Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100009

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 mai 2023, n° jp-100009 (Lire sur source officielle)

La pérennité dans le temps des mesures de police administrative affectant la liberté d'aller et venir des étrangers constitue l'un des points de friction les plus classiques du contentieux administratif monégasque. Par sa nature même, la mesure de refoulement du territoire, prononcée sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, n'est pas bornée par une échéance calendaire prédéterminée. Elle a vocation à produire ses effets aussi longtemps que perdure le risque d'atteinte à l'ordre public qui en a justifié l'édiction. Dès lors, la faculté pour l'administré de solliciter ultérieurement l'abrogation ou la suspension d'une telle mesure apparaît comme le corollaire indispensable de son caractère perpétuel, garantissant que la restriction de police demeure constamment adaptée aux circonstances de fait et de droit.

Toutefois, l'ouverture de cette voie de réexamen administratif et juridictionnel ne saurait se transformer en un droit au réexamen permanent des mêmes éléments, ni renverser l'économie générale de la police des étrangers. Par la décision rendue en Assemblée plénière le 11 mai 2023 dans l'affaire Monsieur P. V. c/ État de Monaco (requête enregistrée sous le numéro TS 2022-15, référencée sous l'identifiant n° jp-100009), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration rigoureuse et méthodique des conditions dans lesquelles le juge de l'excès de pouvoir contrôle le refus du Ministre d'État d'abroger une mesure de refoulement ancienne, déjà confirmée lors d'un précédent recours juridictionnel.

Cette décision s'inscrit dans une séquence contentieuse au long cours opposant un ressortissant italien à l'administration monégasque depuis près d'une décennie. En réaffirmant avec fermeté les principes gouvernant la charge de la preuve de l'amendement du requérant, l'exigence d'éléments nouveaux significatifs par rapport à la dernière décision administrative confirmée en justice, ainsi que le principe cardinal de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction, la Haute Juridiction monégasque consolide sa jurisprudence en matière de police administrative. Elle rappelle avec force que la prévention des troubles à la tranquillité et à la sécurité publiques ou privées exige de l'étranger frappé d'une mesure d'éloignement une transparence totale et documentée sur l'évolution de sa situation personnelle et professionnelle.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du litige se trouve la situation pénale et administrative de Monsieur P. V., ressortissant de nationalité italienne. Au cours des années 2012 et 2013, l'intéressé a fait l'objet de plusieurs condamnations prononcées par les juridictions répressives italiennes pour des infractions de nature financière et patrimoniale. Plus précisément, il a été condamné une première fois le 13 novembre 2012 par le tribunal de Turin à une peine d'emprisonnement d'un an et demi assortie du sursis ainsi qu'à une amende de 6 000 euros pour des faits d'usure. Quelques mois plus tard, le 12 avril 2013, le tribunal de Biella est entré en voie de condamnation à son encontre pour le délit d'abus de confiance. Par ailleurs, la décision mentionne l'existence ultérieure d'un jugement d'application de la peine sur requête des parties émanant du juge des investigations préliminaires du tribunal de Turin (jugement n° 405 du 16 mars 2015).

Tirant les conséquences de ces antécédents judiciaires établis par les juridictions pénales italiennes, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a estimé que la présence de Monsieur P. V. sur le territoire monégasque était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques et privées. Faisant usage des pouvoirs de police que lui confère l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, l'autorité administrative a prononcé, par une décision en date du 11 novembre 2013, le refoulement de Monsieur P. V. de la Principauté de Monaco. Cet acte administratif individuel a été régulièrement notifié à l'intéressé le 26 novembre 2013. À cette époque, Monsieur P. V. n'a formé aucun recours gracieux ou contentieux à l'encontre de cette mesure de police, laquelle est ainsi devenue définitive.

