Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1986, n° 25001

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 28 juin 1986, n° 25001 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la coopération internationale en matière pénale et, plus précisément, du mécanisme de l'extradition régi par un traité bilatéral ancien. À l'origine du litige se trouve la situation d'un ressortissant étranger, le sieur V. T., faisant l'objet de poursuites ou de recherches par les autorités du Royaume de Belgique. En exécution d'une demande formulée par le Gouvernement belge en vue de son extradition, le sieur V. T. a fait l'objet d'une arrestation provisoire et d'une incarcération sur le territoire monégasque le 20 décembre 1985. Cette mesure privative de liberté a été ordonnée sur le fondement des stipulations de la convention belgo-monégasque relative à l'extradition des malfaiteurs conclue le 29 juin 1874, modifiée (la décision mentionnant également dans ses visas et dans l'exposé des moyens des parties la date du 29 juin 1974 et une Ordonnance Souveraine de promulgation du 2 décembre 1976, tout en confirmant dans ses motifs la référence à la convention du 29 juin 1874 modifiée).

L'économie de ce texte conventionnel encadre strictement la durée de l'arrestation provisoire avant la transmission officielle des pièces justificatives par la voie diplomatique. Selon l'analyse soutenue par l'intéressé des articles 8 et 9 de ladite convention, l'étranger incarcéré à Monaco à titre provisoire doit être remis en liberté s'il ne reçoit pas notification, dans un délai de trois semaines à compter de son arrestation, des documents visés à l'article 8, au premier rang desquels figure le mandat d'arrêt ayant servi de fondement légal à cette arrestation provisoire.

Or, la chronologie des actes accomplis par les autorités belges et notifiés par les autorités monégasques a révélé un décalage temporel sur lequel s'est cristallisé le contentieux. Le 9 janvier 1986, soit vingt jours après son incarcération initiale du 20 décembre 1985, le sieur V. T. s'est vu notifier un mandat d'arrêt. Toutefois, ce titre de détention émanant des autorités requérantes portait la date du 26 décembre 1985. Le détenu en a déduit une anomalie logique et juridique majeure : un mandat d'arrêt émis le 26 décembre 1985 ne pouvait, par hypothèse, constituer le titre ayant motivé et servi de fondement à une incarcération intervenue antérieurement, le 20 décembre 1985. Estimant que le titre initial faisant défaut n'avait pas été valablement notifié dans le délai conventionnel de rigueur, l'intéressé a considéré que son maintien sous écrou au-delà de la date du 9 janvier 1986 résultait d'une décision implicite ou explicite du Parquet de Monaco de prolonger illégalement sa détention extraditionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant être victime d'une détention arbitraire portant atteinte à ses droits fondamentaux, le sieur V. T. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en matière constitutionnelle, par une requête déposée le 16 janvier 1986. L'objet principal de son recours tendait à obtenir l'annulation de ce qu'il qualifiait de décision du Parquet de Monaco prolongeant sa détention au-delà du 9 janvier 1986.

Au soutien de ses prétentions, développées dans sa requête initiale puis approfondies dans un mémoire en réplique en date du 15 avril 1986, le requérant articulait une argumentation mêlant le respect des engagements internationaux et la garantie constitutionnelle des libertés publiques. Dans un premier temps, il faisait valoir la violation mécanique des articles 8 et 9 de la convention d'extradition belgo-monégasque : le mandat du 26 décembre 1985 notifié le 9 janvier 1986 étant postérieur à l'incarcération du 20 décembre 1985, l'obligation de notifier le mandat ayant fondé l'arrestation provisoire dans le délai de trois semaines n'avait pas été respectée, privant le Parquet de toute base légale pour maintenir la détention. Dans un second temps, répondant aux exceptions d'incompétence et d'irrecevabilité opposées par l'administration, le sieur V. T. soutenait que son recours ne visait nullement à faire juger les conditions de fond de l'extradition, mais relevait exclusivement du droit constitutionnel interne. Selon lui, l'abstention des autorités de le remettre en liberté le 9 janvier 1986, faute de notification conforme aux exigences conventionnelles, s'analysait en un ordre de détention illégal constituant un acte lui faisant grief. Cet acte heurtait directement la Constitution monégasque — et plus particulièrement son article 19 relatif à la liberté individuelle — qui protège les individus contre toute détention arbitraire et impose, par voie de conséquence, l'existence d'un contrôle juridictionnel effectif par le juge constitutionnel.

