Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19386 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 13 octobre 2020, trouve son origine dans une mesure de police des étrangers consistant en un refus de renouvellement de titre de séjour. La requérante, Madame A. B. R., réside en Principauté de Monaco depuis le mois de septembre 2006. Elle y vit accompagnée de son fils A., lequel est né à Monaco (date de naissance non précisée dans la décision) et y est scolarisé au sein de l'un des établissements scolaires de la Principauté.

Sur le plan administratif, Madame A. B. R. bénéficiait d'une carte de séjour renouvelable tous les trois ans. Son dernier titre en date lui avait été délivré le 22 septembre 2015, pour une durée de validité courant jusqu'au 30 septembre 2018. Dépourvue de profession en Principauté et ne disposant pas de revenus propres issus d'une activité personnelle, la requérante voyait ses besoins financiers ainsi que ceux de son fils assurés par son concubin, Monsieur G. C. Ce dernier, père de l'enfant commun (qualifié également de « beau-fils » dans les écritures du Ministre d'État rapportées par la décision), avait d'ailleurs expressément déclaré aux autorités monégasques qu'il prenait en charge sa concubine et l'enfant, constituant ainsi la source exclusive des revenus de Madame A. B. R. à Monaco. Monsieur G. C. n'avait toutefois pas le statut de résident monégasque, mais de résident britannique, et n'entretenait pas de communauté de vie avec la requérante en Principauté.

Le 26 mars 2019, Madame A. B. R. a sollicité auprès des services compétents le renouvellement de sa carte de séjour arrivée à expiration. Par une décision administrative individuelle en date du 21 juin 2019, qui lui a été formellement notifiée le 2 juillet 2019, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté cette demande de renouvellement.

Pour motiver ce refus de séjour, l'autorité de police administrative ne s'est pas appuyée sur le comportement personnel de Madame A. B. R., mais sur la situation pénale et financière de son concubin et pourvoyeur de fonds. En effet, les motifs énoncés dans la décision du 21 juin 2019 faisaient directement référence à une condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur G. C. par la Cour de cassation italienne le 11 octobre 2017, le condamnant à une peine de six ans et deux mois d'emprisonnement du chef de banqueroute frauduleuse. Prenant acte de la déclaration expresse selon laquelle Monsieur G. C. subvenait aux besoins de la requérante et de son fils, le Directeur de la Sûreté publique a considéré que la moralité de Monsieur G. C., en tant que source exclusive des revenus de sa concubine à Monaco, ne satisfaisait pas aux conditions requises pour la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour en Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que cette décision administrative de refus de renouvellement mettait directement en péril l'intérêt de son fils, né et ayant grandi à Monaco, Madame A. B. R. a choisi de ne pas former de recours gracieux ou hiérarchique préalable et a saisi directement la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 juillet 2019 sous le numéro TS 2019-14, elle a introduit un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique du 21 juin 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.

Parallèlement à son recours au fond, la requérante a déposé, de manière concomitante, une requête aux fins de sursis à exécution de la décision de non-renouvellement. Par une Ordonnance rendue le 20 septembre 2019, le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande et a accordé le sursis à l'exécution de l'acte attaqué. L'instruction de l'affaire au fond s'est poursuivie par la désignation, par Ordonnance du 2 août 2019, de Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur, suivie d'un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 30 septembre 2019, une réplique de la requérante enregistrée le 30 octobre 2019, et une duplique de l'État enregistrée le 29 novembre 2019. La clôture de l'instruction a été constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 11 décembre 2019, avant le renvoi de la cause, par Ordonnance du 14 août 2020, à l'audience du 29 septembre 2020.

Les prétentions et l'argumentation des parties se sont cristallisées autour du moyen unique mais déterminant tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné sous le double angle de la condition de moralité et de la condition de ressources exigées par la réglementation sur le séjour des étrangers (citée par les parties comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.143 du 19 mars 1964, mais visée et appliquée par le Tribunal comme l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964).

