrative, l'autorité ministérielle s'était fondée sur les antécédents liés aux déplacements des partisans du club corse. La décision administrative relevait notamment « qu'à l'occasion de récents matches de football impliquant les supporters du S.C. Bastia, la réalité et la gravité de troubles à l'ordre public commis par ces supporters sont avérés, notamment à l'extérieur des stades au travers d'affrontements violents avec des supporteurs adverses ». En outre, l'administration monégasque tenait compte du contexte sécuritaire global prévalant à cette période, marqué par la prorogation de l'état d'urgence sur le territoire de la République française voisine, ce qui obérait la capacité de la Principauté à solliciter le concours de forces de police supplémentaires françaises pour sécuriser l'événement. C'est dans ce contexte d'interdiction générale temporaire d'accès au territoire national monégasque et à l'enceinte du Stade Louis II que la Société Anonyme Sportive Professionnelle (SASP) Sporting Club de Bastia, dont le siège social est établi au Stade Armand Cesari à Furiani (France), a décidé de contester la légalité de cet arrêté ministériel devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Agissant par l'intermédiaire de ses représentants légaux en exercice, la SASP Sporting Club de Bastia a saisi le Tribunal Suprême d'un recours enregistré au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 décembre 2016, soit le jour même de l'entrée en vigueur des mesures d'interdiction édictées par l'arrêté querellé, sous le numéro de rôle TS 2017-04. Sur le plan de la représentation procédurale, la société requérante avait élu domicile en l'étude de Maître Arnaud Zabaldano, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et avait désigné comme avocat plaidant Maître Jean André Albertini, avocat au Barreau de Bastia, lequel fut substitué par Maître Arnaud Cheynut, avocat près la Cour d'Appel de Monaco. Le recours introduit par la SASP Sporting Club de Bastia présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux indemnitaire accessoire. À titre principal, la requérante sollicitait l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2016-692 du 16 novembre 2016. À titre complémentaire, elle demandait au Tribunal Suprême de prononcer la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts, somme destinée à compenser le préjudice financier lié à la nécessité d'introduire ledit recours juridictionnel. Au soutien de ses prétentions, la société sportive articulait trois moyens d'annulation classiques du contentieux de l'excès de pouvoir appliqué aux mesures de police : En premier lieu, elle critiquait la délimitation matérielle et personnelle de l'acte en soutenant que le champ d'application de l'arrêté attaqué était excessivement général, dès lors qu'il visait indistinctement les supporters du club ou toute personne qui se comporterait comme telle, sans apporter aucune autre précision permettant de circonscrire la mesure. En deuxième lieu, elle invoquait un défaut de proportionnalité de la mesure de police, arguant que la décision d'interdiction générale d'entrée et de séjour était disproportionnée au regard des nécessités de l'ordre public, dans la mesure où d'autres dispositions moins contraignantes pour les libertés individuelles auraient pu être valablement mises en œuvre par les autorités monégasques. En troisième et dernier lieu, la requérante reprochait au Ministre d'État une inexacte appréciation des faits ainsi qu'une insuffisance de motivation faisant obstacle au contrôle du juge. Elle faisait valoir que l'affirmation selon laquelle des troubles graves et avérés avaient été commis lors de récents matches par ses supporters à l'extérieur des stades était formulée « sans autre précision, rendant impossible tout contrôle juridictionnel ». De surcroît, la SASP Sporting Club de Bastia soutenait que la matérialité du risque faisait défaut en l'espèce, puisqu'il n'existait, selon elle, aucune rivalité historique ou actuelle entre les groupes de supporters corses et monégasques d'une gravité telle qu'elle puisse laisser craindre un risque grave de trouble à l'ordre public lors de la rencontre programmée au Stade Louis II. Dès le 5 décembre 2016, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 3 février 2017. L'autorité étatique concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société requérante aux entiers dépens de l'instance. L'argumentation en défense du Ministre d'État s'attachait à réfuter méthodiquement les trois griefs soulevés par le club corse : Premièrement, sur le grief tiré de la généralité excessive de la mesure, l'État de Monaco précisait la portée exacte de l'acte en soutenant que l'arrêté litigieux ne frappait nullement l'ensemble des personnes favorables à la cause sportive du S.C. Bastia ; il en excluait expressément l'encadrement technique (le « staff » du club), ses dirigeants officiels ainsi que ses invités institutionnels. Deuxièmement, sur la proportionnalité et la nécessité de la mesure, le Ministre d'État exposait les contraintes opérationnelles pesant sur les forces de sécurité monégasques. Il faisait valoir que les supporters bastiais avaient manifesté une « virulente animosité » à l'encontre des forces de l'ordre lors de précédentes rencontres du championnat de France. Dès lors, leur venue à Monaco pour une rencontre qualifiée « à haut risque pour la sécurité des biens et des personnes de la Principauté » aurait impérativement requis l'appel à des forces de police supplémentaires. Or, l'État soulignait que la prorogation de l'état d'urgence en France, qui imposait déjà une mobilisation exceptionnelle des forces de l'ordre françaises, rendait matériellement impossible l'octroi d'un tel renfort extérieur. Troisièmement, sur l'appréciation des faits, le défendeur écartait l'argument relatif à l'absence d'antagonisme spécifique entre supporters des deux clubs. Il répliquait que l'interdiction critiquée ne reposait pas sur la préexistence d'une rivalité entre groupes corses et monégasques, mais sur le constat objectif d'affrontements violents déjà survenus par le passé, d'une part entre des supporters bastiais et ceux d'équipes adverses, et d'autre part lors d'affrontements directement provoqués par des supporters bastiais avec les forces de l'ordre. Toutefois, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif quelques jours seulement après le dépôt de ce mémoire en défense. Par une requête aux fins de désistement enregistrée au Greffe général le 9 février 2017, la SASP Sporting Club de Bastia a déclaré se désister de sa requête initiale et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne officiellement acte. La procédure a néanmoins suivi son cours formel jusqu'à son terme : le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 24 mars 2017, et par une ordonnance du 10 mai 2017, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 juin 2017. Lors de cette audience publique, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée Plénière, ont été successivement entendus le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les observations orales de Maître Arnaud Cheynut (substituant Maître Zabaldano) pour la société requérante, celles de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a finalement été lue en audience publique le 30 juin 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Initialement, la saisine du Tribunal Suprême soulevait une question de fond classique mais cruciale du droit administratif monégasque : celle de la légalité interne et externe d'un arrêté ministériel de police administrative interdisant temporairement l'accès et le séjour sur le territoire de la Principauté, ainsi que le port de signes distinctifs dans une enceinte sportive, à une catégorie déterminée d'individus identifiés par leur qualité de supporters d'un club de football visiteur. Si le juge avait été amené à statuer au fond, il aurait dû confronter les exigences de la préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale — particulièrement dans un contexte d'impossibilité de recourir à des renforts policiers étrangers — aux principes de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité des mesures de police, ainsi qu'à l'obligation légale de motivation des actes administratifs. Cependant, l'évolution procédurale du litige, marquée par le dépôt de la requête du 9 février 2017, a intégralement déplacé l'office du juge vers une question purement processuelle. Le problème juridique soumis à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 23 juin 2017 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par la partie requérante en cours d'instance dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires devant le Tribunal Suprême ? Plus précisément, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la manifestation de volonté du requérant de mettre un terme à l'instance, conjuguée à l'attitude procédurale du défendeur étatique, lui permettait de clore le litige sans examen au fond et de statuer sur la charge définitive des dépens. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Bien que la décision aboutisse à un constat de désistement, l'examen des visas de l'arrêt du 30 juin 2017 révèle avec une grande précision le cadre normatif dans lequel s'inscrivait le litige initial et au regard duquel le Tribunal Suprême appréhende sa propre compétence. La juridiction prend soin de viser un corpus exhaustif de textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires : - La Constitution du 17 décembre 1962, socle de la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle ; - L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 5.371 du 19 juin 2015, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui régit les règles de procédure applicables devant lui ; - L'Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale, fondement historique des pouvoirs de police administrative en Principauté ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui était directement en cause à travers le moyen tiré de l'imprécision des motifs de l'arrêté ; - La loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, texte récent à l'époque des faits venant renforcer l'arsenal juridique étatique face aux menaces sécuritaires ; - L'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, modifiée, qui fonde la compétence de l'État pour réguler l'accès à son territoire ; - Enfin, l'Ordonnance Souveraine n° 16.248 du 11 mars 2004 rendant exécutoire la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football, faite à Strasbourg le 19 août 1985, instrument international légitimant les mesures préventives d'éloignement des supporters à risque. En dépit de la richesse de ces visas — qui témoignent du travail d'instruction préalable réalisé par le rapporteur avant la clôture de la procédure —, le raisonnement juridique déployé par l'Assemblée Plénière dans les motifs de sa décision est d'une extrême sobriété, dictée par la logique implacable de l'incident d'instance qu'est le désistement. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois considérants lapidaires mais techniquement parfaits : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité de l'acte de procédure émanant de l'auteur du recours : « Considérant que, par requête enregistrée au Greffe Général le 9 février 2017, la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA a déclaré se désister de la requête susvisée du 2 décembre 2016 et sollicite qu'il lui soit donné acte de ce désistement ». Le juge vérifie ainsi l'existence d'une volonté explicite, formelle et non équivoque de la société requérante d'abandonner ses prétentions, tant en annulation qu'en indemnisation. Dans un deuxième temps, le juge relève la position adoptée par la partie adverse face à cette initiative procédurale : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En effet, le Ministre d'État ayant déjà déposé une contre-requête le 3 février 2017 (soit six jours avant le désistement), l'instance était liée. L'absence d'opposition (ou l'acceptation, ainsi que le mentionne le sommaire de la décision sous les termes « Acceptation du défendeur ») de la part de l'État de Monaco lève tout obstacle procédural à la clôture immédiate du litige. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'acte de désistement pour en tirer la conséquence de droit qui s'impose à lui : « Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». En qualifiant le désistement de « pur et simple », la Haute Juridiction souligne qu'il n'est assorti d'aucune condition ni réserve susceptible d'en affecter la validité. Dès lors que le désistement est inconditionnel et accepté par le défendeur, l'office du juge administratif s'épuise dans le constat formel de cet abandon d'instance, le dessaisissant de plein droit de l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel du 16 novembre 2016. En conséquence logique de cet abandon unilatéral de la procédure par la partie qui l'avait initiée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge de la société requérante. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue en Assemblée Plénière le 30 juin 2017 est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Les dépens sont mis à la charge de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que la décision *SASP Sporting Club de Bastia c/ État de Monaco* du 30 juin 2017 n'ait pas conduit le Tribunal Suprême à trancher au fond la question de la légalité de l'arrêté ministériel n° 2016-692, elle offre une illustration particulièrement riche des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la procédure du désistement que sous celui, sous-jacent, de la réception du droit européen et de l'articulation des pouvoirs de police en Principauté. En premier lieu, sur le terrain strictement procédural, cette décision s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du procès administratif tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le recours en annulation pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine ou constitutionnelle, reste soumis au principe dispositif quant à son impulsion et à son maintien. Le requérant demeure maître de son action en ce sens qu'il peut à tout moment, jusqu'à la clôture de l'instruction ou l'audience, renoncer à sa demande. La décision met en lumière la mécanique bilatérale qui s'instaure lorsque le désistement intervient après le dépôt du mémoire en défense (la contre-requête). En l'espèce, la chronologie est révélatrice : le recours est enregistré le 2 décembre 2016 ; le Ministre d'État dépose sa contre-requête le 3 février 2017 ; la SASP Sporting Club de Bastia dépose sa requête aux fins de désistement le 9 février 2017. À la lecture des arguments substantiels développés par l'État de Monaco le 3 février 2017 — notamment la démonstration implacable tirée de l'impossibilité d'obtenir des renforts policiers français en raison de l'état d'urgence en France et le rappel des affrontements passés impliquant les supporters bastiais —, il est permis de penser que la prise de connaissance de cette défense robuste, conjuguée au fait que la rencontre sportive du 3 décembre 2016 avait déjà eu lieu depuis plus de deux mois, a convaincu la société requérante de l'inutilité ou des faibles chances de succès de son action. Quoi qu'il en soit des motivations subjectives du requérant (lesquelles n'ont pas à être recherchées par le juge dès lors que le désistement est « pur et simple »), le Tribunal Suprême veille à recueillir l'assentiment du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). Cette exigence d'acceptation, mentionnée expressément dans l'abstract de la décision (« Désistement pur et simple du requérant. Acceptation du défende
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27255 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27255 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27255)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco et de l'exercice, par les autorités exécutives, du pouvoir d'éloignement du territoire national pour des motifs liés à la préservation de l'ordre public et à la lutte contre la délinquance financière internationale. À l'origine du litige se trouve une mesure administrative individuelle particulièrement rigoureuse : le 7 janvier 2005, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris une décision de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Madame K. P., née le 8 septembre 1967, épouse de Monsieur R. W. Cette mesure d'éloignement n'était pas isolée, puisqu'il ressort des éléments exposés dans la décision qu'une mesure similaire frappait également son époux, Monsieur W. Les motifs ayant présidé à l'édiction de ces mesures de police administrative tiraient leur substance d'allégations graves relatives aux activités de Monsieur W. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque, ce dernier était soupçonné de se livrer à de la contrebande de cigarettes en bande organisée. Plus précisément, les autorités gouvernementales lui reprochaient la direction d'un réseau de trafic de cigarettes opérant à partir du territoire de Monaco, au moyen de fausses factures et de mouvements financiers transitant sur des comptes bancaires monégasques. En raison de ces soupçons, l'intéressé avait été entendu comme témoin et avait fait l'objet d'une perquisition à son domicile. La situation pénale et administrative de Monsieur W. en Allemagne constituait le cœur factuel du dossier. Tandis que l'administration monégasque initialement soutenait qu'il avait été inculpé en Allemagne et qu'il se livrait à des activités criminelles depuis la Principauté, l'évolution de l'instruction a mis en lumière des éléments nouveaux émanant des autorités judiciaires allemandes. Il est ainsi apparu, notamment au travers d'une note du Parquet de Hambourg en date du 12 décembre 2005, d'une part que la procédure concernant Monsieur W. avait connu une issue transactionnelle ou un classement (les parties divergeant sur la qualification exacte de cette issue), et d'autre part que son épouse, Madame K. P., épouse W., n'avait quant à elle jamais été impliquée dans cette procédure. C'est pourtant sur le fondement de ces faits imputés au mari, et sur le postulat selon lequel l'épouse ne pouvait ignorer cet état de choses, que le Ministre d'État avait pris l'arrêté de refoulement du 7 janvier 2005 à l'encontre de Madame W. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Madame K. P., épouse W., a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours tendant à la fois à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement prise à son encontre le 7 janvier 2005 par le Ministre d'État, et à l'indemnisation des préjudices découlant de cette décision. Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est déroulé en deux temps, illustrant le caractère contradictoire et approfondi de l'instruction en matière administrative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême a été amené à rendre une décision avant dire droit le 18 janvier 2006, par laquelle il a ordonné le renvoi de l'affaire ainsi que la réouverture de l'instruction. Cette mesure d'instruction a permis aux parties de débattre de pièces nouvellement versées aux débats, produites par le Ministre d'État postérieurement à la clôture initiale de l'instruction. À la suite de cette réouverture, la requérante a déposé un mémoire d'observations enregistré le 6 avril 2006. Par l'intermédiaire de son conseil, Maître Gerd O. Ziegenfeuter, avocat aux Barreaux de Nice et de Paris, elle a développé une argumentation factuelle et juridique visant à démontrer l'inanité des motifs du refoulement. Sur le plan factuel, elle a fait valoir qu'à la lecture des pièces régulièrement produites, son époux n'avait jamais été mis en examen ni poursuivi, et que l'affaire avait été classée sans suite. Elle a ajouté qu'aucune poursuite d'ordre fiscal n'avait été engagée contre lui et qu'il s'était acquitté de l'ensemble des impositions qui lui incombaient. Dès lors, elle soutenait qu'il avait été faussement allégué que son mari avait été inculpé en Allemagne, qu'il menait des activités criminelles depuis Monaco et qu'elle-même ne pouvait ignorer cette situation. Sur le plan juridique, la requérante maintenait ses arguments initiaux tirés de la violation des textes internationaux — au rang desquels figurent, au regard des visas et du sommaire de la décision, la Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (notamment son article 6) ainsi que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (notamment son article 13) — et de la violation de la Constitution monégasque. Elle maintenait, par voie de conséquence, sa demande d'indemnisation. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé des observations enregistrées le 3 mai 2006, concluant au rejet de la requête. L'autorité administrative contestait l'interprétation des pièces pénales allemandes avancée par la requérante. Selon le Ministre d'État, les documents produits confirmaient au contraire que Monsieur W. avait bien été poursuivi pour contrebande et qu'il n'avait nullement été « blanchi », mais avait simplement bénéficié d'une transaction lui ayant évité une mise en examen. Pour le gouvernement monégasque, ce mode de règlement procédural n'effaçait en rien la matérialité des faits délictueux ayant motivé les mesures de refoulement, à savoir la direction d'un réseau de trafic de cigarettes depuis Monaco via des fausses factures et des flux financiers sur des comptes locaux. Le Ministre d'État en déduisait que le comportement de Monsieur W. était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco, et que son éloignement était pleinement compatible avec la politique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. Enfin, et c'est là le point nodal du litige concernant la requérante, le Ministre d'État soutenait « qu'il en va de même pour la mesure qui atteint Mme W. », opérant ainsi une extension automatique de la menace pour l'ordre public d'un époux à l'autre. Par une ordonnance du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006. Après avoir entendu Monsieur Jean Michaud en son rapport, les avocats des parties en leurs plaidoiries et Madame le Procureur général en ses conclusions, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 6 décembre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions relatives à l'invocabilité des conventions internationales (article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme et article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques) et à la conformité constitutionnelle de la législation sur les étrangers — questions soulevées par la requête et mentionnées dans l'abstract de la décision mais que la juridiction n'a finalement pas eu besoin de trancher pour résoudre le litige en faveur de la requérante —, le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême résidait dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité de police administrative lors de l'édiction d'une mesure de refoulement. Plus précisément, la question de droit pouvait se formuler ainsi : le Ministre d'État peut-il légalement prononcer une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre d'une ressortissante étrangère en se fondant exclusivement sur des faits à caractère délictueux imputés à son époux, alors même qu'il est établi par les autorités judiciaires étrangères compétentes que l'intéressée n'est ni n'a jamais été mise en cause dans l'affaire concernant son conjoint ? En d'autres termes, le juge administratif suprême devait déterminer si l'imputation par ricochet à une épouse des agissements reprochés à son mari, sans élément matériel attestant d'une implication personnelle de celle-ci, est constitutive d'une erreur manifeste d'appréciation entachant d'illégalité la décision de police administrative et ouvrant droit, par voie de conséquence, à une réparation pécuniaire du préjudice subi. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême, statuant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution qui lui attribue compétence en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'allocation des indemnités qui en résultent, adopte un raisonnement empreint d'une grande économie de moyens et d'une rigueur factuelle absolue. En premier lieu, s'agissant des conclusions à fin d'annulation, la Haute Juridiction fait usage de la technique classique dite de l'économie de moyens, matérialisée par la formule liminaire : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Ce faisant, le Tribunal Suprême choisit délibérément de ne pas se prononcer, dans le corps des motifs de la présente décision, sur les moyens de légalité externe ou interne tirés de la violation de la Constitution ou des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme (bien que le sommaire de la décision fasse état de solutions de rejet quant à l'invocabilité de ces textes, manifestement issues de décisions connexes, vraisemblablement celle rendue le même jour concernant l'époux). Le juge se concentre exclusivement sur le contrôle de la qualification juridique des faits et, plus exactement, sur l'adéquation de la mesure de police aux faits de l'espèce, à travers le prisme du contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation. Le syllogisme judiciaire déployé par le Tribunal Suprême est d'une concision remarquable. La majeure implicite repose sur le principe selon lequel une mesure de police administrative telle que le refoulement, prise en application de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, doit reposer sur des faits matériellement exacts et personnellement imputables à l'individu visé, permettant de caractériser une menace pour l'ordre, la tranquillité ou la sécurité publics. La mineure du syllogisme s'appuie sur une pièce déterminante du dossier, issue de la réouverture de l'instruction : le Tribunal relève « qu'il résulte d'une note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005 que "Mme K. W., née P. le 8 septembre 1967, n'est ni n'était mise en cause dans l'affaire" concernant M. W. ». Cette constatation factuelle, puisée directement dans un document officiel émanant de l'autorité judiciaire allemande en charge des poursuites initiales, vient contredire frontalement le postulat de l'administration monégasque qui associait l'épouse aux activités reprochées au mari. Dès lors, la conclusion s'impose avec la force de l'évidence juridique : le Tribunal juge « qu'en se fondant sur les faits concernant M. W. pour prendre une mesure de refoulement concernant Mme W., le Ministre d'État a commis une erreur manifeste d'appréciation ». Le vice affectant l'acte administratif est ainsi clairement identifié. L'administration ne pouvait légalement substituer une présomption de complicité ou de connaissance familiale à l'exigence d'une implication personnelle. La sanction de cette illégalité interne est immédiate : « par suite, la mesure de refoulement de Mme W. doit être annulée ». En second lieu, s'agissant des conclusions à fin d'indemnité, le Tribunal Suprême tire les conséquences pécuniaires de l'annulation prononcée. En droit administratif monégasque, conformément à l'article 90 B 1° de la Constitution et à l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, l'illégalité fautive commise par l'administration en édictant un acte administratif annulé pour excès de pouvoir est de nature à engager la responsabilité de la puissance publique. Sans détailler la nature exacte des différents chefs de préjudice (moral ou matériel) invoqués par la requérante, la juridiction procède à une évaluation globale et souveraine en affirmant « qu'il sera fait une juste appréciation des préjudices résultant pour Mme W. de la décision annulée en condamnant l'État à lui verser une indemnité de 5 000 euros ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La décision du Ministre d'État en date du 7 janvier 2005 portant refoulement de Mme K. P., épouse R. W. du territoire monégasque est annulée. > L'État est condamné à verser à Mme W. la somme de 5 000 euros. > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 décembre 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel majeur à un double titre : d'une part, par ce qu'elle juge explicitement dans ses motifs concernant l'individualisation des mesures de police et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation ; d'autre part, par la singularité de la discordance apparente entre son sommaire (abstract) et le corps de son texte, qui éclaire en creux le contexte contentieux global de l'affaire W. #### 1. L'énigme du sommaire et le contexte du droit international des droits de l'homme à Monaco Une lecture attentive du document officiel publié révèle une particularité formelle saisissante. L'en-tête analytique (le sommaire ou titrage) de la décision mentionne des problématiques juridiques fondamentales : « Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (article 6) - Incorporation dans l'ordre juridique monégasque (non) - Invocabilité (non) - Pacte international relatif aux droits civils et politiques - Déclaration afférente à l'adhésion - Invocabilité (non) - Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers non contraires à la prescription constitutionnelle - Décision illégale (non) - Recours en indemnisation - Légalité de la décision-rejet de la demande d'indemnité ». Or, comme l'analyse du texte intégral l'a démontré, le dispositif de la décision n° 27255 annule bel et bien la décision de refoulement et accorde une indemnité, sans que les motifs ne tranchent la question de la Convention européenne des droits de l'homme ou du Pacte international de 1966, grâce à l'usage de la formule « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Comment expliquer un tel paradoxe entre un sommaire annonçant un rejet (« Décision illégale (non) », « rejet de la demande d'indemnité ») et un arrêt prononçant une annulation avec indemnisation ? L'explication réside manifestement dans la connexité procédurale des recours introduits par les époux W. Le texte même des visas de la décision commentée laisse transparaître cette gémellité contentieuse : le quatrième visa mentionne en effet que « le requérant ainsi que son épouse maintiennent leurs arguments au regard notamment des textes internationaux et de la Constitution », et le cinquième visa fait référence aux « documents produits par le requérant » (au masculin) et stipule que « la mesure frappant M. W. était bien de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco [...] qu'il en va de même pour la mesure qui atteint Mme W. ». Il est dès lors évident que le Tribunal Suprême était saisi simultanément de deux requêtes distinctes mais instruites parallèlement : celle de l'époux (Monsieur R. W.) et celle de l'épouse (Madame K. P., épouse W.). Lors de l'établissement du sommaire analytique pour la publication, les rédacteurs de l'abstract ont reproduit pour la décision de l'épouse le titrage correspondant à la décision de rejet rendue concernant l'époux. Bien que ces éléments du sommaire ne fassent pas partie des motifs décisoires de l'arrêt annulant le refoulement de Madame W., leur présence dans le texte soumis à l'analyse ainsi que le visa exprès du « Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, et notamment son article 13, rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998 » permettent de situer précisément l'affaire dans l'histoire juridique monégasque. À la date des faits litigieux (le refoulement du 7 janvier 2005), l'état d'incorporation de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre juridique interne monégasque faisait obstacle, selon le sommaire, à son invocabilité, sans compter que sur le plan substantiel, le contentieux de l'entrée, du séjour et de l'éloignement des étrangers échappe par nature au champ d'application de l'article 6 de ladite Convention (qui se limite aux contestations sur les droits et obligations de caractère civil et aux accusations en matière pénale). Quant à l'article 13 du Pacte de 1966 (qui encadre l'expulsion des étrangers se trouvant légalement sur le territoire d'un État partie), le sommaire rappelle l'existence de la déclaration interprétative ou réserve formulée par la Principauté lors de son adhésion (rendue exécutoire en 1998), neutralisant son invocabilité pour contester la législation monégasque sur l'entrée et le séjour des étrangers (régie par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964). En contournant ces obstacles conventionnels et constitutionnels par la voie de l'économie de moyens pour accueillir la requête de Madame W. sur le terrain purement interne de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême démontre la vitalité et l'autosuffisance de son contrôle de légalité interne : là où les garanties internationales invoquées se heurtaient à des filtres d'invocabilité ou d'applicabilité *ratione materiae* ou *ratione temporis* (ayant conduit au rejet des prétentions du mari), le contrôle classique de l'excès de pouvoir exercé par le juge suprême monégasque offre une protection juridictionnelle effective à l'épouse injustement frappée par la mesure de police. #### 2. L'approfondissement du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et le principe de personnalité des mesures de police L'apport fondamental de l'arrêt *Dame K. P., épouse W.* du 6 décembre 2006 réside dans l'affirmation rigoureuse du principe d'individualisation des mesures de police administrative et dans la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le Ministre d'État. En matière de police des étrangers, et particulièrement s'agissant des décisions de refoulement prises sur le fondement de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964, le Ministre d'État dispose traditionnellement d'un large pouvoir discrétionnaire pour apprécier si la présence d'un étranger sur le sol monégasque constitue une menace pour la tranquillité, la sécurité ou l'ordre publics, ou encore pour la réputation de la Principauté (notamment au regard des impératifs de lutte contre le blanchiment de capitaux mis en avant par l'administration dans ses écritures). Conformément aux principes généraux du contentieux administratif partagés avec le droit public français, lorsque l'administration dispose d'un tel pouvoir discrétionnaire, le juge de l'excès de pouvoir ne substitue pas sa propre appréciation de l'opportunité à celle de l'autorité administrative ; il exerce un contrôle restreint, limité à l'erreur de
