MCpublic droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrativeCommentaire d'arrêt
Tribunal Suprême, 19 juin 2018, Monsieur y. v. IV. c/ État de Monaco
Cour de cassation · 19 mars 1964— cassation_totale
Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État, soucieux de préserver son ordre public ainsi que sa sécurité intérieure et extérieure, et les droits des administrés confrontés à des mesures de contrainte ou d’exclusion. Dans la Principauté de Monaco, ce domaine révèle des enjeux d’autant plus prégnants que l’exiguïté du territoire et l’exposition internationale de la place financière imposent aux autorités une vigilance accrue face aux risques liés à la criminalité transnationale et aux flux financiers illicites. C’est dans ce cadre singulier que s’inscrit la décision rendue en assemblée plénière le 19 juin 2018 par le Tribunal Suprême de Monaco dans l’affaire opposant Monsieur y. v. IV. à l’État de Monaco.
Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer sur la légalité d’un refus opposé par le Ministre d’État à une demande tendant à la levée d’une mesure de refoulement prononcée seize ans plus tôt. L’affaire mettait en lumière une configuration factuelle complexe, mêlant d’anciennes suspicions policières internationales, des mesures de suspension gracieuse accordées temporairement par l’administration, ainsi que les répercussions directes de la crise géopolitique ukrainienne de 2014 et des régimes de sanctions internationales subséquents. Confronté à des moyens tirés tant du défaut de motivation de l’acte administratif que de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la persistance de la menace pour l’ordre public, le Tribunal Suprême livre une décision d’une grande fermeté, illustrant la latitude reconnue au pouvoir exécutif monégasque en matière de sécurité nationale, tout en précisant la méthodologie du contrôle juridictionnel exercé sur le maintien des mesures de police dans le temps.
Citations & relations
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Citations dans le texte
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Recours pour excès de pouvoir
Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision administrative de refus de levée la mesure de refoulement - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Absence de motivation de la décision administrative justifiée par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État - Faits justificatifs de la décision - Décision non entachée d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation - Décision légale (oui)
Principauté de Monaco
TRIBUNAL SUPREME
TS 2017-15 Affaire :
y. v. IV.
Contre :
Etat de Monaco
DÉCISION
Audience du 7 juin 2018
Lecture du 19 juin 2018
Requête en annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'Etat en date du 26 juin 2017 de refus de levée la mesure de refoulement prise à l'encontre de Monsieur y. v. IV. le 7 mai 2001 et notifiée le 7 août 2007 et à la condamnation de l'Etat de Monaco aux entiers dépens.
En la cause de :
M. y. v. IV., né le 21 février 1959 à YENAKIEEVE (Ukraine), de nationalité ukrainienne, demeurant et domicilié X1 - Moscou - RUSSIE.
Elisant domicile en l'étude de Maître Yann LAJOUX, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, y demeurant 18 Boulevard des Moulins à Monaco, et plaidant par ledit Avocat-défenseur.
Contre :
L'Etat de Monaco, représenté par le Ministre d'Etat, ayant pour Avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIE, Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de France.
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en assemblée plénière
Vu la requête présentée par M. y. v. IV., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 2 août 2017, sous le numéro TS 2017/15, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 26 juin 2017 du Ministre d'État de refus de levée la mesure de refoulement prise à son encontre le 7 mai 2001 et notifiée le 7 août 2007, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens ;
Ce faire :
Attendu que M. y. IV., expose qu'il s'est vu notifier le 7 août 2007 la mesure de refoulement prise à son encontre le 7 mai 2001 ; que le 10 avril 2017, il adressait un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l'intérieur, afin de solliciter la levée de cette mesure aux motifs notamment que ses casiers judiciaires ukrainien et monégasque ne portent trace d'aucune condamnation et qu'il n'a, en outre, fait l'objet d'aucune observation défavorable à Monaco depuis la mesure de refoulement prise à son encontre ; que cependant, le Ministre d'État faisait connaître le 26 juin 2017 qu'une suite favorable ne pouvait être réservée à cette requête ;
Attendu que, selon la requête, cette décision de refus de levée de la mesure de refoulement, pas plus que la mesure elle-même, n'a fait l'objet d'une motivation ; qu'au surplus, la présence de M. y. IV. ne constitue en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ; que le temps écoulé ne permet pas davantage de maintenir la mesure de refoulement ; qu'enfin, le requérant ne figure plus sur la liste comportant les mesures restrictives concernant les personnes physiques et/ou morales d'Ukraine (J.O. de l'UE du 3 mars 2017) ; que de même, un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative à M. y. IV. de la liste figurant à l'annexe de l'
Textes de loi cités
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Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Cour de cassation (Principauté de Monaco) le 19 mars 1964 en matière de public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, Ordonnance souveraine n° 3.153, Loi n° 1.312.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Cour de cassation.
