Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17467 (Lire sur source officielle)

Le contentieux des mesures de police administrative relatives à l'entrée et au séjour des étrangers cristallise avec une acuité particulière la tension classique entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la sauvegarde des libertés individuelles. Dans un État au territoire restreint comme la Principauté de Monaco, la vigilance des autorités administratives quant à la tranquillité et à la sécurité publiques s'exerce traditionnellement avec une rigueur soutenue, que traduit le pouvoir du Ministre d'État de prononcer le refoulement d'un ressortissant étranger. Toutefois, le caractère par nature préventif et évolutif des mesures de police administrative interdit qu'elles puissent se muer en sanctions perpétuelles figées dans le temps, indifférentes à l'amendement de l'individu et à l'érosion de la menace par l'écoulement des années.

C'est précisément cette dialectique du temps, tant sur le terrain de la procédure contentieuse que sur celui de la légalité substantielle de l'action administrative, qu'illustre avec une remarquable netteté la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2018 dans l'affaire Monsieur O. S. c/ Ministre d'État (TS 2018-05). Par cet arrêt de principe, la haute juridiction monégasque opère une distinction chirurgicale entre le recours gracieux, qui vise le retrait rétroactif d'un acte administratif, et la demande d'abrogation, qui tend à la levée de ses effets pour l'avenir. Surtout, elle consacre l'effectivité du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation appliqué au refus d'abroger une mesure de refoulement, en jugeant que l'ancienneté des condamnations pénales initiales, conjuguée à la démonstration d'une réinsertion sociale complète, prive de fondement légal le maintien d'une interdiction du territoire.

Avant d'examiner la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III), il convient de retracer le contexte factuel et procédural singulier dans lequel elle s'inscrit (I), puis d'analyser la question de droit et l'architecture du raisonnement développé par le Tribunal Suprême (II).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême présente une chronologie atypique, marquée par un décalage de plus de quinze années entre l'édiction de la mesure de police initiale et sa notification à l'intéressé (A), ce qui a directement conditionné la stratégie procédurale des parties et l'instruction du litige devant le juge de l'excès de pouvoir (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, avait pour habitude de se rendre régulièrement sur le territoire de la Principauté de Monaco, tant pour des motifs personnels que pour des raisons professionnelles. Son passé judiciaire sur le territoire français comportait cependant plusieurs antécédents, dont, en dernier lieu, une condamnation prononcée en 1996 pour des faits de détention illégale d'armes, sanctionnée par une peine de deux ans et demi d'emprisonnement avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve d'une durée de trois ans.

En considération notamment de ces faits et de l'existence de condamnations antérieures, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 14 mai 2002, une décision administrative prononçant le refoulement de Monsieur O. S. du territoire monégasque, sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée, et plus particulièrement de son article 22. Cette mesure de police administrative était motivée par la circonstance que la présence de l'intéressé sur le territoire monégasque serait de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée.

Pour des raisons que la décision rapportée ne précise pas, cette mesure de refoulement du 14 mai 2002 est demeurée inexécutée ou, à tout le moins, non portée à la connaissance officielle de Monsieur O. S. pendant plus de quinze ans. Durant cette longue période, l'intéressé a continué de se rendre à de nombreuses reprises en Principauté, sans que sa présence ne suscite le moindre incident ni ne génère un quelconque trouble pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Parallèlement, sa situation personnelle et professionnelle s'est stabilisée en France : il n'a plus commis aucun acte répréhensible depuis sa condamnation de 1996, s'est acquitté régulièrement de ses obligations fiscales entre 1994 et 2017, est devenu propriétaire d'un appartement lui procurant des revenus locatifs et a noué des relations professionnelles stables. En outre, sur le plan personnel, il a rencontré une personne de nationalité monégasque partageant sa vie, avec laquelle il a formé le projet de se marier.

Ce n'est que le 5 août 2017 que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a finalement été notifiée à Monsieur O. S., sous la forme d'une copie ne comportant pas la signature manuscrite de l'autorité administrative, mais la simple mention tamponnée « signé ».

