Tribunal Suprême de Monaco, 20 octobre 1949, n° 27449

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 octobre 1949, n° 27449 (Lire sur source officielle)

La décision rendue le 20 octobre 1949 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, dans l’affaire opposant le sieur T. au Ministre d’État, s’inscrit au cœur de la théorie générale de la police des étrangers, de l’étendue du contrôle juridictionnel sur les actes de puissance publique et de l’articulation entre l’ordre juridique interne monégasque et les engagements conventionnels bilatéraux. Malgré la grande concision de sa rédaction, caractéristique du style juridictionnel du milieu du XXe siècle, cet arrêt cristallise des principes directeurs fondamentaux du droit public monégasque sous l'empire des textes alors en vigueur, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la protection des droits et libertés constitutionnels face aux prérogatives régaliennes de sûreté.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Les circonstances factuelles ayant conduit à l'intervention de l'autorité administrative demeurent, par la nature même du litige et de la motivation de l'acte en cause, extrêmement succinctes dans le texte de la décision. Il ressort des énonciations de l'arrêt que le sieur T., ressortissant de nationalité française, faisait l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire monégasque.

Plus précisément, Son Excellence le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris un arrêté ordonnant l'expulsion du sieur T. de la Principauté. Cet acte administratif individuel a été formellement signifié à l'intéressé le 26 avril 1949. La date exacte de la signature de l'arrêté par le Ministre d'État ainsi que les circonstances précises du séjour du requérant à Monaco ou les faits matériels ayant déterminé l'administration à agir ne figurent pas dans le texte (non précisé dans la décision).

L'arrêté litigieux se décomposait en deux articles distincts dont la teneur est rapportée par la juridiction à travers l'exposé des griefs du requérant :

• D'une part, l'article premier de l'arrêté prononçait purement et simplement l'expulsion du sieur T. du territoire de la Principauté de Monaco, sans énoncer les motifs de droit ou de fait ayant présidé à cette détermination et sans faire référence à un quelconque crime, délit ou quasi-délit imputable à l'intéressé.
• D'autre part, l'article 2 de ce même arrêté comportait une mention relative aux conséquences territoriales de cette expulsion au-delà des frontières monégasques. Il déclarait qu'aux termes de l'article 21 de la Convention du 10 avril 1912 conclue entre la France et la Principauté de Monaco, le sieur T. devait immédiatement quitter le territoire des départements français limitrophes ou voisins, à savoir les Alpes-Maritimes, le Var et les Basses-Alpes. Cet article précisait que le maintien de l'intéressé dans ces départements l'exposerait à la peine de se voir arrêté et poursuivi par les autorités françaises pour infraction à une interdiction de séjour.

Confronté à cette mesure de police administrative restreignant radicalement sa liberté d'aller et venir tant à Monaco que, par ricochet textuel, dans trois départements de son propre pays d'origine, le sieur T. a entendu contester la régularité constitutionnelle de cet acte devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant usage de la voie de droit ouverte pour la garantie des droits fondamentaux, le sieur T. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête introductive d'instance en date du 25 juin 1949, soit exactement deux mois après la signification de l'arrêté litigieux intervenue le 26 avril 1949. Cette requête tendait à l'annulation pour inconstitutionnalité dudit arrêté d'expulsion.

L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'un mémoire en réponse le 18 juillet 1949, présenté au nom de Son Excellence M. le Ministre d'État, concluant au rejet pur et simple de la requête. Lors de la phase orale de la procédure, le Tribunal Suprême a entendu en son rapport M. le Conseiller Georges Bondoux, membre de la juridiction, puis les avocats des parties, Maître Solamito et Maître Fourcade, en leurs observations respectives (sans que l'arrêt ne précise lequel de ces deux conseils représentait le requérant ou l'administration), et enfin M. le Procureur Général Portanier en ses conclusions.

