Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27160 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire prises pour des motifs liés à l'ordre public. Il convient d'emblée de relever une dualité dans la désignation de la partie requérante au sein même du texte de la décision commentée. En effet, si l'intitulé de l'arrêt mentionne « Dame K. P. épouse W. » et que les écritures ultérieures ainsi que les plaidoiries font état de « Mme Kristina W. », le premier visa de la décision fait référence à une requête présentée par « M. R. W. », son époux, tandis que les motifs exposent la situation du couple. Cette perméabilité rédactionnelle s'explique par la connexité étroite des situations factuelles des deux époux face à la mesure administrative contestée.

Sur le plan factuel, il ressort des énonciations de l'arrêt que M. R. W., ressortissant de nationalité autrichienne, avait établi sa résidence dans la Principauté de Monaco au cours de l'année 1996. La stabilité de ce séjour a été remise en cause à la suite de la mise en œuvre de mécanismes d'entraide pénale internationale. Les autorités judiciaires monégasques ont en effet été saisies d'une commission rogatoire émanant du Procureur général de Hambourg (Allemagne), s'inscrivant dans le cadre d'une affaire relative à des opérations d'import-export et de contrebande de cigarettes.

En exécution de cette commission rogatoire, M. R. W. a été entendu et une perquisition a été diligentée à son domicile monégasque. Tirant les conséquences administratives de ces investigations judiciaires, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté, par une décision en date du 7 janvier 2005, une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative individuelle a été formellement notifiée le 3 février 2005. Ainsi que le relève la décision, cette mesure de police administrative atteint tant M. R. W. que son épouse, Mme Kristina W. À la suite de cette notification, il est précisé que M. R. W. a pris la décision de regagner son pays d'origine, tout en engageant parallèlement une contestation juridictionnelle de l'acte administratif.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural devant la haute juridiction monégasque s'est ouvert par l'enregistrement, au Greffe général de la Principauté le 1er avril 2005, d'une requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision ministérielle de refoulement du 7 janvier 2005. Outre les conclusions principales aux fins d'annulation, le recours comportait des conclusions indemnitaires accessoires, la partie requérante sollicitant l'allocation d'une somme de 10 000 euros au titre de la réparation de ses préjudices tant matériel que moral.

L'instruction écrite s'est déroulée conformément au principe du contradictoire à travers l'échange classique des quatre mémoires. Au soutien de la requête initiale, l'argumentation développée s'articulait autour de moyens de légalité externe et interne, puisant à la fois dans le droit interne monégasque et dans le droit international des droits de l'homme. Tout en concédant que, selon l'état du droit positif, une décision administrative de refoulement n'avait pas à faire l'objet d'une motivation explicite, la partie requérante soutenait néanmoins qu'un contrôle juridictionnel devait pouvoir s'exercer sur les motifs de l'acte. Ce contrôle était revendiqué sur le fondement combiné de l'interprétation jurisprudentielle de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et des stipulations de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). Plus audacieusement, la requête arguait d'une obligation de motivation découlant des principes dégagés de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et de ses protocoles, en visant spécifiquement les articles 5, 7 et 13. Enfin, un moyen tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution monégasque, qui détermine le statut et les droits des étrangers dans la Principauté, était soulevé.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 2 juin 2005, concluant au rejet de la requête en annulation et, par voie de conséquence, au rejet de la demande d'indemnisation. Sur le terrain du droit, l'Administration opposait l'inopérance des textes internationaux invoqués : d'une part, l'article 13 du PIDCP n'imposerait nullement la motivation formelle des décisions d'expulsion ; d'autre part, la CEDH n'avait pas encore fait l'objet d'une ratification par l'État de Monaco à la date des faits, ce qui la privait de toute force contraignante dans l'ordre interne. Sur le terrain constitutionnel, le Ministre d'État faisait valoir que l'assimilation des droits des étrangers à ceux des nationaux prévue par l'article 32 de la Constitution est subordonnée à la condition que les intéressés ne se livrent pas à des activités répréhensibles. Au fond, pour justifier la légalité interne de la mesure au regard du contrôle admis par la jurisprudence du Tribunal suprême, le Ministre d'État exposait que M. W. avait été « inculpé » en Allemagne pour avoir pris part à un important trafic de cigarettes. Il ajoutait que la perquisition domiciliaire avait mis en évidence la circulation de fonds importants transitant par des comptes bancaires monégasques. L'Administration en déduisait que ces agissements étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques, dès lors qu'ils se révélaient incompatibles avec la politique publique de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté. En ce qui concerne la situation propre de Mme W., le Ministre d'État soutenait qu'elle « ne pouvait ignorer les activités de son mari ».