La défense de l'État monégasque s'est organisée en deux temps, révélant d'abord une question procédurale relative à la représentation de la puissance publique devant la haute juridiction. Initialement visé par le recours, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 18 mars 1986. Ne concluant que très subsidiairement au rejet au fond de la requête, il a sollicité à titre principal sa mise hors de cause. Il s'est fondé pour ce faire sur les dispositions de l'article 139 du Code de procédure civile monégasque, aux termes desquelles la représentation de l'État en justice, lorsque le litige met en cause le fonctionnement des services judiciaires, incombe non pas au chef du gouvernement, mais au Directeur des Services Judiciaires.

C'est donc Monsieur le Directeur des Services Judiciaires qui, par une contre-requête du 25 mars 1986 complétée par un mémoire en duplique du 6 mai 1986, a assuré la défense au fond et soulevé plusieurs moyens d'irrecevabilité et de rejet particulièrement structurés. En premier lieu, il a soulevé à titre principal l'irrecevabilité manifeste de la requête, reprochant au demandeur de n'invoquer la violation d'aucune règle constitutionnelle ou légale interne pertinente. En deuxième lieu, concluant subsidiairement à un non-lieu à statuer et plus subsidiairement au rejet pour mal-fondé, le Directeur des Services Judiciaires a développé une défense fondée sur la nature juridique même de l'extradition en droit monégasque. Il a soutenu que le droit interne de la Principauté ne régit pas les conditions de l'extradition, dont l'octroi s'analyse comme un acte de souveraineté pure dont les modalités se déploient exclusivement sur le plan des relations internationales d'État à État. Dès lors, la mise sous écrou du requérant ne constituait qu'un simple acte d'exécution de la convention belgo-monégasque, intéressant directement les relations internationales de l'État monégasque et se trouvant, à ce titre, radicalement soustrait à la compétence d'attribution du Tribunal Suprême. En troisième lieu, sur le terrain de la recevabilité de l'acte attaqué, l'autorité judiciaire a fait valoir que la décision dont l'annulation était sollicitée était juridiquement inexistante. En effet, la simple notification d'un mandat d'arrêt le 9 janvier 1986 ne pouvait être assimilée à une décision nouvelle de prolongation de l'ordre de détention initial du 20 décembre 1985, lequel conservait sa pleine valeur juridique jusqu'à l'intervention éventuelle d'un acte contraire de mainlevée. En l'absence d'acte administratif ou juridictionnel autonome faisant grief à la date du 9 janvier 1986, le recours manquait de base. Enfin, à titre infiniment subsidiaire dans sa duplique, le Directeur des Services Judiciaires a ajouté un argument factuel de computation des délais : l'incarcération datant du 20 décembre 1985, la notification intervenue le 9 janvier 1986 se situait indiscutablement, quel que soit le mode de calcul retenu, à l'intérieur du délai conventionnel de trois semaines.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la question liminaire et purement procédurale de la détermination de l'organe compétent pour représenter l'État devant le Tribunal Suprême lorsque sont mis en cause des actes imputés au Parquet, le litige posait une question fondamentale de droit constitutionnel et de droit international public touchant à l'étendue du contrôle juridictionnel des actes liés à une procédure d'extradition.

Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : le Tribunal Suprême de Monaco, statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90 de la Constitution pour assurer le respect des libertés et droits fondamentaux consacrés par le Titre III (notamment la liberté individuelle garantie par l'article 19), est-il compétent pour connaître de la régularité du maintien en détention provisoire d'un étranger incarcéré en vue de son extradition, au regard des stipulations d'une convention internationale bilatérale d'extradition, ou une telle mesure échappe-t-elle par nature à son contrôle en tant qu'acte relevant d'une procédure diplomatique de souveraineté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède en deux étapes distinctes, réglant d'abord l'incident de représentation de l'État avant d'aborder la recevabilité même du recours constitutionnel au prisme de la nature de l'acte extraditionnel.

Sur le premier point, relatif à la demande de mise hors de cause du Ministre d'État, le raisonnement de la haute juridiction est d'une stricte orthodoxie procédurale. Se référant explicitement aux termes de l'article 139 du Code de procédure civile, le Tribunal constate que la représentation juridique de l'État monégasque est dévolue au Directeur des Services Judiciaires dès lors que le litige concerne le « service administratif de la Justice ». L'acte attaqué étant imputé par le requérant au Parquet de Monaco à l'occasion d'un écrou extraditionnel, le contentieux se rattache indiscutablement à l'administration de la justice. Le Tribunal accueille donc favorablement la demande du Ministre d'État et prononce sa mise hors de cause, validant ainsi la défense assurée par le seul Directeur des Services Judiciaires.

