Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 24 avril 2025, n° jp-100051
Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 24 avril 2025, n° jp-100051 (Lire sur source officielle)
L’articulation entre les nécessités de la police administrative économique et la sauvegarde des droits fondamentaux de la personne poursuivie pénalement constitue un point de friction classique mais toujours délicat du contentieux européen des droits de l’homme. Lorsque l’autorité administrative, investie du pouvoir de délivrer une autorisation préalable à l’exercice d’une activité économique ou à la constitution d’une personne morale, fonde son refus sur l’existence d’une procédure pénale pendante à l’encontre du demandeur, elle s’avance sur une ligne de crête juridique. D’un côté, la préservation de l’ordre public économique et la probité des acteurs du marché commandent une vigilance préventive ; de l’autre, le principe de la présomption d’innocence et le droit au respect de la réputation interdisent que de simples soupçons ou des mesures d’instruction provisoires ne soient assimilés, dans le discours officiel de l’État, à un constat anticipé de culpabilité.
C’est précisément à l’intersection de ces impératifs contradictoires que se situe la décision rendue le 24 avril 2025 par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire M. A.M. c/ Monaco (communiquée par écrit le 15 mai 2025). Par cette décision déclarant la requête irrecevable comme étant manifestement mal fondée, la juridiction strasbourgeoise apporte d’importantes précisions sur la portée extra-pénale de l’article 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que sur les contours de la protection de la réputation garantie par l’article 8, lorsqu’est en cause la motivation d’un acte administratif individuel de refus d’autorisation de constitution d’une société anonyme monégasque. Tout en désavouant implicitement mais fermement l’approche restrictive retenue par le Tribunal suprême de la Principauté quant au champ d’application du principe de la présomption d’innocence, la Cour valide in fine la démarche des autorités monégasques à l’aune d’un contrôle pragmatique centré sur la prudence terminologique et l’absence de publicité de la décision litigieuse.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
À l’origine de cette affaire se trouve la situation professionnelle et judiciaire d’un ressortissant français, administrateur et directeur d’une société de conseil en matière patrimoniale et fiscale, désignée sous l’appellation de « société A. ». L’intéressé et la structure qu’il dirigeait ont fait l’objet d’une série d’investigations pénales initiées au début de l’année 2020. Le 2 janvier 2020, les commissaires aux comptes de la société A. ont en effet dénoncé des faits d’exercice sans autorisation de la profession d’expert-comptable, susceptibles d’avoir été commis par leur mandataire.
En parallèle de cette dénonciation, la société A. s’est trouvée mise en cause dans le cadre d’une information judiciaire plus vaste portant sur des infractions de nature économique et financière. Le déroulement de cette instruction a donné lieu à des mesures coercitives significatives : les locaux de l’entreprise ont fait l’objet de perquisitions, des documents comptables ont été saisis, et, à la suite d’une disjonction ordonnée concernant les faits relatifs à la société A., les investigations se sont poursuivies sur commission rogatoire. C’est dans ce contexte que les administrateurs ainsi que des membres du personnel de la société ont été entendus sous le régime de la garde à vue.
L’aboutissement provisoire de cette phase d’enquête fut, pour le requérant, son inculpation prononcée le 8 novembre 2021. Les chefs d’inculpation retenus à son encontre étaient particulièrement lourds au regard de sa sphère d’activité professionnelle, puisqu’ils visaient l’exercice sans autorisation des fonctions d’expert-comptable, la complicité d’escroquerie et la complicité de blanchiment. L’inculpation fut assortie d’une mesure de placement sous contrôle judiciaire à cette même date.
Il convient de relever d’emblée — car cette chronologie éclaire la perception subjective du requérant tout en étant juridiquement indifférente à la légalité de l’acte administratif au jour de son édiction — que l’épilogue pénal de cette affaire fut entièrement favorable au mis en cause. Plus de deux ans après son inculpation, le 20 décembre 2023, le juge d’instruction a ordonné le renvoi de la société A. et de ses trois administrateurs devant le tribunal correctionnel du seul chef d’exercice sans autorisation de la profession d’expert-comptable, tout en prononçant un non-lieu pour le surplus des infractions économiques et financières initialement visées. Enfin, par un jugement rendu le 25 juin 2024, le tribunal correctionnel a prononcé la relaxe pure et simple du requérant pour l’ensemble des faits pour lesquels il demeurait poursuivi.