# Cour d'Appel de Monaco, 14 février 2017, n° 15764 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 14 février 2017, n° 15764 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2017/02-14-15764)) ## Faits et procédure Le défunt, de nationalité italienne, est décédé à Gênes (Italie) le 26 février 1997. Il laissait pour lui succéder cinq neveux et nièces. L'un d'eux, d. TR., titulaire de procurations sur des comptes bancaires ouverts à Monaco auprès de l'établissement ABN AMRO, est soupçonné d'avoir détourné des fonds peu avant le décès. Une ordonnance de référé du 26 octobre 1998 désigne un expert chargé de retracer le fonctionnement de ces comptes. Une information judiciaire est ouverte à la suite d'une plainte avec constitution de partie civile déposée en 2002. Deux comptes monégasques au nom de l'épouse de d. TR. sont bloqués. Par jugement du 9 octobre 2007, le Tribunal correctionnel déclare les époux TR. coupables, mais l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 4 juillet 2008 infirme partiellement cette décision et maintient le séquestre sur les avoirs concernés. Les héritiers (p., l., g. et lo. TR.) assignent ensuite d. TR. et son épouse, en présence des établissements bancaires tiers-saisis, aux fins de partage de la succession, de restitution de la somme détournée et de dommages-intérêts. Par jugement du 21 janvier 2016, le Tribunal de première instance se déclare incompétent pour ordonner la liquidation et le partage de la succession, ainsi que pour connaître des demandes subséquentes. Il retient que le défunt n'était pas domicilié à Monaco et que sa succession n'y était pas ouverte. Les consorts TR. interjettent appel. Ils soutiennent que le tribunal a statué *ultra petita* en substituant une exception d'incompétence territoriale à l'exception d'incompétence matérielle soulevée, et que l'exception, soulevée tardivement, était irrecevable. Les intimés opposent l'irrecevabilité, comme moyen nouveau en cause d'appel, du grief tiré de cette irrecevabilité. Le ministère public, invité à conclure sur cette exception communicable, s'en rapporte à justice sur son bien-fondé. ## Question de droit La Cour doit trancher deux questions de procédure. La première porte sur le grief d'*ultra petita*. Le tribunal a-t-il statué au-delà de ce qui lui était demandé en retenant une incompétence territoriale, alors que l'exception invoquée était de nature matérielle ? La seconde, plus délicate, concerne la recevabilité de l'exception d'incompétence elle-même. Une exception d'incompétence en raison de la matière, soulevée tardivement après des moyens de fond, peut-elle encore être accueillie, ou doit-elle être écartée par application de la règle selon laquelle elle précède toute autre exception ? Cette question suppose d'identifier le régime applicable à l'incompétence matérielle au regard de l'article 83 du Code civil, qui fixe la règle de conflit du for en matière successorale. ## Solution et dispositif Sur le premier grief, la Cour relève que le moyen d'incompétence était expressément fondé sur l'article 3-3° du Code de procédure civile, relatif aux actions successorales. Il portait donc sur la matière du litige. Le tribunal avait d'ailleurs qualifié l'exception d'incompétence matérielle dans le résumé des faits de son jugement. Le grief est jugé « radicalement inopérant ». Sur le second grief, la Cour retient que l'irrecevabilité de l'exception constitue un moyen nouveau, recevable en appel par application de l'article 431 du Code de procédure civile, dès lors qu'il fait défense à l'action engagée. Elle estime cependant que ce moyen n'est pas fondé. Elle rappelle, d'une part, que l'exception d'incompétence doit être soulevée préalablement à toute autre exception, hormis celle de la caution (article 262), et, d'autre part, que l'incompétence en raison de la matière « peut être opposée en tout état de cause et peut-être même déclarée d'office » (article 263). Au fond, la Cour approuve le raisonnement du tribunal. Le défunt, « résident italien », est décédé à Gênes, où se trouvait son dernier domicile. Aucun immeuble de la succession n'était situé à Monaco. Selon la règle de conflit de l'article 83 du Code civil, le lieu d'ouverture de la succession est celui du domicile du défunt. Il en résulte qu'aucune succession n'a été ouverte en Principauté, de sorte que le tribunal était matériellement incompétent. Cette incompétence pouvait être relevée d'office, et la décision « n'encourt de ce chef aucun
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27318 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2007, n° 27318 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/12-05-27318)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans la situation administrative de M. S. G., ressortissant étranger frappé d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque. Le 26 juin 2000, les autorités de la Principauté ont édicté à son encontre une mesure de refoulement. Toutefois, cet acte administratif individuel ne lui a été formellement notifié que plus de deux ans après son adoption, soit le 6 décembre 2002. Entre la date d'édiction de la mesure de police et celle de sa notification, la situation familiale de l'intéressé a connu une évolution notable. En effet, le 9 août 2001, M. S. G. a contracté mariage avec une citoyenne de nationalité monégasque. De cette union est né un premier enfant au cours de l'année 2003. L'épouse de M. S. G. ayant sa résidence établie sur le territoire de la Principauté de Monaco, l'exécution de la mesure de refoulement faisait obstacle à ce que les époux puissent habiter et mener une vie commune à Monaco. Selon les éléments versés aux débats par l'administration, la vie familiale s'organisait dès lors dans la commune frontalière de Menton, tandis que la scolarisation des enfants s'effectuait dans un établissement de la Principauté. Le parcours de M. S. G. est par ailleurs marqué par une série de contentieux tant civils que pénaux en France et à Monaco, dont la chronologie et la portée font l'objet de vives contestations entre les parties. Postérieurement à la mesure de refoulement du 26 juin 2000, l'intéressé a fait l'objet de poursuites et d'une condamnation en France pour des faits de recel de chèque volé. En 2002, des poursuites pénales ont également été engagées à son encontre à Monaco, lesquelles se sont toutefois clôturées par une ordonnance de non-lieu rendue en 2003, des plaintes d'artistes pour escroquerie ayant par ailleurs été retirées. En outre, un litige d'une nature particulière a opposé M. S. G. aux autorités monégasques concernant ses activités sur le réseau internet. Après avoir acquis des noms de domaines libres — qu'il indique avoir cédés gratuitement par la suite —, il a été condamné à Monaco à une peine d'amende pour des faits de contrefaçons et d'usage de marques sans autorisation. Surtout, par un arrêt rendu le 3 mars 2006, la Cour d'appel de Paris a prononcé à son encontre une condamnation civile pour agissements parasitaires au préjudice du Gouvernement Princier. Cette condamnation civile résultait de l'utilisation, sur un site internet créé par M. S. G., de la dénomination « Monaco modern art museum », accompagnée de la reproduction de signes distinctifs de la Principauté de Monaco, tels que le drapeau, les emblèmes et les armoiries. Enfin, en réaction à ce qu'il qualifie d'injustice et d'animosité de l'État à son égard, M. S. G. a procédé à la création d'un nouveau site internet dénommé « Monaco Scandale », perçu par les autorités comme de nature à porter atteinte à la réputation de la Principauté. Désireux de mettre un terme à l'interdiction du territoire qui le frappait, M. S. G. a formulé plusieurs demandes tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juin 2000. C'est dans le contexte d'une nouvelle grossesse de son épouse qu'il a saisi le Ministre d'État d'une ultime demande d'abrogation, en date du 2 janvier 2007. Par une décision contenue dans une lettre du 26 février 2007, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande. Pour justifier le maintien de la mesure d'éloignement, l'autorité administrative a énoncé que « les circonstances de fait qui ont présidé à l'édiction de la mesure de refoulement et la condamnation de justice dont vous avez fait l'objet en date du 3 mars 2006 justifient son maintien ». C'est ce refus d'abrogation qui constitue l'acte administratif individuel déféré à la censure du juge constitutionnel et administratif monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 23 avril 2007, représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur près la Cour d'appel, M. S. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 février 2007 refusant d'abroger la mesure de refoulement. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 22 juin 2007, une réplique du requérant déposée le 24 juillet 2007, et enfin une duplique (qualifiée de réplique dans les visas) de l'administration enregistrée le 23 août 2007. Par une ordonnance du 1er octobre 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 21 novembre 2007, lors de laquelle l'assemblée plénière a entendu le rapport du Vice-président Jean-Michel Lemoyne de Forges, les plaidoiries de Maître Jean-Pierre Licari pour le requérant et de Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. Au soutien de ses prétentions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne de l'acte attaqué. En premier lieu, M. S. G. invoquait la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la rédaction de la décision du 26 février 2007 ne lui permettait de connaître ni les considérations de droit, ni les considérations de fait, ni le raisonnement juridique ayant conduit l'administration à passer de ces considérations à la décision de rejet. Il faisait valoir, d'une part, que les motifs de la mesure initiale de refoulement prise en 2000 ne lui avaient jamais été communiqués, et qu'une décision juridictionnelle intervenue en 2006 ne pouvait rétroactivement justifier un acte pris six ans plus tôt. Il soutenait, d'autre part, que la condamnation du 3 mars 2006 visée par le Ministre d'État n'était nullement une condamnation pénale, mais une simple condamnation civile pour parasitisme, impropre à caractériser une menace pour l'ordre public. En réplique aux arguments de l'administration faisant état de son passé judiciaire, le requérant précisait la chronologie et l'issue exacte des procédures pénales (postériorité de la condamnation française, non-lieu de 2003 à Monaco, retraits de plaintes, simple peine d'amende pour contrefaçon) et justifiait la création du site « Monaco Scandale » comme une réaction légitime à l'attitude de l'État. En second lieu, sur le terrain de la conventionnalité, le requérant soutenait que la décision attaquée méconnaissait l'article 2 du Protocole n° 4 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, garantissant le droit à la liberté de circulation. Il reprochait à la décision de ne pas préciser en quoi sa présence sur le sol monégasque constituerait une menace pour la sûreté publique ou l'ordre public. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des griefs adverses. Sur le moyen tiré du défaut de motivation, l'administration opposait une approche subjective de la connaissance des motifs. Elle soutenait que M. S. G. ne pouvait prétendre ignorer ni les faits ayant justifié la mesure initiale de 2000, ni la condamnation prononcée à son encontre par la Cour d'appel de Paris le 3 mars 2006. Dès lors, selon le Ministre d'État, à la seule lecture de la décision du 26 février 2007, le destinataire en comprenait parfaitement les motifs, ce qui suffisait à rendre la motivation régulière. Dans ses secondes écritures, l'État précisait que l'exigence de motivation ne pouvait concerner que la mesure prise en 2007, et non celle de 2000. Sur le fond du droit et la légalité interne, le Ministre d'État se prévalait de la jurisprudence récente du Tribunal Suprême selon laquelle l'autorité administrative n'est pas tenue de réexaminer une mesure de refoulement antérieurement prise, ajoutant que M. S. G. n'avait sollicité l'abrogation qu'à titre de simple mesure de bienveillance liée à la grossesse de son épouse. Selon la défense, une abrogation n'aurait pu être envisagée que si l'intéressé avait amendé son comportement répréhensible. Or, le Ministre d'État soutenait être habilité à tenir compte de la persistance de ce comportement depuis 2000, caractérisé par la volonté perpétuelle de tromper le public sur ses relations avec la Famille Princière et l'État monégasque, comme en attestaient la condamnation civile pour parasitisme, l'exploitation frauduleuse d'un réseau internet, l'usage illicite des symboles de l'État et la création d'un nouveau site internet attentatoire à la réputation de Monaco. Enfin, s'agissant du grief conventionnel et de la situation familiale, l'État faisait valoir que M. S. G. menait une vie familiale normale à Menton et que des aménagements ponctuels lui seraient accordés (autorisation d'accompagner son épouse pour l'accouchement au Centre Hospitalier Princesse Grace et de conduire ses enfants à l'école à Monaco durant le séjour à la maternité). Quant à l'article 2 du Protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l'homme, le Ministre d'État rappelait que la liberté de circulation peut souffrir des restrictions justifiées par le maintien de l'ordre public, motif qui fondait précisément tant le refoulement initial que le refus d'abrogation litigieux. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait, à titre principal, une question fondamentale relative au champ d'application et au degré d'exigence formelle de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Plus précisément, la haute juridiction devait déterminer, d'une part, si une décision administrative portant refus d'abroger une mesure de refoulement antérieure constitue elle-même une décision restreignant l'exercice des libertés publiques ou une mesure de police au sens de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312, la soumettant ainsi à l'obligation légale de motivation. D'autre part, dans l'affirmative, le Tribunal Suprême était appelé à définir les critères de suffisance et de validité de cette motivation au regard de l'article 2 de ladite loi, qui impose que l'énoncé des considérations de droit et de fait figure dans le corps même de la décision. Il s'agissait de savoir si l'administration satisfait à cette obligation légale lorsqu'elle motive un refus d'abrogation, premièrement, par un renvoi général aux « circonstances de fait » ayant justifié l'acte initial non motivé et, secondement, par la simple mention de la date d'une décision de justice prononcée contre l'administré, sans annexer le texte de ce jugement à l'acte administratif ni expliciter, dans le corps de la lettre de notification, en quoi cette condamnation justifie le maintien de la mesure de police, nonobstant la circonstance que le destinataire de l'acte ait personnellement connaissance desdits faits et jugement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en quatre considérants, qui s'en tient exclusivement à l'examen du moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, faisant ainsi application du principe de l'économie des moyens qui le dispense d'examiner le grief tiré de la violation de la Convention européenne des droits de l'homme. Dans un premier temps, le juge opère la qualification juridique de l'acte attaqué pour déterminer son assujettissement à l'obligation de motivation. Après avoir rappelé l'objet de la demande du 2 janvier 2007 et le sens de la lettre de rejet du 26 février 2007, le Tribunal cite les termes de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Selon cette disposition législative, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Par une déduction directe et sans s'arrêter à la distinction esquissée par l'administration entre l'édiction d'une mesure de refoulement et le refus de l'abroger, le Tribunal Suprême affirme « qu'ainsi la décision attaquée figure au nombre de celles qui doivent être motivées ». Le maintien d'une interdiction du territoire par le rejet d'une demande d'abrogation produit en effet les mêmes effets restrictifs sur les libertés publiques et revêt la même nature de mesure de police que l'acte initial. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême rappelle la norme de référence définissant le contenu et la forme de la motivation obligatoire. Il reproduit les dispositions de l'article 2 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Par ce visa textuel précis, le juge pose le principe de l'autosuffisance de l'acte administratif : les motifs doivent être matériellement intégrés dans l'instrumentum de la décision notifiée à l'administré. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal procède au contrôle concret de la motivation de la lettre du 26 février 2007 en décomposant les deux motifs avancés par le Ministre d'État, pour les censurer successivement : 1. **L'analyse du premier motif (le renvoi aux faits de 2000) :** Le juge relève que le premier motif « se borne à renvoyer aux circonstances de fait qui ont présidé à l'édiction de la mesure de refoulement prise le 26 juin 2000 ». Le Tribunal juge que ce motif « est formulé en termes trop généraux et imprécis au regard des exigences de l'article 2 précité de la loi n° 1.312 ». Cette censure condamne la pratique de la motivation par référence abstraite ou implicite. Le fait que l'administré soit supposé connaître son propre passé, comme le soutenait la contre-requête, est inopérant : l'acte doit énoncer lui-même les faits précis qui le fondent. 2. **L'analyse du second motif (la référence à la condamnation de 2006) :** Le juge examine ensuite le second motif, qui « renvoie à une condamnation de justice dont M. S. G. a fait l'objet le 3 mars 2006 ». Ici, le raisonnement du Tribunal Suprême s'articule autour d'une alternative exigeante. Le juge constate d'abord un fait matériel : « cependant, le texte de cette décision n'était pas joint à la lettre du Ministre d'État ». De cette absence d'annexion du document justificatif, le Tribunal tire une conséquence juridique impérative sur le contenu même de la lettre : « dès lors, celle-ci devait préciser en quoi la condamnation visée était de nature à justifier le rejet de la demande ». Faute d'avoir soit joint le texte de l'arrêt de la Cour d'appel de Paris, soit expliqué dans le corps de la décision administrative le lien de causalité juridique et factuel entre cette condamnation et la nécessité de maintenir le refoulement, le juge conclut « qu'à défaut cette seconde motivation n'est pas davantage conforme aux prescriptions de la loi n° 1.312 précitée ». Aucun des deux motifs ne satisfaisant aux prescriptions légales, la décision du Ministre d'État se trouve entachée d'un vice de forme substantiel entraînant son annulation intégrale. ### C. Le dispositif En conséquence de ce qui précède, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré en ces termes : > « Décide : > La décision du Ministre d'État du 26 février 2007 rejetant la demande formée le 2 janvier 2007 par M. S. G. est annulée ; > Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 5 décembre 2007 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur S. G. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur dans l'édification du droit administratif formel monégasque. Intervenant à peine plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision de principe fixe avec une grande fermeté la doctrine de la haute juridiction quant à la portée de cette réforme législative fondamentale. Pour mesurer l'apport de cette décision, il convient de la replacer dans l'évolution historique du contrôle des mesures de police des étrangers à Monaco. Traditionnellement, les décisions de refoulement prises sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée sur les conditions d'entrée et de séjour des étrangers relevaient d'un large pouvoir discrétionnaire de l'exécutif et n'étaient soumises, en l'absence de texte législatif général, à aucune obligation de motivation formelle. L'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant à l'administration la transparence de ses motifs pour toute une série d'actes individuels défavorables, au premier rang desquels figurent les mesures de police et les actes restreignant l'exercice des libertés publiques (article 1er-2°). Le premier enseignement jurisprudentiel majeur de l'arrêt du 5 décembre 2007 réside dans l'extension du champ d'application de l'article 1er-2° de la loi n° 1.312 aux décisions de refus d'abrogation. Dans ses écritures, le Ministre d'État tentait de dissocier la mesure initiale de refoulement (prise en 2000, sous l'empire du droit antérieur à la loi de 2006) de la décision de 2007 refusant de l'abroger. Il s'appuyait notamment sur la jurisprudence du Tribunal Suprême selon laquelle l'administration n'était pas tenue de réexaminer une mesure de refoulement antérieure, et qualifiait la démarche du requérant de simple demande de « mesure de bienveillance ». Le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement cette argumentation restrictive. Dès lors que le Ministre d'État accepte de statuer sur une demande d'abrogation et oppose un refus qui a pour effet direct de perpétuer une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir de l'intéressé, cet acte négatif entre de plein droit dans les prévisions de l'article 1er-2° de la loi du 29 juin 2006. Cette solution assure l'effet utile de la loi nouvelle dans le temps : bien que la mesure initiale de 2000 ait échappé à l'obligation de motivation lors de son édiction (et de sa notification en 2002), tout refus de l'abroger postérieur à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 doit désormais se conformer aux nouvelles exigences légales de transparence. Le deuxième apport fondamental de la décision