Sur le second point, relatif à la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême développe une motivation de principe particulièrement dense qui consacre la théorie de l'acte de gouvernement ou de souveraineté en matière d'extradition, tout en ménageant une réserve théorique. Tout d'abord, le juge constitutionnel requalifie avec précision l'objet de la demande du sieur V. T. Il relève que le requérant, arrêté provisoirement le 20 décembre 1985 en vertu de l'article 9 de la convention belgo-monégasque du 29 juin 1874 modifiée, demande en réalité au Tribunal de juger que son maintien en détention à compter du 9 janvier 1986 viole les stipulations de ce même article 9 et, par voie de conséquence, porte atteinte au principe de garantie de la liberté individuelle inscrit à l'article 19 du Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962. Le lien opéré par le requérant entre la violation du traité international et la violation de la Constitution est ainsi clairement identifié par le juge : l'atteinte constitutionnelle alléguée n'est que la résultante directe de la prétendue méconnaissance du texte conventionnel.

Ensuite, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne la matière à Monaco. Il affirme solennellement que « l'extradition est un acte de souveraineté ». Le juge prend soin d'expliquer les fondements normatifs et procéduraux de cette qualification dans l'ordre juridique monégasque. D'une part, il observe que les conditions de l'extradition ne font l'objet d'aucune législation spécifique interne à Monaco, mais sont uniquement régies par les diverses conventions internationales conclues avec les gouvernements étrangers. D'autre part, il caractérise le mécanisme d'extradition comme étant une « procédure diplomatique et exclusive des formes judiciaires qui concerne les rapports d'État à État ».

De cette double caractérisation — acte de souveraineté régi par le seul droit conventionnel et procédure purement diplomatique interétatique —, le Tribunal Suprême tire une conséquence radicale quant à son office : la procédure d'extradition « échappe, de ce fait, au contrôle du Tribunal Suprême ». L'immunité juridictionnelle est donc le principe.

Toutefois, la haute juridiction assortit immédiatement ce principe d'incompétence (ou d'irrecevabilité, selon la terminologie employée dans l'arrêt) d'une clause de sauvegarde, véritable soupape de sécurité jurisprudentielle : l'acte échappe au contrôle du juge « sauf si, en raison de ses caractères, elle [la procédure] apparaît comme détachable des nécessités d'une pratique normale de l'extradition ». Sans définir positivement ce que recouvre cette détachabilité, le Tribunal procède enfin à une appréciation souveraine des circonstances de l'espèce. Il constate que le litige soumis par le sieur V. T. porte uniquement sur « la discussion de la régularité de la procédure engagée au regard de la Convention » (c'est-à-dire la querelle sur la date du mandat d'arrêt notifié dans le délai de trois semaines). Une telle discussion technique sur l'exécution du traité ne révélant aucun caractère détachable d'une pratique normale de l'extradition, elle est déclarée irrecevable devant le Tribunal Suprême, ce qui entraîne mécaniquement le rejet de la requête sans examen au fond de la validité du mandat d'arrêt du 26 décembre 1985.

C. Le dispositif

En conclusion de son raisonnement, la haute juridiction prononce la décision suivante :

« Décide : Le Ministre d'État est mis hors de cause ; La requête est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge du requérant ; Expéditions de la présente décision seront transmises au Ministre d'État et au Directeur des Services Judiciaires. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 28 juin 1986 par le Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur V. T. constitue un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant en ce qui concerne l'organisation institutionnelle de la défense de l'État qu'au regard de la délimitation des frontières du contrôle de constitutionnalité face aux actes touchant aux relations internationales de la Principauté.

En premier lieu, sur le plan strictement procédural et institutionnel, la mise hors de cause du Ministre d'État au profit du Directeur des Services Judiciaires illustre la singularité de l'organisation des pouvoirs publics à Monaco, caractérisée par la séparation administrative entre le gouvernement général du pays et l'administration de la justice. En faisant application de l'article 139 du Code de procédure civile devant le juge constitutionnel, le Tribunal Suprême confirme que le Directeur des Services Judiciaires dispose d'un monopole de représentation de l'État dès lors que l'acte litigieux émane d'une autorité judiciaire ou concerne le service administratif de la justice. Bien que l'extradition soit qualifiée par l'arrêt lui-même de procédure diplomatique — ce qui aurait pu laisser penser à une compétence gouvernementale du Ministre d'État chargé des relations extérieures —, le fait que la requête ait formellement ciblé une « décision du Parquet de Monaco » relative au maintien sous écrou a suffi à ancrer le litige dans le périmètre organique de la Direction des Services Judiciaires. Cette solution clarifie de manière pérenne la détermination du défendeur légitime dans les recours mettant en cause le fonctionnement des organes du ministère public.