À la suite de cette notification tardive, le conseil de Monsieur O. S. a adressé au Ministre d'État, par un courrier en date du 31 août 2017, une demande tendant à obtenir la levée de la mesure de refoulement. Par une décision expresse du 2 octobre 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande, au motif que la présence de Monsieur O. S. en Principauté « est encore à ce jour susceptible de créer un trouble à l'ordre public ». C'est dans ces circonstances que Monsieur O. S. s'est résolu à porter le différend devant la juridiction administrative suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er décembre 2017 sous le numéro TS 2018-05, Monsieur O. S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 14 mai 2002 prononçant son refoulement et, d'autre part, de la décision du 2 octobre 2017 rejetant son recours administratif du 31 août 2017, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.

Au soutien de sa requête introductive d'instance, le requérant développait une argumentation articulée autour de deux axes principaux : un moyen de légalité externe et un moyen de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur O. S. soutenait que la décision de refoulement du 14 mai 2002 était entachée d'un vice de forme substantiel, dès lors que l'exemplaire qui lui avait été notifié était dépourvu de la signature manuscrite du Ministre d'État et ne revêtait que la mention tamponnée « signé ». Il en déduisait, par voie de conséquence, que la décision subséquente du 2 octobre 2017, rejetant son recours, se trouvait privée de base légale.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant faisait grief aux deux décisions attaquées d'être entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Reconnaissant la réalité de sa condamnation pénale prononcée en France en 1996 pour détention d'armes, il faisait valoir que celle-ci était déjà ancienne de sept ans (six ans selon le calcul calendaire exact entre 1996 et 2002, bien que le requérant mentionne sept ans dans ses écritures) à la date de l'édiction du refoulement, et de plus de vingt ans lorsque le Ministre d'État a refusé de revenir sur cette mesure en octobre 2017. Pour établir l'absence de toute menace pour l'ordre public et démontrer son amendement complet, il versait aux débats un ensemble probatoire étoffé comprenant des attestations de moralité émanant d'un ancien commissaire divisionnaire de la police nationale française, d'un gérant d'une société au sein de laquelle il avait exercé une activité salariée, de deux médecins ainsi que du directeur général de l'établissement public d'aménagement Défense Seine Arche, par ailleurs ancien secrétaire général de la préfecture des Hauts-de-Seine, avec lesquels il avait entretenu des relations professionnelles. Il produisait également les justificatifs de sa propriété immobilière, de ses revenus locatifs et du respect continu de ses obligations fiscales de 1994 à 2017. Enfin, évoquant ses séjours réguliers et paisibles à Monaco ainsi que sa relation sentimentale et son projet de mariage avec une ressortissante monégasque, il estimait que le maintien du refoulement causerait un préjudice irrémédiable à sa vie personnelle et porterait atteinte aux stipulations de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH).

Dans sa contre-requête enregistrée le 5 février 2018, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. Sur la légalité externe, l'administration opposait que le moyen de vice de forme manquait en fait : Monsieur O. S. n'avait reçu qu'une copie administrative lors de la notification, tandis que l'original de la décision du 14 mai 2002, versé aux débats par l'État, comportait bien la signature manuscrite de l'autorité compétente. À titre surabondant, le Ministre d'État soutenait qu'à la différence du droit positif français, aucune disposition du droit monégasque n'impose, à peine de nullité, que les décisions administratives soient signées et mentionnent le nom et la qualité de leur auteur. Sur la légalité interne, le défendeur affirmait que la nature, l'importance de la condamnation de 1996 et les antécédents judiciaires de l'intéressé établissaient l'existence d'une menace réelle pour l'ordre public monégasque en 2002. Il ajoutait que les éléments produits par le requérant, notamment les attestations, ne suffisaient pas à démontrer la réalité d'un changement de comportement ni la disparition de la menace en 2017. Enfin, sur le grief conventionnel, l'État faisait valoir que Monsieur O. S., résidant et travaillant en France, n'établissait pas la réalité des liens personnels et professionnels allégués en Principauté, écartant ainsi toute violation de l'article 8 de la CESDH.

