Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100028

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100028 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La constitution d'une société anonyme en Principauté de Monaco ne procède pas d'un simple mécanisme d'enregistrement déclaratif, mais demeure subordonnée à un régime d'autorisation administrative préalable gouverné par les dispositions de l'Ordonnance Souveraine du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions. Ce contrôle étatique préalable, qui vise à s'assurer de l'honorabilité des opérateurs économiques souhaitant exercer sur le territoire monégasque, constitue le cadre juridique direct du litige soumis au Tribunal Suprême dans la présente affaire.

Monsieur A. M. (également désigné dans le dispositif sous le prénom d'Antoine M.) exerce la profession d'administrateur de société et occupe la fonction de directeur au sein de la société commerciale ALTIQA, une entité immatriculée à Monaco spécialisée dans le conseil, la gestion et l'administration de diverses sociétés en Principauté. Souhaitant développer une nouvelle structure sociale, Monsieur A. M. a sollicité auprès du Ministre d'État, en date du 21 décembre 2021, l'approbation des statuts ainsi que l'autorisation de constitution d'une société anonyme monégasque dénommée « SAM ALFI Sustainable » (parfois orthographiée « SAM ALAFI Sustainable » dans les écritures du requérant).

Conformément aux procédures d'instruction des demandes d'autorisation administrative en vigueur à Monaco, et plus particulièrement en application de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, le Ministre d'État a fait procéder à une enquête administrative par la Direction de la Sûreté Publique. Cette investigation avait pour finalité légale de vérifier que la personne physique concernée par l'acte administratif sollicité présentait des garanties appropriées et que ses agissements n'étaient pas incompatibles avec l'autorisation demandée.

Les résultats de cette enquête administrative ont mis en lumière l'existence d'une procédure pénale en cours impliquant le demandeur. Il est en effet apparu que Monsieur A. M. avait fait l'objet d'une mesure de placement sous contrôle judiciaire à compter du 8 novembre 2021, soit un peu plus d'un mois avant le dépôt de sa demande administrative. Cette mesure coercitive était intervenue dans le cadre de l'exécution d'une commission rogatoire portant sur des faits qualifiés d'escroqueries, de complicité d'escroqueries, de recel d'escroqueries, d'exercice sans autorisation des fonctions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi que de blanchiment et de complicité ou recel de blanchiment.

Faisant suite à la transmission de ces éléments par les services de police, le Ministre d'État a, par une décision explicite en date du 17 février 2022, opposé un refus à la demande d'approbation des statuts et d'autorisation de constitution de la société « SAM ALFI Sustainable ». Pour motiver cet acte défavorable, l'autorité administrative s'est expressément fondée sur le placement sous contrôle judiciaire du 8 novembre 2021 et sur la nature des chefs de poursuite visés par la commission rogatoire, pour en déduire que Monsieur A. M. ne présentait pas « toutes les garanties de moralité que l'Administration est en droit d'attendre du fondateur et futur actionnaire d'une société anonyme monégasque ».

Contestant le bien-fondé de ce refus qui faisait obstacle à son projet entrepreneurial, Monsieur A. M. a exercé un recours administratif préalable. Par courrier du 15 avril 2022, il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 17 février 2022. Le Ministre d'État ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois imparti à l'administration pour répondre, une décision implicite de rejet est née le 15 août 2022, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie au recours contentieux devant la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisi par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 octobre 2022 sous le numéro TS 2023-01, déposée par Maître Régis Bergonzi, avocat-défenseur près la Cour d'Appel, le Tribunal Suprême a été appelé à statuer en Assemblée plénière sur la légalité des décisions administratives contestées ainsi que sur les conséquences indemnitaires découlant, selon le requérant, de ces actes. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 décembre 2022, une réplique du requérant déposée le 13 janvier 2023, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 3 février 2023, avant la clôture de l'instruction prononcée le 14 février 2023.