Par un mémoire en réplique enregistré le 29 juin 2005, Mme W. a vigoureusement contesté la matérialité des faits allégués par l'Administration. Elle réfutait l'existence de toute inculpation de son époux en Allemagne, soutenant que les autorités monégasques avaient seulement été avisées de l'ouverture d'une simple enquête préliminaire visant diverses personnes, au rang desquelles son mari ne figurait qu'à titre de personne soupçonnée. Elle affirmait également que la perquisition n'avait apporté aucun élément probant et que les allégations relatives à des opérations de blanchiment d'argent étaient dépourvues de fondement. Elle reprochait en outre à l'Administration une erreur de qualification juridique consistant à présenter comme « criminelles » des activités qui, à les supposer établies, ne revêtaient qu'une nature « délictuelle ». Sur le plan juridique, la réplique précisait la portée du moyen tiré de l'article 13 du PIDCP, en soulignant que la décision attaquée ne mentionnait pas la procédure suivie alors que le Pacte exige une décision « prise conformément à la loi » et garantit le droit de faire examiner son cas par l'autorité compétente. S'agissant de la CEDH, tout en reconnaissant le défaut de ratification, la requérante invoquait l'existence d'« obligations morales » contractées par la Principauté, qui interdiraient de méconnaître l'esprit d'un traité dont la ratification devait intervenir avant le 5 octobre 2005. Maintenant ses prétentions indemnitaires, Mme W. concluait en demandant qu'il soit enjoint à l'Administration de produire les motifs réels ayant fondé son refoulement.

La phase écrite s'est achevée par le dépôt d'une duplique de l'État, enregistrée le 29 juillet 2005. Ce mémoire marque un infléchissement notable dans la présentation des faits par l'Administration. Le Ministre d'État y concède implicitement l'inexactitude de ses premières affirmations en admettant que « si M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », il n'en demeurait pas moins que la perquisition avait bien eu lieu pour une affaire de contrebande de cigarettes et que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause, l'absence d'inculpation étant imputée aux seules « lenteurs de la procédure ». L'État maintenait que le délit de contrebande de cigarettes était susceptible de compromettre la sécurité et la tranquillité publiques, justifiant ainsi le refoulement de M. W. et, par extension, de son épouse qui ne pouvait ignorer ces activités. Sur le terrain du droit international, l'État réitérait que l'article 13 du PIDCP n'exige pas de motivation et opposait que les engagements souscrits lors de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe revêtaient une nature exclusivement morale et politique, dépourvue de portée juridique en l'absence de ratification effective de la Convention.

L'instruction a été formellement close par un procès-verbal établi le 9 août 2005, et le Président du Tribunal suprême a, par ordonnance du 24 octobre 2005, fixé l'audience au 17 janvier 2006. C'est lors de cette audience publique qu'est survenu l'incident procédural déterminant : le conseil de Mme W. a produit de nouvelles pièces émanant du parquet de Hambourg et relatives à sa situation judiciaire, production à laquelle le représentant du Ministre d'État ne s'est pas opposé.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si le litige au fond soulevait d'importantes questions relatives à l'étendue des garanties procédurales (obligation de motivation) et substantielles (contrôle de la réalité des menaces pour l'ordre public) entourant le refoulement d'un étranger au regard de la Constitution, de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 et des traités internationaux, l'évolution du débat lors de l'audience de plaidoirie a déplacé le centre de gravité de la décision vers une problématique d'ordre strictement processuel et probatoire.

