Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16204
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16204 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La genèse de la décision rendue le 30 juin 2017 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre du régime déclaratif des associations institué par la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations. Ce texte législatif régit les modalités selon lesquelles les groupements de personnes peuvent acquérir la personnalité morale et la capacité juridique sur le territoire monégasque.
Le 22 décembre 2015, Monsieur j-p. GA., de nationalité française et domicilié à Beausoleil (France), agissant en qualité de président déclaré, a procédé auprès des services compétents de l'État de Monaco à une déclaration relative à la constitution d'une association dénommée « Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah » (ci-après AMCTJ). Selon les éléments factuels rapportés dans la décision, cette association de fait, dont le siège social était fixé à Monaco chez Madame j. RO., avait pour « objet exclusif de subvenir aux frais, à l'entretien et à l'exercice du culte des Témoins de Jéhovah sur le territoire de la Principauté ». La démarche entreprise visait, conformément aux dispositions de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008, à obtenir le récépissé de déclaration permettant à l'association d'accéder à la personnalité morale, à la capacité juridique et de « réaliser tous les actes de la vie civile ».
Toutefois, cette démarche déclarative s'est heurtée à un refus de l'autorité administrative. Par une décision enregistrée sous le numéro 16/A01 (également référencée n° 16-A01 dans la décision) en date du 8 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les relations extérieures et la coopération, alors en charge des fonctions de Ministre d'État, a notifié par courrier à Monsieur j-p. GA. son refus de délivrer le récépissé prévu à l'article 7 de la loi n° 1.355.
Pour fonder cette décision administrative individuelle défavorable, l'autorité gouvernementale s'est appuyée sur les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008. Aux termes des motifs intégralement reproduits dans la décision commentée, le refus du 8 janvier 2016 énonçait « qu'aux termes de l'article 6 de la loi n° 1.355 susvisée, est nulle et de nul effet, l'association dont l'objet est contraire à la loi (...) ou a un caractère sectaire », avant d'affirmer « qu'en l'état de données fiables de source étrangère, l'autorité monégasque est fondée à nourrir un doute sérieux et légitime quant au caractère sectaire du culte des Témoins de Jéhovah que ladite association aurait vocation à représenter à Monaco, ainsi qu'aux atteintes à l'ordre public que l'activité déployée par ses membres pourrait générer en Principauté » et de conclure « qu'il est de la responsabilité du Ministre d'État de prendre toute précaution à l'effet de prévenir les atteintes à la tranquillité et à l'ordre public ».
Face à ce refus initial empêchant l'acquisition de la capacité juridique par le groupement, Monsieur j-p. GA., agissant en qualité de président de l'association, a formé un recours administratif préalable. Par un courrier en date du 20 février 2016, réceptionné par les services de l'État le 25 février 2016, il a sollicité du Ministre d'État le retrait de la décision de refus de délivrance du récépissé du 8 janvier 2016. L'administration monégasque a gardé le silence sur cette demande gracieuse. En application des dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ce silence prolongé pendant une durée supérieure à quatre mois a fait naître, le 25 juin 2016, une décision implicite de rejet du recours gracieux, cristallisant ainsi le litige administratif et ouvrant la voie au recours contentieux.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 11 août 2016 sous le numéro de rôle TS 2016-12, l'Association monégasque pour le culte des Témoins de Jéhovah, agissant en tant qu'association de fait régulièrement habilitée par délibération de son conseil d'administration et représentée par son président, ainsi que Monsieur j-p. GA. agissant à titre personnel, ont saisi le Tribunal Suprême. Leur recours tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, tant de la décision expresse n° 16/A01 du 8 janvier 2016 que de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux du 20 février 2016.
Au préalable, les requérants ont pris soin de justifier de leur intérêt à agir. L'association de fait faisait valoir que les décisions attaquées l'empêchaient d'accéder à la personnalité morale et à la capacité juridique, et Monsieur j-p. GA. excipait de sa qualité de président déclaré de ladite association.
Sur le fond du droit, l'argumentation développée par les requérants dans leur requête introductive d'instance, puis maintenue dans leur mémoire en réplique enregistré le 11 novembre 2016, s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement denses.