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13330 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13330 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/06-09-13330)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 9 juin 2015 met en cause la légalité formelle d'une mesure de police des étrangers, et plus spécifiquement d'une décision administrative refusant le renouvellement d'un titre de séjour à un étranger déjà établi sur le territoire monégasque. Le requérant, Monsieur m. CM., né le 7 juin 1967 à Prague, est un ressortissant de nationalité tchèque. Sans profession, il demeurait régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco et était, à ce titre, titulaire d'une carte de résident. À l'occasion de ses démarches tendant à la prolongation de son droit au séjour, l'autorité administrative compétente a toutefois décidé de ne pas faire droit à sa demande de renouvellement. C'est ainsi que, par une décision en date du 4 février 2014, matérialisée dans une note administrative enregistrée sous le numéro 2014-1782, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a opposé un refus au renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM. Cette décision administrative individuelle défavorable a été portée à la connaissance de l'intéressé le 18 avril 2014. Il ressort des énonciations de la décision commentée que la notification et la communication des raisons ayant conduit l'administration à adopter cette mesure se sont déroulées selon des modalités particulières : les motifs de la décision de refus de renouvellement du titre de séjour ont été communiqués oralement au requérant lors d'un entretien organisé dans les locaux de la Sûreté Publique, sans que le corps même de l'acte administratif écrit ne comporte l'exposé des considérations de droit et de fait sur lesquelles le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur s'était fondé. Estimant que cette mesure administrative de refus de renouvellement de sa carte de résident était entachée d'illégalité et lui causait un préjudice, Monsieur m. CM. a entrepris de la contester par la voie juridictionnelle devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par le dépôt d'une requête en annulation et en indemnisation, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Ayant élu domicile en l'étude de Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement des dispositions de l'article 90-B de la Constitution monégasque, qui attribue compétence à cette juridiction en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Aux termes de sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. formulait deux chefs de conclusions distincts mais connexes : - À titre principal, sur le terrain de la légalité objective, il sollicitait l'annulation pure et simple de la décision du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait refusé de procéder au renouvellement de sa carte de résident. - À titre accessoire et subséquent, sur le terrain du contentieux subjectif de l'indemnisation consécutive à un excès de pouvoir, il demandait au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait de cette décision administrative. En défense, l'État de Monaco, représenté au contentieux par Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, a élu domicile en l'étude de Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et a confié la défense de ses intérêts à la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France (plaidant à l'audience par Maître Jacques Molinié). L'administration monégasque concluait au rejet de la requête, soutenant la régularité de la décision attaquée, notamment au regard de la communication verbale des motifs effectuée par les services de la Sûreté Publique et des dispositions dérogatoires de la législation sur la motivation des actes administratifs. L'instruction de l'affaire par le Tribunal Suprême a nécessité une mesure préalable destinée à éclairer la juridiction sur la matérialité exacte et le contenu formel de l'acte attaqué. En effet, le 16 février 2015, le Tribunal Suprême a rendu une décision avant dire droit invitant expressément le Ministre d'État à produire aux débats la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait formalisé le refus de renouvellement de la carte de résident du requérant. En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a fait déposer au Greffe Général, le 13 mars 2015, un mémoire de production accompagné de la pièce requise. Le principe du contradictoire a ensuite pleinement joué : Monsieur m. CM., par le ministère de son avocat-défenseur, a déposé des observations complémentaires au Greffe Général le 14 avril 2015, afin de tirer les conséquences juridiques de la teneur de la note administrative ainsi versée aux débats. Par une ordonnance en date du 20 avril 2015, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 1er juin 2015. L'instruction a été formellement close par l'établissement d'un procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date du 6 mai 2015. Lors de l'audience du 1er juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière sous la présidence de Monsieur Didier Linotte, a entendu Madame Magali Ingall-Montagnier, membre suppléant, en son rapport, ainsi que les plaidoiries des conseils respectifs des parties et les conclusions du Ministère public. L'arrêt a été lu en audience publique le 9 juin 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans la présente affaire soulevait une double problématique juridique, touchant d'une part à la légalité externe des actes administratifs individuels en matière de police des étrangers, et d'autre part aux conditions de mise en œuvre de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique consécutivement à une annulation pour excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, le juge administratif monégasque était confronté à une question précise d'interprétation et d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le problème de droit se décomposait lui-même en deux sous-questions successives : 1. **Le champ d'application de l'obligation de motivation et la portée des dérogations légales :** Alors que l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 soumet à une obligation de motivation à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police, l'article 6 de la même loi instaure une dérogation expresse pour « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ». La question centrale était dès lors de savoir si cette dispense légale de motivation, prévue pour le « refus d'établissement », pouvait être étendue par assimilation au « refus de renouvellement d'un titre de séjour » opposé à un étranger résidant d'ores et déjà régulièrement à Monaco. 2. **Les modalités formelles d'exécution de l'obligation de motivation :** Dans l'hypothèse où le refus de renouvellement d'une carte de résident demeurerait soumis à l'exigence générale de motivation, il convenait de déterminer si la communication purement orale des motifs de la décision à l'administré, effectuée lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté Publique, était de nature à satisfaire aux prescriptions de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou si seule une motivation écrite intégrée dans le corps même de l'acte décisionnel pouvait assurer la régularité formelle de celui-ci. En second lieu, sur le terrain des conclusions indemnitaires, la question posée au Tribunal Suprême consistait à déterminer à quelles conditions probatoires l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative ouvre effectivement droit à l'octroi de dommages et intérêts sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution. Plus précisément, l'illégalité formelle d'un refus de renouvellement de titre de séjour suffit-elle, par elle-même, à entraîner la condamnation pécuniaire de l'État, ou le requérant doit-il établir de manière distincte et circonstanciée la réalité et l'étendue de son préjudice ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande rigueur méthodologique, sa concision et sa structuration bipartite, distinguant nettement l'examen de la légalité de l'acte administratif (« Sur la légalité ») de l'appréciation de la demande de réparation pécuniaire (« Sur les conclusions indemnitaires »). #### 1. L'analyse de la légalité : l'assujettissement strict du refus de renouvellement de titre de séjour au formalisme de la motivation écrite Pour apprécier la légalité de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur en date du 4 février 2014, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique particulièrement charpenté, articulé autour des articles 1er, 6 et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. **En premier lieu**, la haute juridiction pose le principe directeur applicable à l'espèce en rappelant les termes mêmes de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006, selon lesquels : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». En citant d'emblée cette disposition en tête de ses motifs relatifs à la légalité, le Tribunal Suprême qualifie implicitement mais nécessairement la décision de refus de renouvellement d'une carte de résident : il s'agit bien d'une décision administrative individuelle qui relève de la catégorie des mesures de police (la police spéciale des étrangers) et qui affecte l'exercice des libertés de la personne concernée. Par principe, un tel acte entre donc de plein droit dans le champ d'application de l'obligation légale de motivation, laquelle est sanctionnée par la nullité de l'acte. **En deuxième lieu**, le Tribunal Suprême examine l'applicabilité éventuelle de l'exception prévue par l'article 6 de la même loi n° 1.312. Ce texte énonce que « par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque écarte fermement toute application de ce texte au cas d'espèce en mobilisant une double méthode d'interprétation juridique : - D'une part, une méthode **systémique et logique**, fondée sur le « principe d'interprétation stricte des dérogations » (*exceptio est strictissimae interpretationis*). L'obligation de motivation constituant la règle générale posée à l'article 1er pour les mesures de police, l'exception ménagée à l'article 6 ne peut voir son périmètre élargi au-delà de ce que la lettre du texte prévoit expressément. - D'autre part, une méthode **téléologique et historique**, appuyée sur les « travaux préparatoires de cette loi ». En se référant à l'intention du législateur monégasque de 2006, le Tribunal Suprême met en évidence que la dispense de motivation a été voulue uniquement pour l'accès initial au territoire en vue d'une installation (« le refus d'établissement »). De la combinaison de ces deux fondements interprétatifs, le Tribunal Suprême tire une règle jurisprudentielle claire : « cette dérogation ne saurait s'étendre au refus de renouvellement d'un titre de séjour d'une personne résidant en Principauté ». La situation juridique de l'étranger qui sollicite une première autorisation d'établissement est ainsi radicalement distinguée de celle de l'étranger qui réside déjà régulièrement à Monaco et sollicite la continuité de son droit au séjour. **En troisième lieu**, après avoir établi que la décision attaquée devait être motivée, le Tribunal Suprême vérifie si les modalités selon lesquelles l'administration a procédé en l'espèce respectent les prescriptions légales. Il se fonde à cet égard sur l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, aux termes duquel : « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». La loi fixe ainsi trois exigences cumulatives relatives à la forme et au contenu de la motivation : 1. Le support de la motivation : elle doit être **écrite**. 2. La localisation de la motivation : elle doit figurer **dans le corps même de la décision** (*instrumentum*). 3. La substance de la motivation : elle doit énoncer les **considérations de droit et de fait** fondant l'acte. Or, grâce à la production de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 ordonnée par la décision avant dire droit du 16 février 2015, le Tribunal Suprême est en mesure de constater matériellement que « tel n'est pas le cas de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 de refus de renouvellement du titre de séjour de M. m. CM. ». Répondant ensuite directement à l'argumentation de l'État de Monaco relative à l'entretien mené par les services de police, le Tribunal juge « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté Publique ne répond pas aux exigences de cet article 2 ». Le formalisme légal est donc d'ordre public et substantiel : une motivation verbale, fût-elle effectivement délivrée par une autorité publique lors d'une audition officielle, est radicalement impuissante à suppléer l'absence de motivation écrite incorporée dans l'acte administratif lui-même. La conclusion de ce syllogisme s'impose alors d'elle-même au juge de l'excès de pouvoir : « il résulte de ce qui précède que la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne peut qu'être annulée ». Conformément au principe d'économie des moyens, l'accueil de ce moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation écrite suffit à entraîner l'annulation totale de l'acte, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner d'éventuels autres griefs, notamment au regard de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales pourtant visée dans les visas de la décision. #### 2. L'analyse des conclusions indemnitaires : le rejet pour défaut de preuve du préjudice Après avoir prononcé l'annulation de la décision administrative litigieuse, le Tribunal Suprême se penche sur la demande de Monsieur m. CM. tendant à la condamnation de l'État au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts. Le juge commence par affirmer solennellement sa propre compétence juridictionnelle en la matière, en visant l'article 90-B-1° de la Constitution : « Considérant qu'en vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution le Tribunal Suprême est compétent pour octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». La condition préalable de recevabilité et de compétence — à savoir le prononcé d'une annulation pour excès de pouvoir — est ici pleinement remplie puisque la décision du 4 février 2014 vient d'être annulée. Néanmoins, l'exercice de cette compétence indemnitaire demeure subordonné aux règles classiques du droit de la responsabilité administrative et de la charge de la preuve. L'illégalité fautive de l'administration n'engendre pas un droit automatique à réparation forfaitaire. Le Tribunal Suprême relève de manière lapidaire mais décisive : « Considérant toutefois que le préjudice subi par M. m. CM. n'est établi ni dans son principe, ni dans son quantum ; qu'il suit de là que la demande d'indemnité présentée ne peut qu'être rejetée. » Par ce motif, la haute juridiction rappelle que la charge de la preuve incombe intégralement au demandeur à l'indemnité (*actori incumbit probatio*). Celui-ci doit démontrer non seulement l'existence certaine d'un dommage consécutif à l'acte annulé (« dans son principe »), mais également fournir les éléments permettant d'en évaluer le montant financier (« dans son quantum »). Faute pour Monsieur m. CM. d'avoir étayé sa demande de 15 000 euros par des justifications probantes sur ces deux plans, ses conclusions indemnitaires sont intégralement rejetées. Enfin, Monsieur m. CM. obtenant gain de cause sur ses conclusions principales à fin d'annulation, l'État de Monaco, partie perdante au principal, se voit logiquement condamné aux entiers dépens de l'instance. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 9 juin 2015 par le Tribunal Suprême est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur dans sa note n° 2014-1782 du 4 février 2014 qui refuse à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident est annulée. > Article 2 : La demande d'indemnité présentée par M. m. CM. est rejetée. > Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de l'État. > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E.M le Ministre d'État et à M. m. CM. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *M. m. CM. c/ État de Monaco* du 9 juin 2015, rendue en formation solennelle d'assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif que du droit spécial de la police des étrangers. Son analyse révèle la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême assure l'effectivité des garanties procédurales instituées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. #### 1. La consécration d'une *summa divisio* entre le primo-établissement et le renouvellement du titre de séjour L'apport fondamental de l'arrêt réside dans la délimitation rigoureuse des frontières de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En vertu de l'article 1er de cette loi, l'obligation de motivation à peine de nullité frappe les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police. Toutefois, soucieux de préserver la souveraineté de l'État monégasque dans le contrôle de l'accès à son territoire exigu, le législateur a introduit à l'article 6 une dérogation expresse visant « le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté », lequel est dispensé de motivation par dérogation au chiffre 3° de l'article 1er. Toute la difficulté herméneutique tenait à la plasticité potentielle de la notion d'« établissement ». Dans une acception extensive que l'administration
# Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1986, n° 25001 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1986, n° 25001 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1986/06-28-25001)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la coopération internationale en matière pénale et, plus précisément, du mécanisme de l'extradition régi par un traité bilatéral ancien. À l'origine du litige se trouve la situation d'un ressortissant étranger, le sieur V. T., faisant l'objet de poursuites ou de recherches par les autorités du Royaume de Belgique. En exécution d'une demande formulée par le Gouvernement belge en vue de son extradition, le sieur V. T. a fait l'objet d'une arrestation provisoire et d'une incarcération sur le territoire monégasque le 20 décembre 1985. Cette mesure privative de liberté a été ordonnée sur le fondement des stipulations de la convention belgo-monégasque relative à l'extradition des malfaiteurs conclue le 29 juin 1874, modifiée (la décision mentionnant également dans ses visas et dans l'exposé des moyens des parties la date du 29 juin 1974 et une Ordonnance Souveraine de promulgation du 2 décembre 1976, tout en confirmant dans ses motifs la référence à la convention du 29 juin 1874 modifiée). L'économie de ce texte conventionnel encadre strictement la durée de l'arrestation provisoire avant la transmission officielle des pièces justificatives par la voie diplomatique. Selon l'analyse soutenue par l'intéressé des articles 8 et 9 de ladite convention, l'étranger incarcéré à Monaco à titre provisoire doit être remis en liberté s'il ne reçoit pas notification, dans un délai de trois semaines à compter de son arrestation, des documents visés à l'article 8, au premier rang desquels figure le mandat d'arrêt ayant servi de fondement légal à cette arrestation provisoire. Or, la chronologie des actes accomplis par les autorités belges et notifiés par les autorités monégasques a révélé un décalage temporel sur lequel s'est cristallisé le contentieux. Le 9 janvier 1986, soit vingt jours après son incarcération initiale du 20 décembre 1985, le sieur V. T. s'est vu notifier un mandat d'arrêt. Toutefois, ce titre de détention émanant des autorités requérantes portait la date du 26 décembre 1985. Le détenu en a déduit une anomalie logique et juridique majeure : un mandat d'arrêt émis le 26 décembre 1985 ne pouvait, par hypothèse, constituer le titre ayant motivé et servi de fondement à une incarcération intervenue antérieurement, le 20 décembre 1985. Estimant que le titre initial faisant défaut n'avait pas été valablement notifié dans le délai conventionnel de rigueur, l'intéressé a considéré que son maintien sous écrou au-delà de la date du 9 janvier 1986 résultait d'une décision implicite ou explicite du Parquet de Monaco de prolonger illégalement sa détention extraditionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant être victime d'une détention arbitraire portant atteinte à ses droits fondamentaux, le sieur V. T. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en matière constitutionnelle, par une requête déposée le 16 janvier 1986. L'objet principal de son recours tendait à obtenir l'annulation de ce qu'il qualifiait de décision du Parquet de Monaco prolongeant sa détention au-delà du 9 janvier 1986. Au soutien de ses prétentions, développées dans sa requête initiale puis approfondies dans un mémoire en réplique en date du 15 avril 1986, le requérant articulait une argumentation mêlant le respect des engagements internationaux et la garantie constitutionnelle des libertés publiques. Dans un premier temps, il faisait valoir la violation mécanique des articles 8 et 9 de la convention d'extradition belgo-monégasque : le mandat du 26 décembre 1985 notifié le 9 janvier 1986 étant postérieur à l'incarcération du 20 décembre 1985, l'obligation de notifier le mandat ayant fondé l'arrestation provisoire dans le délai de trois semaines n'avait pas été respectée, privant le Parquet de toute base légale pour maintenir la détention. Dans un second temps, répondant aux exceptions d'incompétence et d'irrecevabilité opposées par l'administration, le sieur V. T. soutenait que son recours ne visait nullement à faire juger les conditions de fond de l'extradition, mais relevait exclusivement du droit constitutionnel interne. Selon lui, l'abstention des autorités de le remettre en liberté le 9 janvier 1986, faute de notification conforme aux exigences conventionnelles, s'analysait en un ordre de détention illégal constituant un acte lui faisant grief. Cet acte heurtait directement la Constitution monégasque — et plus particulièrement son article 19 relatif à la liberté individuelle — qui protège les individus contre toute détention arbitraire et impose, par voie de conséquence, l'existence d'un contrôle juridictionnel effectif par le juge constitutionnel. La défense de l'État monégasque s'est organisée en deux temps, révélant d'abord une question procédurale relative à la représentation de la puissance publique devant la haute juridiction. Initialement visé par le recours, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 mars 1986. Ne concluant que très subsidiairement au rejet au fond de la requête, il a sollicité à titre principal sa mise hors de cause. Il s'est fondé pour ce faire sur les dispositions de l'article 139 du Code de procédure civile monégasque, aux termes desquelles la représentation de l'État en justice, lorsque le litige met en cause le fonctionnement des services judiciaires, incombe non pas au chef du gouvernement, mais au Directeur des Services Judiciaires. C'est donc Monsieur le Directeur des Services Judiciaires qui, par une contre-requête du 25 mars 1986 complétée par un mémoire en duplique du 6 mai 1986, a assuré la défense au fond et soulevé plusieurs moyens d'irrecevabilité et de rejet particulièrement structurés. En premier lieu, il a soulevé à titre principal l'irrecevabilité manifeste de la requête, reprochant au demandeur de n'invoquer la violation d'aucune règle constitutionnelle ou légale interne pertinente. En deuxième lieu, concluant subsidiairement à un non-lieu à statuer et plus subsidiairement au rejet pour mal-fondé, le Directeur des Services Judiciaires a développé une défense fondée sur la nature juridique même de l'extradition en droit monégasque. Il a soutenu que le droit interne de la Principauté ne régit pas les conditions de l'extradition, dont l'octroi s'analyse comme un acte de souveraineté pure dont les modalités se déploient exclusivement sur le plan des relations internationales d'État à État. Dès lors, la mise sous écrou du requérant ne constituait qu'un simple acte d'exécution de la convention belgo-monégasque, intéressant directement les relations internationales de l'État monégasque et se trouvant, à ce titre, radicalement soustrait à la compétence d'attribution du Tribunal Suprême. En troisième lieu, sur le terrain de la recevabilité de l'acte attaqué, l'autorité judiciaire a fait valoir que la décision dont l'annulation était sollicitée était juridiquement inexistante. En effet, la simple notification d'un mandat d'arrêt le 9 janvier 1986 ne pouvait être assimilée à une décision nouvelle de prolongation de l'ordre de détention initial du 20 décembre 1985, lequel conservait sa pleine valeur juridique jusqu'à l'intervention éventuelle d'un acte contraire de mainlevée. En l'absence d'acte administratif ou juridictionnel autonome faisant grief à la date du 9 janvier 1986, le recours manquait de base. Enfin, à titre infiniment subsidiaire dans sa duplique, le Directeur des Services Judiciaires a ajouté un argument factuel de computation des délais : l'incarcération datant du 20 décembre 1985, la notification intervenue le 9 janvier 1986 se situait indiscutablement, quel que soit le mode de calcul retenu, à l'intérieur du délai conventionnel de trois semaines. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà de la question liminaire et purement procédurale de la détermination de l'organe compétent pour représenter l'État devant le Tribunal Suprême lorsque sont mis en cause des actes imputés au Parquet, le litige posait une question fondamentale de droit constitutionnel et de droit international public touchant à l'étendue du contrôle juridictionnel des actes liés à une procédure d'extradition. Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90 de la Constitution pour assurer le respect des libertés et droits fondamentaux consacrés par le Titre III (notamment la liberté individuelle garantie par l'article 19), est-il compétent pour connaître de la régularité du maintien en détention provisoire d'un étranger incarcéré en vue de son extradition, au regard des stipulations d'une convention internationale bilatérale d'extradition, ou une telle mesure échappe-t-elle par nature à son contrôle en tant qu'acte relevant d'une procédure diplomatique de souveraineté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède en deux étapes distinctes, réglant d'abord l'incident de représentation de l'État avant d'aborder la recevabilité même du recours constitutionnel au prisme de la nature de l'acte extraditionnel. Sur le premier point, relatif à la demande de mise hors de cause du Ministre d'État, le raisonnement de la haute juridiction est d'une stricte orthodoxie procédurale. Se référant explicitement aux termes de l'article 139 du Code de procédure civile, le Tribunal constate que la représentation juridique de l'État monégasque est dévolue au Directeur des Services Judiciaires dès lors que le litige concerne le « service administratif de la Justice ». L'acte attaqué étant imputé par le requérant au Parquet de Monaco à l'occasion d'un écrou extraditionnel, le contentieux se rattache indiscutablement à l'administration de la justice. Le Tribunal accueille donc favorablement la demande du Ministre d'État et prononce sa mise hors de cause, validant ainsi la défense assurée par le seul Directeur des Services Judiciaires. Sur le second point, relatif à la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême développe une motivation de principe particulièrement dense qui consacre la théorie de l'acte de gouvernement ou de souveraineté en matière d'extradition, tout en ménageant une réserve théorique. Tout d'abord, le juge constitutionnel requalifie avec précision l'objet de la demande du sieur V. T. Il relève que le requérant, arrêté provisoirement le 20 décembre 1985 en vertu de l'article 9 de la convention belgo-monégasque du 29 juin 1874 modifiée, demande en réalité au Tribunal de juger que son maintien en détention à compter du 9 janvier 1986 viole les stipulations de ce même article 9 et, par voie de conséquence, porte atteinte au principe de garantie de la liberté individuelle inscrit à l'article 19 du Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962. Le lien opéré par le requérant entre la violation du traité international et la violation de la Constitution est ainsi clairement identifié par le juge : l'atteinte constitutionnelle alléguée n'est que la résultante directe de la prétendue méconnaissance du texte conventionnel. Ensuite, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne la matière à Monaco. Il affirme solennellement que « l'extradition est un acte de souveraineté ». Le juge prend soin d'expliquer les fondements normatifs et procéduraux de cette qualification dans l'ordre juridique monégasque. D'une part, il observe que les conditions de l'extradition ne font l'objet d'aucune législation spécifique interne à Monaco, mais sont uniquement régies par les diverses conventions internationales conclues avec les gouvernements étrangers. D'autre part, il caractérise le mécanisme d'extradition comme étant une « procédure diplomatique et exclusive des formes judiciaires qui concerne les rapports d'État à État ». De cette double caractérisation — acte de souveraineté régi par le seul droit conventionnel et procédure purement diplomatique interétatique —, le Tribunal Suprême tire une conséquence radicale quant à son office : la procédure d'extradition « échappe, de ce fait, au contrôle du Tribunal Suprême ». L'immunité juridictionnelle est donc le principe. Toutefois, la haute juridiction assortit immédiatement ce principe d'incompétence (ou d'irrecevabilité, selon la terminologie employée dans l'arrêt) d'une clause de sauvegarde, véritable soupape de sécurité jurisprudentielle : l'acte échappe au contrôle du juge « sauf si, en raison de ses caractères, elle [la procédure] apparaît comme détachable des nécessités d'une pratique normale de l'extradition ». Sans définir positivement ce que recouvre cette détachabilité, le Tribunal procède enfin à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce. Il constate que le litige soumis par le sieur V. T. porte uniquement sur « la discussion de la régularité de la procédure engagée au regard de la Convention » (c'est-à-dire la querelle sur la date du mandat d'arrêt notifié dans le délai de trois semaines). Une telle discussion technique sur l'exécution du traité ne révélant aucun caractère détachable d'une pratique normale de l'extradition, elle est déclarée irrecevable devant le Tribunal Suprême, ce qui entraîne mécaniquement le rejet de la requête sans examen au fond de la validité du mandat d'arrêt du 26 décembre 1985. ### C. Le dispositif En conclusion de son raisonnement, la haute juridiction prononce la décision suivante : > « Décide : > Le Ministre d'État est mis hors de cause ; > La requête est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge du requérant ; > Expéditions de la présente décision seront transmises au Ministre d'État et au Directeur des Services Judiciaires. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 28 juin 1986 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur V. T.* constitue un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant en ce qui concerne l'organisation institutionnelle de la défense de l'État qu'au regard de la délimitation des frontières du contrôle de constitutionnalité face aux actes touchant aux relations internationales de la Principauté. En premier lieu, sur le plan strictement procédural et institutionnel, la mise hors de cause du Ministre d'État au profit du Directeur des Services Judiciaires illustre la singularité de l'organisation des pouvoirs publics à Monaco, caractérisée par la séparation administrative entre le gouvernement général du pays et l'administration de la justice. En faisant application de l'article 139 du Code de procédure civile devant le juge constitutionnel, le Tribunal Suprême confirme que le Directeur des Services Judiciaires dispose d'un monopole de représentation de l'État dès lors que l'acte litigieux émane d'une autorité judiciaire ou concerne le service administratif de la justice. Bien que l'extradition soit qualifiée par l'arrêt lui-même de procédure diplomatique — ce qui aurait pu laisser penser à une compétence gouvernementale du Ministre d'État chargé des relations extérieures —, le fait que la requête ait formellement ciblé une « décision du Parquet de Monaco » relative au maintien sous écrou a suffi à ancrer le litige dans le périmètre organique de la Direction des Services Judiciaires. Cette solution clarifie de manière pérenne la détermination du défendeur légitime dans les recours mettant en cause le fonctionnement des organes du ministère public. En second lieu, sur le fond du droit, l'apport essentiel de l'arrêt réside dans la consécration solennelle de l'incompétence de principe du Tribunal Suprême pour connaître des mesures prises dans le cadre d'une procédure d'extradition, et dans la neutralisation corrélative de l'article 19 de la Constitution garantissant la liberté individuelle. L'analyse des motifs révèle une conception extrêmement classique, voire absolutiste, de la souveraineté internationale et du dualisme juridictionnel. À l'époque où statue le Tribunal Suprême en 1986, le droit monégasque se caractérise, comme le souligne explicitement l'arrêt, par l'absence de « législation spécifique à Monaco » régissant les conditions et la procédure de l'extradition. Contrairement à d'autres États ayant adopté des lois internes d'extradition conférant un rôle d'avis ou de contrôle aux juridictions de l'ordre judiciaire, la Principauté s'en remettait exclusivement aux traités bilatéraux (telle la convention belgo-monégasque du 29 juin 1874) et concevait l'ensemble du processus comme une « procédure diplomatique et exclusive des formes judiciaires ». Dans ce paradigme, l'arrestation provisoire et le maintien en détention d'un étranger réclamé par un État tiers ne sont pas appréhendés comme des actes administratifs ou judiciaires internes autonomes, soumis au bloc de constitutionnalité monégasque, mais comme de purs actes d'exécution d'un rapport diplomatique d'État à État. Ce faisant, le Tribunal Suprême transpose à la matière extraditionnelle la théorie classique des actes de gouvernement (qualifiés ici d'« actes de souveraineté »). Le raisonnement opère un véritable barrage à l'applicabilité du Titre III de la Constitution : bien que l'article 19 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 garantisse la liberté individuelle et prohibe les détentions arbitraires, le sommaire officiel de la décision résume la portée de l'arrêt de façon lapidaire en énonçant que ce principe est « non applicable à la procédure d'extradition ». Plus exactement, la lecture combinée des motifs montre que ce n'est pas tant que la liberté individuelle n'existe pas pour l'étranger, mais que le mécanisme par lequel il en est privé échappe à l'ordre juridique interne contrôlé par le Tribunal Suprême. Parce que le grief tiré de la violation de l'article 19 de la Constitution passait nécessairement, dans l'argumentation du requérant, par l'examen préalable de la régularité de la procédure au regard de l'article 9 de la convention bilatérale, le juge constitutionnel refuse de s'ériger en juge de l'exécution du traité d'extradition. Interpréter ou contrôler le respect des délais et des formes d'un traité d'extradition reviendrait, aux yeux du Tribunal, à s'immiscer dans la conduite des relations diplomatiques entre la Principauté et le Royaume de Belgique. Toutefois, la portée doctrinale de cette décision de 1986 ne saurait être réduite à un déni de justice absolu, en raison de la réserve fondamentale formulée par le Tribunal Suprême : l'incompétence cède si la procédure, « en raison de ses caractères, [...] apparaît comme détachable des nécessités d'une pratique normale de l'extradition ». Par cet obiter dictum constructif, la haute juridiction monégasque forge une théorie de l'acte détachable propre aux actes de souveraineté diplomatique, qui n'est pas sans rappeler les évolutions de la jurisprudence administrative française ou la théorie de la voie de fait. Quelle est la signification exacte de cette « détachabilité des nécessités d'une pratique normale de l'extradition » ? L'arrêt procède par exclusion : une contestation portant sur l'antériorité de l'incarcération provisoire (20 décembre) par rapport à la date d'émission du mandat d'arrêt notifié (26 décembre) dans le délai conventionnel de trois semaines relève de la simple « discussion de la régularité de la procédure engagée au regard de la Convention ». Une telle irrégularité procédurale, fût-elle avérée au regard de la lettre des articles 8 et 9 du traité, reste inhérente au fonctionnement technique de l'entraide répressive internationale ; elle ne dénature pas l'opération au point de la faire sortir du champ diplomatique. À l'inverse, on peut déduire des termes employés par le Tribunal que la compétence du juge constitutionnel renaîtrait en présence d'un comportement des autorités monégasques d'une gravité telle qu'il ne pourrait plus se rattacher à une pratique normale de l'extradition : tel serait hypothétiquement le cas d'une dét