Au soutien de sa requête et de sa réplique, Madame A. B. R. faisait valoir que le Directeur de la Sûreté publique avait fondé son appréciation des garanties et des agissements jugés incompatibles avec la détention d'un titre de séjour sur des faits dont la qualification était gravement erronée. Son argumentation s'articulait autour de deux axes principaux :

1. Le caractère personnel de la condition de moralité : La requérante soutenait que la décision de refus ne pouvait légalement reposer sur des faits concernant un tiers, en l'occurrence son concubin. Selon elle, l'appréciation de la moralité et la mesure administrative qui en découle doivent être strictement inhérentes à l'administré qui formule la demande. Dès lors, « l'hypothétique mauvaise moralité » de Monsieur G. C. ne saurait par contagion caractériser une mauvaise moralité de Madame A. B. R., d'autant plus que Monsieur G. C. réside au Royaume-Uni et ne partage pas de communauté de vie avec elle à Monaco. Il appartenait à l'État, s'il entendait opposer un défaut de moralité, de prouver que la requérante ne satisfaisait pas personnellement à cette exigence.
2. La licéité et la suffisance des ressources financières : Analysant les motifs de l'administration, la requérante relevait que l'État semblait déduire de la condamnation pénale de son concubin en Italie que les fonds assurant son train de vie à Monaco provenaient de cette banqueroute frauduleuse. Or, au regard de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, qui impose à l'étranger sans activité professionnelle de justifier de « ressources suffisantes », Madame A. B. R. affirmait remplir pleinement cette obligation financière. Elle soutenait qu'aucun lien n'existait entre les faits ayant donné lieu à la condamnation pénale de 2017 et les fonds actuels mis à sa disposition. Pour en attester, elle exposait que Monsieur G. C. était désormais en règle avec la justice italienne (bénéficiant de mesures alternatives à l'emprisonnement et ayant conclu un accord financier transactionnel homologué par la justice italienne et accepté par le mandataire financier pour la juste indemnisation du préjudice). Elle ajoutait qu'il avait la libre disposition d'un patrimoine personnel transparent, tirait des revenus substantiels d'une société britannique parfaitement transparente, et que les fonds transférés sur son propre compte bancaire ouvert dans les livres de la banque LCL de Monaco avaient subi toutes les vérifications requises par la législation relative à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme et la corruption. Enfin, sur le terrain de la charge de la preuve, elle rappelait qu'il incombait à l'État d'établir la véracité des motifs allégués pour permettre au juge d'exercer son contrôle de légalité, suggérant même au Tribunal Suprême, à titre subsidiaire et avant dire droit, d'ordonner une mesure d'instruction enjoignant à l'État de produire les éléments établissant la réalité de l'origine frauduleuse alléguée.

En défense, dans sa contre-requête et sa duplique, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens, en contestant toute erreur manifeste d'appréciation. L'argumentation étatique opérait une jonction substantielle entre l'exigence de ressources suffisantes et la condition de bonne moralité :