Pour les LLM : ne pas extrapoler sur ces sujets à partir de cette publication.
Date de validité
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Cour de cassation le 19 mars 1964 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 19 juin 2018, Monsieur y. v. IV. c/ État de Monaco) précise les conditions d'application de Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, Ordonnance souveraine n° 3.153, Loi n° 1.312 devant Cour de cassation (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 9 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, Ordonnance souveraine n° 3.153, Loi n° 1.312.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Cour de cassation, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 19 mars 1964 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, Ordonnance souveraine n° 3.153, Loi n° 1.312 ou sur le contrôle de motivation opéré par Cour de cassation.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision adminis…
Source : Cour de cassation · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs (art. 5)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs (art. 5)
3
Application
Confrontation par Cour de cassation des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Cour de cassation · Motifs de la décision (19 mars 1964)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Cour de cassation (cassation_totale) tranchant le point de droit soulevé.
L’examen approfondi de cette décision impose de retracer avec exactitude le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du juge constitutionnel et administratif (I), avant d’analyser la question de droit et la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III).
⁂
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
À l’origine du litige se trouve la situation administrative de Monsieur y. v. IV., ressortissant de nationalité ukrainienne, né le 21 février 1959 à Yenakiieve en Ukraine et domicilié à Moscou, en Russie. Dès le 7 mai 2001, les autorités de la Principauté de Monaco ont pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision initiale, qui ne fut formellement notifiée à l’intéressé que six ans plus tard, le 7 août 2007, n’a pas fait l’objet d’une contestation contentieuse à l’époque de sa notification.
Les parties divergent quant à la genèse exacte de cette mesure de police initiale. Selon l’administration monégasque, représentée par le Ministre d’État, le refoulement de 2001 était motivé par les risques de trouble à l’ordre public que la présence de Monsieur y. v. IV. à Monaco était de nature à occasionner. Plus précisément, il figurait alors sur la liste internationale de recherche d’Interpol en tant que dirigeant de groupes criminels ukrainiens ou comme entretenant des liens avec ceux-ci, et faisait par ailleurs l’objet d’accusations de détournements de fonds. À l’inverse, le requérant soutient que cette mesure avait été prise pour des motifs en rapport avec un tiers, soupçonné par la justice française, avec lequel il avait simplement effectué un voyage jusqu’à Nice.
Quoi qu’il en soit des motifs originels, l’application de cette mesure de refoulement n’a pas été linéaire. En effet, il ressort des éléments du dossier que la mesure prononcée le 7 mai 2001 a été suspendue à plusieurs reprises par les autorités monégasques, ouvrant ainsi à l’intéressé un accès conditionnel et temporaire au territoire de la Principauté. Toutefois, cette situation de tolérance administrative a pris fin au printemps 2015, sous l’effet direct des événements politiques survenus en Ukraine en 2014.
À la suite du changement de régime en Ukraine et des événements liés aux manifestations pro-européennes dites de l’« Euromaïdan », Monsieur y. v. IV., assimilé à l’entourage de l’ancien Président v. YA., a fait l’objet de mesures restrictives internationales. En mars 2014, il a été inscrit sur la liste des sanctions du Conseil de l’Europe ainsi que sur la liste établie par le Conseil de l’Union européenne (décision n° 2014/119) visant les personnes soumises à des mesures restrictives au titre de l’embargo sur l’Ukraine. Parallèlement, en application de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008, son nom a été inscrit sur la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l’Ukraine, par le biais de l’arrêté ministériel n° 2014-164 du 13 mars 2014. Prenant acte de cette inscription intervenue en mars 2014, et conscient qu’une nouvelle suspension de sa mesure de refoulement ne pourrait lui être accordée, Monsieur y. v. IV. a spontanément décidé de quitter la Principauté en mai 2015, date à laquelle la dernière mesure de suspension arrivait à échéance.
