Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27249
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27249 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco s'inscrit au confluent de la police administrative des étrangers, de la répression pénale des infractions financières et de la garantie supranationale des droits fondamentaux.
Le requérant, M. D. D. C., ressortissant de nationalité italienne, était établi sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l’année 1989. Dans le cadre de son séjour, l'intéressé s'est adonné de manière massive et prolongée aux jeux de hasard, singulièrement aux machines à sous exploitées par la Société des bains de mer au casino de Monte-Carlo. Les investigations menées par les services de police ont révélé que, sur une période de quarante-deux mois, le requérant avait essuyé des pertes financières évaluées à environ 5 100 000 euros, représentant une masse globale de mises encore plus considérable, sans commune mesure avec les revenus licites tirés de son activité commerciale.
Les flux financiers alimentant ces dépenses trouvaient leur source, pour une part déterminante, dans la remise de sommes d’argent liquide opérée par une tierce personne, Mme F. Cette dernière, employée au sein d’un établissement bancaire situé à Lugano (Suisse), avait remis au requérant des fonds d'un montant global s'élevant à 10 797 593 francs suisses selon l'administration — montant détourné au préjudice de la clientèle de la banque —, le requérant affirmant quant à lui n'avoir reçu au maximum qu'environ un million d'euros ou six millions de francs suisses (les écritures des parties divergeant sur la ventilation exacte de ces sommes). Il ressortait par ailleurs des éléments de l'enquête et des procédures parallèles qu'un arrêt définitif de la Cour d'assises criminelle de Lugano avait ultérieurement condamné Mme F. à une peine de trois ans et demi d'emprisonnement pour abus de confiance, escroquerie et faux, ladite juridiction relevant que M. D. D. C. avait conscience de l'origine illicite des capitaux reçus.
Sur le plan répressif monégasque, ces agissements avaient justifié des poursuites pénales. Bien qu'ayant bénéficié d'un non-lieu quant au chef de blanchiment d'argent, M. D. D. C. a fait l'objet d'une condamnation par un jugement du Tribunal correctionnel de Monaco en date du 5 juillet 2005. Par cette décision, la juridiction répressive lui a infligé une peine de deux ans d'emprisonnement du chef de recel, estimant qu'au regard de la disproportion flagrante entre les sommes perçues et le train de vie de son interlocutrice, le prévenu ne pouvait ignorer la provenance délictueuse des fonds. M. D. D. C. a relevé appel de ce jugement correctionnel, privant ainsi ce dernier de son caractère exécutoire et définitif.
Tirant les conséquences de la matérialité de ces agissements et de l'atteinte substantielle portée à l'ordre public monégasque — marqué par un engagement étatique résolu dans la lutte contre le recyclage de capitaux illicites —, le Ministre d'État a édicté à l'encontre de M. D. D. C., le 20 septembre 2005, une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté, en application de la législation sur la police du séjour des étrangers.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Saisi sur le fondement de l'article 90, B, 1° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, qui lui attribue la compétence pour statuer en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les actes administratifs individuels, le Tribunal Suprême a été rendu destinataire d'une requête de M. D. D. C., enregistrée au Greffe général le 18 novembre 2005.
À l'appui de sa demande d'annulation de la décision ministérielle de refoulement du 20 septembre 2005, le requérant a articulé plusieurs moyens de légalité interne et externe :
- Sur l'instruction et l'exactitude matérielle des faits : M. D. D. C. a sollicité du Tribunal Suprême qu'il ordonne au Ministre d'État la production des motifs et pièces justificatives ayant fondé la décision. Il a soutenu que l'acte attaqué reposait sur des faits matériellement inexacts et qu'il était indûment gagé sur le jugement du Tribunal correctionnel du 5 juillet 2005, frappé d'appel et non définitif, que le Ministre d'État ne pouvait officiellement connaître, n'ayant pas été partie à cette instance répressive non publique. Il a réfuté tout trouble à l'ordre public, excipant de sa bonne foi quant à l'origine des sommes prêtées et de l'ordonnance de non-lieu rendue à son profit s'agissant du délit de blanchiment.
- Sur la violation de la présomption d'innocence : Le requérant a fait valoir que fonder une mesure administrative d'éloignement sur un jugement de condamnation pénale non revêtu de l'autorité de la chose jugée méconnaît le principe constitutionnel et conventionnel de la présomption d'innocence, protégé par l'article 14, paragraphe 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966 et par l'article 6, paragraphe 2, de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (CEDH), rendue exécutoire par la loi n° 1304 du 3 novembre 2005.
- Sur l'entrave aux droits de la défense pénale : Il a argué que la mesure de refoulement lui interdisait l'accès physique au territoire de la Principauté, l'empêchant de se rendre au Palais de justice ainsi qu'au cabinet de son conseil pour dépouiller un dossier répressif complexe composé de huit volumes, violant ainsi les garanties prévues par l'article 14, paragraphe 3, sous b) et d), du PIDCP et par l'article 6, paragraphe 3, sous b) et c), de la CEDH.
Par contre-requête enregistrée le 22 décembre 2005 et duplique enregistrée le 27 mars 2006, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral du recours :
- Sur les motifs et la réalité des faits : L'autorité administrative a soutenu que la décision de refoulement ne procédait nullement de l'autorité formelle du jugement correctionnel du 5 juillet 2005, ni du prononcé de la peine, mais s'appuyait sur la matérialité objective des faits révélés par l'instruction et l'enquête de police (pertes colossales au casino, disproportion avec les revenus déclarés, manipulation de sommes d'origine frauduleuse). Ces comportements constituaient per se une atteinte grave à l'ordre public justifiant l'éviction de l'étranger. Les motifs ayant été explicités au cours du contentieux, la mesure d'instruction requise s'avérait sans objet.