En second lieu, sur le fond du droit, l'apport essentiel de l'arrêt réside dans la consécration solennelle de l'incompétence de principe du Tribunal Suprême pour connaître des mesures prises dans le cadre d'une procédure d'extradition, et dans la neutralisation corrélative de l'article 19 de la Constitution garantissant la liberté individuelle. L'analyse des motifs révèle une conception extrêmement classique, voire absolutiste, de la souveraineté internationale et du dualisme juridictionnel.

À l'époque où statue le Tribunal Suprême en 1986, le droit monégasque se caractérise, comme le souligne explicitement l'arrêt, par l'absence de « législation spécifique à Monaco » régissant les conditions et la procédure de l'extradition. Contrairement à d'autres États ayant adopté des lois internes d'extradition conférant un rôle d'avis ou de contrôle aux juridictions de l'ordre judiciaire, la Principauté s'en remettait exclusivement aux traités bilatéraux (telle la convention belgo-monégasque du 29 juin 1874) et concevait l'ensemble du processus comme une « procédure diplomatique et exclusive des formes judiciaires ». Dans ce paradigme, l'arrestation provisoire et le maintien en détention d'un étranger réclamé par un État tiers ne sont pas appréhendés comme des actes administratifs ou judiciaires internes autonomes, soumis au bloc de constitutionnalité monégasque, mais comme de purs actes d'exécution d'un rapport diplomatique d'État à État.

Ce faisant, le Tribunal Suprême transpose à la matière extraditionnelle la théorie classique des actes de gouvernement (qualifiés ici d'« actes de souveraineté »). Le raisonnement opère un véritable barrage à l'applicabilité du Titre III de la Constitution : bien que l'article 19 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 garantisse la liberté individuelle et prohibe les détentions arbitraires, le sommaire officiel de la décision résume la portée de l'arrêt de façon lapidaire en énonçant que ce principe est « non applicable à la procédure d'extradition ». Plus exactement, la lecture combinée des motifs montre que ce n'est pas tant que la liberté individuelle n'existe pas pour l'étranger, mais que le mécanisme par lequel il en est privé échappe à l'ordre juridique interne contrôlé par le Tribunal Suprême. Parce que le grief tiré de la violation de l'article 19 de la Constitution passait nécessairement, dans l'argumentation du requérant, par l'examen préalable de la régularité de la procédure au regard de l'article 9 de la convention bilatérale, le juge constitutionnel refuse de s'ériger en juge de l'exécution du traité d'extradition. Interpréter ou contrôler le respect des délais et des formes d'un traité d'extradition reviendrait, aux yeux du Tribunal, à s'immiscer dans la conduite des relations diplomatiques entre la Principauté et le Royaume de Belgique.

Toutefois, la portée doctrinale de cette décision de 1986 ne saurait être réduite à un déni de justice absolu, en raison de la réserve fondamentale formulée par le Tribunal Suprême : l'incompétence cède si la procédure, « en raison de ses caractères, [...] apparaît comme détachable des nécessités d'une pratique normale de l'extradition ». Par cet obiter dictum constructif, la haute juridiction monégasque forge une théorie de l'acte détachable propre aux actes de souveraineté diplomatique, qui n'est pas sans rappeler les évolutions de la jurisprudence administrative française ou la théorie de la voie de fait.

Quelle est la signification exacte de cette « détachabilité des nécessités d'une pratique normale de l'extradition » ? L'arrêt procède par exclusion : une contestation portant sur l'antériorité de l'incarcération provisoire (20 décembre) par rapport à la date d'émission du mandat d'arrêt notifié (26 décembre) dans le délai conventionnel de trois semaines relève de la simple « discussion de la régularité de la procédure engagée au regard de la Convention ». Une telle irrégularité procédurale, fût-elle avérée au regard de la lettre des articles 8 et 9 du traité, reste inhérente au fonctionnement technique de l'entraide répressive internationale ; elle ne dénature pas l'opération au point de la faire sortir du champ diplomatique. À l'inverse, on peut déduire des termes employés par le Tribunal que la compétence du juge constitutionnel renaîtrait en présence d'un comportement des autorités monégasques d'une gravité telle qu'il ne pourrait plus se rattacher à une pratique normale de l'extradition : tel serait hypothétiquement le cas d'une dét