La question de droit qui se posait dans l'immédiat au Tribunal suprême, siégeant en assemblée plénière en matière administrative, était la suivante : dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de refoulement dont la légalité interne dépend de l'exactitude matérielle de faits pénaux allégués par l'Administration mais contestés par le requérant, quelle suite le juge administratif doit-il réserver à la production, le jour même de l'audience et postérieurement à la clôture de l'instruction écrite, de pièces officielles émanant d'une autorité judiciaire étrangère, lorsque l'Administration défenderesse ne s'oppose pas à leur versement aux débats ?

Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer comment concilier les règles gouvernant la clôture de l'instruction écrite devant le Tribunal suprême avec les exigences du principe du contradictoire et la nécessité, pour le juge de l'excès de pouvoir, de disposer d'une information complète et vérifiée afin d'exercer son contrôle sur les motifs de fait d'une mesure de police administrative.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette difficulté procédurale, le Tribunal suprême adopte une motivation particulièrement concise mais juridiquement très structurée, qui fait l'économie provisoire de tout examen des moyens de légalité externe et interne soulevés par les parties pour se concentrer exclusivement sur l'administration de la preuve et la régularité de l'instruction.

Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en deux temps, selon un syllogisme juridictionnel classique.

Dans sa majeure, le Tribunal suprême mobilise le texte régissant sa propre procédure, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Plus précisément, il cite in extenso les dispositions du troisième alinéa de l'article 30 de cette ordonnance, aux termes desquelles : « S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire ». En plaçant sa décision sous l'égide du standard téléologique de la « bonne administration de la justice », le juge constitutionnel et administratif monégasque rappelle qu'il dispose d'un pouvoir discrétionnaire de direction du procès lui permettant de déroger au calendrier initialement fixé lorsque l'état du dossier ne permet pas de statuer en toute connaissance de cause.

Dans sa mineure, le Tribunal suprême constate la réunion de trois éléments factuels et procéduraux survenus lors de l'audience du 17 janvier 2006 :

1. Un fait matériel de production probatoire : Mme W. a produit à la barre des documents émanant du parquet de Hambourg et relatifs à sa situation judiciaire. L'origine institutionnelle de ces pièces (l'autorité judiciaire allemande même qui avait délivré la commission rogatoire à l'origine de toute l'affaire) et leur objet (la situation judiciaire de l'intéressée) leur confèrent d'emblée une pertinence manifeste au regard du cœur du litige, lequel portait précisément sur la réalité des poursuites ou des soupçons pesant sur les époux W. en Allemagne.
2. Une attitude procédurale de la partie adverse : le Tribunal relève expressément « que le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce que ces documents soient versés au dossier ». Cette mention est essentielle. En principe, après le procès-verbal de clôture de la procédure (établi en l'espèce le 9 août 2005), aucune pièce nouvelle ne peut être soumise au juge sans méconnaître les règles de l'instruction écrite. Toutefois, l'accord ou l'absence d'opposition du défendeur lève l'obstacle tenant à la tardiveté de la production au regard des droits de la défense immédiats à l'audience, tout en manifestant une volonté commune des parties de voir le débat tranché à la lumière de la vérité judiciaire allemande.
3. Une appréciation souveraine de la juridiction : le Tribunal juge « que ces documents rendent nécessaires à une bonne administration de la justice le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction ». En effet, la simple acceptation des pièces à l'audience ne suffisait pas ; pour que ces documents puissent être valablement pris en compte dans le délibéré et fonder la décision finale, il était indispensable qu'ils puissent être analysés et discutés contradictoirement par écrit. Dès lors que l'instruction était close depuis le mois d'août 2005, le renvoi de l'affaire devait nécessairement s'accompagner d'une mesure formelle de réouverture de l'instruction, afin de purger l'irrégularité tenant à la production post-clôture et de permettre un débat contradictoire approfondi sur la portée de ces nouvelles pièces.