- Sur l'inopérance de la présomption d'innocence : Le Ministre d'État a rappelé que, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (notamment la décision G. du 14 juin 2005) et le droit administratif comparé, la présomption d'innocence s'applique exclusivement à la sphère répressive et ne paralyse point l'exercice des prérogatives de police administrative, lesquelles n'ont pas de finalité punitive.
- Sur la préservation des droits de la défense : L'administration a démontré que la mesure de refoulement ne constituait pas un obstacle insurmontable à la préparation du procès pénal d'appel, l'intéressé conservant la faculté matérielle de s'entretenir avec son conseil hors des frontières monégasques et de solliciter des autorisations ponctuelles de séjour ou sauf-conduits pour se présenter devant les juridictions de la Principauté ou au cabinet de son avocat.
- Sur l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme : La Haute autorité administrative a objecté l'inapplicabilité ratione temporis des stipulations de la CEDH, l'acte litigieux ayant été édicté antérieurement à l'introduction formelle dudit traité dans l'ordre juridique interne monégasque.
À la suite de la réplique du requérant enregistrée le 24 février 2006, et après audition des conseils des parties et du Procureur général en ses conclusions lors de l'audience d'assemblée plénière du 14 juin 2006, le Tribunal Suprême a statué au fond.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une série d'interrogations juridiques nodales touchant à la fois au droit des traités, au contrôle de la légalité administrative et à l'articulation entre l'action administrative et le procès pénal.
En premier lieu, le Tribunal devait trancher une question de droit international public et de droit constitutionnel monégasque relative à l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme : un administré peut-il utilement exciper, à l'encontre d'un acte administratif unilatéral, de la méconnaissance des dispositions de la Convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, alors que cette convention, bien qu'ayant fait l'objet d'une loi autorisant sa ratification (loi n° 1304 du 3 novembre 2005), n'était ni ratifiée, ni rendue exécutoire par ordonnance souveraine, ni publiée au Journal de Monaco à la date d'édiction de la décision querellée ?
En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité matérielle de l'acte de police des étrangers, il convenait de déterminer si l'autorité administrative compétente (le Ministre d'État) peut valablement asseoir une mesure de refoulement sur des éléments factuels portés au jour lors d'une instance pénale et repris dans les motifs d'un jugement correctionnel de condamnation, alors même que ce jugement, frappé d'appel, n'est pas devenu définitif et ne bénéficie donc pas de l'autorité de la chose jugée au pénal.
En troisième lieu, se posait la question du champ d'application matériel de la présomption d'innocence au sens de l'article 14, paragraphe 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : cette garantie fondamentale de nature juridictionnelle a-t-elle vocation à s'étendre aux actes unilatéraux de police administrative, telle l'éviction du territoire d'un ressortissant étranger suspecté d'agissements troublant l'ordre public ?
En quatrième et dernier lieu, le juge devait apprécier la conciliation pratique entre la souveraineté de l'État en matière de police du territoire et le respect des droits de la défense pénale garantis par l'article 14, paragraphe 3, sous b) et d), du PIDCP : une mesure d'éloignement prise à l'encontre d'un étranger prévenu devant les juridictions répressives monégasques méconnaît-elle irrémédiablement le droit d'accès à son avocat et le droit d'être présent à l'audience pénale ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême a répondu de manière rigoureuse et sérielle à chacune de ces prétentions par des motifs qui assoient une ligne jurisprudentielle claire.
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Sur l'instruction préalable : La juridiction administrative relève que le Ministre d'État a amplement exposé au cours de l'instance contentieuse les considérations de fait et de droit fondant le refoulement de M. D. D. C. Dès lors que les motifs ont été révélés et débattus contradictoirement, la demande tendant à ce que le juge ordonne une mesure d'instruction pour forcer l'administration à produire lesdits motifs est privée d'objet, le tribunal disposant de tous les éléments nécessaires à l'exercice de son contrôle de légalité.
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Sur l'exactitude matérielle des faits et l'autonomie de la police administrative : Le Tribunal Suprême consacre la distinction fondamentale entre l'autorité de chose jugée attachée à une condamnation pénale et la libre utilisation par l'administration des faits révélés par la procédure judiciaire. Le juge relève que la décision attaquée repose sur la circonstance, documentée par l'instruction judiciaire et policière, que le requérant a joué et perdu au casino de Monte-Carlo plusieurs millions d'euros provenant d'une employée de banque de Lugano, fonds dont il ne pouvait ignorer l'origine frauduleuse eu égard à leur ampleur démesurée. Le Tribunal Suprême admet formellement que ces constatations « ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée, dès lors que le jugement, frappé d'appel par M. D. C., n'est pas définitif ». Néanmoins, opérant un contrôle de l'exactitude matérielle des motifs, le juge retient qu'il « ne ressort pas des pièces du dossier qu'elles soient matériellement inexactes ». Par suite, l'administration pouvait légalement qualifier ces agissements de menace pour l'ordre public sans attendre l'issue définitive du procès pénal.
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*Sur l'inopérance du principe de présomption