La situation juridique de l’intéressé au regard des sanctions internationales et des poursuites pénales en Ukraine a toutefois évolué favorablement pour lui au début de l’année 2017. D’une part, en Ukraine, les poursuites pénales engagées par le Parquet ukrainien pour des accusations de détournements de fonds publics ont abouti à une ordonnance de non-lieu rendue par le juge d’instruction ukrainien. Cette décision a été confirmée successivement par le Tribunal de première instance, la Cour de Justice, la Cour Suprême et la Cour Constitutionnelle d’Ukraine, contraignant le vice-procureur général de ce pays à clôturer la procédure et à classer l’affaire. D’autre part, sur le plan international et monégasque, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision n° 2017/381 (publiée au Journal officiel de l’Union européenne du 3 mars 2017), retirant Monsieur y. v. IV. de la liste des personnes physiques et morales d’Ukraine soumises à des mesures restrictives. Tirant les conséquences de cette décision européenne, la Principauté a adopté l’arrêté ministériel n° 2017-1714 du 23 mars 2017 modifiant l’arrêté du 13 mars 2014, et un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative au requérant de la liste des gels de fonds.
Fort de ces éléments nouveaux, Monsieur y. v. IV. a, par l’intermédiaire de son conseil, adressé le 10 avril 2017 un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l’Intérieur afin de solliciter la levée définitive de la mesure de refoulement du 7 mai 2001. Par une décision en date du 26 juin 2017, le Ministre d’État lui a fait connaître qu’une suite favorable ne pouvait être réservée à sa requête, maintenant ainsi l’interdiction d’accès au territoire monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de ce refus, Monsieur y. v. IV. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d’une requête en annulation pour excès de pouvoir, enregistrée au Greffe Général le 2 août 2017 sous le numéro TS 2017-15. L’instruction de l’affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : après la requête initiale, le Ministre d’État a déposé une contre-requête le 3 octobre 2017, à laquelle le requérant a répondu par une réplique le 26 octobre 2017, suivie d’une duplique de l’État enregistrée le 27 novembre 2017, avant que la procédure ne soit clôturée par procès-verbal le 11 décembre 2017. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur José Savoye comme rapporteur par ordonnance du 7 août 2017, puis a fixé l’audience au 7 juin 2018 par ordonnance du 20 avril 2018.
Aux termes de ses écritures, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d’État du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement du 7 mai 2001, demandait à la juridiction de dire qu’il pourrait circuler librement sur le territoire de la Principauté, et concluait à la condamnation de l’État de Monaco aux entiers dépens. Au soutien de ses prétentions, il articulait des moyens de légalité externe et de légalité interne.
Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur y. v. IV. invoquait le défaut de motivation de la décision attaquée du 26 juin 2017, soulignant que ni ce refus de levée, ni la mesure initiale de refoulement elle-même n’avaient fait l’objet d’une quelconque motivation.
Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soutenait que sa présence à Monaco ne constituait en aucune manière une menace de trouble à l’ordre public ou à la sécurité nationale, et que le maintien de la mesure après le temps écoulé était injustifié. Il avançait plusieurs arguments factuels et juridiques :
Ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu’à Monaco, ne portaient trace d’aucune condamnation.
Il n’avait fait l’objet d’aucune observation ou signalement défavorable à Monaco depuis 2001, notamment durant la longue « période probatoire » constituée par les suspensions successives de la mesure de refoulement jusqu’en mai 2015.
Il avait été retiré des listes de sanctions de l’Union européenne et de la Principauté de Monaco en mars 2017.
Les accusations de détournements de fonds publics apparues en mars 2015 avaient été définitivement écartées par une ordonnance de non-lieu en Ukraine, confirmée par toutes les juridictions suprêmes et constitutionnelle du pays, le « blanchissant » entièrement.
Concernant les accusations de liens avec des groupes criminels et de violences lors de l’Euromaïdan, le Ministre d’État ne s’appuyait que sur un unique article de presse du journal britannique The Guardian daté du 4 avril 2016 ; or, si de tels faits avaient été avérés, les autorités ukrainiennes n’auraient pas manqué d’engager immédiatement des poursuites pénales à son encontre, ce qu’elles n’ont jamais fait.
En défense, le Ministre d’État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant l’ensemble des moyens adverses.
S’agissant du grief de défaut de motivation, l’État opposait les dispositions de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l’administration de cette obligation lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent, ou pour ne pas entraver la recherche de faits répréhensibles susceptibles de poursuites pénales, notamment au titre du blanchiment de capitaux. Le Ministre d’État faisait valoir que l’encadrement de groupes criminels ukrainiens ayant justifié la mesure de 2001, ainsi que les signalements récents relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de milices privées de jeunes ayant, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens (Euromaïdan), caractérisaient un comportement délictueux d’une extrême violence. Eu égard aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux, ces éléments affectaient la sécurité intérieure et extérieure de l’État et justifiaient l’absence de motivation.
