Cour d'Appel de Monaco, 20 décembre 1977, n° 25874

Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 20 décembre 1977, n° 25874 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu le 20 décembre 1977 par la Cour d'appel de Monaco s'inscrit dans le cadre de vastes opérations d'urbanisme et d'aménagement du territoire menées dans la Principauté à partir du début des années 1960. La dame B., veuve M., était propriétaire d'un immeuble qualifié de petit et vétuste, bordé initialement par une voie ferrée et accessible par la voie dénommée « Descente des Moulins ». Au sein de cet immeuble, composé notamment d'un appartement et d'un local commercial ou artisanal, elle exploitait un fonds de commerce de salon de coiffure.

À compter de l'année 1962, la configuration des lieux a été profondément bouleversée par l'ouverture de chantiers d'envergure entrepris par l'Administration. Ces travaux publics visaient la restructuration du quartier par le prolongement de l'avenue de Grande-Bretagne, le remplacement de l'ancienne voie ferrée par la création, en surélévation, du boulevard du Larvotto, ainsi que l'aménagement, à l'intersection de ces deux artères, d'une importante station-service. Ces opérations de génie civil et de voirie se sont étalées sur une période particulièrement longue, l'arrêt relevant qu'elles n'étaient toujours pas achevées en juin 1975.

Pour la propriété de la dame B., la réalisation de ces ouvrages publics a engendré une série de bouleversements matériels, tant durant la phase d'exécution des chantiers qu'en raison de l'implantation définitive des nouvelles infrastructures. Dès le commencement des travaux, la circulation dans la Descente des Moulins, qui assurait la desserte de l'immeuble, a été définitivement interrompue par l'édification d'un mur destiné à servir de soutènement à l'avenue de Grande-Bretagne. Pendant plus d'une décennie, le bâtiment s'est trouvé littéralement enserré par des chantiers décrits comme importants, bruyants, incommodes et parfois dangereux, ponctués de nombreux incidents de toutes natures. Au cours de cette période, des pourparlers prolongés d'expropriation et d'indemnisation ont par ailleurs eu lieu entre les parties, ainsi qu'en atteste la correspondance échangée avec l'Administration par les architectes J. et J. N., conseils de la propriétaire, notamment par des lettres adressées les 24 juillet et 7 décembre 1970 au Ministre d'État.

Au-delà des nuisances inhérentes au chantier, la physionomie définitive des ouvrages a durablement affecté l'immeuble. Le nouveau boulevard du Larvotto a été édifié avec une surélévation de 1 mètre 90 par rapport au niveau de l'ancienne voie ferrée. Cette élévation de la chaussée a placé le boulevard directement au niveau de l'appartement de la dame B., exposant ainsi le logement à une circulation automobile intense, jugée plus gênante que l'ancien trafic ferroviaire, ainsi qu'aux vues directes des passants, tandis que l'interdiction de stationner sur cette nouvelle voie faisait obstacle à l'accueil d'une nouvelle clientèle.

Plus gravement encore pour l'activité professionnelle de l'intéressée, la surélévation de 1 mètre 90 a créé un effet de barrage plaçant le local commercial en contrebas — voire en situation de sous-sol — et a provoqué d'importantes infiltrations d'eau. Celles-ci résultaient tant d'une élévation de la nappe phréatique que de l'obstacle apporté à l'écoulement naturel des eaux pluviales. Le ruissellement de ces eaux, provenant des barbacanes situées sur l'avenue de Grande-Bretagne, se déversait dans un passage ceinturant l'immeuble dont l'étanchéité était défaillante. L'humidité grave et persistante affectant les lieux a conduit une Commission désignée par le Directeur de l'Action Sanitaire et Sociale (également appelée Commission d'Action Sociale dans la décision), qui comprenait un représentant de l'Ingénieur en Chef des Travaux Publics, à se transporter sur place le 4 février 1972. Constatant l'état d'insalubrité des locaux, cette commission a déclaré le local inexploitable, contraignant la dame B. à cesser l'exploitation de son salon de coiffure.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant avoir subi un préjudice considérable tant par la perte d'exploitation de son fonds artisanal que par la dévalorisation de son bien immobilier, la dame B., veuve M., a assigné l'Administration — la procédure ayant été initialement suivie contre l'Administrateur des Domaines et le Trésorier Général des Finances avant d'être reprise par le Ministre d'État — devant le Tribunal de première instance aux fins d'obtenir, selon sa demande initiale, la somme de 472 500 francs à titre de dommages-intérêts. À l'appui de son action, la demanderesse invoquait deux fondements juridiques distincts : d'une part, l'abus de droit commis par l'Administration et, d'autre part, la responsabilité sans faute de la puissance publique du fait des travaux publics exécutés.