L'intéressé a toutefois entrepris, au fil des années suivantes, une série de démarches administratives visant à obtenir la levée, temporaire ou définitive, de cette interdiction d'accès au territoire monégasque :

1. La première tentative (2016) : Le 14 mars 2016, Monsieur P. V. a sollicité auprès du Ministre d'État la suspension pour une durée d'un an de la mesure de refoulement prononcée en 2013. Par une décision explicite en date du 14 juin 2016, le Ministre d'État a rejeté cette demande. L'autorité administrative a alors motivé son refus en considérant que la nature même des faits ayant justifié la mesure initiale révélait, indépendamment de la date de leur commission, un comportement préjudiciable à la sécurité publique, de sorte que la présence du requérant à Monaco apparaissait toujours, à cette date, de nature à représenter un risque de trouble à l'ordre public.

2. La deuxième tentative et le premier contentieux (2019-2020) : Trois années plus tard, le 7 mai 2019, Monsieur P. V. a saisi le Ministre d'État d'une nouvelle demande tendant, à titre principal, à l'abrogation pure et simple de la décision de refoulement ou, à titre subsidiaire, au prononcé d'une décision de suspension de la mesure pour une période probatoire de trois ans. Au soutien de cette démarche, il faisait valoir plusieurs arguments : l'absence de toute mention de condamnation sur ses casiers judiciaires italien, suisse et monégasque ; l'absence d'observations défavorables à son endroit depuis l'édiction du refoulement en 2013 ; la stabilité de sa situation professionnelle attestant de l'absence de risque actuel pour l'ordre public ; et, sur le plan personnel, son souhait de pouvoir rendre visite librement et en toute sérénité à sa compagne résidant en Principauté. Il a complété son dossier le 14 mai 2019 en adressant au Ministre d'État la copie de son permis provisoire de séjour en Suisse. Par une décision expresse du 2 août 2019, le Ministre d'État a opposé un nouveau refus à cette demande. Monsieur P. V. a alors déféré cette décision à la censure du Tribunal Suprême. Toutefois, par une décision n° TS 2019-21 rendue le 2 décembre 2020, la Haute Juridiction a rejeté sa requête. Le Tribunal avait alors jugé, d'une part, que le requérant n'avait « pas apporté au soutien de sa demande des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 14 mars 2016 refusant la suspension de la mesure de refoulement » (date mentionnée dans l'arrêt, renvoyant à la demande du 14 mars 2016 rejetée le 14 juin 2016) et, d'autre part, qu'il ne pouvait « utilement se prévaloir de la circonstance qu'il aurait formé devant les juridictions italiennes une demande de réhabilitation pénale ».

3. Persistante dans sa volonté de regagner l'accès au territoire de la Principauté, Monsieur P. V. a saisi une nouvelle fois le Ministre d'État, le 3 janvier 2022, d'une demande tendant à l'abrogation de la décision de refoulement du 11 novembre 2013. Il soutenait derechef que sa présence à Monaco n'était plus susceptible de compromettre la tranquillité ou la sécurité publique et que le maintien de la mesure l'empêchait de rejoindre sa compagne résidant sur le territoire monégasque.

L'administration monégasque ayant gardé le silence sur cette demande du 3 janvier 2022 pendant une durée excédant quatre mois, une décision implicite de rejet est née, conformément aux dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. C'est précisément cette décision implicite de refus d'abrogation qui constitue l'acte attaqué dans la présente instance.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 sous le numéro TS 2022-15, Monsieur P. V., représenté par Maître Yann Lajoux, Avocat-Défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur le 1° du B de l'article 90 de la Constitution.

Aux termes de ses écritures initiales, le requérant demandait au Tribunal Suprême :

• À titre principal, l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant sa demande du 3 janvier 2022 tendant à l'abrogation de la décision de refoulement du 11 novembre 2013 ;
• Au besoin, le prononcé d'une décision avant dire droit invitant le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur à produire tous les éléments permettant à la juridiction d'exercer son contrôle de légalité sur ladite décision ;
• La condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Sur le fond du droit, l'argumentation de Monsieur P. V. s'articulait autour du moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer que le maintien de la mesure de police était devenu manifestement disproportionné et infondé, il mettait particulièrement en avant sa situation familiale et affective. Il exposait former un couple stable depuis plus de treize années avec Madame C. C., précisant que cette information avait été formellement confirmée par cette dernière auprès des services de la Direction de la Sûreté publique au mois de mars 2022. Il soulignait que sa compagne résidait en Principauté depuis l'année 2013 et y exerçait son activité professionnelle depuis 2014. Selon le requérant, la persistance du refoulement faisait directement obstacle à leur projet de contracter mariage et de fonder une famille.