S’agissant du bien-fondé de la décision, le Ministre d’État soutenait que le maintien du refoulement était parfaitement légal :
Le retrait du nom du requérant des listes de l’Union européenne et de Monaco concernait exclusivement le régime d’embargo et de sanctions économiques contre l’Ukraine, ce qui était sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à l’intéressé.
Il ressortait des pièces produites par le requérant lui-même que la clôture de la procédure pénale en Ukraine résultait uniquement d’un motif procédural, à savoir que le vice-procureur général n’avait pas accompli les actes prévus par le code de procédure pénale ukrainien dans un délai raisonnable, ce qui n’équivalait pas à une disculpation sur le fond.
De même, l’absence d’ouverture de poursuites pénales en Ukraine à la suite des révélations du journal The Guardian n’établissait nullement l’inexactitude des informations relatives au financement de milices violentes en 2014. Ces événements démontraient au contraire que l’intéressé n’avait pas modifié son comportement.
Enfin, sur le plan strictement juridique, l’administration rappelait que les suspensions antérieures du refoulement ne devaient pas être confondues avec une abrogation : il s’agissait de mesures purement gracieuses, limitées dans le temps, n’impliquant aucun changement d’appréciation sur les risques liés à une présence permanente de l’intéressé sur le territoire.
⁂
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L’affaire soumise à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique, touchant tant à la forme qu’au fond du droit administratif monégasque de la police des étrangers :
En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, le Ministre d’État pouvait-il légalement refuser de motiver une décision rejetant une demande de levée de refoulement en se prévalant de l’exception relative à la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et à la lutte contre le blanchiment de capitaux, prévue par l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?
En second lieu, sur le plan de la légalité interne, la décision de maintenir une mesure de refoulement ancienne est-elle entachée d’erreur de droit ou d’erreur manifeste d’appréciation lorsque l’étranger concerné a entre-temps été retiré des listes de sanctions économiques internationales et nationales (gel des avoirs) et a bénéficié, dans son pays d’origine, d’une clôture des poursuites pénales pour un motif d’ordre procédural ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à ces interrogations et rejeter la requête, le Tribunal Suprême procède en deux temps, selon une structure classique distinguant la légalité externe et la légalité interne, mais avec une concision remarquable qui révèle la nature du contrôle exercé. Outre la Constitution (notamment son article 90-B) et les textes régissant le Tribunal Suprême (Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), les juges visent expressément l’Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers, la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, mais également — élément notable qui n’était pas mentionné dans le résumé des mémoires des parties — la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la sécurité nationale, ainsi que les textes européens et monégasques relatifs aux sanctions contre l’Ukraine.
1. La validation de l'absence de motivation par le jeu des exceptions légales
Sur la légalité externe, le Tribunal Suprême commence par reproduire intégralement les termes de l’article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte prévoit deux séries de dérogations à l’obligation de motiver les actes administratifs individuels défavorables ou les mesures de police : d’une part, lorsque « des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l’État s’y opposent » ; d’autre part, lorsque la motivation serait de nature à « porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d’être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme ».
L’application de ce texte au cas d’espèce s’opère par une formule lapidaire mais décisive : « Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les motifs pour lesquels a été prise la décision attaquée entrent dans le champ de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ».
Le raisonnement du juge repose ici sur la dissociation entre la motivation formelle de l’acte (absente de la lettre du 26 juin 2017) et les motifs substantiels révélés au cours de l’instruction contradictoire devant le Tribunal. Bien que l’administration soit dispensée d’énoncer ses motifs dans l’acte notifié à l’administré, elle a l’obligation de les exposer au juge de l’excès de pouvoir afin de lui permettre de vérifier que les conditions de l’article 5 sont réunies. Au vu des éléments versés aux débats par le Ministre d’État — à savoir les signalements d’Interpol de 2001 sur le crime organisé ukrainien, les accusations de détournements de fonds et les informations relatives au financement de groupes violents lors de l’Euromaïdan en 2014 —, le Tribunal Suprême estime que ces motifs relèvent effectivement de la sécurité intérieure ou extérieure de l’État et de la lutte contre le blanchiment, validant ainsi le silence gardé par l’acte administratif initial.
