Tribunal Suprême de Monaco, 1er décembre 2025, n° 31246 — Refoulement d'un étranger et erreur manifeste d'appréciation
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2025, n° 31246 (Lire sur source officielle)
Faits
e.A, ressortissant italien, travaille en Principauté de Monaco depuis 2018, d'abord par l'intermédiaire d'agences d'intérim, puis, à compter de 2022, principalement auprès d'un employeur désigné sous l'initiale B. Son parcours professionnel en Principauté est cependant perturbé à compter de 2022 à la suite de sa relation avec une ancienne compagne. Un esclandre provoqué par cette dernière sur son lieu de travail monégasque donne lieu à une enquête administrative, et son permis de travail est abrogé par décision du 23 août 2022. Il parvient néanmoins à obtenir de nouveaux permis de travail en juin 2023, puis du 16 janvier au 16 avril 2024.
Trois séries de faits, tous survenus en France, lui sont reprochés par les autorités monégasques :
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Des violences sans incapacité sur ancienne conjointe, commises le 8 avril 2022 à Menton. Lors d'une composition pénale proposée le 1er septembre 2022, le requérant avait initialement reconnu avoir exercé volontairement des violences n'ayant entraîné aucune incapacité totale de travail, avant de se rétracter onze jours plus tard en refusant de reconnaître sa culpabilité. Aucune poursuite pénale n'a été engagée à la suite de cette rétractation.
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Des faits de vol dans un local d'habitation ou un lieu d'entrepôt, prétendument commis le 8 décembre 2022 à Menton. Le requérant conteste formellement la réalité de ces faits, les qualifiant d'erreur du bijoutier concerné, erreur qui n'aurait jamais été rectifiée auprès des services de police.
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Un usage de stupéfiants (cannabis) le 14 avril 2023 à Nice, dont la matérialité n'est pas contestée par l'intéressé, qui a été condamné à ce titre à une amende forfaitaire dont il a d'abord refusé le paiement avant de s'en acquitter.
Procédure
Par mesure de police administrative prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, le Ministre d'État prononce le refoulement de e.A, décision portée à sa connaissance le 10 avril 2024. Cette mesure est motivée par la menace que représenterait la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque pour l'ordre, la tranquillité et la sécurité publics, au regard des trois séries de faits précédemment évoqués.
Le requérant forme un recours gracieux le 24 avril 2024. Ce recours est rejeté par décision du Ministre d'État en date du 7 août 2024.
e.A saisit alors le Tribunal Suprême d'une requête en excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 4 octobre 2024 sous le numéro TS 2025-1, tendant à l'annulation des décisions des 10 avril et 7 août 2024, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens.
L'instruction conduit à l'échange d'une requête, d'une contre-requête enregistrée le 3 décembre 2024, d'une réplique enregistrée le 3 janvier 2025 et d'une duplique enregistrée le 31 janvier 2025. La clôture de l'instruction est constatée le 19 mars 2025, et l'affaire est renvoyée à l'audience du 18 novembre 2025 par ordonnance du 3 octobre 2025. L'affaire est jugée par le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière, composée de MM. Stéphane Braconnier (Président), José Martinez (Vice-Président), Philippe Blacher (rapporteur, désigné par ordonnance du 16 octobre 2024), Didier Guignard (membre titulaire) et Régis Fraisse (membre suppléant). La décision est prononcée le 1er décembre 2025 par M. José Martinez, Vice-Président.
Question de droit
Dans quelle mesure une mesure de refoulement prise sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 peut-elle être légalement fondée sur des faits dont la matérialité n'est pas établie ou dont la gravité intrinsèque est insuffisante pour caractériser un risque pour l'ordre public ? En particulier, le seul usage ponctuel et personnel de stupéfiants, sanctionné par une amende forfaitaire, suffit-il à justifier une mesure de refoulement sans que le Ministre d'État commette une erreur manifeste d'appréciation ?
Solution
Rappel du cadre normatif et du standard de contrôle
Le Tribunal Suprême rappelle, au considérant 3, le régime propre aux mesures de police administrative : ces mesures ont pour objet de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, et il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou la sécurité publique ou privée pour les justifier. Ce faisant, la Haute Juridiction monégasque réaffirme que l'absence de condamnation pénale n'est pas, en elle-même, un obstacle à la légalité d'une mesure de police administrative, réfutant ainsi implicitement le moyen tiré de la présomption d'innocence (article 6-2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) invoqué par le requérant.