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 octobre 1949, n° 27449 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 octobre 1949, n° 27449 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1949/10-20-27449)) La décision rendue le 20 octobre 1949 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l’affaire opposant le sieur T. au Ministre d’État, s’inscrit au cœur de la théorie générale de la police des étrangers, de l’étendue du contrôle juridictionnel sur les actes de puissance publique et de l’articulation entre l’ordre juridique interne monégasque et les engagements conventionnels bilatéraux. Malgré la grande concision de sa rédaction, caractéristique du style juridictionnel du milieu du XXe siècle, cet arrêt cristallise des principes directeurs fondamentaux du droit public monégasque sous l'empire des textes alors en vigueur, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la protection des droits et libertés constitutionnels face aux prérogatives régaliennes de sûreté. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les circonstances factuelles ayant conduit à l'intervention de l'autorité administrative demeurent, par la nature même du litige et de la motivation de l'acte en cause, extrêmement succinctes dans le texte de la décision. Il ressort des énonciations de l'arrêt que le sieur T., ressortissant de nationalité française, faisait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque. Plus précisément, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté ordonnant l'expulsion du sieur T. de la Principauté. Cet acte administratif individuel a été formellement signifié à l'intéressé le 26 avril 1949. La date exacte de la signature de l'arrêté par le Ministre d'État ainsi que les circonstances précises du séjour du requérant à Monaco ou les faits matériels ayant déterminé l'administration à agir ne figurent pas dans le texte (non précisé dans la décision). L'arrêté litigieux se décomposait en deux articles distincts dont la teneur est rapportée par la juridiction à travers l'exposé des griefs du requérant : * D'une part, l'article premier de l'arrêté prononçait purement et simplement l'expulsion du sieur T. du territoire de la Principauté de Monaco, sans énoncer les motifs de droit ou de fait ayant présidé à cette détermination et sans faire référence à un quelconque crime, délit ou quasi-délit imputable à l'intéressé. * D'autre part, l'article 2 de ce même arrêté comportait une mention relative aux conséquences territoriales de cette expulsion au-delà des frontières monégasques. Il déclarait qu'aux termes de l'article 21 de la Convention du 10 avril 1912 conclue entre la France et la Principauté de Monaco, le sieur T. devait immédiatement quitter le territoire des départements français limitrophes ou voisins, à savoir les Alpes-Maritimes, le Var et les Basses-Alpes. Cet article précisait que le maintien de l'intéressé dans ces départements l'exposerait à la peine de se voir arrêté et poursuivi par les autorités françaises pour infraction à une interdiction de séjour. Confronté à cette mesure de police administrative restreignant radicalement sa liberté d'aller et venir tant à Monaco que, par ricochet textuel, dans trois départements de son propre pays d'origine, le sieur T. a entendu contester la régularité constitutionnelle de cet acte devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la voie de droit ouverte pour la garantie des droits fondamentaux, le sieur T. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête introductive d'instance en date du 25 juin 1949, soit exactement deux mois après la signification de l'arrêté litigieux intervenue le 26 avril 1949. Cette requête tendait à l'annulation pour inconstitutionnalité dudit arrêté d'expulsion. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réponse le 18 juillet 1949, présenté au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État, concluant au rejet pur et simple de la requête. Lors de la phase orale de la procédure, le Tribunal Suprême a entendu en son rapport M. le Conseiller Georges Bondoux, membre de la juridiction, puis les avocats des parties, Maître Solamito et Maître Fourcade, en leurs observations respectives (sans que l'arrêt ne précise lequel de ces deux conseils représentait le requérant ou l'administration), et enfin M. le Procureur Général Portanier en ses conclusions. Avant même que le fond du droit ne soit abordé, un incident procédural a marqué l'audience publique. Une demande de renvoi de l'affaire a été présentée directement à la barre au nom du sieur T. La nature de l'argument avancé oralement pour solliciter cet ajournement des débats n'est pas détaillée (non précisé dans la décision), mais l'absence de pièces justificatives au soutien de cette demande a immédiatement posé la question de sa recevabilité au regard de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 régissant le fonctionnement du Tribunal Suprême. Sur le fond du recours en annulation, l'argumentation du sieur T. s'articulait autour d'un moyen général tiré de l'atteinte aux droits et libertés consacrés par la Constitution monégasque, subdivisé en deux branches correspondant respectivement aux deux articles de l'arrêté attaqué : 1. **Quant à l'article premier de l'arrêté (le prononcé de l'expulsion) :** Le requérant soutenait que la mesure violait le principe de la liberté individuelle garanti par l'article 6 de la Constitution. Selon sa thèse, une telle atteinte à la liberté individuelle ne pouvait légalement et constitutionnellement intervenir de manière discrétionnaire et abstraite ; l'arrêté encourait l'annulation dès lors qu'il prononçait son expulsion sans en donner le moindre motif et sans se référer à l'existence d'un crime, d'un délit ou même d'un quasi-délit qui lui serait personnellement imputable. En somme, le requérant exigeait à la fois une motivation formelle de l'acte de police et l'existence d'une infraction pénale ou d'une faute civile préalable comme condition de fond de l'expulsion. 2. **Quant à l'article 2 de l'arrêté (l'interdiction de séjour dans les départements français) :** Le requérant arguait d'une erreur manifeste de droit dans l'application de l'article 21 de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912. Il faisait valoir qu'étant lui-même de nationalité française, cette stipulation conventionnelle — qui prévoyait l'éloignement des individus expulsés de Monaco hors des départements des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes sous peine d'arrestation et de poursuites par les autorités françaises — ne lui était nullement applicable. Selon le requérant, ce texte ne concernait que les étrangers « autres que les Français », un État ne pouvant interdire le séjour sur son propre territoire à ses nationaux par le jeu d'une mesure d'expulsion prononcée par un État tiers. Il en déduisait que cette erreur viciait l'arrêté monégasque dans son ensemble ou, à tout le moins, dans son second article, portant ainsi atteinte à ses droits constitutionnels. En défense, le Ministre d'État s'opposait à ces prétentions et sollicitait le rejet de la requête, soutenant la pleine validité constitutionnelle de la mesure de police ainsi édictée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une triple interrogation juridique, touchant successivement à la police de l'audience, au droit matériel des libertés publiques et à la répartition des compétences tant juridictionnelles qu'étatiques en matière internationale : 1. **Sur le plan procédural :** À quelles conditions une demande de renvoi formulée oralement à la barre par le représentant d'une partie peut-elle être accueillie par le Tribunal Suprême au regard des prescriptions de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ? 2. **Sur le plan constitutionnel et administratif interne :** Le principe constitutionnel de la liberté individuelle, consacré par l'article 6 de la Constitution, fait-il obstacle à ce que le Ministre d'État prononce l'expulsion d'un ressortissant étranger par une mesure de police non motivée et non fondée sur un crime, délit ou quasi-délit préalable, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge constitutionnel sur les motifs et l'opportunité d'une telle décision ? 3. **Sur le plan de la compétence internationale et de la légalité formelle :** Le Tribunal Suprême de Monaco est-il compétent pour apprécier la légalité et la portée de dispositions d'un arrêté d'expulsion monégasque rappelant une interdiction de séjour dans des départements français en vertu de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912, et la mention erronée de cette convention à l'égard d'un citoyen français est-elle de nature à entacher d'inconstitutionnalité l'acte administratif attaqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à chacune de ces questions par un raisonnement d'une rigueur classique, écartant tour à tour l'incident de procédure et les deux griefs de fond par une délimitation stricte de son office et une affirmation vigoureuse des prérogatives de puissance publique de l'exécutif monégasque. #### 1. Le rejet de la demande de renvoi : la rigueur de l'ordonnance du 21 avril 1911 Statuant préalablement sur l'incident d'audience, le Tribunal Suprême applique à la lettre les textes régissant sa procédure. Il relève que la demande de renvoi présentée à la barre au nom du requérant « n'est appuyée de la justification d'aucun empêchement légitime exigé par l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ». Le raisonnement du juge est ici purement syllogistique et objectif : * La règle de droit (l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911) subordonne le renvoi d'une affaire appelée à l'audience à une double condition cumulative : l'existence d'un « empêchement légitime » et la « justification » effective de celui-ci devant la juridiction. * En l'espèce, le conseil du sieur T. s'est borné à solliciter le renvoi à la barre sans produire d'éléments probants établissant la réalité et la légitimité d'un tel empêchement. * En conséquence, le Tribunal décide qu'« il y a lieu de passer outre aux débats » et d'examiner immédiatement l'affaire au fond. Ce faisant, la haute juridiction rappelle que le cours de la justice constitutionnelle ne dépend pas de la seule volonté des parties mais obéit à un formalisme protecteur de la célérité et du bon ordre juridictionnel. #### 2. La nature de l'expulsion et l'absence de contrôle du juge sur le pouvoir discrétionnaire du Ministre d'État Abordant le premier grief dirigé contre l'article premier de l'arrêté, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive de l'acte d'expulsion pour neutraliser l'invocation de l'article 6 de la Constitution. Dans un premier temps, la juridiction pose un principe général selon lequel « un arrêté d'expulsion est une mesure de police et de sûreté à laquelle ne peut faire échec le principe de la liberté individuelle ». Par cette formulation lapidaire, le juge opère une conciliation radicale — voire une hiérarchisation fonctionnelle — entre les normes : la liberté individuelle garantie par l'article 6 de la Constitution ne confère pas aux étrangers un droit absolu au maintien sur le territoire national qui paralyserait l'exercice du pouvoir de police générale. L'expulsion n'est pas analysée comme une sanction pénale ou civile venant punir un crime, un délit ou un quasi-délit (ce qui aurait pu justifier les garanties inhérentes à la sûreté individuelle et au droit répressif), mais exclusivement comme une mesure préventive de police et de sûreté destinée à préserver l'ordre public. Dès lors, l'argument du requérant tiré de l'absence d'infraction ou de faute civile préalable tombe de lui-même, car il procède d'une confusion sur la nature juridique de l'acte d'éloignement. Dans un second temps, le Tribunal Suprême précise les prérogatives de l'autorité administrative et les limites corrélatives du contrôle juridictionnel. Le juge énonce que le Ministre d'État, en sa qualité d'autorité « chargé[e] de la sécurité de la Principauté », détient le pouvoir d'éloigner du territoire monégasque les étrangers « dont la présence lui paraît constituer un danger pour l'ordre ou la tranquillité publics ». L'emploi du verbe « paraît » souligne avec force le caractère subjectif et discrétionnaire de l'appréciation portée par le chef du gouvernement monégasque sur la menace que représente l'étranger. De cette compétence discrétionnaire découlent deux conséquences majeures affirmées par l'arrêt : * **L'absence d'obligation de motivation formelle :** Le Ministre d'État « n'a pas à donner les motifs de sa décision ». Le silence gardé par l'arrêté sur les raisons de fait ou de droit de l'expulsion ne constitue donc ni un vice de forme ni une violation de la Constitution. * **L'incompétence du juge pour contrôler l'opportunité et le bien-fondé :** Le Tribunal Suprême déclare solennellement qu'il « n'a pas à en apprécier l'opportunité ou le bien-fondé ». À cette époque de son histoire jurisprudentielle, la haute juridiction refuse ainsi d'exercer un contrôle non seulement sur l'opportunité de la mesure d'éloignement, mais également sur son « bien-fondé », c'est-à-dire sur l'exactitude matérielle des faits ou la qualification juridique de la menace pour l'ordre public, laissant au Ministre d'État une liberté d'action souveraine en matière de haute police. #### 3. L'incompétence matérielle et territoriale à l'égard des effets français de la Convention de 1912 et la théorie de la mention surabondante Examinant le second grief relatif à l'article 2 de l'arrêté, le Tribunal Suprême déploie une motivation en deux temps, articulant une exception d'incompétence internationale et une analyse de la nature non décisoire de la mention litigieuse (« au surplus »). Tout d'abord, le juge monégasque constate que « les dispositions relatives à l'interdiction de séjour dans les départements français relèvent exclusivement des autorités françaises » et en déduit immédiatement « que le Tribunal Suprême n'a pas à en connaître ». Ce motif repose sur le principe de territorialité du droit public et de souveraineté respective des États : le juge constitutionnel de la Principauté de Monaco n'a de juridiction que sur les actes et effets juridiques relevant de l'ordre interne monégasque. Les mesures de police d'interdiction de séjour sur le territoire des départements des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes, ainsi que les éventuelles arrestations et poursuites pénales qui en découleraient en application de l'article 21 de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912, ressortissent à la seule souveraineté des autorités administratives et judiciaires de la République française. Le Tribunal Suprême se déclare donc radicalement incompétent pour trancher un litige portant sur l'application ou l'interprétation de règles de police s'exécutant en France par des autorités françaises. Ensuite, par un motif surabondant mais juridiquement fondamental (« et qu'au surplus »), le Tribunal examine l'incidence de cette mention sur la régularité interne de l'arrêté monégasque. Le requérant faisait valoir que l'article 21 de la Convention de 1912 ne s'appliquait pas aux citoyens français et que sa mention dans l'arrêté à son encontre constituait une erreur de droit viciant l'acte. Le Tribunal Suprême ne conteste pas la réalité de l'erreur commise par les rédacteurs de l'arrêté ministériel — il concède même implicitement cette erreur par l'incise « quelque erronée qu'elle soit » —, mais il lui dénie toute portée invalidante. Pour le juge, la référence faite à l'article 2 de l'arrêté aux dispositions de la Convention du 10 avril 1912 « ne constitue pas une décision de nature à entacher la validité de l'acte attaqué ». En d'autres termes, le Ministre d'État monégasque n'avait aucun pouvoir de décision pour interdire le territoire français à qui que ce soit ; dès lors, l'article 2 de son arrêté ne revêtait aucun caractère décisoire ou normatif propre. Il s'analysait comme un simple rappel informatif ou comminatoire, une mise en garde administrative (en l'occurrence maladroite et juridiquement erronée puisque adressée à un Français) quant aux suites habituellement attachées en France aux expulsions monégasques en vertu du traité bilatéral. Dépourvue d'effet juridique décisoire dans l'ordre monégasque et détachable de la mesure d'expulsion proprement dite contenue à l'article premier, cette mention erronée ne saurait entraîner l'annulation de l'arrêté. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation rejetant l'ensemble des moyens tant de forme que de fond, la haute juridiction prononce une décision de rejet intégral assortie de la condamnation du requérant aux frais de l'instance : > « Par ces motifs : > Rejette la requête du sieur T. ; > Le condamne aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur T. c/ Ministre d'État* du 20 octobre 1949 constitue un jalon historique de premier plan dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco. Rendue sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911 et de l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, cette décision est l'une des toutes premières manifestations contentieuses de l'après-Seconde Guerre mondiale venant définir les contours du pouvoir de police des étrangers face aux droits fondamentaux en Principauté. #### 1. L'affirmation originelle de l'immunité juridictionnelle quasi-totale de la police des étrangers La solution dégagée en 1949 quant à l'article premier de l'arrêté d'expulsion témoigne d'une conception alors très largement répandue en droit public européen et français (dont s'inspire traditionnellement le droit administratif monégasque), qui voyait dans la police des étrangers un domaine régalien par excellence, relevant de la « haute police » et du pouvoir discrétionnaire quasi absolu du gouvernement. L'affirmation selon laquelle « un arrêté d'expulsion est une mesure de police et de sûreté à laquelle ne peut faire échec le principe de la liberté individuelle » (garanti par l'article 6 de la Constitution de 1911) fixe une frontière étanche entre la sûreté personnelle (qui protège contre les arrestations et détentions arbitraires) et le droit au séjour des non-nationaux. Aux yeux du juge de 1949, l'étranger ne tire de l'article 6 de la Constitution aucun droit subjectif à demeurer sur le territoire de la Principauté. Dès lors que la mesure ne prive pas l'individu de sa liberté physique par l'incarcération mais lui enjoint seulement de franchir la frontière, le principe constitutionnel de la liberté individuelle est jugé inopérant pour faire obstacle à l'exercice par le Ministre d'État de sa mission de sauvegarde de la sécurité publique. Plus remarquable encore est la posture d'autolimitation adoptée par le Tribunal Suprême quant à l'étendue de son contrôle : en jugeant que le Ministre d'État « n'a pas à donner les motifs de sa décision, et que le Tribunal Suprême n'a pas à en apprécier l'opportunité ou le bien-fondé », la juridiction consacre une double immunité : * **Une immunité formelle (absence de motivation) :** L'administration n'a pas à révéler dans le corps de l'arrêté les raisons qui la poussent à agir. Associée au refus du juge d'exiger la preuve d'un crime, délit ou quasi-délit, cette règle dispense l'exécutif de toute justification explicite au moment de la notification de l'acte. * **Une immunité substantielle (absence de contrôle du bien-fondé) :** En refusant
# Cour de Révision de Monaco, 30 mars 2011, n° 5703 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 30 mars 2011, n° 5703 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2011/03-30-5703)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre des suites patrimoniales et extrapatrimoniales de la rupture d'une union matrimoniale célébrée sous un double régime civil et confessionnel. Monsieur M. S., de nationalité française, et Madame C. B., de nationalité marocaine, tous deux résidents monégasques et de confession juive, se sont unis civilement le 5 mai 1983 devant l'officier de l'état civil de Monaco. Le 8 mai 1983, les époux ont ensuite célébré leur mariage religieux selon le rite israélite au sein de l'association culturelle israélite de Monaco. À la demande de l'épouse, le divorce civil des époux a été prononcé aux torts exclusifs de l'époux par un jugement rendu le 8 juillet 1999 par le Tribunal de première instance de Monaco. Cette décision a été intégralement confirmée par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 30 mai 2000, devenu irrévocable. Cependant, postérieurement à la dissolution du lien civil, l'ex-époux a persisté à refuser de délivrer à son ancienne conjointe le « *gueth* », acte religieux de répudiation ou de libération maritale prescrit par la loi mosaïque. Selon le rite hébraïque, l'absence de délivrance de ce document religieux prive la femme divorcée civilement de la faculté de contracter une nouvelle union religieuse conforme à sa foi, la plaçant dans la situation canonique d'épouse entravée (*agounah*). Malgré plusieurs interventions et recommandations émanant des autorités et juridictions rabbiniques saisies du différend, Monsieur S. a maintenu une résistance constante pendant plusieurs années. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette rétention du *gueth* procédait d'une malveillance délibérée lui causant un préjudice moral considérable, Madame B. a fait assigner Monsieur S. devant le Tribunal de première instance de Monaco, par exploit du 12 avril 2005. Elle sollicitait notamment l'allocation de dommages-intérêts réparant l'abus commis par son ex-mari dans l'exercice de son droit de refuser la délivrance du *gueth*, ainsi qu'une mesure d'injonction tendant à contraindre ce dernier à saisir le tribunal rabbinique de Paris. En défense, Monsieur S. a soulevé des exceptions de procédure. D'une part, il s'est opposé à la recevabilité de pièces rédigées en langue hébraïque versées aux débats par la demanderesse – en l'occurrence une décision rendue par les juridictions rabbiniques d'Israël –, exigeant la production d'une « traduction jurée », c'est-à-dire effectuée par un traducteur assermenté. D'autre part, il sollicitait la communication de la copie des passeports de Madame B. et de tiers, ainsi que des justificatifs administratifs afférents aux habilitations professionnelles d'un traducteur en Israël nommé T. Sur le fond, il concluait au rejet des prétentions délictuelles et formait une demande reconventionnelle en paiement de la somme de 10 000 euros. Par jugement du 26 mars 2009 (n° R 3618), le Tribunal de première instance a : - constaté la renonciation de Monsieur S. à exiger la production du passeport de Madame B., du passeport de T. et des habilitations éventuelles de ce dernier à exercer les fonctions de traducteur en Israël ; - débouté Monsieur S. de son exception relative à la traduction des pièces rédigées en langue hébraïque ; - déclaré irrecevable la prétention de Madame B. visant à contraindre Monsieur S. à saisir l'autorité rabbinique parisienne ; - condamné Monsieur S. à payer à Madame B. la somme de 75 000 euros à titre de dommages-intérêts pour abus de droit ; - débouté Monsieur S. de sa demande reconventionnelle indemnitaire. Monsieur S. a interjeté appel de ce jugement. Par arrêt rendu le 8 juin 2010 (n° R 5014), la Cour d'appel de Monaco a écarté l'ensemble des exceptions de nullité et de procédure soulevées par l'appelant et a confirmé le jugement entrepris en toutes ses dispositions. Monsieur S. s'est pourvu en révision contre cette décision le 14 octobre 2010. Son pourvoi articulait trois moyens de cassation : 1. **Sur le premier moyen**, tiré de la violation de l'article 8 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 (érigeant le français en langue officielle de l'État), du principe du contradictoire et de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : le demandeur reprochait à la Cour d'appel d'avoir rejeté son exception procédurale tenant à la communication d'une traduction certifiée par traducteur assermenté des actes rédigés en hébreu. 2. **Sur le deuxième moyen**, tiré de la méconnaissance de l'article 199-4° du Code civil monégasque et de l'article 6 de la Convention européenne : le requérant reprochait aux juges du fond d'avoir estimé qu'il avait renoncé à sa demande de communication forcée des passeports et pièces administratives, alors qu'aucune renonciation expresse ne ressortait de ses écritures antérieures. 3. **Sur le troisième moyen**, tiré de la violation des articles 9 et 23 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 (protégeant la liberté des cultes et garantissant la liberté de pensée et de conscience), ainsi que d'un défaut de motif et de base légale : le demandeur soutenait que l'ordre juridique étatique et le juge civil ne sauraient sanctionner pécuniairement l'inobservation ou l'exercice d'une règle strictement cultuelle ou religieuse sans s'immiscer illicitement dans la liberté de conscience. La défenderesse a sollicité pour sa part le rejet du pourvoi et l'octroi d'une indemnité de 10 000 euros au titre des frais irrépétibles engagés en révision, en application de l'article 459-4 du Code de procédure civile monégasque. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'arrêt du 30 mars 2011 soumettait à la Cour de révision de la Principauté de Monaco trois interrogations directrices, touchant successivement au droit de la preuve en procédure civile internationale, aux devoirs d'instruction du juge, et à la frontière entre ordre civil et prérogatives religieuses au regard du droit de la responsabilité civile délictuelle. 1. **La preuve documentaire étrangère et l'exigence linguistique :** La production en justice d'un acte ou d'une décision émanant d'une juridiction étrangère, formulé dans un idiome non officiel (l'hébreu), exige-t-elle à peine d'irrecevabilité le recours exclusif à une « traduction jurée » émanant d'un expert assermenté, au regard du principe constitutionnel consacrant le français comme langue officielle de l'État et des exigences du procès équitable ? 2. **Le contrôle des demandes d'instruction et de communication de pièces :** L'omission ou la non-réitération de conclusions tendant à la communication forcée de pièces administratives prive-t-elle la juridiction d'appel du pouvoir d'apprécier la pertinence de ces documents au regard de la résolution du litige ? 