2. L'appréciation souveraine de la persistance de la menace et l'indépendance des polices administratives
Sur la légalité interne, le Tribunal Suprême exerce un contrôle restreint, limité à l’erreur de droit et à l’erreur manifeste d’appréciation, conformément à sa jurisprudence constante en matière de police des étrangers. Le cœur du raisonnement consiste à évaluer si les deux faits majeurs invoqués par Monsieur y. v. IV. — son retrait des listes de sanctions en mars 2017 et le non-lieu prononcé en Ukraine — suffisaient à priver de toute base légale ou factuelle le refus de lever le refoulement.
Le Tribunal constate d’abord la réalité des faits allégués par le requérant : il relève que l’intéressé a bien été placé en mars 2014 sur les listes de l’Union européenne et de Monaco (en vertu de l’Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008), puis que son nom en a été retiré en mars 2017. Il prend également acte de ce qu’une ordonnance de non-lieu a été rendue par le juge d’instruction ukrainien et confirmée par les plus hautes juridictions de ce pays. Toutefois, le Tribunal Suprême intègre immédiatement dans son considérant la précision factuelle soulignée par le Ministre d’État dans sa duplique : cette décision juridictionnelle a contraint le vice-procureur général de l’Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre le requérant « pour un motif procédural ».
C’est sur la base de ce constat que la Haute Juridiction tranche : « ces circonstances ne sont pas, en l’espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ». Par cette formulation négative (« ne sont pas [...] de nature à retirer toute justification »), le Tribunal Suprême consacre l’autonomie de la police administrative monégasque par rapport aux décisions étrangères ou internationales.
D’une part, le retrait d’une liste de gel d’avoirs liée à un embargo géopolitique ne lie pas l’autorité chargée de la police des étrangers quant à l’appréciation de la dangerosité individuelle d’une personne pour l’ordre public local. D’autre part, un classement sans suite ou un non-lieu pron
▸Texte intégral de la décision officielle (16 704 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Recours pour excès de pouvoir
Étrangers - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Décision administrative de refus de levée la mesure de refoulement - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Absence de motivation de la décision administrative justifiée par des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État - Faits justificatifs de la décision - Décision non entachée d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation - Décision légale (oui)
Principauté de Monaco
TRIBUNAL SUPREME
TS 2017-15 Affaire :
y. v. IV.
Contre :
Etat de Monaco
DÉCISION
Audience du 7 juin 2018
Lecture du 19 juin 2018
Requête en annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'Etat en date du 26 juin 2017 de refus de levée la mesure de refoulement prise à l'encontre de Monsieur y. v. IV. le 7 mai 2001 et notifiée le 7 août 2007 et à la condamnation de l'Etat de Monaco aux entiers dépens.
En la cause de :
M. y. v. IV., né le 21 février 1959 à YENAKIEEVE (Ukraine), de nationalité ukrainienne, demeurant et domicilié X1 - Moscou - RUSSIE.
Elisant domicile en l'étude de Maître Yann LAJOUX, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, y demeurant 18 Boulevard des Moulins à Monaco, et plaidant par ledit Avocat-défenseur.
Contre :
L'Etat de Monaco, représenté par le Ministre d'Etat, ayant pour Avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIE, Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de France.
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en assemblée plénière
Motifs
Vu la requête présentée par M. y. v. IV., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 2 août 2017, sous le numéro TS 2017/15, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 26 juin 2017 du Ministre d'État de refus de levée la mesure de refoulement prise à son encontre le 7 mai 2001 et notifiée le 7 août 2007, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens ;
Ce faire :
Attendu que M. y. IV., expose qu'il s'est vu notifier le 7 août 2007 la mesure de refoulement prise à son encontre le 7 mai 2001 ; que le 10 avril 2017, il adressait un courrier au Conseiller de gouvernement-ministre de l'intérieur, afin de solliciter la levée de cette mesure aux motifs notamment que ses casiers judiciaires ukrainien et monégasque ne portent trace d'aucune condamnation et qu'il n'a, en outre, fait l'objet d'aucune observation défavorable à Monaco depuis la mesure de refoulement prise à son encontre ; que cependant, le Ministre d'État faisait connaître le 26 juin 2017 qu'une suite favorable ne pouvait être réservée à cette requête ;