Cependant, c’est à une époque où l’information judiciaire était encore pleinement active et le contrôle judiciaire nouvellement institué que se noue le litige administratif. Le 21 décembre 2021, soit à peine plus de six semaines après son inculpation et son placement sous contrôle judiciaire, le requérant a sollicité auprès des autorités de la Principauté de Monaco l’autorisation de constituer une société anonyme monégasque (SAM).
Par une décision en date du 17 février 2022, le Ministre d’État a opposé un refus à cette demande d’autorisation. Pour fonder ce rejet, l’autorité exécutive monégasque s’est appuyée sur les dispositions de l’article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, ainsi que sur l’Arrêté Ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 pris pour son application. La motivation de la décision ministérielle, pièce maîtresse du contentieux ultérieur, était rédigée en deux temps. Dans un premier paragraphe factuel, le Ministre d’État relevait que l’instruction de la demande avait fait apparaître que le requérant avait été placé sous contrôle judiciaire le 8 novembre 2021 dans le cadre de l’exécution d’une commission rogatoire des chefs d’escroqueries, complicité, recel d’escroqueries, exercice sans autorisation des fonctions d’expert-comptable et de comptable agréé, blanchiment, complicité et recel de blanchiment. Dans un second paragraphe déductif, l’autorité administrative concluait : « Il résulte de ce qui précède que vous ne présentez pas toutes les garanties de moralité que l’Administration est en droit d’attendre du fondateur et futur actionnaire d’une société anonyme monégasque. »
Conformément aux indications fournies par le demandeur lors du dépôt de son dossier, cette décision individuelle de refus a été notifiée à l’adresse qu’il avait déclarée, à savoir entre les mains de son notaire.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Estimant que les motifs retenus par le Ministre d’État préjugeaient de sa culpabilité et entachaient son honneur professionnel, le requérant a engagé un recours contentieux interne avant de saisir la juridiction européenne.
Le 17 octobre 2022, il a saisi le Tribunal suprême de Monaco d’un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre la décision ministérielle du 17 février 2022. Au soutien de ses prétentions, il invoquait notamment la violation du principe de la présomption d’innocence tel que garanti par l’article 6 § 2 de la Convention européenne des droits de l’homme. Outre l’annulation de l’acte administratif, il assortissait son recours d’une demande indemnitaire, sollicitant la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice résultant de l’atteinte portée à sa réputation.
Par une décision rendue le 30 novembre 2023 — soit quelques semaines avant l’ordonnance de règlement du juge d’instruction et plusieurs mois avant le jugement de relaxe —, le Tribunal suprême a intégralement rejeté la requête. Le raisonnement de la haute juridiction monégasque s’articulait autour de la qualification juridique de l’acte attaqué. Qualifiant le refus d’accorder l’autorisation de créer une société anonyme monégasque de « mesure de police administrative », le juge interne a estimé qu’à la date à laquelle le Ministre d’État avait statué, le placement sous contrôle judiciaire du demandeur pour des infractions économiques constituait un « élément défavorable, en lien avec l’autorisation sollicitée », qui avait pu légalement justifier la position de l’administration. Sous l’angle du contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, le Tribunal suprême a validé l’estimation ministérielle selon laquelle le requérant ne présentait pas les garanties appropriées pour fonder une société en Principauté.
Plus radicalement, pour écarter le grief conventionnel, le Tribunal suprême a posé en principe que « le principe de la présomption d’innocence énoncé par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ne s’applique pas aux mesures de police administrative », en déduisant que le moyen tiré de sa violation était « inopérant ». Cette décision juridictionnelle a ensuite fait l’objet d’une publication en ligne, mais sous une forme préalablement anonymisée.
Insatisfait de cette issue interne et désormais fort de sa relaxe définitive prononcée en juin 2024, le requérant a porté l’affaire devant la Cour européenne des droits de l’homme. Ses prétentions devant la Cour de Strasbourg s’articulaient autour de deux griefs distincts mais intimement liés par leur objet, à savoir la motivation de la décision administrative du 17 février 2022 :
- D’une part, sur le fondement de l’article 6 § 2 de la Convention, il soutenait que la rédaction des motifs du refus d’autorisation portait atteinte à son droit à la présomption d’innocence, en ce que l’administration avait déduit de son simple placement sous contrôle judiciaire une absence de garanties de moralité.
- D’autre part, sur le terrain de l’article 8 de la Convention garantissant le droit au respect de la vie privée, il se plaignait d’avoir subi, du fait de cette même motivation administrative, une atteinte irrémédiable à sa réputation.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La Cour européenne des droits de l’homme était confrontée à une double problématique juridique d’une grande acuité théorique et pratique.