Par un premier jugement contradictoire rendu le 20 juin 1974 (non signifié), le Tribunal a opéré un tri entre ces deux moyens. Il a écarté le premier moyen tiré de la faute de service ou de l'abus de droit de l'Administration. En revanche, il a retenu le second moyen fondé sur la responsabilité sans faute, relevant que le principe même de cette responsabilité avait été formellement admis par l'Administration dans ses conclusions du 29 janvier 1974, bien que cette dernière contestât l'existence de tout préjudice en l'espèce. Avant de statuer au fond sur l'évaluation de ce préjudice, le Tribunal a ordonné une mesure d'instruction confiée à deux experts, Messieurs Rubaudo et Boéri. Leur mission, particulièrement détaillée et comportant un double aspect technique et comptable, consistait à déterminer la nature, l'importance et la durée des travaux, les troubles qu'ils avaient entraînés, le préjudice immobilier et commercial en résultant, l'évolution du chiffre d'affaires du fonds déclaré inexploitable en raison de son humidité, et enfin l'éventuelle plus-value apportée à l'immeuble par l'amélioration générale du quartier.

Dès le début des opérations d'expertise, à l'occasion de son premier dire adressé à l'expert, l'Administration a pris soin de se réserver formellement le droit de relever appel du jugement avant dire droit du 20 juin 1974. Les experts ont déposé leur rapport le 17 juin 1975. À la suite de ce dépôt, l'Administration a conclu au fond le 2 juin 1976 sans renouveler ses réserves initiales, tandis que la dame B. a porté le montant de ses prétentions indemnitaires à la somme de 650 000 francs.

Après s'être lui-même transporté sur les lieux pour constater la réalité de la situation et s'appuyant sur les conclusions du rapport d'expertise, le Tribunal a rendu un second jugement contradictoire le 18 novembre 1976 (également non signifié). Les premiers juges ont retenu l'existence d'un préjudice découlant du travail public, tant au titre du magasin devenu inexploitable que de l'appartement désormais situé au niveau du boulevard surélevé, tout en prenant en compte les inconvénients liés au chantier bruyant et parfois dangereux. Estimant toutefois que la demande chiffrée à 650 000 francs par la dame B. était largement excessive, le Tribunal a motivé cette réduction et fixé à 250 000 francs, toutes causes de préjudice confondues, le montant des dommages-intérêts alloués à la demanderesse.

Le Ministre d'État a régulièrement interjeté un appel limité en la forme à l'encontre de ces deux jugements des 20 juin 1974 et 18 novembre 1976. La dame B. a, de son côté, formé un appel incident.

Devant la Cour d'appel, l'argumentation du Ministre d'État s'est articulée autour de plusieurs axes, connaissant même un durcissement notable au fil de ses écritures :

• Concernant le jugement du 20 juin 1974, il en demandait la confirmation en ce qu'il avait écarté toute faute de service et rejeté la notion d'abus de droit, mais sollicitait sa réformation en ce qu'il avait admis l'existence d'un préjudice qui n'était pas spécial à la demanderesse et omis de prendre en compte immédiatement les avantages découlant de la modernisation du quartier, alors que le Tribunal disposait déjà des éléments pour statuer sur ce point. En réplique à l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'intimée, il faisait valoir que les réserves d'appel formulées dès le début de l'expertise n'avaient pas à être renouvelées et étaient confirmées par ses dénégations constantes quant au lien de causalité.
• Sur le principe même de la responsabilité, opérant un revirement par rapport à ses conclusions de première instance et à son acte d'appel, le Ministre d'État en est venu à soutenir, dans le dernier état de ses conclusions, qu'une opération d'urbanisme entreprise dans l'intérêt public, consistant en la restructuration d'un quartier tout entier selon une conception d'urbanisme, ne pouvait comporter objectivement aucune responsabilité de la part de l'Administration.
• Concernant le jugement du 18 novembre 1976 et la réalité des préjudices, il reprochait au Tribunal d'avoir statué « toutes causes de préjudice confondues », révélant selon lui l'impossibilité d'apprécier et de détailler les causes du dommage et leur rattachement aux travaux. Il soutenait précisément : (1°) que les troubles du chantier n'avaient pas excédé les gênes inévitables subies par tous les riverains et que le groupe d'immeubles était toujours resté normalement accessible ; (2°) que la gêne visuelle et sonore subie par l'appartement était largement compensée par la plus-value issue de la modernisation du quartier et l'apport d'une clientèle nouvelle provenant des immeubles neufs ; (3°) que l'humidité ayant entraîné la fermeture du fonds de coiffure était imputable à la faute exclusive de la dame B., qui avait volontairement tenu son local clos, sans aération, garni d'un rideau et de plantes, et non à la situation en contrebas de l'immeuble ni à une prétendue remontée de la nappe phréatique alléguée sans justification ni proposition de remède par l'expert Rubaudo. Il demandait en conséquence à être déchargé de toute condamnation.