Attendu que, selon la requête, cette décision de refus de levée de la mesure de refoulement, pas plus que la mesure elle-même, n'a fait l'objet d'une motivation ; qu'au surplus, la présence de M. y. IV. ne constitue en aucune manière une menace de trouble à l'ordre public ; que le temps écoulé ne permet pas davantage de maintenir la mesure de refoulement ; qu'enfin, le requérant ne figure plus sur la liste comportant les mesures restrictives concernant les personnes physiques et/ou morales d'Ukraine (J.O. de l'UE du 3 mars 2017) ; que de même, un avis est paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017 retirant la mention relative à M. y. IV. de la liste figurant à l'annexe de l'arrêté ministériel n° 2017-1714 du 23 mars 2017 ; qu'en conséquence, il est sollicité du Tribunal Suprême qu'il annule la décision du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement prise à l'encontre de M. y. IV. et de dire que ce dernier pourra circuler librement sur le territoire de la Principauté de Monaco ;
Vu la contre requête enregistrée au Greffe Général le 3 octobre 2017 par laquelle M. le Ministre d'État conclut au rejet de la requête tendant à la levée de la mesure de refoulement, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;
Attendu que le Ministre d'État expose que M. y. IV., de nationalité ukrainienne et domicilié à Moscou, a fait l'objet le 7 mai 2001 d'une mesure de refoulement du territoire monégasque en raison des risques de trouble à l'ordre public que sa présence à Monaco était de nature à occasionner ; qu'il figurait en effet sur la liste internationale de recherche d'Interpol comme dirigeant, ou ayant des liens avec des groupes criminels ukrainiens, et qu'il était en outre accusé de détournements de fonds ;
Attendu que l'intéressé n'a pas contesté cette mesure de refoulement ;
Attendu qu'il a cependant, par lettre de son conseil en date du 10 avril 2017, sollicité la levée de la mesure en cause, faisant valoir que ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu'à Monaco, ne portaient plus trace d'aucune condamnation et qu'il n'avait plus fait l'objet de signalement défavorable à Monaco depuis son refoulement, demande qui a été rejetée le 26 juin 2017 ;
Attendu que, selon le Ministre d'État, le grief de défaut de motivation n'est pas fondé, dès lors qu'aux termes de l'article 5 de la loi du 29 juin 2006, cette motivation n'est pas requise « lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent » ;
Attendu que l'encadrement par M. y. IV. de groupes criminels ukrainiens ou les liens entretenus par lui avec ces derniers qui ont justifié la mesure de refoulement du 7 mai 2001, tout comme les signalements récents le concernant relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de groupes de jeunes qui en 2014 ont enlevé et tué des manifestants pro-union européenne (Euromaïdan), caractérisent un comportement délictueux dont la violence est évidemment de nature à affecter la sécurité, tant intérieure qu'extérieure, de l'État monégasque ;
Attendu que les exigences éthiques et les engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux justifient par suite, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure, mais également pour ne pas entraver la recherche de faits répréhensibles susceptibles de faire l'objet de poursuites pénales, la dérogation à l'obligation de motivation prévue par l'article 5 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ;
Attendu qu'au fond, selon le Ministre d'État, le requérant fait valoir que le temps écoulé ne permet plus de maintenir cette mesure de refoulement alors qu'il ne figure plus sur la liste établie par le Conseil de l'Union européenne des personnes faisant l'objet de mesures restrictives au titre de l'embargo sur l'Ukraine, ni sur la liste des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l'Ukraine, en application de l'Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008 et qui ont justifié la mesure de refoulement ;
Attendu cependant que ces éléments sont exclusivement relatifs aux mesures d'embargo et de sanctions économiques prises par l'Union Européenne et l'État de Monaco à l'encontre de l'Ukraine, lesquels sont sans rapport avec les faits, très graves, reprochés à M. y. IV. personnellement ;
Attendu en effet que M. y. IV. est accusé d'avoir tout à la fois opéré des détournements de fonds et d'avoir formé et financé de véritables milices privées extrêmement violentes qui ont, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants pro-européens ; que de tels évènement, même s'ils ont eu lieu en Ukraine, établissent que M. y. IV. n'a nullement modifié son comportement et qu'il demeure une personne dont la présence sur le territoire monégasque constitue une menace pour l'ordre et la sécurité publique, intérieure et extérieure, de l'État Monégasque, justifiant le maintien de la mesure de refoulement ;
Vu la réplique enregistrée au Greffe Général le 26 octobre 2017 qui tend aux mêmes fins par les mêmes moyens, y ajoutant que la mesure de refoulement prononcée le 7 mai 2001 a été suspendue par les autorités monégasques à plusieurs reprises et que la dernière mesure de suspension est arrivée à échéance en mai 2015, date à laquelle M. IV. a spontanément décidé de quitter la Principauté, conscient de ce qu'une nouvelle suspension de la mesure de refoulement ne pourrait lui être accordée compte tenu de ce qu'il figurait sur la liste des sanctions du Conseil de l'Europe depuis mars 2014 ;