Le requérant formulait deux chefs de conclusions principaux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. En premier lieu, il sollicitait l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du Ministre d'État du 17 février 2022 ainsi que de la décision implicite de rejet née le 15 août 2022. En second lieu, sur le terrain du plein contentieux indemnitaire, il demandait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 10 000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice d'image et de réputation qu'il estimait subir du fait de ces refus administratifs.

Au soutien de ses prétentions, Monsieur A. M. développait une argumentation articulée autour d'un moyen unique d'annulation : la violation du principe de la présomption d'innocence. Il invoquait à ce titre un triple fondement textuel, tant conventionnel que législatif, à savoir l'article 14 § 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, l'article 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'article 180 du Code de procédure pénale monégasque.

Sur le plan factuel et probatoire, le requérant ne contestait pas la matérialité de son placement sous contrôle judiciaire intervenu le 8 novembre 2021, mais soulignait avec force qu'il n'avait cessé de clamer son innocence dans le cadre de l'information judiciaire en cours et qu'il entendait obtenir une ordonnance de non-lieu de la part du juge d'instruction. Il mettait en avant plusieurs éléments destinés à démontrer qu'il satisfaisait pleinement à la condition de moralité exigée des fondateurs de sociétés : d'une part, son casier judiciaire était vierge de toute condamnation répressive, tant à Monaco qu'à l'étranger ; d'autre part, son bilan comptable et ses fonctions au sein de la société ALTIQA attestaient de son expérience et de son sérieux professionnel en Principauté ; enfin, il faisait observer que le magistrat instructeur lui-même, dans son ordonnance de placement sous contrôle judiciaire, ne lui avait nullement interdit de poursuivre ses activités professionnelles liées à la gestion ou à l'administration de sociétés monégasques.

Sur le plan strictement juridique, Monsieur A. M. soutenait que les décisions attaquées revenaient, par leur motivation, à tenir pour acquise la culpabilité d'une personne placée sous contrôle judiciaire alors même que l'instruction pénale n'était pas achevée. Pour étayer la recevabilité et l'opérance de son moyen, il se référait à la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, citant les décisions du 7 avril 2014 (J.S.F.L. c/ État de Monaco) et du 18 février 2018 (ou 19 février 2019 selon les écritures, D.L. c/ S.E.M. Ministre d'État), cette dernière démontrant selon lui qu'un administrateur délégué ne pouvait être sanctionné du seul fait de poursuites pénales initiées à son encontre. Il invoquait en outre, à titre de droit comparé, un arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 1er avril 2019 jugeant, en matière de fonction publique, que l'autorité disciplinaire ne saurait se fonder sur les seuls indices graves et concordants relevés par un juge d'instruction lors d'une mise en examen pour considérer que les faits reprochés sont établis. Estimant que le Ministre d'État n'avait pas établi la matérialité des griefs justifiant le refus, et soulignant le caractère « infamant » pour un professionnel de se voir opposer une inculpation de blanchiment, il réclamait réparation de son préjudice réputationnel.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Jacques Molinié, concluait au rejet intégral de la requête, tant dans son volet annulation que dans son volet indemnitaire. L'argumentation de l'État se déployait selon une structure tripartite graduée, visant à démontrer successivement l'inopérance absolue du moyen, la qualification juridique exacte de l'acte attaqué excluant le champ pénal ou disciplinaire, et enfin le bien-fondé au fond de l'appréciation administrative.

En premier lieu, l'administration opposait l'inopérance radicale du moyen tiré de la méconnaissance de la présomption d'innocence. S'appuyant sur une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, notamment une décision du 29 novembre 2010, le Ministre d'État rappelait que ce principe ne s'applique pas aux mesures administratives en Principauté, rendant inopérante l'invocation des articles 14 § 2 du Pacte international et 6 § 2 de la Convention européenne. Répondant à l'argument de droit comparé, l'État relevait que l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Paris du 1er avril 2019 invoqué par le requérant avait été formellement censuré par le Conseil d'État français dans une décision du 25 mars 2020, la haute juridiction administrative française ayant réaffirmé l'indépendance des procédures disciplinaire et pénale et jugé que l'administration ne méconnaît pas la présomption d'innocence en prononçant une sanction sans attendre l'issue définitive du procès pénal.