Les échanges ultérieurs de mémoires ont permis de circonscrire le débat contentieux. Dans sa réplique enregistrée le 2 mars 2018, Monsieur O. S., prenant acte de la production de l'original signé de la décision de 2002, a expressément renoncé à son moyen de vice de forme, tout en faisant observer, sur le plan des principes, que le Conseil d'État français sanctionnait déjà l'absence de signature avant même l'entrée en vigueur de la loi française du 12 avril 2000. Par ailleurs, le requérant a clarifié la portée de son argumentation relative à sa vie privée : il a précisé qu'il n'avait pas soulevé un moyen autonome tiré de la violation directe de l'article 8 de la CESDH, mais qu'il s'était borné à invoquer ces éléments factuels au soutien de son moyen unique d'annulation tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, en soulignant que la mesure de police n'était ni nécessaire ni proportionnée et que le Ministre d'État n'apportait aucune preuve d'un risque actuel pour l'ordre public.

Dans sa duplique enregistrée le 5 avril 2018, le Ministre d'État a pris acte de l'abandon du moyen de légalité externe ainsi que de l'absence de moyen autonome tiré de l'article 8 de la CESDH. Sur le fond, l'administration a toutefois durci sa position doctrinale quant à la nature du risque : elle a soutenu que le délit de détention d'armes est en relation étroite et directe avec la sécurité publique et que son auteur constitue « par nature une menace potentielle pour l'ordre public ». Selon le Ministre d'État, eu égard à la cause même qui la justifie, une telle menace « ne peut totalement disparaître », de sorte que les preuves de réinsertion et d'honnêteté, à les supposer avérées, ne permettaient pas d'écarter tout risque pour la Principauté.

Après la clôture de l'instruction prononcée le 16 avril 2018, un rebondissement procédural décisif est intervenu à l'initiative de la juridiction. Par une lettre du 4 octobre 2018, adressée aux parties en application de l'article 23 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal Suprême les a informées qu'il envisageait de relever d'office un moyen d'ordre public. Ce moyen tenait à la requalification juridique du courrier du 31 août 2017 : loin de constituer un recours gracieux dirigé contre la décision du 14 mai 2002, cette lettre devait s'analyser comme une demande d'abrogation de ladite décision, ce qui était susceptible d'entraîner l'irrecevabilité, pour tardiveté, des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'acte initial de 2002.

Dans ses observations déposées le 18 octobre 2018 en réponse à cette communication, Monsieur O. S. a tenté de sauver la recevabilité de ses conclusions contre la décision de 2002. Il a soutenu que, bien que son conseil eût formellement sollicité la « levée » de la mesure de refoulement le 31 août 2017, ce courrier pouvait néanmoins être regardé comme un véritable recours gracieux dès lors que son argumentation tendait à démontrer que la décision du 14 mai 2002 ne se justifiait pas dès l'origine, à la date même où elle avait été prise, en raison de l'ancienneté déjà acquise des condamnations françaises. Le Procureur Général a déposé ses observations écrites le 19 octobre 2018, avant que l'affaire ne soit évoquée à l'audience publique du 16 novembre 2018.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Saisi de conclusions dirigées contre deux actes administratifs distincts séparés par quinze années, le Tribunal Suprême devait résoudre un double problème juridique mêlant recevabilité procédurale et contrôle substantiel de la police des étrangers (A). Par une motivation rigoureuse et didactique, la haute juridiction dissocie le sort des deux décisions (B) pour aboutir à une annulation partielle mais pleinement satisfactoire pour le requérant (C).

A. Le problème juridique posé

Le litige soulevait deux questions de droit successives, la résolution de la première commandant l'étendue de la compétence du juge pour connaître de la seconde.

