Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27254
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27254 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit administratif spécial, et plus particulièrement dans le contentieux de la police des étrangers et des mesures d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public.
À l'origine de cette affaire se trouve une décision administrative individuelle prise le 7 mars 2005 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Par cet acte, l'autorité exécutive a prononcé une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Madame S., épouse G., ressortissante de nationalité hongroise. Cette décision administrative a été formellement notifiée à l'intéressée le 24 mars 2005. Le cadre juridique général régissant la situation de la requérante sur le sol monégasque relève des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par la haute juridiction.
Les motifs factuels ayant déterminé l'intervention de cette mesure de police administrative n'ont pas été exposés lors de l'édiction de l'acte initial, mais ont été ultérieurement révélés par l'administration au cours de l'instruction juridictionnelle. Selon les déclarations du Ministre d'État, l'éloignement de la requérante s'inscrivait dans un contexte de sécurité nationale et internationale lié à la participation des services de police monégasques à la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme.
Plus précisément, les autorités monégasques faisaient état d'échanges d'informations au niveau international mettant en cause l'époux de la requérante, Monsieur G. Selon ces renseignements policiers, Monsieur G. serait l'un des dirigeants d'une organisation criminelle dénommée « S. ». Cette structure serait dirigée par un certain Monsieur M., lequel, faisant l'objet d'un mandat d'arrêt international, se serait réfugié en Russie. Dans ce contexte géopolitique et criminel, l'administration monégasque soutenait que Monsieur G. avait cherché à s'installer en Principauté de Monaco accompagné de son épouse, Madame S. Aux yeux du Ministre d'État, cette démarche d'installation conjugale confirmait les informations selon lesquelles ladite organisation criminelle cherchait à étendre ses ramifications sur le territoire de la Principauté.
Au surplus, l'autorité administrative se prévalait de nouveaux renseignements qui auraient corroboré les informations initialement obtenues sur le couple, et singulièrement sur l'époux. D'une part, le Ministre d'État affirmait qu'il résultait d'une ordonnance de référé rendue par le Tribunal administratif de Paris le 21 mars 2006 que Monsieur G. avait fait l'objet d'un refus d'entrer en France (le Tribunal Suprême mentionnant à cet égard dans ses motifs la date du 5 juin 2005) en raison de son signalement dans le système d'information Schengen. D'autre part, le Ministre d'État indiquait que les autorités judiciaires helvétiques avaient adressé à la Principauté de Monaco une commission rogatoire internationale concernant Monsieur G., délivrée dans le cadre d'une procédure pénale ouverte des chefs de participation à une organisation criminelle et de blanchiment de fonds. C'est sur la base de ce faisceau d'éléments relatifs aux activités supposées de Monsieur G. que le Ministre d'État avait estimé fondée la mesure de refoulement prononcée tant à l'encontre de l'époux qu'à l'encontre de son épouse, Madame S.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la régularité de son éloignement, Madame S., épouse G., a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005. Agissant par la voie du recours pour excès de pouvoir en matière administrative, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, la requérante sollicitait l'annulation de la décision de refoulement du territoire monégasque prise à son encontre le 7 mars 2005 et notifiée le 24 mars suivant.
L'examen de cette requête a donné lieu à une première étape procédurale déterminante. Estimant que le dossier ne lui permettait pas, en l'état, de statuer sur la légalité de l'acte administratif contesté, le Tribunal Suprême a rendu une première décision avant dire droit le 20 mars 2006. Par cet arrêt préparatoire, la haute juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire tous les éléments permettant au Tribunal d'exercer son contrôle juridictionnel sur la mesure de police attaquée.