Par la suite, en cours d'instruction, par un mémoire complémentaire enregistré au Greffe Général le 14 décembre 2022, Monsieur P. V. a versé aux débats une pièce nouvelle d'origine judiciaire : une ordonnance rendue par le tribunal de Turin (datée du 28 novembre 2022 selon les visas du mémoire du requérant, et du 25 novembre 2022 selon le considérant n° 4 de la décision du Tribunal Suprême). Cet acte juridictionnel italien déclarait « l'extinction du délit et de toute conséquence pénale figurant dans le jugement d'application de la peine sur requête des parties du juge des investigations préliminaires du tribunal de Turin, jugement n° 405 du 16 mars 2015 ». Par cette production, le requérant entendait parachever la démonstration de son complet amendement pénal.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée le 29 juillet 2022, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 16 janvier 2023. Il concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux entiers dépens.

L'argumentation de l'État reposait sur une analyse stricte de la continuité contentieuse et des exigences probatoires en matière de police administrative :

1. Sur la demande de communication des motifs et la mesure d'instruction : Le Ministre d'État soutenait que le requérant n'était nullement fondé à solliciter la communication des motifs de la décision implicite de rejet, dès lors que ceux-ci demeuraient identiques à ceux ayant justifié la mesure initiale du 11 novembre 2013 ainsi que le refus d'abrogation du 2 août 2019 (validé par le Tribunal Suprême le 2 décembre 2020).
2. Sur l'absence d'élément nouveau concernant l'ordre public : L'administration faisait valoir que la demande du 3 janvier 2022 était en tous points similaire à celle ayant abouti à la décision de rejet du Tribunal Suprême de 2020. Le fait que l'intéressé n'ait pas fait l'objet de nouvelles condamnations pénales depuis le précédent refus d'abrogation demeurait, à lui seul, insuffisant. Le Ministre d'État pointait une carence probatoire majeure : Monsieur P. V. s'abstenait de préciser ses ressources financières, la nature de ses activités professionnelles ainsi que ses fréquentations.
3. Sur la situation personnelle et familiale : Le Ministre d'État écartait l'argument tiré de la relation avec Madame C. C. D'une part, il relevait que le souhait de retrouver sa compagne ne pouvait être utilement invoqué puisque les intéressés conservaient l'entière liberté de se rencontrer en dehors du territoire exigu de la Principauté de Monaco. D'autre part, et à titre surabondant, l'administration mettait en doute la réalité ou la constance de la vie commune alléguée en soulignant que Madame C. C. avait officiellement déclaré être célibataire en 2014 ainsi qu'en 2020.
4. Sur la portée de l'ordonnance du tribunal de Turin de novembre 2022 : Dans son mémoire du 16 janvier 2023, le Ministre d'État soutenait que cette décision judiciaire italienne était dépourvue de toute incidence sur le litige. Elle se bornait en effet à prendre acte mécaniquement de l'absence de nouvelle condamnation durant le délai légal de cinq ans ayant suivi le jugement du 16 mars 2015, ce qui ne suffisait nullement à démontrer positivement une modification du comportement de l'intéressé, d'autant moins que l'opacité subsistait quant à ses activités, ressources et relations.

L'instruction de l'affaire a été confiée dès le 1er juin 2022 à Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire désigné en qualité de rapporteur. Après une première clôture de l'instruction le 8 septembre 2022, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance portant mesure d'instruction le 12 décembre 2022, permettant l'échange des mémoires de décembre 2022 et janvier 2023, avant une seconde clôture prononcée le 25 janvier 2023. L'affaire a été appelée à l'audience publique de l'Assemblée plénière du 26 avril 2023, au cours de laquelle le Procureur Général a conclu au rejet de la requête, avant que la décision ne soit lue le 11 mai 2023.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique précise, située au carrefour du droit de la police administrative des étrangers et de la théorie générale de l'acte administratif dans le contentieux de l'excès de pouvoir :

À quelles conditions substantielles et temporelles un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement définitive, dont un précédent refus d'abrogation a déjà été validé par le juge administratif, peut-il obtenir l'annulation pour erreur manifeste d'appréciation d'une nouvelle décision implicite refusant d'abroger cette mesure de police ?