Avant même que le fond du droit ne soit abordé, un incident procédural a marqué l'audience publique. Une demande de renvoi de l'affaire a été présentée directement à la barre au nom du sieur T. La nature de l'argument avancé oralement pour solliciter cet ajournement des débats n'est pas détaillée (non précisé dans la décision), mais l'absence de pièces justificatives au soutien de cette demande a immédiatement posé la question de sa recevabilité au regard de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 régissant le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Sur le fond du recours en annulation, l'argumentation du sieur T. s'articulait autour d'un moyen général tiré de l'atteinte aux droits et libertés consacrés par la Constitution monégasque, subdivisé en deux branches correspondant respectivement aux deux articles de l'arrêté attaqué :

1. Quant à l'article premier de l'arrêté (le prononcé de l'expulsion) : Le requérant soutenait que la mesure violait le principe de la liberté individuelle garanti par l'article 6 de la Constitution. Selon sa thèse, une telle atteinte à la liberté individuelle ne pouvait légalement et constitutionnellement intervenir de manière discrétionnaire et abstraite ; l'arrêté encourait l'annulation dès lors qu'il prononçait son expulsion sans en donner le moindre motif et sans se référer à l'existence d'un crime, d'un délit ou même d'un quasi-délit qui lui serait personnellement imputable. En somme, le requérant exigeait à la fois une motivation formelle de l'acte de police et l'existence d'une infraction pénale ou d'une faute civile préalable comme condition de fond de l'expulsion.
2. Quant à l'article 2 de l'arrêté (l'interdiction de séjour dans les départements français) : Le requérant arguait d'une erreur manifeste de droit dans l'application de l'article 21 de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912. Il faisait valoir qu'étant lui-même de nationalité française, cette stipulation conventionnelle — qui prévoyait l'éloignement des individus expulsés de Monaco hors des départements des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes sous peine d'arrestation et de poursuites par les autorités françaises — ne lui était nullement applicable. Selon le requérant, ce texte ne concernait que les étrangers « autres que les Français », un État ne pouvant interdire le séjour sur son propre territoire à ses nationaux par le jeu d'une mesure d'expulsion prononcée par un État tiers. Il en déduisait que cette erreur viciait l'arrêté monégasque dans son ensemble ou, à tout le moins, dans son second article, portant ainsi atteinte à ses droits constitutionnels.

En défense, le Ministre d'État s'opposait à ces prétentions et sollicitait le rejet de la requête, soutenant la pleine validité constitutionnelle de la mesure de police ainsi édictée.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une triple interrogation juridique, touchant successivement à la police de l'audience, au droit matériel des libertés publiques et à la répartition des compétences tant juridictionnelles qu'étatiques en matière internationale :

1. Sur le plan procédural : À quelles conditions une demande de renvoi formulée oralement à la barre par le représentant d'une partie peut-elle être accueillie par le Tribunal Suprême au regard des prescriptions de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ?
2. Sur le plan constitutionnel et administratif interne : Le principe constitutionnel de la liberté individuelle, consacré par l'article 6 de la Constitution, fait-il obstacle à ce que le Ministre d'État prononce l'expulsion d'un ressortissant étranger par une mesure de police non motivée et non fondée sur un crime, délit ou quasi-délit préalable, et quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge constitutionnel sur les motifs et l'opportunité d'une telle décision ?
3. Sur le plan de la compétence internationale et de la légalité formelle : Le Tribunal Suprême de Monaco est-il compétent pour apprécier la légalité et la portée de dispositions d'un arrêté d'expulsion monégasque rappelant une interdiction de séjour dans des départements français en vertu de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912, et la mention erronée de cette convention à l'égard d'un citoyen français est-elle de nature à entacher d'inconstitutionnalité l'acte administratif attaqué ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême répond à chacune de ces questions par un raisonnement d'une rigueur classique, écartant tour à tour l'incident de procédure et les deux griefs de fond par une délimitation stricte de son office et une affirmation vigoureuse des prérogatives de puissance publique de l'exécutif monégasque.

1. Le rejet de la demande de renvoi : la rigueur de l'ordonnance du 21 avril 1911

Statuant préalablement sur l'incident d'audience, le Tribunal Suprême applique à la lettre les textes régissant sa procédure. Il relève que la demande de renvoi présentée à la barre au nom du requérant « n'est appuyée de la justification d'aucun empêchement légitime exigé par l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ».

Le raisonnement du juge est ici purement syllogistique et objectif :

• La règle de droit (l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911) subordonne le renvoi d'une affaire appelée à l'audience à une double condition cumulative : l'existence d'un « empêchement légitime » et la « justification » effective de celui-ci devant la juridiction.
• En l'espèce, le conseil du sieur T. s'est borné à solliciter le renvoi à la barre sans produire d'éléments probants établissant la réalité et la légitimité d'un tel empêchement.
• En conséquence, le Tribunal décide qu'« il y a lieu de passer outre aux débats » et d'examiner immédiatement l'affaire au fond. Ce faisant, la haute juridiction rappelle que le cours de la justice constitutionnelle ne dépend pas de la seule volonté des parties mais obéit à un formalisme protecteur de la célérité et du bon ordre juridictionnel.