En exécution de cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe général de la Principauté le 21 avril 2006. Bien que le texte des visas de l'arrêt mentionne matériellement que le Ministre d'État a présenté des observations « tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 7 mars 2005 », la lecture intégrale de ce même visa démontre sans ambiguïté que l'argumentation de l'État visait au contraire à défendre la légalité de l'acte et à obtenir le rejet du recours, puisque le mémoire s'achève par l'affirmation selon laquelle les éléments exposés « confirment le bien-fondé de la mesure de refoulement de lui-même et de son épouse ». Au soutien de cette défense au fond, le Ministre d'État a exposé les motifs liés à l'organisation criminelle « S. », a versé aux débats l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006, et a fait état de l'existence de la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques. Toutefois, l'administration a expressément précisé dans ses écritures que cette commission rogatoire internationale ne pouvait pas être produite devant la juridiction.
En réplique à cette production ministérielle, Madame S.-G. a déposé un mémoire d'observations enregistré au Greffe général le 19 mai 2006. L'argumentation de la requérante s'est articulée autour de la carence probatoire de l'administration et de l'inopérance de la seule pièce versée aux débats. Elle a ainsi fait valoir que l'unique document matériellement produit par le Ministre d'État était l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris. Or, selon la requérante, cette décision juridictionnelle française était dépourvue de toute valeur probante pour trois raisons cumulatives : premièrement, le juge des référés ne s'était prononcé que sur la condition d'urgence et nullement sur le fond du droit ; deuxièmement, cette ordonnance ne pouvait constituer la preuve d'un risque que les époux G. feraient courir à l'ordre public monégasque ; troisièmement, ladite ordonnance, datée du 21 mars 2006, avait été rendue postérieurement à la décision de refoulement attaquée, laquelle remontait au 7 mars 2005. En conséquence de cette absence de justification factuelle contemporaine de l'acte, Madame S.-G. soutenait que la décision de refoulement était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et devait, de ce chef, être annulée.
La procédure écrite étant arrivée à ce stade, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance en date du 6 octobre 2006, renvoyé la cause à l'audience publique du 5 décembre 2006. Lors de cette audience où le Tribunal Suprême siégeait en assemblée plénière et statuait en matière administrative, Monsieur Pierre Delvolvé, Vice-Président du Tribunal Suprême, a été entendu en son rapport. Les débats oraux ont ensuite donné lieu aux plaidoiries de Maître Frank Michel, avocat-défenseur (le texte de la décision mentionnant qu'il a été ouï « au nom de V. G. »), et de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, représentant les intérêts de l'État de Monaco. Enfin, Madame le Procureur général a été entendue en ses conclusions, avant que l'affaire ne soit mise en délibéré pour l'arrêt être rendu le lendemain, 6 décembre 2006.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait une question fondamentale de procédure administrative contentieuse, directement liée à l'effectivité du contrôle juridictionnel sur les actes de police administrative affectant les droits des étrangers.
Le problème de droit pouvait se formuler de la manière suivante : lorsque le Ministre d'État, préalablement invité par une décision avant dire droit du Tribunal Suprême à produire tous les éléments justifiant une mesure individuelle de refoulement du territoire monégasque, se borne à invoquer des renseignements policiers relatifs au seul conjoint de la personne refoulée en ne versant aux débats qu'une décision juridictionnelle étrangère dépourvue de la portée alléguée et en refusant de communiquer une commission rogatoire internationale, le juge de l'excès de pouvoir est-il en mesure de statuer au fond sur la légalité de l'acte ou doit-il faire usage de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'administration à produire les pièces nécessaires à la manifestation de la vérité ?
En filigrane de cette question procédurale se posait l'enjeu de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge administratif monégasque, ainsi que la détermination du seuil d'exigence probatoire requis de la puissance publique lorsqu'elle invoque des motifs touchant à la criminalité internationale pour justifier une mesure d'éloignement.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en cinq considérants, qui procède par une analyse critique et méthodique des éléments fournis par l'administration en réponse à la première mesure d'instruction, avant d'en tirer les conséquences procédurales sur le fondement des textes régissant son office.