3. **L'abus du droit de refuser le divorce religieux (*gueth*) :** Le juge civil peut-il, sans attenter à la liberté religieuse et de culte garantie par la Constitution monégasque, caractériser une faute civile délictuelle engageant la responsabilité pécuniaire de l'époux sur le fondement de son refus persistant de délivrer une répudiation religieuse consécutivement au prononcé d'un divorce civil ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Cour de révision rejette l'intégralité des moyens soulevés par le demandeur et confère une motivation rigoureuse à sa décision. #### 1. Sur le formalisme probatoire et la langue de la procédure (rejet du premier moyen) La Cour de révision approuve les juges du fond d'avoir retenu que la traduction en langue française des actes produits en justice n'est assujettie par les textes monégasques à « aucun formalisme particulier ». Dès lors, l'exigence d'une traduction certifiée par un traducteur assermenté (« traduction jurée ») ne s'impose pas *ad validitatem*. Les juges de révision relèvent que la Cour d'appel a souverainement constaté les données factuelles démontrant l'absence totale d'atteinte aux droits de la défense : - Monsieur S. ne contestait point l'exactitude ni la fidélité de la traduction libre produite par la défenderesse ; - Le demandeur exploitait lui-même ces documents dans ses propres écritures pour asseoir sa défense au fond ; - Il produisait de surcroît sa propre traduction française de la décision émise par les instances rabbiniques israéliennes, laquelle concordait scrupuleusement avec celle versée par son ex-épouse. Il en résulte que la substance de l'article 8 de la Constitution (qui impose le français devant les tribunaux de la Principauté) et l'impératif du procès équitable garanti par l'article 6 de la Convention européenne sont pleinement respectés, le débat contradictoire s'étant noué sur des versions françaises concordantes et comprises des deux plaideurs. #### 2. Sur l'inutilité souverainement appréciée des pièces réclamées (rejet du deuxième moyen) S'agissant du grief portant sur l'absence de renonciation explicite à la production de passeports et de documents administratifs, la Cour de révision évacue la discussion relative à la renonciation aux écritures. Elle juge que les juges d'appel, confirmant l'analyse des premiers juges, ont « souverainement estimé, par motifs propres et adoptés, que les documents en discussion n'étaient pas utiles aux débats ». Cette motivation relative au défaut de pertinence probatoire suffit, à elle seule, à priver le moyen de toute portée et à justifier légalement l'arrêt d'appel. #### 3. Sur la qualification de faute civile délictuelle dans le refus d'octroi du *gueth* (rejet du troisième moyen) Le cœur doctrinal de l'arrêt réside dans le rejet du troisième moyen. La Cour de révision énonce en premier lieu un principe fondamental gouvernant le droit monégasque de la responsabilité civile : > « Mais tout abus dans l'exercice d'un droit peut être constitutif d'une faute civile ». La haute juridiction valide la ligne de partage très nette tracée par la Cour d'appel entre l'examen des croyances religieuses et la qualification de l'abus de droit : - **Absence d'immixtion théologique :** Le juge civil ne procède à aucune appréciation du dogme ou des motifs spirituels qui ont pu inspirer l'attitude du mari. Il ne s'immisce pas dans le domaine intime de la foi ni dans la validité rituelle des sacrements ou actes religieux. - **Constat d'un fait générateur de préjudice :** Le juge étatique examine de manière purement objective si l'exercice – ou le refus d'exercice – d'une prérogative rituelle produit, sur le terrain du droit commun de la responsabilité, un fait dommageable illégitime. - **Caractérisation de la faute civile :** L'abus résulte en l'espèce de circonstances concrètes et indiscutables : une « résistance obstinée » manifestée durant plusieurs années consécutives, maintenue délibérément au mépris des injonctions et recommandations formelles des autorités et juridictions rabbiniques. La Cour d'appel a pu valablement déduire que la posture du mari ne procédait d'aucun motif spirituel sérieux, mais poursuivait le « seul but [...] de poursuivre une vindicte à l'égard de Mme B. » à la suite d'un divorce civil prononcé à ses torts exclusifs. - **Le préjudice moral autonome :** L'abstention fautive cause à l'ex-épouse un dommage direct et certain : l'impossibilité de contracter une nouvelle union conforme à ses propres convictions cultuelles, situation génératrice d'une profonde souffrance morale constitutive d'une véritable « violence morale ». Dès lors, les articles 9 et 23 de la Constitution n'ont pas été méconnus, la condamnation à réparer le préjudice civil ne violant en rien la liberté de conscience. ### C. Le dispositif La Cour de révision rejette le pourvoi et fait droit partiellement aux demandes accessoires présentées par la défenderesse : > « PAR CES MOTIFS, > – Rejette le pourvoi ; > – Condamne M. S. à payer à Mme B. la somme de trois mille euros sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile ; > – Le condamne à une amende de trois cents euros, ainsi qu'aux dépens dont distraction au profit de Maître Étienne Léandri, avocat-défenseur sous sa due affirmation. » *(Une note administrative informelle annexed au texte de la décision signale une mention erronée de cassation partielle en renvoi, mais le dispositif effectif et délibéré de la Cour de révision est sans ambiguïté : il s'agit d'un arrêt de rejet intégral, assorti de condamnations financières à l'encontre du demandeur en révision).* --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 30 mars 2011 par la Cour de révision de Monaco présente un intérêt juridique majeur sous deux angles : l'aménagement des règles formelles d'admission de la preuve rédigée en langue étrangère et, surtout, l'articulation entre l'ordre public civil laïc et l'exercice abusif d'une prérogative confessionnelle. #### 1. L'assouplissement du formalisme probatoire face au multilinguisme Sur le terrain procédural, le moyen tiré de l'article 8 de la Constitution monégasque (qui consacre le français comme langue officielle) posait la question du formalisme imposé aux plaideurs produisant des pièces étrangères. À l'instar de la solution traditionnellement admise par la Cour de cassation française (notamment en matière civile où le juge du fond dispose d'un pouvoir souverain pour apprécier la valeur probante d'une pièce traduite de manière non certifiée dès lors qu'elle ne fait l'objet d'aucune contestation sérieuse), la Cour de révision monégasque adopte une vision pragmatique et proportionnée. Elle refuse de sanctionner par une irrecevabilité automatique la production d'une traduction simple dès lors que le principe de la contradiction et l'égalité des armes – composantes maîtresses de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme – ont été préservés. Le fait que le demandeur ait lui-même produit une version française identique et s'en soit servi dans son propre argumentaire interdisait de retenir une quelconque atteinte aux droits de la défense. L'exigence de « traduction jurée » n'est donc pas une règle d'ordre public procédural en droit monégasque lorsque la sincérité des traductions soumises au débat n'est pas loyalement disputée. #### 2. L'alignement sur la théorie civiliste de l'abus de droit appliquée au contentieux du *gueth* Sur le plan du fond, la Cour de révision monégasque consacre une solution d'un grand équilibre dogmatique, parfaitement en phase avec la jurisprudence de la Cour de cassation française (Civ. 2e, 15 mai 1985 ; Civ. 1re, 21 nov. 1995 ; Civ. 2e, 22 mai 2003, n° 01-14.739). Le nœud du litige tenait à l'antagonisme apparent entre l'abstention confessionnelle du juge étatique et la sanction de la responsabilité civile. En vertu du principe de séparation et
# Cour d'Appel de Monaco, 28 février 2011, n° 7340 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 février 2011, n° 7340 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2011/02-28-7340)) ## Faits et procédure Un ressortissant géorgien, G. M., né en 1972, fait l'objet d'un arrêté de refoulement pris par le Ministre d'État le 23 avril 2009 et notifié le 24 avril 2009. Il est interpellé à Monaco dans la nuit du vendredi 10 décembre 2010, à 1 heure 50, et placé en garde à vue. Il reconnaît les faits qui lui sont reprochés, puis est présenté à un magistrat du parquet le même jour. Le tribunal correctionnel, par jugement du 14 décembre 2010, annule le mandat d'arrêt décerné par le Procureur Général ainsi que le procès-verbal d'audition du prévenu par la police. Sur le fond, il le renvoie des fins de la poursuite du chef d'infraction à mesure de refoulement en état de récidive légale, visé par les articles 22 et 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 et par l'article 40, alinéa 2, du Code pénal. Le ministère public interjette appel le 17 décembre 2010. Devant la Cour d'appel, le conseil du prévenu, commis d'office, soulève in limine litis des exceptions de nullité. Il soutient notamment que le substitut du Procureur Général n'est pas un magistrat au sens de l'article 5 § 3 de la Convention européenne des droits de l'homme, que le prévenu n'a été présenté que quatre jours et dix heures après son interpellation à un juge indépendant, et que la détention est en conséquence irrégulière. Il demande la nullité de l'ensemble de la procédure et, à défaut, la relaxe. Le ministère public requiert l'infirmation et soutient que le recueil des déclarations du prévenu est sans incidence sur la constitution de l'infraction, qui résulte du seul fait de se trouver sur le territoire monégasque. Les exceptions de nullité sont jointes au fond. L'arrêt du 28 février 2011 infirme le jugement, déboute le prévenu de ses demandes en nullité et le déclare coupable. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première porte sur le respect des garanties de l'article 5 § 3 de la Convention, selon lequel « toute personne arrêtée doit être aussitôt présentée à un juge ». Il s'agit de savoir si la présentation du prévenu à un tribunal composé de magistrats indépendants, dans les délais de la procédure, satisfait à cette exigence. La seconde, plus substantielle, concerne l'article 6 de la Convention et le droit de ne pas s'incriminer soi-même. La question est de savoir si les procès-verbaux d'audition du prévenu par la police et d'interrogatoire par le ministère public doivent être annulés lorsque les déclarations recueillies ont pu contribuer à l'incrimination ou aggraver la situation pénale de l'intéressé. ## Solution et dispositif La Cour écarte l'ensemble des moyens de nullité. Sur le terrain de l'article 5 § 3, elle relève que le prévenu « a été présenté au Tribunal, composé de magistrats dont l'indépendance est assurée par la Constitution de l
# Cour d'Appel de Monaco, 08 juin 2010, n° 27385 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 juin 2010, n° 27385 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2010/06-08-27385)) ## Faits et procédure Les parties, M. S., de nationalité française, et Mme C. B., de nationalité marocaine, résidaient toutes deux à Monaco. Mariées civilement le 5 mai 1983, elles se sont également mariées religieusement le 8 mai 1983 selon le rite israélite. Le divorce, prononcé aux torts exclusifs du mari par jugement du Tribunal de première instance du 8 juillet 1999, a été confirmé par arrêt de la cour d'appel du 30 mai 2000. En 2003, Mme B. a saisi une juridiction rabbinique de l'État d'Israël afin d'obtenir la délivrance d'un acte de répudiation (« gueth ») et le versement d'une pension alimentaire. Pendant cette procédure, M. S., présent en Israël avec les deux enfants depuis le 5 avril 2004, a fait l'objet d'une interdiction de quitter le territoire. Il y est resté près de huit mois, jusqu'à un arrêt de la Cour suprême d'Israël du 29 novembre 2004 qui a infirmé les décisions de première instance. M. S. a assigné son ex-épouse devant le Tribunal de première instance de Monaco en réparation du préjudice résultant de cette rétention. Par jugement du 26 mars 2009, il a été débouté, après rejet des exceptions de nullité qu'il avait soulevées. Il a interjeté appel principal, Mme B. formant appel incident. En cause d'appel, la cour a d'abord écarté les exceptions de procédure soulevées par les parties, relatives à la traduction des pièces rédigées en hébreu, à la communication tardive de pièces et à la recevabilité des conclusions de l'appelant (*les points relatifs aux exceptions de procédure ne sont pas repris dans le présent commentaire, sauf mention utile*). ## Question de droit La question principale posée à la cour était la suivante : l'usage, par une partie, des voies de droit ouvertes devant des juridictions rabbiniques étrangères, aboutissant à une mesure restrictive de liberté prise à l'encontre de son ex-conjoint, peut-il engager la responsabilité délictuelle de l'auteur de la saisine, en particulier lorsque cette saisine est accompagnée de manœuvres dolosives ? Subsidiairement, M. S. demandait à la cour de surseoir à statuer jusqu'à l'exequatur de la décision de la Cour suprême d'Israël, ou de reconnaître à cette décision l'autorité de la chose jugée. La question de l'abus d'ester en justice, invoquée par l'appel incident, se posait également. ## Solution et dispositif La cour a confirmé le jugement entrepris, en retenant que la demande de M. S. relevait de la responsabilité délictuelle et qu'elle ne pouvait prospérer faute de faute caractérisée imputable à Mme B. Elle s'est en outre fondée sur les motifs des premiers juges, qu'elle a expressément adoptés. Les motifs essentiels sont les suivants : - la mesure de rétention a été prise d'autorité par les juridictions rabbiniques du premier degré, et non à la demande de Mme B. ; - M. S. n'a pas déféré aux convocations des autorités et juridictions rabbiniques de France, ni aux invitations qui l'exhortaient à délivrer le « gueth » ; - il avait lui-même indiqué, pour justifier son refus de comparaître devant le Tribunal rabbinique de Paris, qu'il se présenterait devant le président du Tribunal rabbinique de Jérusalem, de sorte que Mme B. n'a utilisé aucun procédé déloyal en saisissant cette juridiction ; - la demande de pension alimentaire était conforme au droit israélien applicable ; - Mme B. a effectué des démarches pour obtenir l'autorisation d'immigrer, échec imputable au refus de M. S. de signer les documents requis du conjoint ; - l'arrêt infirmatif de la Cour suprême d'Israël ne démontre pas à lui seul la mauvaise foi de Mme B. ; - les règles de compétence retenues en première instance puis écartées en appel ne résultent pas de « manœuvres ou d'artifices dolosifs » imputables à Mme B. S'agissant de l'appel incident, la cour a retenu que l'appel de M. S. était téméraire et a alloué à Mme B. des dommages et intérêts, le montant sollicité (100 000 euros) étant ramené à 8 000 euros. Le dispositif de l'arrêt est rédigé comme suit : > « Rejette les exceptions de procédure soulevées par les parties en cause d'appel, > Confirme le jugement entrepris en toutes ses dispositions tant en ce qui concerne les exceptions de procédure que sur le fond, > Y ajoutant condamne en outre M. S. à payer à C. B. la somme de 8 000
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 02 mars 2000, n° 12496 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 02 mars 2000, n° 12496 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2000/03-02-12496)) ## Faits et procédure Par exploit du 9 février 1996, Mme KA. (désignée « m. MO. » dans le corps de la décision), domiciliée à Monaco, a assigné devant le Tribunal de première instance la société U, personne morale de droit liechtensteinois dont le siège est à Vaduz. Elle réclamait le paiement de 9 000 000 francs, outre intérêts au taux légal, au titre d'une « reconnaissance de dette » datée du 28 avril 1992. Elle demandait également que produise son plein effet une inscription provisoire d'hypothèque prise le 12 décembre 1995 à la conservation des hypothèques, sur des immeubles sis à Monaco et appartenant à la fondation. Le document invoqué émanait du beau-père de la demanderesse, qui y déclarait faire bénéficier son fils et sa belle-fille d'une créance de 3 000 000 francs suisses sur la société U, avec une clause prévoyant le retour de cette somme à la femme en cas de « querelle conjugale ou de séparation ». La demanderesse soutenait que la procédure de divorce engagée par son mari rendait la créance exigible, et que le beau-père, fondateur et dirigeant effectif de la fondation, pouvait l'engager. La défenderesse concluait au rejet et formait une demande reconventionnelle de 100 000 francs de dommages-intérêts. Elle faisait valoir que le document n'émanait pas de la fondation et que n'étaient établis ni les pouvoirs du signataire ni la qualité de créancier de la demanderesse. Elle produisait en outre un jugement du Tribunal de la Principauté du Liechten
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2341 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2341 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/11-30-2341)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit à la croisée du droit des étrangers, du droit pénal et du contentieux administratif monégasque. Elle concerne Monsieur A. A., ressortissant étranger ayant atteint sa majorité le 29 avril 2008. Selon les écritures du requérant, son parcours a été marqué par une enfance troublée et d'importants conflits familiaux, en particulier avec sa mère. À compter de l'année 2006, l'intéressé a fait l'objet, sous le contrôle du Tribunal pour enfants d'Aix-en-Provence, de diverses mesures d'hospitalisation dans des structures psychiatriques, avant d'être orienté vers des foyers éducatifs. Par un jugement rendu le 23 juillet 2007 par cette même juridiction pour enfants, la garde du jeune homme a finalement été confiée à son père, Monsieur R. A., lequel était établi en Principauté de Monaco où il exerçait l'activité professionnelle d'exploitant d'un « restaurant-snack ». Peu de temps après cette réinstallation auprès de son père, le 18 août 2007, une altercation s'est produite au sein de l'établissement paternel. Les services de police ont procédé à l'interpellation du requérant, sur lequel a été découverte une quantité minime de produit stupéfiant, s'élevant à 0,19 gramme de cannabis. Cet épisode a conduit l'autorité administrative à lui notifier, le 5 septembre 2007, un « avertissement solennel » précisant de manière explicite que la survenance de tout nouvel incident compromettrait la poursuite de son séjour sur le territoire de la Principauté. Le 15 novembre 2007, Monsieur A. A. a été impliqué dans un accident de la circulation routière. À cette occasion, les contrôles d'imprégnation éthylique ont révélé un taux d'alcoolémie mesuré à 0,41 mg par litre d'air expiré, excédant ainsi le seuil réglementaire fixé à 0,40 mg. Le traitement judiciaire de ces deux séquences s'est matérialisé par deux décisions distinctes prononcées le 22 février 2008 par le Tribunal correctionnel de Monaco : - d'une part, une peine d'un mois d'emprisonnement avec sursis pour des infractions de coups et blessures et de violation de la législation réprimant le trafic et l'usage de stupéfiants ; - d'autre part, une peine d'amende s'élevant à 45 euros pour conduite d'un véhicule sous l'empire d'un état alcoolique léger. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a complété cette chronologie en faisant état d'un passé judiciaire et administratif plus dense : une procédure classée sans suite en 2004 pour offenses publiques envers un membre de la famille princière ; une autre procédure classée sans suite pour infraction aux stupéfiants et dégradation de biens privés ; une condamnation par le Tribunal de Police de Monaco le 2 février 2005 à 200 euros d'amende avec sursis pour dommages volontaires à la propriété mobilière d'autrui ; une procédure pénale le 28 août 2006 pour vol avec violence à Antibes suivie d'une hospitalisation psychiatrique consécutive à des violences sur sa mère ; des poursuites le 5 avril 2007 pour menaces de mort à Cap d'Ail à l'encontre d'agents de police judiciaire ; et enfin le dépôt d'une plainte pour violences volontaires le 3 février 2008. La carte de séjour dont bénéficiait Monsieur A. A. arrivait à échéance le 29 août 2008. Le 19 septembre 2008, l'autorité administrative, agissant sur instructions du Gouvernement Princier, a notifié au requérant une décision formelle portant refus de renouvellement de son titre de séjour. Cette mesure défavorable était expressément motivée par les « nouvelles condamnations de M. A. A. postérieures à l'avertissement solennel qui lui a été notifié le 5 septembre 2007 ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Dès la notification de ce refus de renouvellement intervenue le 19 septembre 2008, le père du requérant, Monsieur R. A., a pris l'initiative d'adresser, le 23 septembre 2008, une réclamation gracieuse au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur afin d'obtenir le retrait de la décision d'éviction administrative prise à l'encontre de son fils. Par une décision en date du 3 octobre 2008, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a expressément rejeté ce recours gracieux en maintenant le refus contesté. Par une requête enregistrée au Greffe général le 2 décembre 2008, Monsieur A. A., agissant désormais personnellement et en sa qualité d'administré majeur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision initiale du 19 septembre 2008, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux dépens. À l'appui de sa requête en annulation, Monsieur A. A. développait une double argumentation de fond : 1. *L'erreur manifeste dans la qualification des faits* : Le requérant contestait le visa de « nouvelles condamnations » postérieures à l'avertissement solennel du 5 septembre 2007. Il soutenait que les faits sanctionnés pénalement par les jugements correctionnels du 22 février 2008 trouvaient en réalité leur source exclusive dans les agissements commis antérieurement audit avertissement (l'incident du 18 août 2007), à l'exception de l'infraction routière mineure du 15 novembre 2007, de sorte que l'administration ne pouvait légalement imputer à l'administré une récidive comportementale postérieure à sa mise en garde solennelle. 2. *L'atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale* : Invoquant l'article 22 de la Constitution monégasque ainsi que l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le requérant affirmait que la mesure administrative portait une atteinte excessive à son équilibre personnel. Il faisait valoir qu'il ne représentait pas une menace d'une gravité telle qu'elle justifierait son éloignement, qu'il avait rompu toute relation avec sa mère en France et que son unique point d'ancrage affectif et matériel résidait à Monaco auprès de son père, chez lequel il avait vécu dès l'âge de 12 ans. En outre, il occupait un emploi salarié dans l'entreprise de son père, effectuait des missions d'intérim et bénéficiait d'un suivi médical régulier auprès du service de
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27254 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27254 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27254)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit administratif spécial, et plus particulièrement dans le contentieux de la police des étrangers et des mesures d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public. À l'origine de cette affaire se trouve une décision administrative individuelle prise le 7 mars 2005 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Par cet acte, l'autorité exécutive a prononcé une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Madame S., épouse G., ressortissante de nationalité hongroise. Cette décision administrative a été formellement notifiée à l'intéressée le 24 mars 2005. Le cadre juridique général régissant la situation de la requérante sur le sol monégasque relève des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par la haute juridiction. Les motifs factuels ayant déterminé l'intervention de cette mesure de police administrative n'ont pas été exposés lors de l'édiction de l'acte initial, mais ont été ultérieurement révélés par l'administration au cours de l'instruction juridictionnelle. Selon les déclarations du Ministre d'État, l'éloignement de la requérante s'inscrivait dans un contexte de sécurité nationale et internationale lié à la participation des services de police monégasques à la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme. Plus précisément, les autorités monégasques faisaient état d'échanges d'informations au niveau international mettant en cause l'époux de la requérante, Monsieur G. Selon ces renseignements policiers, Monsieur G. serait l'un des dirigeants d'une organisation criminelle dénommée « S. ». Cette structure serait dirigée par un certain Monsieur M., lequel, faisant l'objet d'un mandat d'arrêt international, se serait réfugié en Russie. Dans ce contexte géopolitique et criminel, l'administration monégasque soutenait que Monsieur G. avait cherché à s'installer en Principauté de Monaco accompagné de son épouse, Madame S. Aux yeux du Ministre d'État, cette démarche d'installation conjugale confirmait les informations selon lesquelles ladite organisation criminelle cherchait à étendre ses ramifications sur le territoire de la Principauté. Au surplus, l'autorité administrative se prévalait de nouveaux renseignements qui auraient corroboré les informations initialement obtenues sur le couple, et singulièrement sur l'époux. D'une part, le Ministre d'État affirmait qu'il résultait d'une ordonnance de référé rendue par le Tribunal administratif de Paris le 21 mars 2006 que Monsieur G. avait fait l'objet d'un refus d'entrer en France (le Tribunal Suprême mentionnant à cet égard dans ses motifs la date du 5 juin 2005) en raison de son signalement dans le système d'information Schengen. D'autre part, le Ministre d'État indiquait que les autorités judiciaires helvétiques avaient adressé à la Principauté de Monaco une commission rogatoire internationale concernant Monsieur G., délivrée dans le cadre d'une procédure pénale ouverte des chefs de participation à une organisation criminelle et de blanchiment de fonds. C'est sur la base de ce faisceau d'éléments relatifs aux activités supposées de Monsieur G. que le Ministre d'État avait estimé fondée la mesure de refoulement prononcée tant à l'encontre de l'époux qu'à l'encontre de son épouse, Madame S. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éloignement, Madame S., épouse G., a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005. Agissant par la voie du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, la requérante sollicitait l'annulation de la décision de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 7 mars 2005 et notifiée le 24 mars suivant. L'examen de cette requête a donné lieu à une première étape procédurale déterminante. Estimant que le dossier ne lui permettait pas, en l'état, de statuer sur la légalité de l'acte administratif contesté, le Tribunal Suprême a rendu une première décision avant dire droit le 20 mars 2006. Par cet arrêt préparatoire, la haute juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire tous les éléments permettant au Tribunal d'exercer son contrôle juridictionnel sur la mesure de police attaquée. En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe général de la Principauté le 21 avril 2006. Bien que le texte des visas de l'arrêt mentionne matériellement que le Ministre d'État a présenté des observations « tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 7 mars 2005 », la lecture intégrale de ce même visa démontre sans ambiguïté que l'argumentation de l'État visait au contraire à défendre la légalité de l'acte et à obtenir le rejet du recours, puisque le mémoire s'achève par l'affirmation selon laquelle les éléments exposés « confirment le bien-fondé de la mesure de refoulement de lui-même et de son épouse ». Au soutien de cette défense au fond, le Ministre d'État a exposé les motifs liés à l'organisation criminelle « S. », a versé aux débats l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006, et a fait état de l'existence de la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques. Toutefois, l'administration a expressément précisé dans ses écritures que cette commission rogatoire internationale ne pouvait pas être produite devant la juridiction. En réplique à cette production ministérielle, Madame S.-G. a déposé un mémoire d'observations enregistré au Greffe général le 19 mai 2006. L'argumentation de la requérante s'est articulée autour de la carence probatoire de l'administration et de l'inopérance de la seule pièce versée aux débats. Elle a ainsi fait valoir que l'unique document matériellement produit par le Ministre d'État était l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris. Or, selon la requérante, cette décision juridictionnelle française était dépourvue de toute valeur probante pour trois raisons cumulatives : premièrement, le juge des référés ne s'était prononcé que sur la condition d'urgence et nullement sur le fond du droit ; deuxièmement, cette ordonnance ne pouvait constituer la preuve d'un risque que les époux G. feraient courir à l'ordre public monégasque ; troisièmement, ladite ordonnance, datée du 21 mars 2006, avait été rendue postérieurement à la décision de refoulement attaquée, laquelle remontait au 7 mars 2005. En conséquence de cette absence de justification factuelle contemporaine de l'acte, Madame S.-G. soutenait que la décision de refoulement était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et devait, de ce chef, être annulée. La procédure écrite étant arrivée à ce stade, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance en date du 6 octobre 2006, renvoyé la cause à l'audience publique du 5 décembre 2006. Lors de cette audience où le Tribunal Suprême siégeait en assemblée plénière et statuait en matière administrative, Monsieur Pierre Delvolvé, Vice-Président du Tribunal Suprême, a été entendu en son rapport. Les débats oraux ont ensuite donné lieu aux plaidoiries de Maître Frank Michel, avocat-défenseur (le texte de la décision mentionnant qu'il a été ouï « au nom de V. G. »), et de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, représentant les intérêts de l'État de Monaco. Enfin, Madame le Procureur général a été entendue en ses conclusions, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le lendemain, 6 décembre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait une question fondamentale de procédure administrative contentieuse, directement liée à l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les actes de police administrative affectant les droits des étrangers. Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : lorsque le Ministre d'État, préalablement invité par une décision avant dire droit du Tribunal Suprême à produire tous les éléments justifiant une mesure individuelle de refoulement du territoire monégasque, se borne à invoquer des renseignements policiers relatifs au seul conjoint de la personne refoulée en ne versant aux débats qu'une décision juridictionnelle étrangère dépourvue de la portée alléguée et en refusant de communiquer une commission rogatoire internationale, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure de statuer au fond sur la légalité de l'acte ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces nécessaires à la manifestation de la vérité ? En filigrane de cette question procédurale se posait l'enjeu de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge administratif monégasque, ainsi que la détermination du seuil d'exigence probatoire requis de la puissance publique lorsqu'elle invoque des motifs touchant à la criminalité internationale pour justifier une mesure d'éloignement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en cinq considérants, qui procède par une analyse critique et méthodique des éléments fournis par l'administration en réponse à la première mesure d'instruction, avant d'en tirer les conséquences procédurales sur le fondement des textes régissant son office. Dans un premier temps, la haute juridiction dresse le constat formel et matériel de la production administrative consécutive à sa décision du 20 mars 2006. Le Tribunal relève qu'en réponse à l'invitation qui lui avait été adressée de produire tous les éléments permettant l'exercice du contrôle de légalité, le Ministre d'État s'est limité à deux démarches : d'une part, la production matérielle d'une seule pièce, à savoir l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006 ; d'autre part, la simple mention de l'existence d'une commission rogatoire internationale. Surtout, le Tribunal Suprême opère une distinction personnelle fondamentale en soulignant que ces deux éléments concernent exclusivement Monsieur G. et que le Ministre d'État « n'a apporté aucun élément propre à Mme G. ». Ce premier constat met immédiatement en lumière une faille majeure dans la défense de l'État : alors que l'acte administratif individuel attaqué vise personnellement l'épouse, l'intégralité de la justification avancée par la puissance publique porte sur la personne du mari. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la valeur probante de l'unique document versé au dossier, l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006. Analysant avec précision l'objet et la portée de cette décision juridictionnelle étrangère, le juge monégasque relève qu'elle ne porte que sur une demande de suspension d'une décision implicite de rejet émanant du Ministre d'État, Ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire de la République française. Cette demande administrative initiale de Monsieur G. tendait, d'une part, à obtenir la communication des informations le concernant figurant dans le système d'information Schengen et, d'autre part, à obtenir l'effacement de ce signalement. À l'issue de cette lecture exacte de la pièce produite, le Tribunal Suprême inflige un démenti formel aux allégations de l'administration monégasque en jugeant que, « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, il ne résulte pas de cette ordonnance que M. G. a fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005 ». La pièce produite est ainsi jugée totalement inopérante au regard du fait qu'elle était censée établir. Dans un troisième temps, la juridiction se penche sur le second élément invoqué par le défendeur, à savoir la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques. Le raisonnement du juge est ici gouverné par le principe du contradictoire et les exigences élémentaires de la preuve juridictionnelle. Le Tribunal Suprême constate qu'en l'absence de communication matérielle de ce document dont fait état le Ministre d'État, la juridiction « n'est pas à même d'en vérifier l'existence et d'en connaître le contenu ». En refusant de se contenter des simples affirmations non étayées de l'autorité administrative, fût-ce en matière de coopération pénale internationale, le Tribunal affirme qu'un document non produit aux débats est juridiquement inexistant pour le contrôle de légalité. Dans un quatrième temps, opérant la synthèse des trois constats précédents, le Tribunal Suprême tire une conclusion intermédiaire sévère à l'endroit de l'exécutif : « par suite, que le Ministre d'État n'a pas répondu à l'invitation qui lui a été faite par le Tribunal Suprême de produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle ». L'inertie ou l'insuffisance probatoire de l'administration est ainsi formellement qualifiée de défaut d'exécution de la décision avant dire droit du 20 mars 2006. Dans un cinquième et dernier temps, le Tribunal Suprême détermine la sanction procédurale adéquate face à cette carence persistante de l'administration. Plutôt que de statuer immédiatement au fond en tirant les conséquences du défaut de preuve par une annulation sèche de l'acte attaqué, la haute juridiction choisit de mobiliser les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Elle vise et reproduit intégralement les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes desquelles le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité. Faisant application de cette prérogative légale, le Tribunal juge qu'il y a lieu d'ordonner une nouvelle mesure d'instruction. Toutefois, opérant une gradation remarquable dans l'impérativité de son office, le juge ne procède plus par voie de simple « invitation » comme il l'avait fait le 20 mars 2006, mais décide « d'enjoindre au Ministre d'État de produire les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». ### C. Le dispositif Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce un nouvel arrêt avant dire droit dont le dispositif est rédigé en des termes strictement impératifs et assortis d'une contrainte temporelle précise : > « Décide > Il est enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 6 décembre 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'évolution du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la théorie générale de la preuve en matière d'excès de pouvoir que sous celui du contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers. L'analyse des strictes énonciations de la décision permet d'en dégager plusieurs enseignements fondamentaux quant à l'office du juge constitutionnel et administratif de la Principauté. #### 1. L'affirmation de l'effectivité du contrôle juridictionnel sur la police des étrangers La matière de la police des étrangers, régie en Principauté par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, relève traditionnellement des prérogatives régaliennes de l'État. Les mesures de refoulement du territoire constituent des actes de haute police administrative par lesquels l'autorité exécutive entend prévenir des atteintes à l'ordre public ou à la sécurité nationale. Dans le litige commenté, la gravité des motifs invoqués par le Ministre d'État en cours d'instance — à savoir la lutte contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et l'implantation d'une organisation criminelle internationale sur le territoire monégasque — aurait pu conduire l'administration à penser qu'elle bénéficiait d'un pouvoir discrétionnaire quasi absolu, échappant aux investigations approfondies du juge. Or, la décision du 6 décembre 2006 démontre avec éclat que le Tribunal Suprême refuse toute immunité juridictionnelle au profit des mesures de refoulement, quelle que soit la sensibilité des motifs sécuritaires allégués. En se fondant sur l'article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde sa compétence générale en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives, le Tribunal Suprême affirme la plénitude de son contrôle de légalité. Si la requérante invoquait dans son mémoire en réplique le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation — ce qui correspond au contrôle restreint classiquement exercé par le juge administratif sur l'appréciation des faits en matière de police des étrangers —, l'arrêt révèle qu'avant même de qualifier juridiquement les faits ou d'apprécier leur gravité sous l'angle de l'erreur manifeste, le juge exige d'être mis en mesure de vérifier la matérialité même de ces faits. L'exercice d'un contrôle de légalité, fût-il restreint quant à l'opportunité de la mesure, postule nécessairement un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits qui en constituent le soubassement. En jugeant à trois reprises dans sa motivation que la production des éléments est indispensable pour lui permettre « d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée », le Tribunal Suprême érige la vérification des faits par le juge en condition substantielle de l'État de droit monégasque. #### 2. La dialectique de la preuve et le rejet des allégations administratives non corroborées La procédure administrative contentieuse, par nature inquisitoire, confie au juge la direction de l'instruction. Face à l'inégalité structurelle des parties au procès administratif — où le requérant particulier se heurte au secret de l'administration ou à la détention exclusive des pièces du dossier par la puissance publique —, le juge de l'excès de pouvoir doit rétablir l'équilibre probatoire. L'arrêt du 6 décembre 2006 illustre de manière exemplaire le mécanisme de la charge de la preuve devant le Tribunal Suprême. Lorsque la décision administrative de refoulement n'est pas assortie de ses justificatifs matériels, et que le requérant conteste la légalité de la mesure en soutenant qu'il ne représente aucun risque pour l'ordre public, la charge de la preuve bascule sur l'administration défenderesse. Il appartient alors au Ministre d'État d'apporter au juge les éléments de fait précis et concordants sur lesquels il s'est fondé pour prendre sa décision. À cet égard, la motivation du Tribunal Suprême établit une distinction nette entre la simple allégation administrative et la preuve juridique. Le mémoire du Ministre d'État du 21 avril 2006 était particulièrement fourni en affirmations factuelles graves : évocation d'échanges policiers internationaux, désignation nominative d'une organisation criminelle (« S. ») et de son chef présumé en fuite en Russie (« M. M. »), affirmation d'une stratégie d'extension des ramifications criminelles à Monaco, et mention d'une procédure pénale suisse pour blanchiment de fonds. Pourtant, le Tribunal Suprême écarte l'ensemble de ce récit administratif dès lors qu'il n'est soutenu par aucun commencement de preuve matérielle soumise au débat contradictoire. Deux aspects de cette rigueur probatoire méritent d'être particulièrement soulignés au vu du texte de l'arrêt :
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27249 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27249 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27249)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au confluent de la police administrative des étrangers, de la répression pénale des infractions financières et de la garantie supranationale des droits fondamentaux. Le requérant, M. D. D. C., ressortissant de nationalité italienne, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l’année 1989. Dans le cadre de son séjour, l'intéressé s'est adonné de manière massive et prolongée aux jeux de hasard, singulièrement aux machines à sous exploitées par la Société des bains de mer au casino de Monte-Carlo. Les investigations menées par les services de police ont révélé que, sur une période de quarante-deux mois, le requérant avait essuyé des pertes financières évaluées à environ 5 100 000 euros, représentant une masse globale de mises encore plus considérable, sans commune mesure avec les revenus licites tirés de son activité commerciale. Les flux financiers alimentant ces dépenses trouvaient leur source, pour une part déterminante, dans la remise de sommes d’argent liquide opérée par une tierce personne, Mme F. Cette dernière, employée au sein d’un établissement bancaire situé à Lugano (Suisse), avait remis au requérant des fonds d'un montant global s'élevant à 10 797 593 francs suisses selon l'administration — montant détourné au préjudice de la clientèle de la banque —, le requérant affirmant quant à lui n'avoir reçu au maximum qu'environ un million d'euros ou six millions de francs suisses (les écritures des parties divergeant sur la ventilation exacte de ces sommes). Il ressortait par ailleurs des éléments de l'enquête et des procédures parallèles qu'un arrêt définitif de la Cour d'assises criminelle de Lugano avait ultérieurement condamné Mme F. à une peine de trois ans et demi d'emprisonnement pour abus de confiance, escroquerie et faux, ladite juridiction relevant que M. D. D. C. avait conscience de l'origine illicite des capitaux reçus. Sur le plan répressif monégasque, ces agissements avaient justifié des poursuites pénales. Bien qu'ayant bénéficié d'un non-lieu quant au chef de blanchiment d'argent, M. D. D. C. a fait l'objet d'une condamnation par un jugement du Tribunal correctionnel de Monaco en date du 5 juillet 2005. Par cette décision, la juridiction répressive lui a infligé une peine de deux ans d'emprisonnement du chef de recel, estimant qu'au regard de la disproportion flagrante entre les sommes perçues et le train de vie de son interlocutrice, le prévenu ne pouvait ignorer la provenance délictueuse des fonds. M. D. D. C. a relevé appel de ce jugement correctionnel, privant ainsi ce dernier de son caractère exécutoire et définitif. Tirant les conséquences de la matérialité de ces agissements et de l'atteinte substantielle portée à l'ordre public monégasque — marqué par un engagement étatique résolu dans la lutte contre le recyclage de capitaux illicites —, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de M. D. D. C., le 20 septembre 2005, une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté, en application de la législation sur la police du séjour des étrangers. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi sur le fondement de l'article 90, B, 1° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, qui lui attribue la compétence pour statuer en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les actes administratifs individuels, le Tribunal Suprême a été rendu destinataire d'une requête de M. D. D. C., enregistrée au Greffe général le 18 novembre 2005. À l'appui de sa demande d'annulation de la décision ministérielle de refoulement du 20 septembre 2005, le requérant a articulé plusieurs moyens de légalité interne et externe : 1. *Sur l'instruction et l'exactitude matérielle des faits* : M. D. D. C. a sollicité du Tribunal Suprême qu'il ordonne au Ministre d'État la production des motifs et pièces justificatives ayant fondé la décision. Il a soutenu que l'acte attaqué reposait sur des faits matériellement inexacts et qu'il était indûment gagé sur le jugement du Tribunal correctionnel du 5 juillet 2005, frappé d'appel et non définitif, que le Ministre d'État ne pouvait officiellement connaître, n'ayant pas été partie à cette instance répressive non publique. Il a réfuté tout trouble à l'ordre public, excipant de sa bonne foi quant à l'origine des sommes prêtées et de l'ordonnance de non-lieu rendue à son profit s'agissant du délit de blanchiment. 2. *Sur la violation de la présomption d'innocence* : Le requérant a fait valoir que fonder une mesure administrative d'éloignement sur un jugement de condamnation pénale non revêtu de l'autorité de la chose jugée méconnaît le principe constitutionnel et conventionnel de la présomption d'innocence, protégé par l'article 14, paragraphe 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966 et par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (CEDH), rendue exécutoire par la loi n° 1304 du 3 novembre 2005. 3. *Sur l'entrave aux droits de la défense pénale* : Il a argué que la mesure de refoulement lui interdisait l'accès physique au territoire de la Principauté, l'empêchant de se rendre au Palais de justice ainsi qu'au cabinet de son conseil pour dépouiller un dossier répressif complexe composé de huit volumes, violant ainsi les garanties prévues par l'article 14, paragraphe 3, sous b) et d), du PIDCP et par l'article 6, paragraphe 3, sous b) et c), de la CEDH. Par contre-requête enregistrée le 22 décembre 2005 et duplique enregistrée le 27 mars 2006, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours : - *Sur les motifs et la réalité des faits* : L'autorité administrative a soutenu que la décision de refoulement ne procédait nullement de l'autorité formelle du jugement correctionnel du 5 juillet 2005, ni du prononcé de la peine, mais s'appuyait sur la matérialité objective des faits révélés par l'instruction et l'enquête de police (pertes colossales au casino, disproportion avec les revenus déclarés, manipulation de sommes d'origine frauduleuse). Ces comportements constituaient per se une atteinte grave à l'ordre public justifiant l'éviction de l'étranger. Les motifs ayant été explicités au cours du contentieux, la mesure d'instruction requise s'avérait sans objet. - *Sur l'inopérance de la présomption d'innocence* : Le Ministre d'État a rappelé que, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (notamment la décision *G.* du 14 juin 2005) et le droit administratif comparé, la présomption d'innocence s'applique exclusivement à la sphère répressive et ne paralyse point l'exercice des prérogatives de police administrative, lesquelles n'ont pas de finalité punitive. - *Sur la préservation des droits de la défense* : L'administration a démontré que la mesure de refoulement ne constituait pas un obstacle insurmontable à la préparation du procès pénal d'appel, l'intéressé conservant la faculté matérielle de s'entretenir avec son conseil hors des frontières monégasques et de solliciter des autorisations ponctuelles de séjour ou sauf-conduits pour se présenter devant les juridictions de la Principauté ou au cabinet de son avocat. - *Sur l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme* : La Haute autorité administrative a objecté l'inapplicabilité ratione temporis des stipulations de la CEDH, l'acte litigieux ayant été édicté antérieurement à l'introduction formelle dudit traité dans l'ordre juridique interne monégasque. À la suite de la réplique du requérant enregistrée le 24 février 2006, et après audition des conseils des parties et du Procureur général en ses conclusions lors de l'audience d'assemblée plénière du 14 juin 2006, le Tribunal Suprême a statué au fond. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une série d'interrogations juridiques nodales touchant à la fois au droit des traités, au contrôle de la légalité administrative et à l'articulation entre l'action administrative et le procès pénal. En premier lieu, le Tribunal devait trancher une question de droit international public et de droit constitutionnel monégasque relative à l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme : un administré peut-il utilement exciper, à l'encontre d'un acte administratif unilatéral, de la méconnaissance des dispositions de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, alors que cette convention, bien qu'ayant fait l'objet d'une loi autorisant sa ratification (loi n° 1304 du 3 novembre 2005), n'était ni ratifiée, ni rendue exécutoire par ordonnance souveraine, ni publiée au *Journal de Monaco* à la date d'édiction de la décision querellée ? En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité matérielle de l'acte de police des étrangers, il convenait de déterminer si l'autorité administrative compétente (le Ministre d'État) peut valablement asseoir une mesure de refoulement sur des éléments factuels portés au jour lors d'une instance pénale et repris dans les motifs d'un jugement correctionnel de condamnation, alors même que ce jugement, frappé d'appel, n'est pas devenu définitif et ne bénéficie donc pas de l'autorité de la chose jugée au pénal. En troisième lieu, se posait la question du champ d'application matériel de la présomption d'innocence au sens de l'article 14, paragraphe 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : cette garantie fondamentale de nature juridictionnelle a-t-elle vocation à s'étendre aux actes unilatéraux de police administrative, telle l'éviction du territoire d'un ressortissant étranger suspecté d'agissements troublant l'ordre public ? En quatrième et dernier lieu, le juge devait apprécier la conciliation pratique entre la souveraineté de l'État en matière de police du territoire et le respect des droits de la défense pénale garantis par l'article 14, paragraphe 3, sous b) et d), du PIDCP : une mesure d'éloignement prise à l'encontre d'un étranger prévenu devant les juridictions répressives monégasques méconnaît-elle irrémédiablement le droit d'accès à son avocat et le droit d'être présent à l'audience pénale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême a répondu de manière rigoureuse et sérielle à chacune de ces prétentions par des motifs qui assoient une ligne jurisprudentielle claire. 1. *Sur l'instruction préalable* : La juridiction administrative relève que le Ministre d'État a amplement exposé au cours de l'instance contentieuse les considérations de fait et de droit fondant le refoulement de M. D. D. C. Dès lors que les motifs ont été révélés et débattus contradictoirement, la demande tendant à ce que le juge ordonne une mesure d'instruction pour forcer l'administration à produire lesdits motifs est privée d'objet, le tribunal disposant de tous les éléments nécessaires à l'exercice de son contrôle de légalité. 2. *Sur l'exactitude matérielle des faits et l'autonomie de la police administrative* : Le Tribunal Suprême consacre la distinction fondamentale entre l'autorité de chose jugée attachée à une condamnation pénale et la libre utilisation par l'administration des faits révélés par la procédure judiciaire. Le juge relève que la décision attaquée repose sur la circonstance, documentée par l'instruction judiciaire et policière, que le requérant a joué et perdu au casino de Monte-Carlo plusieurs millions d'euros provenant d'une employée de banque de Lugano, fonds dont il ne pouvait ignorer l'origine frauduleuse eu égard à leur ampleur démesurée. Le Tribunal Suprême admet formellement que ces constatations « ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée, dès lors que le jugement, frappé d'appel par M. D. C., n'est pas définitif ». Néanmoins, opérant un contrôle de l'exactitude matérielle des motifs, le juge retient qu'il « ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles soient matériellement inexactes ». Par suite, l'administration pouvait légalement qualifier ces agissements de menace pour l'ordre public sans attendre l'issue définitive du procès pénal. 3. *Sur l'inopérance du principe de présomption
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27163 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27163 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/03-20-27163)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision commentée s'inscrit dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco et met en lumière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de sauvegarde de l'ordre public et les exigences du contrôle juridictionnel des actes administratifs individuels. Madame S. épouse G., de nationalité hongroise et née le 17 novembre 1956 à Léningrad, a cherché à s'établir sur le territoire monégasque et a sollicité à cette fin la délivrance d'un titre de séjour. Son parcours personnel et familial est marqué par l'usage successif de plusieurs patronymes, élément factuel qui se trouve au cœur de la suspicion administrative. Selon ses propres déclarations, son père se nommait Monsieur M. K. et sa mère Madame N. S. À la suite du divorce de ses parents en 1962 et du remariage de sa mère avec Monsieur A. B., l'intéressée a successivement porté le nom de S., puis, pour l'établissement de son passeport conformément à sa loi nationale, celui du second époux de sa mère, B. (au féminin B.), afin d'éviter de porter le nom K. à consonance israélite dans les pays de l'Est marqués par de fortes tendances à l'antisémitisme. Par la suite, ayant épousé en secondes noces Monsieur J. K., elle a fait usage de ce patronyme, qu'elle a conservé après son divorce et son remariage en 1999 avec Monsieur V. G., homme d'affaires israélo-américain rencontré en Hongrie. Lors de son arrivée et de son installation provisoire à Monaco, notamment lors de ses séjours au Méridien Beach Plaza Hôtel, ainsi que pour le dépôt de sa demande de carte de séjour et l'ouverture de lignes téléphoniques, l'intéressée a utilisé le patronyme K. Par ailleurs, elle s'est présentée aux services de police sous l'identité de M. B., divorcée K., avant de saisir la juridiction administrative suprême sous le nom de S. épouse G. Estimant que la présence de cette ressortissante étrangère sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, le Ministre d'État a pris à son encontre, le 7 mars 2005, une décision de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à l'intéressée le 24 mars 2005. Toutefois, la décision comportait une modalité d'exécution particulière : elle prévoyait un délai pour son entrée en vigueur, fixée au 1er juillet 2005, accordé à la demande de la requérante afin de permettre à sa fille de terminer son année scolaire au sein de la Principauté. Selon l'administration monégasque, cette mesure de police administrative était justifiée par le profil de l'époux de la requérante, Monsieur V. G., présenté comme notoirement connu des services de police européens spécialisés en tant que l'un des dirigeants de l'organisation criminelle Solntsevo et associé au chef mafieux S. M., lequel avait fait l'objet d'un mandat d'arrêt. Les autorités monégasques soutenaient que Monsieur V. G. était impliqué dans de multiples activités criminelles — incluant l'extorsion de fonds, le blanchiment de capitaux, la fraude en matière de santé, la corruption et le trafic de stupéfiants — et que l'installation de son épouse à Monaco, sous des identités fluctuantes dissimulant son lien matrimonial actuel, avait pour finalité de favoriser le développement de ces activités illicites et frauduleuses en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, Madame S. épouse G. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière administrative, par une requête en annulation déposée au Greffe général le 14 juin 2005. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, la requérante développait plusieurs moyens de légalité interne et externe, articulés autour de l'absence de menace pour l'ordre public et du défaut de justification probatoire de l'administration : 1. Elle affirmait en premier lieu ne présenter aucune menace pour l'ordre public de la Principauté ni pour la sécurité des biens et des personnes privées. 2. Elle soutenait qu'il appartenait à l'administration de préciser les motifs prétendus ayant conduit à l'édiction de la mesure de refoulement, afin de mettre le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle de légalité, conformément à sa jurisprudence établie. 3. Elle qualifiait les motifs ayant pu guider l'autorité administrative d'erreur manifeste d'appréciation. Dans son mémoire en réplique enregistré le 19 septembre 2005, elle précisait que les motifs d'un refoulement ne sauraient légalement tenir qu'au comportement personnel de l'intéressé et non à celui des membres de sa famille. Elle démentait formellement toute implication criminelle de son époux, le décrivant comme un homme d'affaires honnête au casier judiciaire vierge n'ayant jamais fait l'objet de poursuites, et niait tout lien avec Monsieur S. M. Elle justifiait en outre la diversité de ses patronymes par son histoire familiale et ses mariages successifs, excluant toute volonté de tromper une surveillance policière. Enfin, elle soulignait avec force que l'administration ne produisait strictement aucun document pour établir la réalité des griefs allégués. 4. Enfin, elle soulevait un moyen tiré de la grave contradiction interne affectant la décision attaquée : selon elle, l'octroi d'un délai d'exécution jusqu'au 1er juillet 2005 pour motif scolaire contredisait l'affirmation même d'un péril que sa présence ferait courir à l'ordre public monégasque. En défense, par une contre-requête enregistrée le 17 août 2005 et une duplique enregistrée le 21 octobre 2005, le Ministre d'État concluait au rejet du recours. L'autorité administrative maintenait l'intégralité de ses accusations factuelles relatives à l'appartenance de Monsieur V. G. à l'organisation criminelle Solntsevo et à ses liens avec Monsieur S. M. Dans sa duplique, le Ministre d'État affinait sa position juridique en précisant que la décision frappant Madame G. n'était liée ni à sa seule qualité d'épouse, ni à une fuite consécutive au mandat d'arrêt visant Monsieur S. M., mais au fait matériel et intentionnel de s'être installée à Monaco pour favoriser les activités illicites de son mari. L'État s'appuyait à cet égard sur les engagements internationaux souscrits par la Principauté en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Sur la question des patronymes, le Ministre d'État estimait les explications de la requérante peu convaincantes, relevant que les pièces d'état civil produites en réplique étaient rédigées en langues russe et hongroise sans être accompagnées de traductions, et qu'elles n'expliquaient pas l'usage soudain à Monaco du nom de son père (K.) ou de son premier mari (K.) plutôt que celui de son époux actuel ou de son nom d'option (B.). Quant au moyen tiré de la contradiction de motifs liée au délai d'exécution, le Ministre d'État le qualifiait d'inopérant : ce sursis résultait de la seule bienveillance de l'administration répondant à la demande expresse de la requérante, et il n'existerait aucune contradiction juridique entre le prononcé d'un refoulement et l'aménagement d'un délai d'exécution en l'absence d'urgence absolue, à l'instar des mécanismes prévus par la législation française en matière d'expulsion. L'instruction écrite a été close par procès-verbal le 12 décembre 2005, et l'affaire a été renvoyée par ordonnance présidentielle du 27 janvier 2006 à l'audience de l'assemblée plénière du 20 mars 2006. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette espèce posait une question fondamentale de droit du contentieux administratif, touchant à la fois à l'office du juge de l'excès de pouvoir, à la charge de la preuve et à l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative à fort coefficient discrétionnaire : **Lorsque l'autorité administrative motive formellement une décision de refoulement d'un étranger par une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, et que le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits sous-jacents, le Ministre d'État peut-il se borner, dans ses écritures contentieuses, à de simples affirmations factuelles non étayées par des pièces justificatives, ou a-t-il l'obligation de verser au dossier les éléments probatoires permettant au juge administratif d'exercer son contrôle de légalité ?