Cette interrogation principale se décomposait en trois sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait nécessairement trancher :

1. Sur qui pèse la charge de l'allégation et de la preuve de la disparition du risque de trouble à l'ordre public lors d'une demande d'abrogation, et quelle est la nature exacte des éléments factuels exigés par l'administration et le juge ?
2. Quelle est la période de référence pertinente pour apprécier l'existence d'« éléments nouveaux significatifs » lorsque plusieurs demandes d'abrogation se sont succédé dans le temps ?
3. Le juge de l'excès de pouvoir peut-il prendre en considération, pour apprécier la légalité du refus d'abrogation, une décision judiciaire étrangère constatant l'extinction des effets d'une condamnation pénale antérieure, lorsque cette décision judiciaire est intervenue postérieurement à la naissance de la décision administrative attaquée ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative aux prétentions du requérant et écarter le grief tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Tribunal Suprême déploie, en cinq considérants d'une grande densité juridique, un raisonnement syllogistique implacable.

1. Le rappel du cadre légal et de la finalité préventive de la police administrative (Considérants 1 à 3)

Le Tribunal Suprême débute son analyse par le visa textuel de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, lequel confère au Ministre d'État une compétence discrétionnaire étendue pour enjoindre à tout étranger, par simple mesure de police ou par arrêté d'expulsion, de quitter immédiatement le territoire monégasque ou de lui interdire d'y pénétrer. Après avoir retracé de manière neutre et chronologique l'ensemble de l'historique procédural depuis le 11 novembre 2013 jusqu'à la demande du 3 janvier 2022 (considérant n° 2), la juridiction pose sa majeure théorique au considérant n° 3 :

« Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; »

Ce considérant de principe est fondamental. En rappelant que la police administrative a une vocation exclusivement préventive — par opposition à la police judiciaire et au droit pénal qui ont une fonction répressive —, le Tribunal Suprême justifie un standard de preuve spécifique. L'autorité administrative n'a pas à démontrer la certitude de la commission future d'une infraction sur le territoire monégasque ; il lui suffit d'identifier des « risques suffisamment caractérisés ». En outre, la notion d'ordre public retenue par la jurisprudence monégasque sur le fondement de l'Ordonnance de 1964 englobe non seulement la tranquillité et la sécurité publiques, mais également la tranquillité et la sécurité privées, notion particulièrement pertinente s'agissant d'un individu condamné par le passé pour usure et abus de confiance, infractions qui lèsent directement le patrimoine et la sécurité économique des particuliers.

2. Le fardeau probatoire et l'exigence d'éléments nouveaux significatifs (Considérant 4, première partie)

Dans le quatrième considérant, le Tribunal Suprême opère l'application de ces principes à la dynamique particulière de la demande d'abrogation. Dès lors que la mesure initiale du 11 novembre 2013 était légalement fondée sur plusieurs condamnations pénales et qu'elle est devenue définitive, la présomption de légalité et de persistance du risque joue en faveur de l'administration.

Le Tribunal affirme ainsi sans ambiguïté le renversement de la charge probatoire au stade de la demande d'abrogation : il « appartenait à M. V. de démontrer que la décision de refoulement [...] devait être reconsidérée en produisant devant l'Administration tous les éléments utiles à cet effet concernant sa situation personnelle et professionnelle ». Ce n'est donc pas au Ministre d'État d'enquêter d'office pour vérifier si un étranger refoulé résidant à l'étranger s'est amendé ; c'est au demandeur à l'abrogation de constituer un dossier probatoire complet et convaincant.

Plus encore, compte tenu de l