En premier lieu, sur le terrain de l’article 6 § 2 de la Convention, la question était de savoir si le principe de la présomption d’innocence a vocation à régir les motifs d’une décision de police administrative refusant l’autorisation de constituer une société commerciale — procédure qui ne relève manifestement pas de la « matière pénale » au sens strict — et, dans l’affirmative, si le fait pour une autorité exécutive de déduire du placement sous contrôle judiciaire d’un administré qu’il ne présente pas les « garanties de moralité » légalement requises s’analyse en une déclaration officielle de culpabilité prohibée avant tout jugement définitif.
En second lieu, sous l’angle de l’article 8 de la Convention, il s’agissait de déterminer si l’appréciation administrative défavorable portée sur la moralité d’un requérant à raison de son inculpation, ultérieurement contredite par une décision judiciaire de relaxe totale, constitue une ingérence disproportionnée et une atteinte irrémédiable à son droit au respect de sa réputation, lorsque cette appréciation demeure circonscrite au cadre d’un acte administratif individuel non publié.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par la Cour européenne des droits de l’homme se déploie en deux mouvements successifs, répondant point par point aux deux branches de l’argumentation du requérant, avec un souci constant de pédagogie jurisprudentielle et de contextualisation factuelle.
1. L’examen du grief tiré de l’article 6 § 2 : l’applicabilité de principe neutralisée par la retenue rédactionnelle et le défaut de publicité
Pour répondre au premier grief, la Cour procède d’abord à un rappel substantiel de sa jurisprudence constante relative à la présomption d’innocence. Elle souligne que ce principe, élément inhérent au procès pénal équitable exigé par l’article 6 § 1 (citant ses arrêts fondateurs Deweer c. Belgique du 27 février 1980 et Allenet de Ribemont c. France du 10 février 1995), interdit non seulement à un tribunal de manifester prématurément sa conviction de la culpabilité d’un accusé (Minelli c. Suisse, 25 mars 1983), mais s’impose également aux « déclarations officielles faites par d’autres agents publics au sujet d’enquêtes pénales en cours ». De telles déclarations sont proscrites dès lors qu’elles incitent le public à croire en la culpabilité du suspect et préjugent de l’appréciation des faits par l’autorité judiciaire compétente (Allenet de Ribemont, précité ; Daktaras c. Lituanie, 2000 ; Butkevičius c. Lituanie, 2002).
Surtout, la Cour prend soin d’affirmer l’extension du périmètre de cette garantie : le principe de la présomption d’innocence « ne se limite donc pas à une garantie procédurale en matière pénale : sa portée est plus étendue » (Konstas c. Grèce, 24 mai 2011). Par conséquent, une atteinte peut être caractérisée dans le cadre d’une procédure distincte — qu’elle soit « de nature civile, disciplinaire ou autre » — menée parallèlement à la procédure pénale (Urat c. Turquie, 27 novembre 2018).
Appliquant cette grille de lecture à l’espèce, la Cour opère une mise au point fondamentale au paragraphe 19 de sa décision : tout en concédant qu’il est « exact que la mesure de refus d’autorisation de constitution d’une société ne relève pas de la "matière pénale" au sens de l’article 6 § 1 », elle affirme que « [p]our autant, la Cour doit encore rechercher si les déclarations officiellement faites par le Ministre d’État dans sa décision du 17 février 2022 reflétaient le sentiment que le requérant était coupable des infractions pour lesquels il avait été inculpé et placé sous contrôle judiciaire ». Ce faisant, la Cour écarte implicitement la thèse de l’inopérance absolue qui avait été retenue par le Tribunal suprême de Monaco : une mesure de police administrative n’échappe pas, par nature, au contrôle du respect de l’article 6 § 2 quant aux motifs qu’elle énonce.
Ayant ainsi affirmé sa compétence pour contrôler les motifs de l’acte administratif, la Cour mobilise sa méthodologie d’appréciation in concreto, fondée sur deux critères cumulatifs ou complémentaires issus de sa jurisprudence (Daktaras, précité ; Böhmer c. Allemagne, 2002 ; Khoujine et autres c. Russie, 2008 ; A.L. c. Allemagne, 2005 ; Paulikas c. Lituanie, 2017 ; Allen c. Royaume-Uni [GC], 2013) : le choix des termes employés par l’agent public et les circonstances particulières dans lesquelles la déclaration a été formulée. La distinction cardinale réside entre la déclaration rapportant un état de suspicion et l’affirmation claire d’une culpabilité non encore établie.