** De manière corollaire se posait la question de l'attitude procédurale que doit adopter le Tribunal Suprême face à une telle carence probatoire de l'administration : doit-il statuer immédiatement au fond en tirant les conséquences de cette abstention, ou user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les justificatifs de ses allégations ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se caractérise par sa grande rigueur méthodologique et sa concision. En deux considérants particulièrement denses, la Haute Juridiction monégasque pose les jalons de son office et sanctionne provisoirement l'insuffisance du dossier administratif par une mesure d'instruction avant dire droit. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême circonscrit les termes du débat contentieux en confrontant la motivation formelle de l'acte attaqué aux écritures des parties. Il relève d'abord que la décision de refoulement du 7 mars 2005 énonce que « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Cette formule, bien que reprenant les critères légaux classiques de la police des étrangers régie par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, demeure abstraite et stéréotypée. Or, la requérante ayant soulevé le moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour la refouler », le débat s'est déplacé sur le terrain du contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Le Tribunal analyse alors la réponse apportée par l'administration à ce moyen. Il constate que « le Ministre d'État s'est borné à énoncer, dans sa contre-requête » trois séries d'affirmations : l'implication criminelle du mari connu des services de police européens spécialisés comme lié à une organisation criminelle ; la finalité de la présence de l'épouse destinée à favoriser ces activités illicites ; et la suspicion née de l'usage de plusieurs patronymes à Monaco. L'emploi par le juge de la locution restrictive « s'est borné à énoncer » traduit d'emblée une critique de la posture procédurale de l'État, qui a confondu allégation argumentative et démonstration probatoire. Dans un second temps, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette posture dans un considérant de principe. Il constate souverainement que « le Ministre d'État n'a versé au dossier aucun document de nature à corroborer ses affirmations, qui sont contredites par Mme G. ». La structure dialectique du contentieux administratif est ici clairement rappelée : face à des affirmations administratives précises mais dépourvues de tout support documentaire (notes de police, signalements internationaux, pièces d'enquête), la dénégation circonstanciée de la requérante suffit à créer un doute sérieux qui interdit au juge de tenir les faits allégués par l'administration pour établis. Le Tribunal en déduit immédiatement que, par cette abstention, le Ministre d'État « n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée ». Cette affirmation est capitale : elle consacre l'obligation juridique pesant sur l'autorité administrative de collaborer loyalement à l'instruction en fournissant au juge les éléments matériels sur lesquels repose sa décision, faute de quoi le contrôle juridictionnel garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution serait privé de toute effectivité. Toutefois, plutôt que d'annuler immédiatement la décision pour défaut de base factuelle établie, le Tribunal Suprême fait usage de ses pouvoirs inquisitoriaux. Visant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il juge « qu'il y a lieu, dès lors [...] de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». Par cet arrêt avant dire droit, le juge offre à l'administration une ultime opportunité de régulariser sa production probatoire dans un délai contraint d'un mois, tout en réservant les dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt avant dire droit rendu par le Tribunal Suprême le 20 mars 2006 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « Décide > -Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt avant dire droit *Dame M. S., épouse G. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2006 constitue un jalon majeur dans la construction de l'État de droit administratif en Principauté de Monaco. Pour en saisir toute la portée, il convient de l'analyser au prisme de l'évolution du contrôle des mesures de police des étrangers et de la théorie de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Historiquement, la police des étrangers — et singulièrement les mesures d'éloignement telles que le refoulement régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 — a longtemps constitué le domaine d'élection du pouvoir discrétionnaire de l'exécutif. En raison de l'étroitesse du territoire monégasque et de la vulnérabilité particulière de la Principauté face aux risques d'infiltration par la criminalité transnationale organisée et le blanchiment de capitaux (préoccupation expressément invoquée en l'espèce par le Ministre d'État au titre des engagements internationaux de Monaco), l'autorité administrative jouit d'une large marge d'appréciation pour évaluer si la présence d'un ressortissant étranger compromet « la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Cependant, pouvoir discrétionnaire ne signifie nullement pouvoir arbitraire. Comme l'indique le sommaire officiel de la décision, cet arrêt consacre sans ambiguïté l'« obligation pour l'autorité administrative de mettre le juge à même de contrôler la légalité de la décision attaquée ». Ce faisant, le Tribunal Suprême, sous l'impulsion notable de son Vice-Président et rapporteur en l'espèce, le professeur Pierre Delvolvé, transpose et consolide dans l'ordre juridique monégasque les principes directeurs du contentieux administratif moderne, directement inspirés de la jurisprudence du Conseil d'État français (notamment la célèbre jurisprudence *Barel* du 28 mai 1954 et ses prolongements en matière de police des étrangers). L'apport fondamental de la décision du 20 mars 2006 réside dans la distinction implicite mais rigoureuse entre deux obligations bien distinctes : l'obligation de motivation formelle de l'acte administratif lors de son édiction, et l'obligation de justification des motifs (et de leur matérialité factuelle) devant le juge lors du procès contentieux. Quand bien même l'acte de refoulement du 7 mars 2005 se contentait d'une formule générale visant la tranquillité et la sécurité publique ou privée, le juge administratif ne peut exercer son office constitutionnel (article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives) que s'il a connaissance des faits précis ayant déterminé l'administration à agir. Or, en l'espèce, l'administration avait certes révélé ces motifs dans sa contre-requête (les liens mafieux supposés de l'époux avec l'organisation Solntsevo et l'usage trompeur de patronymes), mais elle avait omis d'en rapporter la moindre preuve matérielle. Le Tribunal Suprême pose ici un principe cardinal de dialectique probatoire : les allégations de l'administration ne bénéficient d'aucune présomption de véracité absolue lorsqu'elles sont formellement contredites par l'administré. Dès lors que la requérante contestait point par point ces affirmations et apportait une explication alternative cohérente (l'histoire de ses mariages successifs et le contexte historique soviétique expliquant les changements de noms, l'absence de poursuites contre son mari), la charge de la preuve basculait intégralement sur les épaules du Ministre d'État. En mobilisant l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 pour ordonner un supplément d'instruction avant dire droit, le Tribunal Suprême démontre le caractère inquisitoire de la procédure administrative contentieuse. Le juge ne se contente pas d'être l'arbitre passif des productions des parties ; il dirige l'instruction et met en demeure l'administration de produire les pièces du dossier (rapports de police, fiches de renseignement, éléments transmis par les services européens spécialisés). Cette démarche juridictionnelle permet par ailleurs de différer l'examen des moyens de légalité interne soulevés par la requérante, lesquels ne pourront être utilement tranchés qu'une fois la matérialité des faits établie : * D'une part, la question très délicate de la **personnalité des mesures de police** : la requérante soutenait que « les motifs de refoulement ne peuvent tenir qu'au comportement de l'intéressé, non à celui des membres de sa famille ». Le Ministre d'État l'avait bien compris puisque, dans sa duplique, il avait pris soin de rectifier son argumentation en soutenant que Madame G. n'était pas refoulée en sa simple qualité d'épouse, mais en raison de son comportement propre consistant à s'installer sous de faux noms pour préparer ou favoriser les activités de son mari. Pour apprécier la réalité de cette complicité active ou de cette manœuvre préparatoire, le juge avait impérativement besoin d'éléments tangibles. * D'autre part, le moyen tiré de la **contradiction interne** (ou de l'erreur manifeste d'appréciation) résultant de l'octroi d'un délai d'exécution de plus de trois mois (jusqu'au 1er juillet 2005) pour achever l'année scolaire. Si le Ministre d'État défendait la légalité de cette mesure de bienveillance en établissant un parallèle explicite avec la législation française sur l'expulsion en l'absence d'urgence absolue, le Tribunal Suprême s'abstient à ce stade de trancher ce point de droit, préférant d'abord vérifier si la menace alléguée existe matériellement. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens La décision du 20 mars 2006 comporte des enseignements pratiques de premier plan, tant pour les conseils des requérants (avocats-défenseurs) que pour les représentants de l'État monégasque dans la conduite des contentieux de l'excès de pouvoir. #### 1. Pour la défense des administrés et des ressortissants étrangers Cet arrêt offre une feuille de route stratégique claire aux praticiens contestant une mesure de police administrative (refoulement, refus ou retrait de carte de séjour) : * **L'importance de la contestation factuelle circonstanciée :** Le déclenchement du pouvoir d'instruction du juge repose sur le fait que les affirmations du Ministre d'État « sont contredites par Mme G. ». L'avocat du requérant ne doit pas se limiter à des dénégations générales ou à des moyens de pur droit ; il doit contester méthodiquement l'exactitude matérielle des faits
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27160)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire prises pour des motifs liés à l'ordre public. Il convient d'emblée de relever une dualité dans la désignation de la partie requérante au sein même du texte de la décision commentée. En effet, si l'intitulé de l'arrêt mentionne « Dame K. P. épouse W. » et que les écritures ultérieures ainsi que les plaidoiries font état de « Mme Kristina W. », le premier visa de la décision fait référence à une requête présentée par « M. R. W. », son époux, tandis que les motifs exposent la situation du couple. Cette perméabilité rédactionnelle s'explique par la connexité étroite des situations factuelles des deux époux face à la mesure administrative contestée. Sur le plan factuel, il ressort des énonciations de l'arrêt que M. R. W., ressortissant de nationalité autrichienne, avait établi sa résidence dans la Principauté de Monaco au cours de l'année 1996. La stabilité de ce séjour a été remise en cause à la suite de la mise en œuvre de mécanismes d'entraide pénale internationale. Les autorités judiciaires monégasques ont en effet été saisies d'une commission rogatoire émanant du Procureur général de Hambourg (Allemagne), s'inscrivant dans le cadre d'une affaire relative à des opérations d'import-export et de contrebande de cigarettes. En exécution de cette commission rogatoire, M. R. W. a été entendu et une perquisition a été diligentée à son domicile monégasque. Tirant les conséquences administratives de ces investigations judiciaires, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par une décision en date du 7 janvier 2005, une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative individuelle a été formellement notifiée le 3 février 2005. Ainsi que le relève la décision, cette mesure de police administrative atteint tant M. R. W. que son épouse, Mme Kristina W. À la suite de cette notification, il est précisé que M. R. W. a pris la décision de regagner son pays d'origine, tout en engageant parallèlement une contestation juridictionnelle de l'acte administratif. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par l'enregistrement, au Greffe général de la Principauté le 1er avril 2005, d'une requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision ministérielle de refoulement du 7 janvier 2005. Outre les conclusions principales aux fins d'annulation, le recours comportait des conclusions indemnitaires accessoires, la partie requérante sollicitant l'allocation d'une somme de 10 000 euros au titre de la réparation de ses préjudices tant matériel que moral. L'instruction écrite s'est déroulée conformément au principe du contradictoire à travers l'échange classique des quatre mémoires. Au soutien de la requête initiale, l'argumentation développée s'articulait autour de moyens de légalité externe et interne, puisant à la fois dans le droit interne monégasque et dans le droit international des droits de l'homme. Tout en concédant que, selon l'état du droit positif, une décision administrative de refoulement n'avait pas à faire l'objet d'une motivation explicite, la partie requérante soutenait néanmoins qu'un contrôle juridictionnel devait pouvoir s'exercer sur les motifs de l'acte. Ce contrôle était revendiqué sur le fondement combiné de l'interprétation jurisprudentielle de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et des stipulations de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Plus audacieusement, la requête arguait d'une obligation de motivation découlant des principes dégagés de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et de ses protocoles, en visant spécifiquement les articles 5, 7 et 13. Enfin, un moyen tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution monégasque, qui détermine le statut et les droits des étrangers dans la Principauté, était soulevé. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 2 juin 2005, concluant au rejet de la requête en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande d'indemnisation. Sur le terrain du droit, l'Administration opposait l'inopérance des textes internationaux invoqués : d'une part, l'article 13 du PIDCP n'imposerait nullement la motivation formelle des décisions d'expulsion ; d'autre part, la CEDH n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par l'État de Monaco à la date des faits, ce qui la privait de toute force contraignante dans l'ordre interne. Sur le terrain constitutionnel, le Ministre d'État faisait valoir que l'assimilation des droits des étrangers à ceux des nationaux prévue par l'article 32 de la Constitution est subordonnée à la condition que les intéressés ne se livrent pas à des activités répréhensibles. Au fond, pour justifier la légalité interne de la mesure au regard du contrôle admis par la jurisprudence du Tribunal suprême, le Ministre d'État exposait que M. W. avait été « inculpé » en Allemagne pour avoir pris part à un important trafic de cigarettes. Il ajoutait que la perquisition domiciliaire avait mis en évidence la circulation de fonds importants transitant par des comptes bancaires monégasques. L'Administration en déduisait que ces agissements étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques, dès lors qu'ils se révélaient incompatibles avec la politique publique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. En ce qui concerne la situation propre de Mme W., le Ministre d'État soutenait qu'elle « ne pouvait ignorer les activités de son mari ». Par un mémoire en réplique enregistré le 29 juin 2005, Mme W. a vigoureusement contesté la matérialité des faits allégués par l'Administration. Elle réfutait l'existence de toute inculpation de son époux en Allemagne, soutenant que les autorités monégasques avaient seulement été avisées de l'ouverture d'une simple enquête préliminaire visant diverses personnes, au rang desquelles son mari ne figurait qu'à titre de personne soupçonnée. Elle affirmait également que la perquisition n'avait apporté aucun élément probant et que les allégations relatives à des opérations de blanchiment d'argent étaient dépourvues de fondement. Elle reprochait en outre à l'Administration une erreur de qualification juridique consistant à présenter comme « criminelles » des activités qui, à les supposer établies, ne revêtaient qu'une nature « délictuelle ». Sur le plan juridique, la réplique précisait la portée du moyen tiré de l'article 13 du PIDCP, en soulignant que la décision attaquée ne mentionnait pas la procédure suivie alors que le Pacte exige une décision « prise conformément à la loi » et garantit le droit de faire examiner son cas par l'autorité compétente. S'agissant de la CEDH, tout en reconnaissant le défaut de ratification, la requérante invoquait l'existence d'« obligations morales » contractées par la Principauté, qui interdiraient de méconnaître l'esprit d'un traité dont la ratification devait intervenir avant le 5 octobre 2005. Maintenant ses prétentions indemnitaires, Mme W. concluait en demandant qu'il soit enjoint à l'Administration de produire les motifs réels ayant fondé son refoulement. La phase écrite s'est achevée par le dépôt d'une duplique de l'État, enregistrée le 29 juillet 2005. Ce mémoire marque un infléchissement notable dans la présentation des faits par l'Administration. Le Ministre d'État y concède implicitement l'inexactitude de ses premières affirmations en admettant que « si M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », il n'en demeurait pas moins que la perquisition avait bien eu lieu pour une affaire de contrebande de cigarettes et que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause, l'absence d'inculpation étant imputée aux seules « lenteurs de la procédure ». L'État maintenait que le délit de contrebande de cigarettes était susceptible de compromettre la sécurité et la tranquillité publiques, justifiant ainsi le refoulement de M. W. et, par extension, de son épouse qui ne pouvait ignorer ces activités. Sur le terrain du droit international, l'État réitérait que l'article 13 du PIDCP n'exige pas de motivation et opposait que les engagements souscrits lors de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe revêtaient une nature exclusivement morale et politique, dépourvue de portée juridique en l'absence de ratification effective de la Convention. L'instruction a été formellement close par un procès-verbal établi le 9 août 2005, et le Président du Tribunal suprême a, par ordonnance du 24 octobre 2005, fixé l'audience au 17 janvier 2006. C'est lors de cette audience publique qu'est survenu l'incident procédural déterminant : le conseil de Mme W. a produit de nouvelles pièces émanant du parquet de Hambourg et relatives à sa situation judiciaire, production à laquelle le représentant du Ministre d'État ne s'est pas opposé. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige au fond soulevait d'importantes questions relatives à l'étendue des garanties procédurales (obligation de motivation) et substantielles (contrôle de la réalité des menaces pour l'ordre public) entourant le refoulement d'un étranger au regard de la Constitution, de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 et des traités internationaux, l'évolution du débat lors de l'audience de plaidoirie a déplacé le centre de gravité de la décision vers une problématique d'ordre strictement processuel et probatoire. La question de droit qui se posait dans l'immédiat au Tribunal suprême, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, était la suivante : dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de refoulement dont la légalité interne dépend de l'exactitude matérielle de faits pénaux allégués par l'Administration mais contestés par le requérant, quelle suite le juge administratif doit-il réserver à la production, le jour même de l'audience et postérieurement à la clôture de l'instruction écrite, de pièces officielles émanant d'une autorité judiciaire étrangère, lorsque l'Administration défenderesse ne s'oppose pas à leur versement aux débats ? Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer comment concilier les règles gouvernant la clôture de l'instruction écrite devant le Tribunal suprême avec les exigences du principe du contradictoire et la nécessité, pour le juge de l'excès de pouvoir, de disposer d'une information complète et vérifiée afin d'exercer son contrôle sur les motifs de fait d'une mesure de police administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette difficulté procédurale, le Tribunal suprême adopte une motivation particulièrement concise mais juridiquement très structurée, qui fait l'économie provisoire de tout examen des moyens de légalité externe et interne soulevés par les parties pour se concentrer exclusivement sur l'administration de la preuve et la régularité de l'instruction. Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en deux temps, selon un syllogisme juridictionnel classique. Dans sa majeure, le Tribunal suprême mobilise le texte régissant sa propre procédure, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Plus précisément, il cite in extenso les dispositions du troisième alinéa de l'article 30 de cette ordonnance, aux termes desquelles : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». En plaçant sa décision sous l'égide du standard téléologique de la « bonne administration de la justice », le juge constitutionnel et administratif monégasque rappelle qu'il dispose d'un pouvoir discrétionnaire de direction du procès lui permettant de déroger au calendrier initialement fixé lorsque l'état du dossier ne permet pas de statuer en toute connaissance de cause. Dans sa mineure, le Tribunal suprême constate la réunion de trois éléments factuels et procéduraux survenus lors de l'audience du 17 janvier 2006 : 1. Un fait matériel de production probatoire : Mme W. a produit à la barre des documents émanant du parquet de Hambourg et relatifs à sa situation judiciaire. L'origine institutionnelle de ces pièces (l'autorité judiciaire allemande même qui avait délivré la commission rogatoire à l'origine de toute l'affaire) et leur objet (la situation judiciaire de l'intéressée) leur confèrent d'emblée une pertinence manifeste au regard du cœur du litige, lequel portait précisément sur la réalité des poursuites ou des soupçons pesant sur les époux W. en Allemagne. 2. Une attitude procédurale de la partie adverse : le Tribunal relève expressément « que le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce que ces documents soient versés au dossier ». Cette mention est essentielle. En principe, après le procès-verbal de clôture de la procédure (établi en l'espèce le 9 août 2005), aucune pièce nouvelle ne peut être soumise au juge sans méconnaître les règles de l'instruction écrite. Toutefois, l'accord ou l'absence d'opposition du défendeur lève l'obstacle tenant à la tardiveté de la production au regard des droits de la défense immédiats à l'audience, tout en manifestant une volonté commune des parties de voir le débat tranché à la lumière de la vérité judiciaire allemande. 3. Une appréciation souveraine de la juridiction : le Tribunal juge « que ces documents rendent nécessaires à une bonne administration de la justice le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction ». En effet, la simple acceptation des pièces à l'audience ne suffisait pas ; pour que ces documents puissent être valablement pris en compte dans le délibéré et fonder la décision finale, il était indispensable qu'ils puissent être analysés et discutés contradictoirement par écrit. Dès lors que l'instruction était close depuis le mois d'août 2005, le renvoi de l'affaire devait nécessairement s'accompagner d'une mesure formelle de réouverture de l'instruction, afin de purger l'irrégularité tenant à la production post-clôture et de permettre un débat contradictoire approfondi sur la portée de ces nouvelles pièces. Le Tribunal suprême prononce ainsi un arrêt avant dire droit, sursoyant à statuer tant sur les conclusions à fin d'annulation que sur les conclusions indemnitaires. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation procédurale, le Tribunal suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide > - L'affaire est renvoyée. > - L'instruction est réouverte. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'il ne s'agisse formellement que d'un arrêt avant dire droit ordonnant le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction, la décision rendue le 19 janvier 2006 par le Tribunal suprême de Monaco revêt une importance majeure, ainsi qu'en témoigne sa nomenclature qui associe directement le contentieux du refoulement des étrangers à la problématique de l'« information insuffisante de la juridiction ». Cette décision offre un éclairage précieux sur l'office du juge administratif monégasque face au pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de police des étrangers, ainsi que sur le contexte de transition juridique qu'a connu la Principauté au milieu des années 2000 quant à la réception du droit européen des droits de l'homme. En premier lieu, l'arrêt illustre avec acuité la tension classique en droit administratif monégasque entre l'absence d'obligation légale de motiver formellement les décisions de police des étrangers et la nécessité d'un contrôle juridictionnel effectif sur la légalité interne de ces mesures. Ainsi que le rappellent tant la requête que la contre-requête du Ministre d'État, la jurisprudence du Tribunal suprême, interprétant l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, n'exige pas que l'acte de refoulement comporte l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Cependant, l'absence de motivation formelle (légalité externe) ne signifie nullement l'absence de motifs légaux (légalité interne). Comme les deux parties s'accordent à le relever dans leurs écritures, la jurisprudence du Tribunal suprême pose le principe « d'un certain contrôle des décisions de refoulement ». Or, pour que ce contrôle juridictionnel ne demeure pas purement théorique face à un acte non motivé, il est impératif que l'Administration dévoile ses motifs devant le juge à l'occasion de l'instruction du recours pour excès de pouvoir, et que le juge puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits invoqués. L'espèce commentée démontre la vigilance du Tribunal suprême sur ce point. Au fil des échanges de mémoires, la justification factuelle avancée par le Ministre d'État s'était considérablement fragilisée : après avoir affirmé péremptoirement dans sa contre-requête du 2 juin 2005 que M. W. avait été « inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes » et que des fonds importants liés à un trafic avaient circulé sur des comptes monégasques, l'État avait dû reconnaître dans sa duplique du 29 juillet 2005 que « M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », se repliant sur l'existence d'une perquisition et sur le fait que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause en raison des « lenteurs de la procédure ». Quant à Mme W., le seul grief formulé à son encontre tenait à une présomption de connaissance (« elle ne pouvait ignorer les activités de son mari »). Dans un tel contexte de flottement factuel de la part de l'Administration, la décision du Tribunal suprême d'ordonner la réouverture de l'instruction pour accueillir les documents du parquet de Hambourg prend tout son sens. Elle manifeste le refus du juge de se contenter d'allégations administratives approximatives ou évolutives pour valider une mesure attentatoire à la liberté d'aller et venir et au droit au séjour. En estimant que ces pièces judiciaires étrangères sont nécessaires à une « bonne administration de la justice », le Tribunal suprême confirme que son contrôle sur les mesures de refoulement porte pleinement sur l'exactitude matérielle des faits : si le refoulement est fondé sur l'existence de poursuites pénales à l'étranger susceptibles de troubler la tranquillité ou la sécurité publiques à Monaco, la réalité et la portée exacte de ces poursuites doivent être établies de manière certaine au dossier. En second lieu, le texte de la décision constitue un témoignage historique remarquable sur l'état du droit international des droits de l'homme dans l'ordre juridique monégasque au cours de l'année 2005. Le débat contentieux met en scène une confrontation directe entre deux instruments internationaux : - D'une part, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, pleinement intégré dans l'ordre interne puisque rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal suprême prend soin de viser expressément ce texte, et notamment son article 13 (relatif aux garanties entourant l'expulsion des étrangers légalement présents sur le territoire), confirmant ainsi son applicabilité directe et son invocabilité dans le contentieux du refoulement, quand bien même les parties s'opposaient sur le point de savoir s'il impl