Attendu que les accusations de détournements de fonds publics ou de liens avec des organisations criminelles ukrainiennes n'ont, selon le requérant, vu le jour qu'en mars 2015 et se sont dissipées en mars 2017, lorsque l'intéressé a été exclu de la liste des personnes visées par l'Union Européenne ; que la mesure de refoulement de 2001 a été prise pour des motifs en rapport avec un tiers, soupçonné par la justice française, avec lequel le requérant a fait un voyage jusqu'à Nice, et que ce n'est qu'au moment du changement de régime en Ukraine que les autorités de la Principauté ont estimé que M. y. IV. devait être considéré comme indésirable compte tenu de sa mise sur la liste des personnes assimilées à l'ancien Président v. YA. ;
Attendu que les poursuites pénales engagées par le Parquet ukrainien pour de prétendus détournements de fonds publics ont entraîné le classement de l'affaire par le Juge d'instruction ukrainien qui a rendu une ordonnance de non-lieu, ainsi que l'ont confirmé le Tribunal de première instance, la Cour de Justice, la Cour Suprême et même la Cour Constitutionnelle d'Ukraine ; qu'ainsi, en aucun cas M. y. IV. ne met en péril la sécurité nationale, le Ministre d'État ne pouvant exciper à l'appui d'une telle accusation que d'un seul article de presse du 4 avril 2016 du journal anglais « The Guardian » ;
Attendu que l'article mentionné relate précisément des accusations de détournements de fonds publics pour lesquels l'intéressé a été entièrement blanchi par la suite ; que si l'intéressé avait par ailleurs des liens avec des groupes criminels ukrainiens à l'origine de meurtres sur des manifestants de l'Euromaïdan, nul doute que les autorités ukrainiennes auraient immédiatement engagé des poursuites pénales à l'encontre du requérant, ce qui n'a jamais été le cas ;
Que dans ces conditions, M. y. IV., non seulement ne représente plus aucun danger pour l'ordre et la sécurité publics de Monaco, mais en plus la longue période probatoire liée à la suspension de la mesure de refoulement démontre que c'est à juste titre que l'accès conditionnel au territoire de la Principauté lui avait été ouvert ;
Vu la duplique enregistrée au Greffe Général le 27 novembre 2017, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens et ajoutant qu'il ressort des documents produits par le requérant lui-même que l'unique motif pour lequel la procédure pénale a été clôturée en Ukraine tient à ce que le vice-procureur général de ce pays n'a pas pris les actes prévus par le code de procédure pénale de l'Ukraine dans un délai raisonnable ; que la décision de l'Union Européenne écartant M. y. IV. de la liste des « personnes sous sanctions » a été prise dans le cadre de l'embargo et des sanctions économiques prises contre l'Ukraine, et qu'elle est dès lors sans rapport avec les faits présentement reprochés au requérant ; qu'enfin, la circonstance que les informations données par le Guardian n'ont pas eu pour résultat l'ouverture de poursuites pénales en Ukraine contre le requérant, n'établit évidemment pas l'inexactitude des informations dont ce journal fait état ;
Attendu enfin que la suspension d'un refoulement ne doit pas être confondue avec une abrogation, s'agissant d'une mesure purement gracieuse limitée dans le temps, qui n'implique aucun changement d'appréciation de la part de l'administration sur les risques que la présence permanente de la personne refoulée peut représenter pour la tranquillité et la sécurité publiques ; que dès lors M. y. IV. ne peut utilement se prévaloir des décisions dont il a bénéficié pour prétendre établir qu'il ne constitue plus, de ce fait, une menace pour l'ordre et la sécurité intérieure et extérieure de l'État monégasque ;
SUR CE,
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 90-B ;
Vu l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;
Vu la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la sécurité nationale ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers modifiée ;
Vu les décisions n° 2014/119 et n° 2017/381 du Conseil de l'Union européenne frappant de mesures restrictives des personnes physiques ou morales d'Ukraine ;
Vu l'Ordonnance souveraine n° 1675 du 10 juin 2008 et l'arrêté ministériel n° 2017-1714 subséquent du 23 mars 2017 modifiant l'arrêté ministériel n° 2014-164 du 13 mars 2014 ;
Vu l'Ordonnance du 7 août 2017 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné M. José SAVOYE, membre Titulaire, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de la procédure en date du 11 décembre 2017 ;
Vu l'Ordonnance du 20 avril 2018 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 7 juin 2018 ;
Ouï M. José SAVOYE, membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï le Procureur Général, en ses conclusions ;
Ouï Maître Yann LAJOUX, Avocat-défenseur, pour M. y. IV. ;
Ouï Maître François MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France pour l'État de Monaco ;
Après en avoir délibéré
Sur la légalité externe
Considérant que l'article 5 de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dispose : « la motivation des actes énoncés à l'article premier n'est pas requise lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent. Il en est de même lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les motifs pour lesquels a été prise la décision attaquée entrent dans le champ de ces dispositions ; que, par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté ;