1. La fusion des conditions de ressources et de moralité par le prisme de l'origine des fonds : Le Ministre d'État rappelait qu'en vertu de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le demandeur sans profession doit disposer de ressources suffisantes, mais qu'il doit également justifier d'une bonne moralité, condition essentielle à la délivrance du titre par l'autorité de police. Or, selon l'administration, cette condition de bonne moralité — tout comme la condition légale de ressources elle-même — ne peut être regardée comme satisfaite lorsque les ressources dont justifie l'intéressé, fussent-elles numérairement suffisantes, sont d'origine frauduleuse. Madame A. B. R. étant sans revenus propres, son maintien sur le territoire dépendait exclusivement des fonds versés par Monsieur G. C.
2. La suspicion légitime née de la condamnation pénale et l'insuffisance des preuves contraires : Pour le Ministre d'État, la condamnation pour banqueroute frauduleuse prononcée contre Monsieur G. C. jetait une suspicion directe sur l'origine de ses ressources. Le fait qu'il se prétende en règle avec la justice italienne grâce à des mesures alternatives à l'emprisonnement et à un accord transactionnel d'indemnisation des victimes (qui avait seulement empêché une action civile du liquidateur) ne suffisait pas à lever la suspicion pesant sur les importantes ressources dont il continuait à disposer. Passant au crible les pièces produites par la requérante, l'État en déniait toute valeur probante : la déclaration de l'avocat à la Cour de cassation italienne ne faisait que relater l'historique judiciaire et transactionnel ; la déclaration sur l'origine commerciale du patrimoine émanait de Monsieur G. C. lui-même et était donc dépourvue de portée probante ; les documents relatifs à la société britannique, établis « pour le compte de Monsieur G. C. », ne démontraient ni l'existence d'un bilan financier et comptable positif, ni que les fonds mis à disposition de la requérante provenaient effectivement des bénéfices de cette structure ; enfin, l'attestation de la banque LCL de Monaco retraçant les mouvements du compte pour les années 2017 et 2018 ne permettait pas d'établir l'origine des sommes y figurant. En conséquence, l'autorité administrative estimait avoir pu considérer à bon droit que les fonds avaient une origine frauduleuse et rejeter la demande de renouvellement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit au cœur du contentieux de la police administrative des étrangers et du contrôle juridictionnel exercé sur le pouvoir d'appréciation de l'administration lors du renouvellement d'un titre de séjour.

Plus précisément, le problème juridique consistait à déterminer si le Directeur de la Sûreté publique peut, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, refuser le renouvellement de la carte de séjour d'une résidente étrangère sans activité professionnelle au motif que les ressources dont elle dispose ne satisfont pas aux exigences légales et de moralité, en déduisant l'origine illicite de l'ensemble de ces revenus de la seule circonstance que son concubin, qui assure exclusivement son entretien financier, a fait l'objet par le passé d'une condamnation pénale à l'étranger pour banqueroute frauduleuse.

En d'autres termes, dans quelle mesure l'autorité de police administrative, investie de la mission de prévenir les atteintes à l'ordre public, peut-elle opérer une présomption d'illicéité générale et permanente sur le patrimoine d'un tiers pourvoyeur de fonds à partir d'un antécédent judiciaire pénal, pour en tirer une conséquence défavorable quant au droit au séjour du bénéficiaire de ces fonds ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision administrative attaquée, le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et progressif, structuré en sept considérants d'une grande concision, qui rappellent d'abord l'étendue des prérogatives de la puissance publique avant d'en sanctionner l'usage disproportionné et infondé en l'espèce.

1. Le rappel du cadre normatif applicable au séjour des étrangers (Considérants 2 et 3) Le Tribunal commence par rectifier implicitement l'erreur matérielle de numérotation commise dans les écritures des parties (qui mentionnaient l'Ordonnance n° 3.143) en visant et en reproduisant les dispositions exactes des articles 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. La haute juridiction cite in extenso ces deux articles, qui régissent respectivement la carte de résident temporaire (article 6) et la carte de résident ordinaire (article 7) — les écritures des parties ayant successivement évoqué une carte temporaire dans la contre-requête puis une carte ordinaire dans la réplique. Dans les deux cas, l'architecture légale repose sur une alternative claire : l'étranger doit justifier soit d'une activité professionnelle autorisée (permis de travail ou autorisation d'exercer), soit de « moyens suffisants d'existence » (article 6) ou de « ressources suffisantes » (article 7) s'il n'entend exercer aucune profession. Les textes précisent que le renouvellement est subordonné au maintien de ces conditions, et que la carte temporaire peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire.