En premier lieu, sur le terrain de la procédure contentieuse, se posait la question de la qualification juridique de la demande adressée à l'administration dans le délai du recours contentieux suivant la notification tardive d'une mesure de police ancienne, et de son incidence sur la conservation du délai de recours. Plus précisément : lorsqu'un administré, à qui l'on notifie en 2017 une décision de refoulement prise en 2002, saisit le Ministre d'État d'une demande tendant à la « levée » de cette mesure, cette démarche constitue-t-elle un recours gracieux prorogeant le délai du recours pour excès de pouvoir contre la décision initiale de 2002 conformément aux articles 13 et 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, ou doit-elle être requalifiée par le juge en une simple demande d'abrogation pour l'avenir, laissant ainsi expirer le délai de contestation de l'acte primitif ?

En second lieu, sur le fond du droit administratif, la question centrale portait sur les conditions de légalité du maintien dans le temps d'une mesure de police administrative d'interdiction du territoire et sur l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur le refus de l'abroger. Il s'agissait de déterminer si le Ministre d'État peut légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement prononcée quinze ans plus tôt, en se fondant exclusivement sur la gravité intrinsèque d'une condamnation pénale pour détention d'armes vieille de plus de vingt ans, alors même que l'étranger justifie d'une absence totale de récidive et d'une réinsertion sociale, professionnelle et fiscale complète, et que l'administration n'invoque aucun fait nouveau révélant une menace actuelle pour l'ordre public. En d'autres termes, existe-t-il, comme le soutenait l'État en défense, une présomption irréfragable de dangerosité perpétuelle attachée à certaines infractions, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il sanctionner, au titre de l'erreur manifeste d'appréciation, le refus d'abroger une mesure de police devenue anachronique ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême s'articule en deux temps parfaitement distincts, reflétant la structure binaire du problème juridique.

1. L'examen de la recevabilité : la distinction entre recours gracieux et demande d'abrogation

Pour trancher la question préalable de la recevabilité des conclusions de la requête, le Tribunal Suprême rappelle d'abord le cadre textuel posé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. D'une part, le premier alinéa de l'article 13 fixe le délai de droit commun du recours contentieux à deux mois à compter de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué, à peine d'irrecevabilité. D'autre part, le premier alinéa de l'article 15 prévoit le mécanisme classique de prorogation : le recours gracieux ou hiérarchique conserve le délai du recours contentieux, sous la double condition d'être lui-même formé dans le délai de deux mois et que le recours juridictionnel soit introduit dans les deux mois suivant le rejet explicite ou implicite de ce recours administratif préalable.

Appliquant ces règles aux faits de l'espèce, le Tribunal constate que la décision de refoulement du 14 mai 2002 a été notifiée à Monsieur O. S. le 5 août 2017. Certes, le courrier adressé au Ministre d'État le 31 août 2017 l'a été moins d'un mois après cette notification, soit à l'intérieur du délai de deux mois. Toutefois, la haute juridiction exerce son pouvoir souverain de qualification des pièces du dossier : écartant la qualification subjective revendiquée par le requérant, elle relève qu'« il ressort des pièces du dossier que sa demande adressée au Ministre d'État tendait à obtenir l'abrogation de la mesure de refoulement ».

Or, en droit du contentieux administratif, une demande d'abrogation — qui sollicite la disparition de l'acte pour l'avenir en raison d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit (ici, la demande de « levée » de la mesure) — se distingue radicalement par son objet d'un recours gracieux, lequel tend au retrait rétroactif (ab initio) de la décision contestée à raison de son illégalité originelle. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence mécanique et rigoureuse : faute d'avoir formé un véritable recours gracieux dans le délai de deux mois suivant la notification du 5 août 2017, le délai pour attaquer directement la décision du 14 mai 2002 a expiré le 5 octobre 2017. Dès lors, les conclusions d'annulation dirigées contre la décision de 2002, contenues dans la requête enregistrée au Greffe général le 1er décembre 2017, sont jugées tardives et frappées d'irrecevabilité.

En revanche, ce même courrier du 31 août 2017 ayant fait naître une décision administrative autonome le 2 octobre 2017 — à savoir le refus du Ministre d'État d'abroger (ou de lever) la mesure de refoulement —,