2. La nature de l'expulsion et l'absence de contrôle du juge sur le pouvoir discrétionnaire du Ministre d'État

Abordant le premier grief dirigé contre l'article premier de l'arrêté, le Tribunal Suprême opère une qualification juridique décisive de l'acte d'expulsion pour neutraliser l'invocation de l'article 6 de la Constitution.

Dans un premier temps, la juridiction pose un principe général selon lequel « un arrêté d'expulsion est une mesure de police et de sûreté à laquelle ne peut faire échec le principe de la liberté individuelle ». Par cette formulation lapidaire, le juge opère une conciliation radicale — voire une hiérarchisation fonctionnelle — entre les normes : la liberté individuelle garantie par l'article 6 de la Constitution ne confère pas aux étrangers un droit absolu au maintien sur le territoire national qui paralyserait l'exercice du pouvoir de police générale. L'expulsion n'est pas analysée comme une sanction pénale ou civile venant punir un crime, un délit ou un quasi-délit (ce qui aurait pu justifier les garanties inhérentes à la sûreté individuelle et au droit répressif), mais exclusivement comme une mesure préventive de police et de sûreté destinée à préserver l'ordre public. Dès lors, l'argument du requérant tiré de l'absence d'infraction ou de faute civile préalable tombe de lui-même, car il procède d'une confusion sur la nature juridique de l'acte d'éloignement.

Dans un second temps, le Tribunal Suprême précise les prérogatives de l'autorité administrative et les limites corrélatives du contrôle juridictionnel. Le juge énonce que le Ministre d'État, en sa qualité d'autorité « chargé[e] de la sécurité de la Principauté », détient le pouvoir d'éloigner du territoire monégasque les étrangers « dont la présence lui paraît constituer un danger pour l'ordre ou la tranquillité publics ». L'emploi du verbe « paraît » souligne avec force le caractère subjectif et discrétionnaire de l'appréciation portée par le chef du gouvernement monégasque sur la menace que représente l'étranger.

De cette compétence discrétionnaire découlent deux conséquences majeures affirmées par l'arrêt :

• L'absence d'obligation de motivation formelle : Le Ministre d'État « n'a pas à donner les motifs de sa décision ». Le silence gardé par l'arrêté sur les raisons de fait ou de droit de l'expulsion ne constitue donc ni un vice de forme ni une violation de la Constitution.
• L'incompétence du juge pour contrôler l'opportunité et le bien-fondé : Le Tribunal Suprême déclare solennellement qu'il « n'a pas à en apprécier l'opportunité ou le bien-fondé ». À cette époque de son histoire jurisprudentielle, la haute juridiction refuse ainsi d'exercer un contrôle non seulement sur l'opportunité de la mesure d'éloignement, mais également sur son « bien-fondé », c'est-à-dire sur l'exactitude matérielle des faits ou la qualification juridique de la menace pour l'ordre public, laissant au Ministre d'État une liberté d'action souveraine en matière de haute police.

3. L'incompétence matérielle et territoriale à l'égard des effets français de la Convention de 1912 et la théorie de la mention surabondante

Examinant le second grief relatif à l'article 2 de l'arrêté, le Tribunal Suprême déploie une motivation en deux temps, articulant une exception d'incompétence internationale et une analyse de la nature non décisoire de la mention litigieuse (« au surplus »).

Tout d'abord, le juge monégasque constate que « les dispositions relatives à l'interdiction de séjour dans les départements français relèvent exclusivement des autorités françaises » et en déduit immédiatement « que le Tribunal Suprême n'a pas à en connaître ». Ce motif repose sur le principe de territorialité du droit public et de souveraineté respective des États : le juge constitutionnel de la Principauté de Monaco n'a de juridiction que sur les actes et effets juridiques relevant de l'ordre interne monégasque. Les mesures de police d'interdiction de séjour sur le territoire des départements des Alpes-Maritimes, du Var et des Basses-Alpes, ainsi que les éventuelles arrestations et poursuites pénales qui en découleraient en application de l'article 21 de la Convention franco-monégasque du 10 avril 1912, ressortissent à la seule souveraineté des autorités administratives et judiciaires de la République française. Le Tribunal Suprême se déclare donc radicalement incompétent pour trancher un litige portant sur l'application ou l'interprétation de règles de police s'exécutant en France par des autorités françaises.