En deuxième lieu, le Ministre d'État insistait sur la nature juridique de la décision contestée : le refus d'autorisation de constitution d'une société anonyme ne constitue nullement une sanction administrative ou disciplinaire, mais une mesure de police administrative. Dès lors, les précédents jurisprudentiels relatifs au droit disciplinaire étaient doublement inapplicables, la jurisprudence administrative tant monégasque que française excluant les mesures de police du champ d'application de la présomption d'innocence.

En troisième lieu, sur le bien-fondé de la mesure, le Ministre d'État rappelait le principe cardinal du contentieux de l'excès de pouvoir selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction (citant la décision du Tribunal Suprême du 10 février 2009, Sieur A.). Au 17 février 2022, le fait que Monsieur A. M. était placé sous contrôle judiciaire était une donnée objective. En vertu de l'article 1er de l'Ordonnance du 5 mars 1895 et de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, l'administration est investie de la mission de vérifier, pour des motifs d'intérêt général, si le demandeur présente les garanties appropriées. La circonstance que la matérialité définitive des infractions ne soit pas encore établie par le juge pénal ne faisait nullement obstacle à ce que l'autorité de police administrative prenne en compte ce placement sous contrôle judiciaire pour refuser l'autorisation. Enfin, sur le volet indemnitaire, l'État faisait valoir, outre la légalité du refus excluant toute faute, l'absence de lien de causalité, le requérant reconnaissant lui-même dans ses écritures que c'était l'inculpation pénale de blanchiment, et non la décision administrative de refus, qui revêtait un caractère infamant pour sa réputation.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême une double problématique juridique classique mais fondamentale du droit public économique et du contentieux des libertés, touchant à l'articulation entre la police administrative des activités économiques et les garanties procédurales issues du droit pénal et du droit international des droits de l'homme.

Il s'agissait tout d'abord de déterminer la qualification juridique exacte de la décision par laquelle le Ministre d'État refuse d'approuver les statuts et d'autoriser la constitution d'une société anonyme monégasque sur le fondement d'une enquête de moralité prévue par la législation sur la sécurité nationale, et d'en déduire si le principe de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 14 § 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, est applicable et opérant à l'encontre d'une telle décision.

Il convenait ensuite, une fois la nature de l'acte déterminée et l'étendue du contrôle juridictionnel fixée, de savoir si l'autorité administrative pouvait légalement, sans commettre d'erreur d'appréciation quant aux garanties appropriées exigées par la loi, fonder son refus d'autorisation sur la seule circonstance qu'à la date de sa décision, le demandeur faisait l'objet d'un placement sous contrôle judiciaire dans le cadre d'une information pénale ouverte pour des infractions économiques et financières, alors même qu'aucune condamnation définitive n'avait été prononcée et que la matérialité des faits pénaux demeurait soumise à l'instruction.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur A. M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique d'une grande concision et d'une rigueur toute prétorienne, structuré en quatre temps forts qui répondent point par point aux enjeux de qualification, de contrôle au fond, d'opérance des normes internationales et de responsabilité administrative.