Dans un premier temps, la haute juridiction dresse le constat formel et matériel de la production administrative consécutive à sa décision du 20 mars 2006. Le Tribunal relève qu'en réponse à l'invitation qui lui avait été adressée de produire tous les éléments permettant l'exercice du contrôle de légalité, le Ministre d'État s'est limité à deux démarches : d'une part, la production matérielle d'une seule pièce, à savoir l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006 ; d'autre part, la simple mention de l'existence d'une commission rogatoire internationale. Surtout, le Tribunal Suprême opère une distinction personnelle fondamentale en soulignant que ces deux éléments concernent exclusivement Monsieur G. et que le Ministre d'État « n'a apporté aucun élément propre à Mme G. ». Ce premier constat met immédiatement en lumière une faille majeure dans la défense de l'État : alors que l'acte administratif individuel attaqué vise personnellement l'épouse, l'intégralité de la justification avancée par la puissance publique porte sur la personne du mari.
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine la valeur probante de l'unique document versé au dossier, l'ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006. Analysant avec précision l'objet et la portée de cette décision juridictionnelle étrangère, le juge monégasque relève qu'elle ne porte que sur une demande de suspension d'une décision implicite de rejet émanant du Ministre d'État, Ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire de la République française. Cette demande administrative initiale de Monsieur G. tendait, d'une part, à obtenir la communication des informations le concernant figurant dans le système d'information Schengen et, d'autre part, à obtenir l'effacement de ce signalement. À l'issue de cette lecture exacte de la pièce produite, le Tribunal Suprême inflige un démenti formel aux allégations de l'administration monégasque en jugeant que, « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, il ne résulte pas de cette ordonnance que M. G. a fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005 ». La pièce produite est ainsi jugée totalement inopérante au regard du fait qu'elle était censée établir.
Dans un troisième temps, la juridiction se penche sur le second élément invoqué par le défendeur, à savoir la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques. Le raisonnement du juge est ici gouverné par le principe du contradictoire et les exigences élémentaires de la preuve juridictionnelle. Le Tribunal Suprême constate qu'en l'absence de communication matérielle de ce document dont fait état le Ministre d'État, la juridiction « n'est pas à même d'en vérifier l'existence et d'en connaître le contenu ». En refusant de se contenter des simples affirmations non étayées de l'autorité administrative, fût-ce en matière de coopération pénale internationale, le Tribunal affirme qu'un document non produit aux débats est juridiquement inexistant pour le contrôle de légalité.
Dans un quatrième temps, opérant la synthèse des trois constats précédents, le Tribunal Suprême tire une conclusion intermédiaire sévère à l'endroit de l'exécutif : « par suite, que le Ministre d'État n'a pas répondu à l'invitation qui lui a été faite par le Tribunal Suprême de produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle ». L'inertie ou l'insuffisance probatoire de l'administration est ainsi formellement qualifiée de défaut d'exécution de la décision avant dire droit du 20 mars 2006.
Dans un cinquième et dernier temps, le Tribunal Suprême détermine la sanction procédurale adéquate face à cette carence persistante de l'administration. Plutôt que de statuer immédiatement au fond en tirant les conséquences du défaut de preuve par une annulation sèche de l'acte attaqué, la haute juridiction choisit de mobiliser les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Elle vise et reproduit intégralement les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes desquelles le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité. Faisant application de cette prérogative légale, le Tribunal juge qu'il y a lieu d'ordonner une nouvelle mesure d'instruction. Toutefois, opérant une gradation remarquable dans l'impérativité de son office, le juge ne procède plus par voie de simple « invitation » comme il l'avait fait le 20 mars 2006, mais décide « d'enjoindre au Ministre d'État de produire les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ».
C. Le dispositif
Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce un nouvel arrêt avant dire droit dont le dispositif est rédigé en des termes strictement impératifs et assortis d'une contrainte temporelle précise :
« Décide Il est enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 6 décembre 2006 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'évolution du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la théorie générale de la preuve en matière d'excès de pouvoir que sous celui du contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers. L'analyse des strictes énonciations de la décision permet d'en dégager plusieurs enseignements fondamentaux quant à l'office du juge constitutionnel et administratif de la Principauté.