En défense et au soutien de son appel incident, la dame B. concluait en premier lieu à l'irrecevabilité de l'appel dirigé contre le jugement du 20 juin 1974, arguant que le Ministre d'État y avait acquiescé en concluant au fond le 2 juin 1976 au vu du rapport d'expertise sans formuler de réserves. Sur le fond, elle sollicitait le rejet de l'appel principal contre le second jugement, soutenant que ses préjudices — durant le chantier comme du fait de l'ouvrage définitif — étaient pleinement caractérisés, que l'expert Rubaudo avait relevé l'élévation de la nappe phréatique sans contestation des représentants de l'Administration à l'époque, et que la Commission d'Action Sociale avait officiellement constaté l'inexploitabilité du local due à l'humidité. Par voie d'appel incident, elle demandait la confirmation du jugement en son principe mais réclamait que le montant de son indemnisation fût porté à la somme de 300 000 francs.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double problématique, l'une de nature procédurale, l'autre touchant aux fondements mêmes du droit de la responsabilité administrative.

Sur le terrain de la procédure civile, la Cour devait d'abord déterminer l'étendue de sa saisine face à une demande de confirmation d'un chef de jugement non critiqué, puis trancher la question des conditions de l'acquiescement tacite à un jugement mixte ou avant dire droit : le fait pour une partie de conclure au fond sans réserves après le dépôt d'un rapport d'expertise emporte-t-il acquiescement au jugement ayant ordonné cette expertise et tranché un point de droit, alors même que cette partie avait formulé des réserves expresses d'appel dès le premier dire adressé à l'expert ?

Sur le terrain du fond du droit, la question centrale consistait à définir le régime et les conditions de mise en œuvre de la responsabilité sans faute de la puissance publique du fait des travaux et ouvrages publics en droit monégasque : l'Administration peut-elle s'exonérer par principe de toute responsabilité objective lorsque les dommages procèdent d'une vaste opération d'urbanisme d'intérêt général restructurant un quartier entier, et, dans la négative, à quelles conditions cumulatives tenant aux caractères du préjudice, au comportement de la victime et à l'éventuelle plus-value apportée au bien, l'administré riverain peut-il obtenir la réparation intégrale, réévaluée au jour de la décision d'appel, des dommages subis tant durant l'exécution des travaux que du fait de l'existence permanente des ouvrages ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à ces questions et rejeter l'intégralité des prétentions du Ministre d'État tout en accueillant partiellement l'appel incident de la dame B., la Cour d'appel déploie un raisonnement méthodique, structuré en sept temps distincts qui balaient successivement les obstacles procéduraux avant d'analyser minutieusement chaque condition de la responsabilité administrative.

1. L'effet dévolutif de l'appel et l'absence d'objet de la demande de confirmation d'un chef non attaqué

En premier lieu, la Cour examine les conclusions du Ministre d'État tendant à voir confirmer le jugement du 20 juin 1974 en ce qu'il avait débouté la dame B. de son moyen initial fondé sur une faute ou un abus de droit de l'Administration. Les juges d'appel rappellent les règles gouvernant l'effet dévolutif de l'appel : cette disposition spécifique du premier jugement n'ayant été frappée d'appel par aucune des parties et ne présentant aucun lien d'indivisibilité ou de dépendance nécessaire avec les autres dispositions attaquées, la Cour n'en est tout simplement pas saisie. Dès lors, la demande tendant à sa confirmation est déclarée sans objet.

2. Le régime rigoureux de l'acquiescement tacite et la recevabilité de l'appel

En deuxième lieu, statuant sur la fin de non-recevoir opposée par l'intimée contre l'appel du jugement du 20 juin 1974, la Cour pose une règle de principe d'une grande netteté : si l'acquiescement à un jugement peut être exprès ou tacite, il doit impérativement être certain. Cela implique qu'il résulte d'actes strictement incompatibles avec la volonté d'interjeter appel et qu'il démontre « avec évidence » l'intention de la partie à qui on l'oppose d'accepter la décision rendue. Appliquant ce critère d'univocité à l'espèce, la Cour relève que l'Administration s'était formellement réservé le droit de relever appel dudit jugement dès son premier dire à l'expert. Par conséquent, le seul fait qu'elle ait ultérieurement conclu au fond après le dépôt du rapport d'expertise sans réitérer cette réserve ne permet pas d'en déduire sans ambiguïté une intention d'acquiescer. L'appel du Ministre d'État contre le jugement de 1974 est donc déclaré recevable.