2. La consécration de la permanence du pouvoir d'appréciation de l'administration (Considérant 4) Tirant la synthèse de ces dispositions réglementaires, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative « peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». Par cette affirmation, le juge écarte toute idée d'un droit acquis au maintien automatique du titre de séjour du seul fait de son ancienneté (en l'espèce, une résidence remontant à 2006). L'administration conserve une compétence d'évaluation intacte lors de chaque échéance de renouvellement pour vérifier l'adéquation de la situation de l'étranger aux exigences réglementaires et d'ordre public.

3. La définition de la finalité des mesures de police et du standard de preuve des risques (Considérant 5) Le Tribunal rappelle ensuite la nature juridique fondamentale des décisions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers : il s'agit de mesures de police administrative. Dès lors, leur objet même est « de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public ». De cette finalité préventive (et non répressive), le juge déduit le seuil d'exigence factuelle requis pour légitimer une mesure restrictive : « il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». La formulation est protectrice des prérogatives de l'État (« il suffit »), mais elle pose simultanément une limite objective essentielle : les risques de trouble ne peuvent être purement hypothétiques ou spéculatifs ; ils doivent être « suffisamment caractérisés » par les faits retenus.

4. La censure du raisonnement déductif de l'administration par l'erreur manifeste d'appréciation (Considérant 6) C'est au sixième considérant que s'opère le basculement décisif du syllogisme juridictionnel. Appliquant sa grille de contrôle aux motifs de la décision du 21 juin 2019 éclairés par l'instruction contradictoire, le Tribunal Suprême juge « qu'en se fondant sur la seule circonstance que Monsieur G. C. a fait l'objet d'une condamnation pénale pour banqueroute frauduleuse pour en déduire que l'ensemble des revenus qu'il procure à Madame B. R. sont d'origine illicite, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ».

L'analyse de ce considérant révèle la subtilité de la censure opérée par le juge :

• En premier lieu, le Tribunal ne juge pas par principe illégal le fait pour l'administration de s'intéresser à la provenance des fonds versés par un tiers concubin, ni d'examiner la licéité des « ressources suffisantes » exigées par les articles 6 et 7 de l'Ordonnance de 1964. Il ne tranche pas non plus abstraitement la question théorique soulevée par la requérante quant à l'impossibilité absolue d'apprécier la moralité d'un tiers non-résident.
• En second lieu, le Tribunal prend acte du terrain sur lequel le Ministre d'État a défendu la légalité de l'acte : le refus est justifié par l'administration non pas par une contagion morale abstraite, mais par le postulat que les revenus procurés à la requérante sont d'origine illicite (frauduleuse).
• En troisième lieu, et c'est le cœur de l'annulation, le Tribunal sanctionne le saut logique — le paralogisme administratif — qui consiste à inférer d'un fait unique et passé (la condamnation pénale de Monsieur G. C. pour banqueroute frauduleuse) une conséquence générale, absolue et actuelle (le caractère illicite de « l'ensemble des revenus » qu'il procure à sa concubine). Sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction suggérée à titre subsidiaire par la requérante, le Tribunal constate que l'administration a procédé par pure déduction automatique, sans établir aucun élément matériel démontrant que les fonds effectivement versés à Madame A. B. R. provenaient de l'infraction sanctionnée en Italie. Cette corrélation mécanique entre un antécédent pénal financier et l'illicéité globale du patrimoine actuel du tiers constitue une erreur manifeste d'appréciation, entraînant l'annulation de la décision (Considérant 7).

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif individuel dans les termes suivants :

« DÉCIDE : La décision du 21 juin 2019 du Directeur de la Sûreté publique est annulée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en Assemblée plénière le 13 octobre 2020 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au droit des étrangers et au contrôle des mesures de police administrative. Elle illustre avec une particulière netteté l'équilibre délicat que la haute juridiction s'efforce de maintenir entre, d'une part, la préservation de la souveraineté de l'État dans le contrôle de son territoire et la prévention des troubles à l'ordre public (notamment économique et financier) et, d'autre part, la protection des administrés contre l'arbitraire par un contrôle effectif des motifs de fait et de la qualification opérée par l'