Ensuite, par un motif surabondant mais juridiquement fondamental (« et qu'au surplus »), le Tribunal examine l'incidence de cette mention sur la régularité interne de l'arrêté monégasque. Le requérant faisait valoir que l'article 21 de la Convention de 1912 ne s'appliquait pas aux citoyens français et que sa mention dans l'arrêté à son encontre constituait une erreur de droit viciant l'acte. Le Tribunal Suprême ne conteste pas la réalité de l'erreur commise par les rédacteurs de l'arrêté ministériel — il concède même implicitement cette erreur par l'incise « quelque erronée qu'elle soit » —, mais il lui dénie toute portée invalidante.

Pour le juge, la référence faite à l'article 2 de l'arrêté aux dispositions de la Convention du 10 avril 1912 « ne constitue pas une décision de nature à entacher la validité de l'acte attaqué ». En d'autres termes, le Ministre d'État monégasque n'avait aucun pouvoir de décision pour interdire le territoire français à qui que ce soit ; dès lors, l'article 2 de son arrêté ne revêtait aucun caractère décisoire ou normatif propre. Il s'analysait comme un simple rappel informatif ou comminatoire, une mise en garde administrative (en l'occurrence maladroite et juridiquement erronée puisque adressée à un Français) quant aux suites habituellement attachées en France aux expulsions monégasques en vertu du traité bilatéral. Dépourvue d'effet juridique décisoire dans l'ordre monégasque et détachable de la mesure d'expulsion proprement dite contenue à l'article premier, cette mention erronée ne saurait entraîner l'annulation de l'arrêté.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation rejetant l'ensemble des moyens tant de forme que de fond, la haute juridiction prononce une décision de rejet intégral assortie de la condamnation du requérant aux frais de l'instance :

« Par ces motifs : Rejette la requête du sieur T. ; Le condamne aux dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur T. c/ Ministre d'État du 20 octobre 1949 constitue un jalon historique de premier plan dans la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco. Rendue sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911 et de l'Ordonnance souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, cette décision est l'une des toutes premières manifestations contentieuses de l'après-Seconde Guerre mondiale venant définir les contours du pouvoir de police des étrangers face aux droits fondamentaux en Principauté.

1. L'affirmation originelle de l'immunité juridictionnelle quasi-totale de la police des étrangers

La solution dégagée en 1949 quant à l'article premier de l'arrêté d'expulsion témoigne d'une conception alors très largement répandue en droit public européen et français (dont s'inspire traditionnellement le droit administratif monégasque), qui voyait dans la police des étrangers un domaine régalien par excellence, relevant de la « haute police » et du pouvoir discrétionnaire quasi absolu du gouvernement.

L'affirmation selon laquelle « un arrêté d'expulsion est une mesure de police et de sûreté à laquelle ne peut faire échec le principe de la liberté individuelle » (garanti par l'article 6 de la Constitution de 1911) fixe une frontière étanche entre la sûreté personnelle (qui protège contre les arrestations et détentions arbitraires) et le droit au séjour des non-nationaux. Aux yeux du juge de 1949, l'étranger ne tire de l'article 6 de la Constitution aucun droit subjectif à demeurer sur le territoire de la Principauté. Dès lors que la mesure ne prive pas l'individu de sa liberté physique par l'incarcération mais lui enjoint seulement de franchir la frontière, le principe constitutionnel de la liberté individuelle est jugé inopérant pour faire obstacle à l'exercice par le Ministre d'État de sa mission de sauvegarde de la sécurité publique.

Plus remarquable encore est la posture d'autolimitation adoptée par le Tribunal Suprême quant à l'étendue de son contrôle : en jugeant que le Ministre d'État « n'a pas à donner les motifs de sa décision, et que le Tribunal Suprême n'a pas à en apprécier l'opportunité ou le bien-fondé », la juridiction consacre une double immunité :

• Une immunité formelle (absence de motivation) : L'administration n'a pas à révéler dans le corps de l'arrêté les raisons qui la poussent à agir. Associée au refus du juge d'exiger la preuve d'un crime, délit ou quasi-délit, cette règle dispense l'exécutif de toute justification explicite au moment de la notification de l'acte.
• Une immunité substantielle (absence de contrôle du bien-fondé) : En refusant