1. L'affirmation de l'effectivité du contrôle juridictionnel sur la police des étrangers
La matière de la police des étrangers, régie en Principauté par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers, relève traditionnellement des prérogatives régaliennes de l'État. Les mesures de refoulement du territoire constituent des actes de haute police administrative par lesquels l'autorité exécutive entend prévenir des atteintes à l'ordre public ou à la sécurité nationale. Dans le litige commenté, la gravité des motifs invoqués par le Ministre d'État en cours d'instance — à savoir la lutte contre le blanchiment d'argent, le financement du terrorisme et l'implantation d'une organisation criminelle internationale sur le territoire monégasque — aurait pu conduire l'administration à penser qu'elle bénéficiait d'un pouvoir discrétionnaire quasi absolu, échappant aux investigations approfondies du juge.
Or, la décision du 6 décembre 2006 démontre avec éclat que le Tribunal Suprême refuse toute immunité juridictionnelle au profit des mesures de refoulement, quelle que soit la sensibilité des motifs sécuritaires allégués. En se fondant sur l'article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde sa compétence générale en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives, le Tribunal Suprême affirme la plénitude de son contrôle de légalité.
Si la requérante invoquait dans son mémoire en réplique le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation — ce qui correspond au contrôle restreint classiquement exercé par le juge administratif sur l'appréciation des faits en matière de police des étrangers —, l'arrêt révèle qu'avant même de qualifier juridiquement les faits ou d'apprécier leur gravité sous l'angle de l'erreur manifeste, le juge exige d'être mis en mesure de vérifier la matérialité même de ces faits. L'exercice d'un contrôle de légalité, fût-il restreint quant à l'opportunité de la mesure, postule nécessairement un contrôle plein et entier sur l'exactitude matérielle des faits qui en constituent le soubassement. En jugeant à trois reprises dans sa motivation que la production des éléments est indispensable pour lui permettre « d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée », le Tribunal Suprême érige la vérification des faits par le juge en condition substantielle de l'État de droit monégasque.
2. La dialectique de la preuve et le rejet des allégations administratives non corroborées
La procédure administrative contentieuse, par nature inquisitoire, confie au juge la direction de l'instruction. Face à l'inégalité structurelle des parties au procès administratif — où le requérant particulier se heurte au secret de l'administration ou à la détention exclusive des pièces du dossier par la puissance publique —, le juge de l'excès de pouvoir doit rétablir l'équilibre probatoire. L'arrêt du 6 décembre 2006 illustre de manière exemplaire le mécanisme de la charge de la preuve devant le Tribunal Suprême.
Lorsque la décision administrative de refoulement n'est pas assortie de ses justificatifs matériels, et que le requérant conteste la légalité de la mesure en soutenant qu'il ne représente aucun risque pour l'ordre public, la charge de la preuve bascule sur l'administration défenderesse. Il appartient alors au Ministre d'État d'apporter au juge les éléments de fait précis et concordants sur lesquels il s'est fondé pour prendre sa décision.
À cet égard, la motivation du Tribunal Suprême établit une distinction nette entre la simple allégation administrative et la preuve juridique. Le mémoire du Ministre d'État du 21 avril 2006 était particulièrement fourni en affirmations factuelles graves : évocation d'échanges policiers internationaux, désignation nominative d'une organisation criminelle (« S. ») et de son chef présumé en fuite en Russie (« M. M. »), affirmation d'une stratégie d'extension des ramifications criminelles à Monaco, et mention d'une procédure pénale suisse pour blanchiment de fonds. Pourtant, le Tribunal Suprême écarte l'ensemble de ce récit administratif dès lors qu'il n'est soutenu par aucun commencement de preuve matérielle soumise au débat contradictoire.
Deux aspects de cette rigueur probatoire méritent d'être particulièrement soulignés au vu du texte de l'arrêt :