Sur le terrain de la légalité externe, les requérants précisaient expressément renoncer à soulever tout vice de procédure pour concentrer leur critique sur un unique vice de forme : l'insuffisance et l'inadéquation de la motivation du refus de délivrance du récépissé. Ils soutenaient que la motivation retenue par l'administration se réduisait à une « accumulation de lieux communs correspondant à des idées reçues ou des préjugés présentés comme des "données fiables de source étrangère" ». Selon eux, une telle formulation ne constituait pas une motivation sérieuse et suffisante au regard des exigences tant de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs que de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH).
Sur le terrain de la légalité interne, les requérants invoquaient en premier lieu la violation des normes internes, tant constitutionnelles que législatives. Ils rappelaient que le Titre III de la Constitution monégasque consacre les droits et libertés fondamentaux, notamment la liberté des cultes (article 23) et la liberté d'association (article 30). Ils soutenaient surtout que le Ministre d'État avait commis une erreur de droit en se méprenant sur le sens et la portée des articles 5, 6 et 7 de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008. S'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi, et plus précisément sur le rapport déposé le 11 décembre 2008 par la Commission de législation, ils faisaient valoir que « dans l'esprit de la Commission, les services du Ministre d'État doivent se borner à une simple vérification du respect des conditions formelles de la déclaration à l'exclusion de toute appréciation qui pourrait porter sur le fond, notamment toute appréciation sur la validité ou la nullité de l'association ». Les requérants en déduisaient que l'article 7 de la loi plaçait l'autorité administrative en situation de compétence liée pour délivrer le récépissé dès lors que le dossier était formellement complet, et que le Ministre d'État avait excédé ses pouvoirs en se fondant a priori sur un hypothétique motif de nullité tiré de l'article 6.
En second lieu, les requérants invoquaient la violation des engagements internationaux de la Principauté, spécifiquement des articles 9 (liberté de pensée, de conscience et de religion) et 11 (liberté de réunion et d'association) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 408 du 15 février 2006 sans qu'aucune réserve ne porte sur ces dispositions. Ils soutenaient que le refus constituait une ingérence injustifiée et disproportionnée dans leurs droits conventionnels, permise par l'imprécision de l'article 6 de la loi n° 1.355 en l'absence de définition juridique de la « secte ». Ils soulignaient que la CEDH impose aux États une obligation positive d'accorder la personnalité juridique aux groupements religieux et a déjà rendu une trentaine d'arrêts favorables aux Témoins de Jéhovah, jurisprudence reprise par le Conseil d'État français et la Cour constitutionnelle allemande. Ils ajoutaient que la Cour européenne prohibe l'apposition a priori du « label infamant de "secte" » sans faits concrets ni sur la base d'un rapport parlementaire étranger, et se montre vigilante quant aux risques de discrimination religieuse dans les États dotés d'une religion d'État comme Monaco (article 9 de la Constitution). Enfin, dans leur réplique, ils reprochaient au Ministre d'État de ne procéder que par simples allégations en invoquant de vagues caractéristiques historiques, culturelles ou géographiques pour justifier d'hypothétiques troubles à l'ordre public.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 octobre 2016 et un mémoire en duplique enregistré le 12 décembre 2016, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet de la requête.
Sur la légalité externe, le Ministre d'État réfutait tout défaut de motivation, affirmant que la décision attaquée comportait tant les considérations de droit (le visa des textes) que les éléments de fait (le caractère sectaire et les troubles à l'ordre public) fondant le refus.
Sur la légalité interne, l'État contestait l'interprétation restrictive de ses pouvoirs. Selon lui, la lecture combinée des articles 6 et 7 de la loi n° 1.355 démontrait que l'administration n'est en situation de compétence liée que si l'association n'est pas ab initio « nulle et de nul effet » au sens de l'article 6. Or, ce texte définit expressément l'association à caractère sectaire comme celle « qui poursuit des activités ayant pour finalité ou pour conséquence de créer, de maintenir ou d'exploiter la sujétion psychologique ou physique des personnes qui participent à ces activités ». L'administration soutenait s'être prononcée non sur l'opportunité, mais sur la stricte légalité de l'association au regard de l'article 30 de la Constitution et de l'article 6 de la loi.