Analyse factuelle des griefs retenus
Le Tribunal procède à un examen rigoureux de chacune des trois séries de faits fondant la mesure litigieuse :
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S'agissant des violences sur ancienne conjointe : le Tribunal relève, au considérant 5, qu'il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de composition pénale du 1er septembre 2022, que le requérant s'est rétracté onze jours après avoir initialement reconnu les faits, et qu'il n'a pas été poursuivi depuis lors. Cette absence de suites judiciaires, combinée à la rétractation, ôte aux faits leur caractère matériellement établi au sens où l'administration pouvait s'en prévaloir.
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S'agissant des faits de vol : le Tribunal juge qu'ils « ne sont pas établis », constatant que le Ministre d'État n'a produit aucune pièce permettant d'en établir la réalité. L'argument tiré de la non-contestation par le requérant, avancé en contre-requête par le Ministre d'État, est ainsi écarté au profit d'une exigence de preuve pesant sur l'administration.
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S'agissant de l'usage de stupéfiants : la matérialité du fait est établie et non contestée. Le requérant a été condamné à une amende forfaitaire pour usage ponctuel et personnel de cannabis.
Appréciation de l'erreur manifeste
Le Tribunal juge, au considérant 5, que le Ministre d'État « ne pouvait, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, prononcer une mesure de refoulement fondée sur ce seul motif », c'est-à-dire sur le seul usage ponctuel et personnel de cannabis sanctionné par une amende forfaitaire. Il en déduit que le requérant est fondé à demander l'annulation des deux décisions attaquées.
Dispositif exact
« Les décisions du 10 avril 2024 et du 7 août 2024 du Ministre d'État sont annulées.
Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Portée
Confirmation du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation en matière de police des étrangers
Cette décision s'inscrit dans la ligne du contrôle juridictionnel exercé par le Tribunal Suprême sur les mesures de police administrative prises à l'encontre des étrangers. La Haute Juridiction monégasque confirme que le juge de l'excès de pouvoir n'est pas juge de l'opportunité mais qu'il vérifie si l'autorité administrative n'a pas manifestement outrepassé les limites de son pouvoir d'appréciation. Le standard retenu — l'erreur manifeste d'appréciation — traduit le respect d'une marge d'appréciation reconnue au Ministre d'État dans l'évaluation du risque pour l'ordre public, tout en imposant un seuil minimum de justification factuelle et de proportionnalité.
L'exigence d'établissement matériel des faits fondant une mesure de police
L'apport le plus notable de la décision réside dans la distinction opérée entre les faits matériellement établis et ceux qui ne le sont pas, indépendamment de l'existence ou de l'absence de condamnation pénale. Le Tribunal valide le principe selon lequel une mesure de police administrative peut reposer sur des faits n'ayant pas donné lieu à condamnation — réaffirmant ainsi l'autonomie du droit de la police administrative à l'égard du droit pénal. Mais il exige que la matérialité des faits soit positivement établie, à charge pour l'administration de produire les éléments probants nécessaires. Cette exigence probatoire à la charge de l'autorité administrative constitue un garde-fou essentiel contre l'arbitraire.
En l'espèce, la rétractation dans le cadre de la composition pénale, suivie de l'absence de toute poursuite, prive les faits de violences de leur caractère établi. L'absence totale de pièces probantes au soutien des faits de vol est encore plus nettement sanctionnée : le Tribunal refuse de déduire un aveu de silence du requérant.
La proportionnalité implicite du contrôle de l'erreur manifeste
La décision illustre, par ailleurs, la manière dont le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation intègre une dimension de proportionnalité : même des faits matériellement établis peuvent s'avérer insuffisants à justifier une mesure de refoulement si, pris isolément, ils ne révèlent pas un risque suffisamment caractérisé pour l'ordre public. L'usage ponctuel et personnel de cannabis, sanctionné d'une simple amende forfaitaire, est jugé insuffisant à cet égard. La décision invite ainsi l'autorité administrative, lorsqu'elle entend fonder une mesure d'éloignement sur plusieurs faits, à s'assurer que chacun d'entre eux — ou leur combinaison — est à la fois matériellement établi et d'une gravité adéquate, la mesure devant pouvoir se justifier au regard des éléments effectivement établis.
Observations sur les antécédents non visés par la décision de refoulement
Il est notable que le Ministre d'État avait évoqué, dans ses écritures, des antécédents de vol de véhicule motorisé à deux roues en 2016 et de vol en réunion en 2017 au soutien de sa position. Ces éléments, non visés dans la décision de refoulement elle-même, n'ont pas été retenus par le Tribunal dans son examen, ce qui suggère que le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation s'opère au regard des motifs formellement exprimés dans la décision attaquée, sans que l'administration puisse régulariser a posteriori une décision mal fondée en invoquant des éléments qui n'y figuraient pas.