3. La consécration solennelle de la responsabilité sans faute de la puissance publique du fait des travaux publics

En troisième lieu, la Cour aborde le cœur théorique du litige : le principe de la responsabilité de l'Administration. Elle commence par relever la contradiction manifeste du Ministre d'État qui, après avoir formellement reconnu le principe de la responsabilité sans faute pour travail public dans ses conclusions de première instance du 29 janvier 1974 et l'avoir implicitement admis dans son acte d'appel, prétendait dans ses dernières écritures que la restructuration complète d'un quartier selon une conception d'urbanisme excluait objectivement toute responsabilité.

La Cour condamne fermement cette thèse. Elle juge qu'un tel principe d'immunité qui, hors le cas de faute, dégagerait l'Administration de toute responsabilité pour les travaux importants — alors même que les risques de dommages sont précisément proportionnels à l'importance des travaux exécutés — « n'est fondé ni sur la loi ni sur l'équité ». Pour asseoir sa décision, la Cour se livre à une remarquable incursion historique et comparative en se référant explicitement au droit administratif français. Elle observe que c'est précisément en raison de l'ampleur des dommages causés par les travaux publics, de leur fréquence et de la gravité des atteintes directes portées à la propriété privée que le Conseil d'État français a opéré, dès le début du XXe siècle, le revirement jurisprudentiel l'ayant conduit à abandonner la règle de l'irresponsabilité de la puissance publique. Ce revirement visait à assurer une « équitable réparation à ceux qui subissent un préjudice spécial excédant les charges que l'activité administrative normale peut imposer à chaque citoyen dans l'intérêt général ».

Affirmant avec force « qu'il doit être fait application de ce principe à Monaco », la Cour d'appel énonce alors la grille d'analyse complète commandant le droit à réparation. Les juges doivent vérifier cinq éléments :

1. Le lien de causalité direct entre les dommages invoqués et les travaux entrepris ;
2. Le caractère personnel (spécial) de ces dommages pour la victime ;
3. Leur caractère anormal, c'est-à-dire le fait qu'ils dépassent ou ont dépassé en durée ou en gravité les simples gênes et inconvénients normaux de voisinage ;
4. L'absence d'imputabilité, totale ou partielle, des dommages à une faute de la victime ;
5. L'absence de compensation des préjudices par une éventuelle plus-value apportée à l'immeuble par les travaux.

4. La caractérisation des dommages subis durant l'exécution des travaux

En quatrième lieu, la Cour applique cette grille aux troubles générés par le chantier lui-même. S'appuyant sur le rapport d'expertise non contesté sur ce point et sur les pièces du dossier (notamment les courriers des architectes des 24 juillet et 7 décembre 1970), elle constate que depuis 1962 et jusqu'en juin 1975 au moins, l'immeuble a été encerclé par les chantiers bruyants, incommodes et parfois dangereux liés à l'avenue de Grande-Bretagne, au boulevard du Larvotto et à la station-service. Elle relève l'interruption définitive, dès le début des travaux, de la circulation dans la Descente des Moulins par la construction du mur de soutènement, ainsi que la survenance de multiples incidents. La Cour en conclut que ces inconvénients, étrangers à toute faute de la dame B., lui sont personnels en raison de la situation très particulière de son bien et présentent un caractère anormal tant par leur gravité que par leur durée exceptionnelle, ouvrant ainsi droit à indemnisation.

5. La caractérisation des dommages permanents liés à l'existence des ouvrages publics et le rejet de la faute de la victime

En cinquième lieu, la Cour examine les dommages permanents résultant de l'implantation définitive des ouvrages, et particulièrement du boulevard du Larvotto surélevé. Se référant expressément aux constatations du Tribunal qui s'était transporté sur les lieux, elle confirme que ces inconvénients sont spéciaux à l'intimée et excèdent les charges normales imposées dans l'intérêt général. Réfutant l'allégation du Ministre d'État selon laquelle l'expert n'aurait envisagé aucun remède, la Cour précise que l'expert Rubaudo a bien examiné la possibilité d'un cuvelage, mais a conclu qu'un tel procédé, d'exécution malaisée, ne suffirait pas à stopper les remontées d'humidité par les murs. Ces désordres ont directement provoqué la fermeture de l'exploitation artisanale et une moins-value intrinsèque de l'immeuble.

Dans un sixième temps étroitement lié, la Cour écarte la cause d'exonération tirée de la prétendue faute de la victime. L'Administration soutenait que l'humidité du salon de coiffure résultait uniquement du défaut d'aération du local maintenu clos et de la présence de plantes devant les ouvertures. La Cour balaie cet argumentaire : hormis la présence de quelques