Au regard du droit conventionnel européen, le Ministre d'État faisait valoir que les articles 9 et 11 de la Convention autorisent les restrictions aux libertés d'association et de religion dès lors qu'elles sont prévues par la loi (en l'occurrence l'article 6 alinéa 2 de la loi n° 1.355 qui définit le caractère sectaire), poursuivent un but légitime et sont nécessaires dans une société démocratique pour contrôler les activités nuisibles à la population ou à la sécurité publique. Il soutenait que la consécration par l'article 9 de la Constitution de la religion catholique, apostolique et romaine comme religion d'État conférait aux autorités monégasques une plus grande latitude d'appréciation quant au statut des autres groupes religieux, sans méconnaître les devoirs de neutralité et d'impartialité. Enfin, l'État de Monaco affirmait que les solutions jurisprudentielles étrangères ou européennes n'étaient pas transposables en Principauté en raison de « l'exiguïté du territoire et de la composition sociologique de la population ». Selon la duplique, le « caractère dogmatique incontestable du culte des Témoins de Jéhovah, dont attestent ses publications », le non-respect de la liberté d'expression et l'obligation de prédication se traduisant par la distribution de tracts et de revues en porte-à-porte étaient incompatibles avec les caractéristiques propres à Monaco et de nature à créer des troubles effectifs à l'ordre public.
L'instruction de l'affaire a en outre été marquée par un incident procédural. Par une lettre recommandée avec avis de réception du 25 janvier 2017, parvenue au Greffe Général le 30 janvier 2017, l'AMCTJ, sous la signature de Monsieur j-p. GA., s'est adressée directement au Président du Tribunal Suprême, sans le ministère de ses avocats. Par des observations enregistrées le 28 février 2017, le Ministre d'État a soulevé l'irrecevabilité de cette production et demandé qu'elle soit écartée des débats. La procédure a été clôturée le 6 mars 2017, et l'affaire, initialement attribuée à Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 16 août 2016, a été appelée à l'audience du 23 juin 2017 (après renvoi par ordonnance du 10 mai 2017 à l'audience du 22 juin 2017 et modification de la composition de la formation de jugement par ordonnance du 21 juin 2017), pour une lecture de la décision le 30 juin 2017.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au-delà de la question procédurale liminaire relative à la recevabilité d'une correspondance adressée directement par un requérant au Président de la juridiction hors l'entremise de son avocat-défenseur, le litige soumettait à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême une question fondamentale touchant à l'articulation entre l'exercice des prérogatives de police administrative et la garantie des droits fondamentaux lors de la constitution d'une association.
Plus précisément, le Tribunal Suprême devait déterminer si, dans le cadre du régime déclaratif institué par les articles 5 et 7 de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 mettant en œuvre la liberté d'association garantie par l'article 30 de la Constitution, le Ministre d'État peut légalement refuser la délivrance du récépissé de déclaration d'une association sur le fondement de l'article 6 de ladite loi, au motif de l'existence d'un « doute sérieux et légitime » quant à son caractère sectaire et aux risques d'atteinte à l'ordre public, en se bornant à invoquer l'existence de « données fiables de source étrangère » sans préciser dans sa décision les éléments factuels concrets propres à caractériser ce doute ou ces risques.
En substance, la haute juridiction monégasque était invitée à définir le degré d'exigence qui s'attache à l'obligation légale de motivation d'une décision administrative restreignant l'exercice d'une liberté constitutionnelle, et à décider si une motivation formulée en termes généraux et hypothétiques satisfait aux conditions posées tant par la Constitution que par la loi sur les associations.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême procède selon un raisonnement rigoureux et concis, structuré en quatre considérants, qui met en œuvre une stricte économie de moyens tout en conférant une portée substantielle au vice retenu.