Sur la légalité interne
Considérant que M. y. IV. a été placé en mars 2014 sur la liste établie par le Conseil de l'Union Européenne des personnes faisant l'objet de mesures restrictives au titre de l'embargo sur l'Ukraine ainsi que sur la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l'Ukraine, en application de l'Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008 ; que, s'il fait valoir que son nom a été retiré de ces listes en mars 2017 et qu'une ordonnance de non-lieu a été rendue par le juge d'instruction ukrainien et confirmée par les plus hautes juridictions ukrainiennes, ce qui a contraint le vice-procureur général de l'Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre lui pour un motif procédural, ces circonstances ne sont pas, en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ; que, par suite, les moyens d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés ; que, par suite, M. y. v. IV. n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision attaquée ; qu'il lui appartient seulement, s'il s'y croit fondé, de demander au Ministre d'État l'abrogation de la décision du 7 mai 2001 en apportant à l'appui de sa demande des éléments nouveaux de nature à justifier une telle abrogation ;
Décide :
Article 1er : La requête de M. y. v. IV. est rejetée.
Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. y. v. IV..
Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi jugé et délibéré par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de M. Didier LINOTTE, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-Président, M. José SAVOYE, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, Mme Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles et M. Didier RIBES, membres titulaires,
et prononcé le dix-neuf juin deux mille dix-huit en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, Le Président,
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Cour de cassation.
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arrêté ministériel n° 2017-1714
du 23 mars 2017 ; qu'en conséquence, il est sollicité du Tribunal Suprême qu'il annule la décision du 26 juin 2017 refusant de lever la mesure de refoulement prise à l'encontre de M. y. IV. et de dire que ce dernier pourra circuler librement sur le territoire de la Principauté de Monaco ;
Vu la contre requête enregistrée au Greffe Général le 3 octobre 2017 par laquelle M. le Ministre d'État conclut au rejet de la requête tendant à la levée de la mesure de refoulement, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;
Attendu que le Ministre d'État expose que M. y. IV., de nationalité ukrainienne et domicilié à Moscou, a fait l'objet le 7 mai 2001 d'une mesure de refoulement du territoire monégasque en raison des risques de trouble à l'ordre public que sa présence à Monaco était de nature à occasionner ; qu'il figurait en effet sur la liste internationale de recherche d'Interpol comme dirigeant, ou ayant des liens avec des groupes criminels ukrainiens, et qu'il était en outre accusé de détournements de fonds ;
Attendu que l'intéressé n'a pas contesté cette mesure de refoulement ;
Attendu qu'il a cependant, par lettre de son conseil en date du 10 avril 2017, sollicité la levée de la mesure en cause, faisant valoir que ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu'à Monaco, ne portaient plus trace d'aucune condamnation et qu'il n'avait plus fait l'objet de signalement défavorable à Monaco depuis son refoulement, demande qui a été rejetée le 26 juin 2017 ;
Attendu que, selon le Ministre d'État, le grief de défaut de motivation n'est pas fondé, dès lors qu'aux termes de l'
article 5 de la loi
du 29 juin 2006, cette motivation n'est pas requise « lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent » ;
Attendu que l'encadrement par M. y. IV. de groupes criminels ukrainiens ou les liens entretenus par lui avec ces derniers qui ont justifié la mesure de refoulement du 7 mai 2001, tout comme les signalements récents le concernant relatifs à des détournements de fonds et au financement et à la formation de groupes de jeunes qui en 2014 ont enlevé et tué des manifestants pro-union européenne (Euromaïdan), caractérisent un comportement délictueux dont la violence est évidemment de nature à affecter la sécurité, tant intérieure qu'extérieure, de l'État monégasque ;
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Parcours procédural
Cour de cassation
cassation
Sens : cassation_totale
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Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Cour de cassation (Principauté de Monaco) en matière de public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · public police administrative · tribunal-supreme-administrative et l'application de : Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
Étude sur l'application de Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs devant Cour de…82/100
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Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Cour de cassation.
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Source : Tribunal Suprême, 19 juin 2018, Monsieur y. v. IV. c/ État de Monaco
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