Dans un premier temps, le juge suprême procède au rappel du cadre légal régissant les pouvoirs d'investigation de l'administration en amont de la délivrance des autorisations administratives. Il cite intégralement les dispositions pertinentes de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale. Ce texte habilite le Directeur de la Sûreté Publique, agissant sur instructions du Ministre d'État ou du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur, à diligenter des enquêtes préalables aux actes ou décisions administratives (dont la liste est fixée par l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 visé par la décision). Le Tribunal met en exergue la double finalité assignée par le législateur à ces enquêtes : vérifier, d'une part, que les personnes physiques ou morales concernées « présentent des garanties appropriées » et, d'autre part, que « leurs agissements ne sont pas incompatibles » avec les actes ou décisions sollicités.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère la qualification juridique majeure de l'arrêt en affirmant de manière péremptoire que « le refus d'accorder l'autorisation de créer une société anonyme monégasque constitue une mesure de police administrative ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte implicitement mais nécessairement toute assimilation de ce refus à une sanction administrative ou à une mesure à caractère punitif. La finalité de l'acte n'est pas de réprimer un comportement passé, mais de prévenir un trouble à l'ordre public économique et de préserver la sécurité nationale ainsi que la réputation de la place financière monégasque en contrôlant l'accès à la création de structures sociétaires.

De cette qualification de mesure de police administrative, doublée du large pouvoir d'appréciation conféré au Ministre d'État par les textes, le Tribunal déduit immédiatement la méthodologie et l'intensité de son contrôle juridictionnel sur les motifs de fait. Se plaçant, conformément aux règles classiques du recours pour excès de pouvoir, « à la date à laquelle le Ministre d'État a statué sur la demande de M. M. », le juge relève un fait objectif constant : le requérant « était placé sous contrôle judiciaire pour des infractions économiques ». Le Tribunal procède alors à une triple vérification pour valider le raisonnement de l'administration :

1. Il qualifie ce placement sous contrôle judiciaire d'« élément défavorable » ;
2. Il constate l'existence d'un rapport de pertinence directe (« en lien avec l'autorisation sollicitée ») entre la nature économique des infractions reprochées (escroquerie, exercice illégal de la profession de comptable, blanchiment) et l'objet de la demande (la création d'une société commerciale anonyme) ;
3. Il exerce enfin un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, en jugeant que cet élément défavorable a pu légalement justifier la position du Ministre d'État, lequel « a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que le requérant ne présentait pas les garanties appropriées pour fonder une société en Principauté ». Il est remarquable de noter que le juge substitue dans son considérant de principe les termes légaux exacts de la loi de 2016 (« garanties appropriées ») aux termes employés par le Ministre d'État dans la motivation de son acte (« garanties de moralité »), validant ainsi l'équivalence substantielle de ces notions en la matière.

Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême tranche la question centrale soulevée par l'unique moyen de la requête relative à la présomption d'innocence. La réponse est formulée sous la forme d'un attendu de principe dépourvu de toute ambiguïté : « Considérant que le principe de la présomption d'innocence énoncé par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne s'applique pas aux mesures de police administrative ; que dès lors le moyen tiré de la violation de ce principe est inopérant ». La logique juridique est implacable : la présomption d'innocence étant une garantie propre à la matière pénale (et par extension aux sanctions administratives), elle est radicalement étrangère à l'office de la police administrative préventive. Le moyen n'est donc pas rejeté comme mal fondé, mais écarté en amont comme inopérant, c'est-à-dire insusceptible d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué. On observera que le Tribunal ne mentionne même pas dans ses motifs l'article 180 du Code de procédure pénale invoqué par le requérant, son inapplicabilité à une procédure administrative étant plus évidente encore que celle des textes conventionnels.

Dans un quatrième et dernier temps, le Tribunal tire les conséquences nécessaires de la légalité des décisions de refus sur le terrain du contentieux indemnitaire. Dès lors que Monsieur A. M. n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions attaquées, l'administration n'a commis aucune illégalité fautive susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique. La demande de condamnation de l'État à verser 10 000 euros de dommages et intérêts pour préjudice d'image et de réputation est par conséquent rejetée par voie de conséquence directe (« qu'il suit de là que sa demande indemnitaire ne peut qu'être rejetée »), sans qu'il soit besoin pour le juge d'examiner la réalité du préjudice allégué ou l'existence d'un lien de causalité.

C. Le dispositif

En conclusion de sa motivation, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : La requête de Monsieur Antoine M. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. M.. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 30 novembre 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, s'inscrit dans une lignée jurisprudentielle