En premier lieu, après avoir pris acte, dans son premier considérant, de la recevabilité implicite de la requête en relevant qu'elle était présentée par Monsieur j-p. GA. tant à titre personnel qu'ès qualités de président de l'AMCTJ, la juridiction règle l'incident procédural soulevé par la défense. Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême énonce « qu'il résulte des articles 17 et suivants de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée qu'une lettre adressée directement au Président du Tribunal Suprême par une partie constitue une production irrecevable ». En conséquence, la haute juridiction écarte des débats la lettre du 25 janvier 2017 signée par le requérant hors l'intervention de ses conseils. Ce faisant, le juge réaffirme le caractère formaliste et écrit de la procédure devant lui, laquelle impose la représentation par un avocat-défenseur pour la régularité des productions.
En second lieu, abordant l'examen de la légalité de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême fixe, dans son troisième considérant, le cadre normatif de référence.Il est particulièrement significatif de noter que le juge choisit de fonder son contrôle exclusivement sur le bloc de constitutionnalité et de légalité interne, sans mobiliser les stipulations de la Convention européenne des droits de l'homme pourtant longuement débattues par les parties et visées en tête de la décision. Le Tribunal cite d'abord l'article 30 de la Constitution aux termes duquel « la liberté d'association est garantie dans le cadre des lois qui la règlementent ». Il articule immédiatement cette garantie constitutionnelle avec les dispositions de la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 : d'une part, l'article 5 qui pose le principe fondamental selon lequel « les associations se forment librement sans autorisation ni déclaration préalable » ; d'autre part, l'article 7 qui régit l'acquisition de la personnalité morale par la voie de la déclaration auprès du Ministre d'État et qui prescrit expressément que « tout refus de délivrance du récépissé est motivé et notifié au déclarant par lettre recommandée avec avis de réception dans le délai de vingt jours ».
En troisième lieu, dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal Suprême confronte les motifs de la décision du 8 janvier 2016 aux exigences ainsi rappelées. Le juge relève que l'acte attaqué, après avoir visé l'article 6 de la loi n° 1.355 (relatif aux causes de nullité des associations, dont le caractère sectaire et l'atteinte à l'ordre public), s'est borné à alléguer qu'« en l'état de données fiables de source étrangère, l'autorité monégasque est fondée à nourrir un doute sérieux et légitime quant au caractère sectaire du culte des témoins de Jéhovah que ladite association aurait vocation à représenter à Monaco, ainsi qu'aux atteintes à l'ordre public que l'activité déployée par ses membres pourrait générer en Principauté ».
Procédant à une appréciation sévère de cette formulation, le Tribunal Suprême juge « qu'en ne donnant aucune précision sur les faits de nature à nourrir le doute sérieux conçu sur le caractère sectaire de l'association, ou sur les risques d'atteinte à l'ordre public, la décision du Ministre d'État n'est pas assortie d'une motivation suffisante pour justifier, au regard des exigences de la protection constitutionnelle et légale de la liberté d'association à Monaco, un refus de récépissé de déclaration d'association ».
Le raisonnement du juge appelle plusieurs observations techniques. D'une part, le Tribunal ne tranche pas explicitement la controverse théorique opposant les parties sur le point de savoir si l'article 7 de la loi n° 1.355 place l'administration en situation de compétence purement liée (limitée à un contrôle formel du dossier) ou s'il lui permet d'opposer un refus fondé ab initio sur les cas de nullité de l'article 6. Toutefois, en exigeant que le refus de récépissé soit assorti d'une motivation précisant les faits de nature à nourrir le doute sur le caractère sectaire ou les risques de trouble à l'ordre public, le juge admet implicitement mais nécessairement qu'un tel refus est légalement concevable dans son principe, pourvu qu'il soit dûment justifié par des faits précis. D'autre part, le juge opère une substantification de l'obligation de motivation : le défaut de motivation suffisante n'est pas traité comme un simple vice de forme au sens de la loi générale n° 1.312 du 29 juin 2006, mais comme une méconnaissance directe des « exigences de la protection constitutionnelle et légale de la liberté d'association ». Enfin, le juge refuse de prendre en compte les justifications avancées a posteriori par le Ministre d'État dans ses écritures contentieuses (relatives à l'exiguïté