# Cour d'Appel de Monaco, 15 avril 1986, n° 25209 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 avril 1986, n° 25209 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1986/04-15-25209)) ## Faits et procédure Une épouse saisit le Tribunal de première instance de Monaco d'une action en séparation de corps contre son mari, de nationalité française. Celui-ci soulève l'incompétence de la juridiction monégasque, au motif qu'il est domicilié à Casablanca (Maroc) et non à Monaco. Subsidiairement, il présente une demande reconventionnelle en séparation de corps aux mêmes fins. Le tribunal rejette l'exception. Il relève que le défendeur avait déjà opposé des moyens de défense au fond avant de soulever son déclinatoire, méconnaissant ainsi les articles 4 et 262 du Code de procédure civile. Statuant au fond, il prononce la séparation de corps aux torts exclusifs du mari, fixe au 29 février 1984 les effets de la résidence séparée, condamne le mari à une pension alimentaire mensuelle de 3 000 francs, indexée sur l'indice national des prix de détail, ordonne la liquidation des intérêts pécuniaires des époux et désigne un notaire à cette fin. Le mari interjette appel. Il invoque la violation de l'article 263 du Code de procédure civile, soutient que le tribunal aurait dû surseoir à statuer sur le fond, conteste la preuve des griefs retenus et produit six attestations de moralité. L'épouse conclut à la confirmation et forme appel incident. Elle sollicite le relèvement de la pension à 5 000 francs et 100 000 francs de dommages-intérêts pour procédure abusive. Le mari ne conteste pas devoir un arriéré de 21 000 francs, mais invoque l'insuffisance de ses ressources, constituées d'une pension de retraite annuelle de 80 000 francs. La nationalité de l'épouse n'est pas précisée dans la décision (non précisé dans la décision). ## Question de droit La Cour doit trancher trois questions. En premier lieu, une exception d'incompétence fondée sur le domicile d'un époux étranger à l'étranger peut-elle être accueillie lorsqu'elle est soulevée après des conclusions au fond ? Cette question porte sur l'articulation entre les articles 4 et 262 du Code de procédure civile, d'une part, et l'article 263 du même code, d'autre part, qui vise l'incompétence « en tout état de cause ». Elle implique de qualifier la nature de l'incompétence attachée aux « actions relatives à l'état d'un étranger ». En second lieu, le juge du fond pouvait-il statuer sur le fond sans surseoir à statuer sur la question d'état et sur l'exception d'incompétence ? En troisième lieu, l'appelant incident peut-il obtenir la réformation d'un chef de jugement qui lui a entièrement donné satisfaction ? ## Solution et dispositif **Sur l'exception d'incompétence.** La Cour commence par admettre que l'instance en séparation de corps constitue « bien une action relative à l'état d'un étranger ». Une telle action aurait échappé à la compétence du tribunal si l'étranger avait décliné sa compétence conformément à l'article 262, et justifié d'un domicile conservé à l'étranger. Or le défendeur n'a pas respecté les prescriptions de l'article 262, selon lesquelles le déclinatoire « doit intervenir préalablement à toute exception et, a fortiori, à toutes conclusions sur le fond ». Il avait, par écritures du 27 juin 1984, opposé des moyens de fond à l'action, « s'interdisant par là-même » d'exciper ultérieurement de l'incompétence. La Cour relève également une contradiction entre l'allégation d'un domicile casablancais et les écritures du défendeur, qui se domiciliait à Monaco. La Cour distingue ensuite deux régimes d'incompétence. L'incompétence « conditionnelle » attachée à
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2349)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le contentieux soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès des travailleurs étrangers au marché de l'emploi monégasque, telle que gouvernée par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Il met en exergue la tension classique, en droit administratif, entre les prérogatives régaliennes de l'administration en matière de contrôle de l'accès au territoire professionnel et les exigences probatoires inhérentes au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. En l'espèce, le requérant, Monsieur F. F., né le 24 août 1977 à Sallanches en France et de nationalité portugaise, exerçait régulièrement une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque. Il avait en effet été initialement autorisé à travailler auprès de l'établissement dénommé « Stars N Bars » à compter du 10 octobre 2006, cette activité étant régularisée par la délivrance d'un permis de travail en date du 19 mars 2007. La relation de travail s'est poursuivie jusqu'à ce que l'intéressé prenne l'initiative de la rompre en présentant sa démission par une lettre datée du 11 novembre 2008. Souhaitant poursuivre son activité professionnelle au sein de la Principauté, Monsieur F. F. a rapidement retrouvé deux nouveaux emplois. Conformément aux prescriptions impératives de l'article 4 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 précitée, qui subordonne toute embauche d'un salarié étranger à une autorisation administrative préalable, ses nouveaux employeurs respectifs ont introduit auprès de la direction du travail les demandes requises. Ces démarches, effectuées les 30 janvier et 12 février 2009, tendaient à obtenir, d'une part, l'autorisation d'embauchage et, d'autre part, la délivrance d'un nouveau permis de travail au bénéfice de Monsieur F. F. Toutefois, cette procédure administrative n'a pas abouti favorablement. Par une lettre en date du 27 février 2009, la direction du travail, relevant du département des affaires sociales, a notifié à Monsieur F. F. une décision de refus. L'administration l'informait qu'il ne lui était désormais plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure d'éviction du marché du travail monégasque, l'autorité administrative s'est bornée à invoquer l'existence de « mauvais renseignements de police » recueillis sur le compte de l'intéressé, sans autre précision factuelle dans cet acte initial. Contestant le bien-fondé de cette interdiction professionnelle de fait, Monsieur F. F. a formé un recours administratif préalable. Par un courrier réceptionné par les services de l'État le 6 mars 2009, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant au retrait ou à la réformation de la décision initiale du 27 février 2009. Ce recours gracieux a donné lieu à une décision explicite de rejet, prise par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur par lettre datée du 17 mars 2009. Dans cette correspondance administrative confirmative, l'autorité publique a légèrement dévoilé la substance des « mauvais renseignements de police » antérieurement opposés. Le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a ainsi indiqué au requérant que, « compte tenu des faits de voie de fait pour lesquels » il s'était vu adresser un « rappel à la loi » le 26 décembre 2008, il n'était pas possible de réserver une suite favorable à sa requête. C'est précisément cette décision du 17 mars 2009, confirmant le refus initial du 27 février 2009, qui a cristallisé le litige et fait l'objet du recours contentieux devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien du refus administratif, Monsieur F. F. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Sa requête a été enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 15 mai 2009 sous le numéro de rôle TS 2009/8. Le recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 17 mars 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer une activité salariée à Monaco et, à titre accessoire, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision. L'instruction de l'affaire a suivi le cours procédural régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il convient de relever une particularité chronologique mentionnée dans les visas de la décision : une première ordonnance du Président du Tribunal Suprême, datée dans le texte du 4 février 2009 (soit antérieurement à l'enregistrement de la requête), puis une seconde ordonnance en date du 4 juin 2009, ont désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur. Enfin, par une ordonnance du 7 décembre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 26 janvier 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative. Lors de cette instance, les prétentions et l'argumentation juridique des parties se sont frontalement opposées tant sur le terrain de l'instruction probatoire que sur celui de la légalité interne de l'acte attaqué. Du côté du requérant, représenté par Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, l'argumentation s'articulait autour de trois axes distincts : 1. **Sur le plan procédural et avant dire droit**, Monsieur F. F. a expressément sollicité la mise en œuvre des pouvoirs d'instruction du juge. Se fondant sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, il a demandé au Tribunal Suprême d'ordonner au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur de communiquer l'intégralité des éléments de fait sur lesquels l'administration s'était fondée pour prendre la décision de refus du 17 mars 2009. 2. **Sur le fond du droit (légalité interne)**, le requérant soutenait que la décision administrative était entachée d'illégalité quant à ses motifs de fait. Selon lui, de simples agissements n'ayant donné lieu qu'à une mesure alternative aux poursuites sous la forme d'un « rappel à la loi » ne sauraient, par leur nature même, justifier légalement une mesure aussi grave qu'un refus d'autorisation de travail. Il en déduisait que l'acte attaqué reposait sur une appréciation inexacte de la matérialité des faits et se trouvait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation pour excès de pouvoir. 3. **Sur le terrain indemnitaire**, Monsieur F. F. a formulé des conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel directement causé par la décision de refus d'embauche, chiffrant sa demande de condamnation pécuniaire à la somme de 3 800 euros. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 16 juillet 2009, concluant au rejet intégral de la requête, tant dans ses demandes avant dire droit que dans ses conclusions au fond. L'administration monégasque opposait une fin de non-recevoir factuelle et juridique aux arguments du requérant : 1. **S'agissant de la demande de mesure d'instruction**, l'État soutenait qu'une telle mesure était totalement superflue. Selon le Ministre d'État, Monsieur F. F. faisait preuve de mauvaise foi procédurale en prétendant ignorer les faits reprochés, alors même que la lecture des termes de son propre recours gracieux du 6 mars 2009 suffisait à démontrer qu'il en avait une parfaite connaissance. L'administration affirmait ainsi que la décision ne reposait ni sur des faits inconnus du requérant, ni sur des faits dont la matérialité ne serait pas établie, rendant inutile toute production documentaire complémentaire. 2. **S'agissant de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation**, la contre-requête du Ministre d'État a apporté à la barre et dans ses écritures des précisions factuelles absentes des décisions initiales. L'administration a exposé que le requérant avait une spécialisation professionnelle consistant principalement à assurer la protection des personnes. Or, selon le Ministre d'État, cette activité de sécurité était radicalement « incompatible avec un comportement consistant à imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Au vu de la gravité de ces faits, tenus pour établis par l'administration, le refus de permis de travail n'était nullement entaché d'erreur manifeste d'appréciation. 3. **S'agissant enfin des conclusions indemnitaires**, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence. Se fondant sur les dispositions de l'article 90 B. 1) de la Constitution monégasque, la défense rappelait que le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement subordonné au prononcé préalable de l'annulation de la décision administrative dont l'illégalité est à l'origine du préjudice allégué. La requête en annulation devant être rejetée, la demande pécuniaire devait nécessairement subir le même sort. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'opposition frontale entre les parties quant à la réalité, la nature exacte et la preuve des agissements imputés au requérant plaçait le Tribunal Suprême face à une question méthodologique et probatoire fondamentale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir. Le problème juridique soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer au fond sur la légalité interne d'une décision administrative refusant un permis de travail à un étranger sur le fondement de « mauvais renseignements de police » et d'un « rappel à la loi », lorsque l'administration se borne, dans ses écritures en défense, à alléguer des faits graves sans produire au dossier les pièces justificatives permettant d'en établir la matérialité, au motif que le requérant connaîtrait lui-même lesdits faits ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la connaissance supposée des faits par l'administré dispense l'autorité administrative de la charge de prouver devant le juge la matérialité des motifs de fait fondant sa décision, ou si l'insuffisance des éléments versés aux débats impose à la juridiction d'user de ses pouvoirs d'instruction d'office ou sur demande pour contraindre l'État à produire son dossier. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La réponse apportée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010 se caractérise par sa sobriété formelle et sa rigueur juridique. Refusant de trancher immédiatement le litige au fond, la haute juridiction prononce un arrêt avant dire droit, écartant ainsi provisoirement l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation et des conclusions indemnitaires pour se concentrer exclusivement sur l'office du juge en matière d'établissement de la preuve. Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en un syllogisme juridictionnel resserré, articulé autour de deux considérants. Dans un premier temps, le Tribunal énonce la majeure de son raisonnement en rappelant le fondement textuel de ses prérogatives inquisitoriales. Il vise et reproduit les termes de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « le tribunal suprême peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce rappel textuel permet au juge d'affirmer sa maîtrise souveraine de la conduite de l'instruction. Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'état du dossier qui lui est soumis (la mineure du syllogisme). Il constate, de manière lapidaire mais décisive, « que la décision attaquée est fondée sur des faits dont la matérialité est insuffisamment établie en l'état du dossier ». Ce constat d'insuffisance probatoire constitue le cœur de la motivation et appelle une lecture attentive au regard des moyens des parties. En effet, le Tribunal disposait face à lui de trois qualifications différentes des mêmes événements du 26 décembre 2008 : * La décision initiale du 27 février 2009 évoquait de vagues « mauvais renseignements de police » ; * La décision confirmative attaquée du 17 mars 2009 visait des « faits de voie de fait » ayant donné lieu à un « rappel à la loi » ; * La contre-requête du Ministre d'État du 16 juillet 2009 qualifiait ces mêmes événements de comportement consistant à « imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Or, aucune pièce matérielle (procès-verbal de police, notification officielle du rappel à la loi par le parquet, plaintes éventuelles, ou rapport circonstancié de la Sûreté publique) ne venait étayer ces qualifications divergentes et de gravité croissante. En jugeant que la matérialité des faits est « insuffisamment établie en l'état du dossier », le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement l'argumentation centrale du Ministre d'État. Pour la haute juridiction, peu importe que le requérant ait eu ou non connaissance des faits qui lui étaient reprochés lors de son recours gracieux ; ce qui importe dans le cadre du procès administratif, c'est que **le juge lui-même** soit mis en mesure de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits. Les simples affirmations de l'administration dans ses mémoires en défense, fussent-elles détaillées, ne constituent pas une preuve suffisante. Dans un troisième temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette carence probatoire. Il considère « qu'il y a lieu dès lors de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». L'usage du terme « permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle » souligne que la production des pièces n'est pas ordonnée pour la seule information du requérant, mais bien comme une condition *sine qua non* de l'exercice par la juridiction de sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs. ### C. Le dispositif Conformément à la nature avant dire droit de sa décision, le Tribunal Suprême sursoit à statuer sur le fond du recours et prononce une injonction d'instruction assortie d'un délai impératif. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « DÉCIDE : > Article 1er. – Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée. > Article 2. – Les dépens sont réservés. > Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 8 février 2010, bien qu'étant une décision avant dire droit de nature procédurale, revêt une importance majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Il illustre avec force la nature inquisitoriale de la procédure devant le juge de l'excès de pouvoir et l'exigence absolue du contrôle de l'exactitude matérielle des faits, y compris dans les domaines où l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation. #### 1. L'effectivité du contrôle de la matérialité des faits dans le domaine de la police des étrangers et de l'emploi La législation monégasque sur l'emploi des étrangers, issue de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (visée par la décision), confère aux autorités de la Principauté un pouvoir discrétionnaire étendu pour accorder ou refuser les autorisations d'embauchage et les permis de travail. Ce pouvoir s'exerce notamment au regard des nécessités de l'ordre public et de la moralité des candidats à l'emploi, ce que traduisent les enquêtes administratives donnant lieu à des « renseignements de police ». En pareille matière, ainsi que le laissaient entendre les écritures des deux parties qui débattaient de « l'erreur manifeste d'appréciation », le contrôle du juge sur la qualification juridique des faits (c'est-à-dire l'adéquation entre le comportement de l'étranger et la décision de refus) est classiquement un contrôle restreint, limité à la sanction de l'erreur manifeste. Toutefois, la théorie générale du contentieux administratif, commune au droit français et au droit monégasque, enseigne que même lorsque le juge n'exerce qu'un contrôle restreint sur l'appréciation de l'administration, il exerce toujours un **contrôle entier et préalable sur l'exactitude matérielle des faits**. Une décision administrative, fût-elle hautement discrétionnaire, est entachée d'excès de pouvoir si elle repose sur des faits matériellement inexacts. Or, pour vérifier si les faits sont matériellement exacts, encore faut-il que le juge puisse en connaître la consistance précise. En l'espèce, le glissement sémantique opéré par l'administration — passant de « mauvais renseignements de police » (acte du 27 février 2009) à des « faits de voie de fait » sanctionnés par un « rappel à la loi » (acte du 17 mars 2009), pour finir par alléguer dans la contre-requête des « attouchements sexuels non consentis » sur des « femmes sans défense » incompatibles avec un métier de protection des personnes — révélait un flottement factuel manifeste. En refusant de se contenter des allégations du Ministre d'État, le Tribunal Suprême rappelle que le pouvoir discrétionnaire ne saurait jamais dégénérer en pouvoir arbitraire soustrait à la preuve. #### 2. La dialectique de la preuve et la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 L'intérêt théorique majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Dans le procès administratif, caractérisé par un déséquilibre structurel entre le citoyen (ou le travailleur étranger) et la puissance publique qui détient seule le dossier administratif et les rapports de police, la charge de la preuve fait l'objet d'un aménagement prétorien spécifique. En l'espèce, le requérant ne s'était pas contenté d'une dénégation vague ; il avait activement contesté la capacité d'un simple « rappel à la loi » à fonder un refus de permis de travail et avait formellement requis l'application de l'article 32 pour contraindre l'administration à dévoiler ses pièces. La défense de l'État tentait d'opposer une conception purement subjective de la preuve : puisque Monsieur F. F. savait ce qu'il avait fait le 26 décembre 2008 (comme le prouverait son recours gracieux), l'administration n'avait rien à prouver devant le Tribunal. Le Tribunal Suprême censure radicalement cette conception en opérant une distinction fondamentale entre la connaissance des faits par les parties et l'établissement des faits devant la juridiction. Le contrôle de légalité institué par l'article 90 de la Constitution monégasque est un procès fait à un acte, de nature objective. Pour que le Tribunal Suprême puisse « exercer son contrôle », selon les termes mêmes de l'arrêt, le dossier juridictionnel doit contenir les éléments objectifs attestant de la réalité des faits. Dès lors que les affirmations du requérant sérieusement articulées contredisent la portée
# Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31246 — Refoulement d'un étranger et erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31246 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2025/12-01-31246)) --- ## Faits e.A, ressortissant italien, travaille en Principauté de Monaco depuis 2018, d'abord par l'intermédiaire d'agences d'intérim, puis, à compter de 2022, principalement auprès d'un employeur désigné sous l'initiale B. Son parcours professionnel en Principauté est cependant perturbé à compter de 2022 à la suite de sa relation avec une ancienne compagne. Un esclandre provoqué par cette dernière sur son lieu de travail monégasque donne lieu à une enquête administrative, et son permis de travail est abrogé par décision du 23 août 2022. Il parvient néanmoins à obtenir de nouveaux permis de travail en juin 2023, puis du 16 janvier au 16 avril 2024. Trois séries de faits, tous survenus en France, lui sont reprochés par les autorités monégasques : 1. Des **violences sans incapacité sur ancienne conjointe**, commises le 8 avril 2022 à Menton. Lors d'une composition pénale proposée le 1er septembre 2022, le requérant avait initialement reconnu avoir exercé volontairement des violences n'ayant entraîné aucune incapacité totale de travail, avant de se rétracter onze jours plus tard en refusant de reconnaître sa culpabilité. Aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de cette rétractation. 2. Des **faits de vol dans un local d'habitation ou un lieu d'entrepôt**, prétendument commis le 8 décembre 2022 à Menton. Le requérant conteste formellement la réalité de ces faits, les qualifiant d'erreur du bijoutier concerné, erreur qui n'aurait jamais été rectifiée auprès des services de police. 3. Un **usage de stupéfiants** (cannabis) le 14 avril 2023 à Nice, dont la matérialité n'est pas contestée par l'intéressé, qui a été condamné à ce titre à une amende forfaitaire dont il a d'abord refusé le paiement avant de s'en acquitter. --- ## Procédure Par mesure de police administrative prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, le Ministre d'État prononce le refoulement de e.A, décision portée à sa connaissance le **10 avril 2024**. Cette mesure est motivée par la menace que représenterait la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque pour l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics, au regard des trois séries de faits précédemment évoqués. Le requérant forme un recours gracieux le 24 avril 2024. Ce recours est rejeté par décision du Ministre d'État en date du **7 août 2024**. e.A saisit alors le Tribunal Suprême d'une requête en excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 4 octobre 2024 sous le numéro TS 2025-1, tendant à l'annulation des décisions des 10 avril et 7 août 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. L'instruction conduit à l'échange d'une requête, d'une contre-requête enregistrée le 3 décembre 2024, d'une réplique enregistrée le 3 janvier 2025 et d'une duplique enregistrée le 31 janvier 2025. La clôture de l'instruction est constatée le 19 mars 2025, et l'affaire est renvoyée à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. L'affaire est jugée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composée de MM. Stéphane Braconnier (Président), José Martinez (Vice-Président), Philippe Blacher (rapporteur, désigné par ordonnance du 16 octobre 2024), Didier Guignard (membre titulaire) et Régis Fraisse (membre suppléant). La décision est prononcée le 1er décembre 2025 par M. José Martinez, Vice-Président. --- ## Question de droit Dans quelle mesure une mesure de refoulement prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 peut-elle être légalement fondée sur des faits dont la matérialité n'est pas établie ou dont la gravité intrinsèque est insuffisante pour caractériser un risque pour l'ordre public ? En particulier, le seul usage ponctuel et personnel de stupéfiants, sanctionné par une amende forfaitaire, suffit-il à justifier une mesure de refoulement sans que le Ministre d'État commette une erreur manifeste d'appréciation ? --- ## Solution ### Rappel du cadre normatif et du standard de contrôle Le Tribunal Suprême rappelle, au considérant 3, le régime propre aux mesures de police administrative : ces mesures ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée pour les justifier. Ce faisant, la Haute Juridiction monégasque réaffirme que l'absence de condamnation pénale n'est pas, en elle-même, un obstacle à la légalité d'une mesure de police administrative, réfutant ainsi implicitement le moyen tiré de la présomption d'innocence (article 6-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) invoqué par le requérant. ### Analyse factuelle des griefs retenus Le Tribunal procède à un examen rigoureux de chacune des trois séries de faits fondant la mesure litigieuse : - S'agissant des **violences sur ancienne conjointe** : le Tribunal relève, au considérant 5, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de composition pénale du 1er septembre 2022, que le requérant s'est rétracté onze jours après avoir initialement reconnu les faits, et qu'il n'a pas été poursuivi depuis lors. Cette absence de suites judiciaires, combinée à la rétractation, ôte aux faits leur caractère matériellement établi au sens où l'administration pouvait s'en prévaloir. - S'agissant des **faits de vol** : le Tribunal juge qu'ils « ne sont pas établis », constatant que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'en établir la réalité. L'argument tiré de la non-contestation par le requérant, avancé en contre-requête par le Ministre d'État, est ainsi écarté au profit d'une exigence de preuve pesant sur l'administration. - S'agissant de l'**usage de stupéfiants** : la matérialité du fait est établie et non contestée. Le requérant a été condamné à une amende forfaitaire pour usage ponctuel et personnel de cannabis. ### Appréciation de l'erreur manifeste Le Tribunal juge, au considérant 5, que le Ministre d'État « ne pouvait, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, prononcer une mesure de refoulement fondée sur ce seul motif », c'est-à-dire sur le seul usage ponctuel et personnel de cannabis sanctionné par une amende forfaitaire. Il en déduit que le requérant est fondé à demander l'annulation des deux décisions attaquées. ### Dispositif exact > « Les décisions du 10 avril 2024 et du 7 août 2024 du Ministre d'État sont annulées. > > Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée ### Confirmation du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers Cette décision s'inscrit dans la ligne du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les mesures de police administrative prises à l'encontre des étrangers. La Haute Juridiction monégasque confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas juge de l'opportunité mais qu'il vérifie si l'autorité administrative n'a pas manifestement outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation. Le standard retenu — l'erreur manifeste d'appréciation — traduit le respect d'une marge d'appréciation reconnue au Ministre d'État dans l'évaluation du risque pour l'ordre public, tout en imposant un seuil minimum de justification factuelle et de proportionnalité. ### L'exigence d'établissement matériel des faits fondant une mesure de police L'apport le plus notable de la décision réside dans la distinction opérée entre les faits matériellement établis et ceux qui ne le sont pas, indépendamment de l'existence ou de l'absence de condamnation pénale. Le Tribunal valide le principe selon lequel une mesure de police administrative peut reposer sur des faits n'ayant pas donné lieu à condamnation — réaffirmant ainsi l'autonomie du droit de la police administrative à l'égard du droit pénal. Mais il exige que la matérialité des faits soit positivement établie, à charge pour l'administration de produire les éléments probants nécessaires. Cette exigence probatoire à la charge de l'autorité administrative constitue un garde-fou essentiel contre l'arbitraire. En l'espèce, la rétractation dans le cadre de la composition pénale, suivie de l'absence de toute poursuite, prive les faits de violences de leur caractère établi. L'absence totale de pièces probantes au soutien des faits de vol est encore plus nettement sanctionnée : le Tribunal refuse de déduire un aveu de silence du requérant. ### La proportionnalité implicite du contrôle de l'erreur manifeste La décision illustre, par ailleurs, la manière dont le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation intègre une dimension de proportionnalité : même des faits matériellement établis peuvent s'avérer insuffisants à justifier une mesure de refoulement si, pris isolément, ils ne révèlent pas un risque suffisamment caractérisé pour l'ordre public. L'usage ponctuel et personnel de cannabis, sanctionné d'une simple amende forfaitaire, est jugé insuffisant à cet égard. La décision invite ainsi l'autorité administrative, lorsqu'elle entend fonder une mesure d'éloignement sur plusieurs faits, à s'assurer que chacun d'entre eux — ou leur combinaison — est à la fois matériellement établi et d'une gravité adéquate, la mesure devant pouvoir se justifier au regard des éléments effectivement établis. ### Observations sur les antécédents non visés par la décision de refoulement Il est notable que le Ministre d'État avait évoqué, dans ses écritures, des antécédents de vol de véhicule motorisé à deux roues en 2016 et de vol en réunion en 2017 au soutien de sa position. Ces éléments, non visés dans la décision de refoulement elle-même, n'ont pas été retenus par le Tribunal dans son examen, ce qui suggère que le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation s'opère au regard des motifs formellement exprimés dans la décision attaquée, sans que l'administration puisse régulariser a posteriori une décision mal fondée en invoquant des éléments qui n'y figuraient pas.