Or, l’application de cette double grille d’analyse conduit la Cour à disculper l’administration monégasque :
- Sur le plan sémantique (le choix des termes) : La Cour constate que le Ministre d’État « s’est borné à faire succinctement état du placement sous contrôle judiciaire du requérant », fait procédural objectif, avant d’opérer une déduction strictement cantonnée au droit administratif spécial, à savoir que l’intéressé « ne remplissait pas la condition de moralité exigée par la loi monégasque pour être autorisé à constituer une société anonyme monégasque ». Aux yeux des juges européens, une telle articulation logique entre un constat d’instruction pénale et une exigence légale de police administrative « ne reflète pas le sentiment que le requérant soit coupable des faits qui lui sont reprochés ».
- Sur le plan contextuel (les circonstances particulières) : La Cour relève un élément factuel dirimant tenant à la confidentialité de l’acte. Les propos litigieux « n’ont pas été tenus à l’attention du public », mais ont pris corps au sein d’une « décision administrative individuelle notifiée au requérant à l’adresse qu’il avait fait connaître » (en l’occurrence l’étude de son notaire). Faute de toute publicité donnée par les autorités internes à ces déclarations — à l’inverse des conférences de presse ou déclarations médiatiques sanctionnées dans les affaires Allenet de Ribemont ou Butkevičius —, le risque de façonner prématurément l’opinion publique ou d’influencer le juge pénal faisait entièrement défaut.
Le premier grief est, dès lors, déclaré manifestement mal fondé en application de l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.
2. L’examen du grief tiré de l’article 8 : la très faible intensité de l’atteinte à la réputation face à la défense du bien-être économique du pays
Se tournant vers le second grief relatif à l’atteinte irrémédiable à la réputation garantie par l’article 8, la Cour adopte une démarche empreinte d’empathie psychologique mais de rigueur juridique.
Dans une formule nuancée, elle indique d’emblée qu’elle « comprend que le requérant ait pu se sentir offensé à la lecture de la décision du 17 février 2022, le ministre d’État paraissant avoir porté un jugement hâtif sur sa probité alors qu’il n’avait pas été condamné et a bénéficié in fine d’une relaxe totale ». Cette concession rhétorique permet de reconnaître la réalité du ressenti subjectif du justiciable blanchi a posteriori.
Toutefois, la Cour écarte immédiatement toute violation conventionnelle en mettant en balance les éléments objectifs du dossier pour évaluer l’intensité de l’atteinte et sa justification au regard du second paragraphe de l’article 8 :
- Premièrement, la rédaction de la décision administrative était caractérisée par l’emploi de « termes prudents », directement inspirés de la lettre de l’article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016.
- Deuxièmement, la mesure reposait sur une base factuelle et juridique tangible à l’instant où elle fut prise : la circonstance de l’inculpation du requérant, ce qui impliquait légalement qu’un juge d’instruction avait estimé « qu’il existait des indices graves et concordants rendant vraisemblable qu’il ait pu participer, comme auteur ou comme complice, à des infractions ». L’administration ne s’était donc pas fondée sur de simples rumeurs, mais sur une qualification judiciaire provisoire reposant sur des indices sérieux.
- Troisièmement, la Cour réitère l’argument de l’absence de diffusion : la décision du Ministre d’État « n’était destinée qu’à lui seul », et le prolongement juridictionnel de l’affaire devant le Tribunal suprême n’a donné lieu qu’à une publication préalablement « anonymisée ».
La conjonction de cette prudence rédactionnelle, de ce fondement procédural sérieux et de ce confinement informationnel strict amène la Cour à qualifier l’atteinte portée à la réputation du requérant comme étant « d’une très faible intensité ». Rapportée au but légitime poursuivi par la législation monégasque sur le contrôle des constitutions de sociétés anonymes, cette atteinte minime est jugée « nécessaire à la défense du "bien-être économique du pays" au sens de l’article 8 § 2 » de la Convention. Ce second grief est donc pareillement rejeté comme manifestement mal fondé.
C. Le dispositif
Au terme de cette double analyse concluant à l’irrecevabilité manifeste des griefs soulevés, la Cour européenne des droits de l’homme prononce le dispositif suivant :
« Déclare la requête irrecevable. »