Le Tribunal suprême prononce ainsi un arrêt avant dire droit, sursoyant à statuer tant sur les conclusions à fin d'annulation que sur les conclusions indemnitaires.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation procédurale, le Tribunal suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide

• L'affaire est renvoyée.
• L'instruction est réouverte.
• Les dépens sont réservés.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien qu'il ne s'agisse formellement que d'un arrêt avant dire droit ordonnant le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction, la décision rendue le 19 janvier 2006 par le Tribunal suprême de Monaco revêt une importance majeure, ainsi qu'en témoigne sa nomenclature qui associe directement le contentieux du refoulement des étrangers à la problématique de l'« information insuffisante de la juridiction ». Cette décision offre un éclairage précieux sur l'office du juge administratif monégasque face au pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de police des étrangers, ainsi que sur le contexte de transition juridique qu'a connu la Principauté au milieu des années 2000 quant à la réception du droit européen des droits de l'homme.

En premier lieu, l'arrêt illustre avec acuité la tension classique en droit administratif monégasque entre l'absence d'obligation légale de motiver formellement les décisions de police des étrangers et la nécessité d'un contrôle juridictionnel effectif sur la légalité interne de ces mesures. Ainsi que le rappellent tant la requête que la contre-requête du Ministre d'État, la jurisprudence du Tribunal suprême, interprétant l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, n'exige pas que l'acte de refoulement comporte l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Cependant, l'absence de motivation formelle (légalité externe) ne signifie nullement l'absence de motifs légaux (légalité interne). Comme les deux parties s'accordent à le relever dans leurs écritures, la jurisprudence du Tribunal suprême pose le principe « d'un certain contrôle des décisions de refoulement ».

Or, pour que ce contrôle juridictionnel ne demeure pas purement théorique face à un acte non motivé, il est impératif que l'Administration dévoile ses motifs devant le juge à l'occasion de l'instruction du recours pour excès de pouvoir, et que le juge puisse vérifier l'exactitude matérielle des faits invoqués. L'espèce commentée démontre la vigilance du Tribunal suprême sur ce point. Au fil des échanges de mémoires, la justification factuelle avancée par le Ministre d'État s'était considérablement fragilisée : après avoir affirmé péremptoirement dans sa contre-requête du 2 juin 2005 que M. W. avait été « inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes » et que des fonds importants liés à un trafic avaient circulé sur des comptes monégasques, l'État avait dû reconnaître dans sa duplique du 29 juillet 2005 que « M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état », se repliant sur l'existence d'une perquisition et sur le fait que l'intéressé n'avait pas été mis hors de cause en raison des « lenteurs de la procédure ». Quant à Mme W., le seul grief formulé à son encontre tenait à une présomption de connaissance (« elle ne pouvait ignorer les activités de son mari »).

Dans un tel contexte de flottement factuel de la part de l'Administration, la décision du Tribunal suprême d'ordonner la réouverture de l'instruction pour accueillir les documents du parquet de Hambourg prend tout son sens. Elle manifeste le refus du juge de se contenter d'allégations administratives approximatives ou évolutives pour valider une mesure attentatoire à la liberté d'aller et venir et au droit au séjour. En estimant que ces pièces judiciaires étrangères sont nécessaires à une « bonne administration de la justice », le Tribunal suprême confirme que son contrôle sur les mesures de refoulement porte pleinement sur l'exactitude matérielle des faits : si le refoulement est fondé sur l'existence de poursuites pénales à l'étranger susceptibles de troubler la tranquillité ou la sécurité publiques à Monaco, la réalité et la portée exacte de ces poursuites doivent être établies de manière certaine au dossier.

En second lieu, le texte de la décision constitue un témoignage historique remarquable sur l'état du droit international des droits de l'homme dans l'ordre juridique monégasque au cours de l'année 2005. Le débat contentieux met en scène une confrontation directe entre deux instruments internationaux :

• D'une part, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, pleinement intégré dans l'ordre interne puisque rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal suprême prend soin de viser expressément ce texte, et notamment son article 13 (relatif aux garanties entourant l'expulsion des étrangers légalement présents sur le territoire), confirmant ainsi son applicabilité directe et son invocabilité dans le contentieux du refoulement, quand bien même les parties s'opposaient sur le point de savoir s'il impl