Responsabilité de la puissance publique Qualification d'une ordonnance souveraine - Compétence du Tribunal de première instance - Acte de gouvernement - Décision de cessation de fonctions prise dans le cadre d'un accord entre Monaco et un autre État - Question préjudicielle justifiant un renvoi devant le Tribunal suprême (non) Il appartient à tout juge d'apprécier sa compétence. À cet effet, le Tribunal de première instance devait, comme il l'a fait, procéder à la qualification de l'ordonnance souveraine litigieuse du 12 février 1990 (abrogeant celle du 14 juillet 1987 qui avait nommé l'appelant directeur de la Sûreté publique) afin de déterminer s'il y avait lieu, ou non, à un renvoi préjudiciel devant le Tribunal suprême. Il ne peut donc lui être reproché de ne pas avoir procédé « ab initio » à un tel renvoi, qui, d'ailleurs n'était pas sollicité par les parties. Pour qualifier d'actes de gouvernement la décision matérialisée par l'ordonnance souveraine du 12 février 1990, les premiers juges ont, pour l'essentiel relevé que le Gouvernement princier et le Gouvernement de la République française avaient, d'un commun accord et en application de la Convention franco-monégasque du 28 juillet 1930, décidé de mettre fin aux fonctions de l'intéressé et à son détachement à Monaco. Ils ont souligné la concomitance des actes juridiques pris dans l'un et l'autre État. La décision par laquelle il a été mis fin aux fonctions de l'appelant à Monaco, apparaît au vu des pièces versées aux débats avoir été prise d'un commun accord par les autorités françaises et monégasques après concertation et en application de l'article 4 de la Convention franco-monégasque relative aux emplois publics du 28 juillet 1930. L'ordonnance souveraine du 12 février 1990, abrogeant celle du 14 juillet 1987, s'inscrit directement dans le cadre des relations de la Principauté de Monaco avec un État étranger ayant concouru à la décision. C'est donc à juste titre que les premiers juges sans qu'il soit nécessaire de renvoyer l'affaire à titre préjudiciel devant le Tribunal suprême, ont estimé que la décision de mettre fin aux fonctions de l'appelant, intervenue par voie de l'ordonnance souveraine du 12 février 1990, présentait le caractère d'un acte de gouvernement. La Cour La Cour statue sur l'appel du jugement rendu le 17 novembre 1994 par le Tribunal de première instance de Monaco dans le litige opposant Y. M. à l'État de Monaco. Les faits, la procédure, les moyens et les prétentions des parties peuvent être relatés comme suit, étant fait référence pour le surplus à la décision attaquée et aux écritures échangées en appel : Par arrêté ministériel français du 5 septembre 1988, Y. M., commissaire de Police divisionnaire était détaché auprès du ministère français des Affaires étrangères « pour servir à la Principauté de Monaco, afin d'exercer les fonctions de directeur de la Sûreté Publique pour une durée de cinq ans à compter du 1er juillet 1987. » Par ordonnance souveraine n° 8296 du 14 juillet 1987, Y. M. était nommé, avant même que sa situation française soit régularisée, directeur de la Sûreté Publique à compter du 13 juillet 1987. Par ordonnance souveraine du 12 février 1990, l'ordonnance n° 8296 du 14 juillet 1987 portant nomination d'Y. M. en qualité de directeur de la Sûreté Publique était abrogée à compter du 15 février 1990 et un nouveau directeur était nommé à sa place. Par arrêté du ministère français de l'Intérieur du 14 février 1990, il était mis fin au détachement auprès du ministère des Affaires étrangères pour servir auprès de la Principauté de Monaco, afin d'exercer les fonctions de directeur de la Sûreté Publique d'Y. M., commissaire divisionnaire, à compter du 15 février 1990. Par acte du 21 février 1991, Y. M. a fait assigner l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance en paiement d'une somme de 1 500 000 francs à titre de dommages et intérêts en réparation du préjudice que lui aurait occasionné la décision, selon lui illégale et fautive, ayant mis brusquement fin à ses fonctions à Monaco. Par son jugement attaqué, du 17 novembre 1994, le Tribunal, retenant que l'éventuelle responsabilité de l'État à raison de la cessation des fonctions d'Y. M., échappait à tout contrôle juridictionnel, comme découlant d'un acte de gouvernement, a rejeté la demande d'indemnité formulée. Y. M. a relevé appel de cette décision. À l'appui de son appel, Y. M. expose en premier lieu que la décision du Tribunal serait entachée d'une contradiction de motifs dans la mesure où, après avoir posé le principe d'un renvoi devant le Tribunal suprême par application de l'article 90 b de la Constitution, il n'en avait pas moins interprété la décision du 12 février 1990 pour la qualifier d'acte de gouvernement. En deuxième lieu, il soutient qu'en toute hypothèse l'ordonnance souveraine du 12 février 1990 ne présentait pas le caractère d'un acte de gouvernement. Selon lui, en effet, parmi les actes pris en application d'une convention internationale, seuls échapperaient au contrôle juridictionnel ceux qui se rattachent directement aux rapports diplomatiques entre les États ou qui ont été directement commandés par l'accord international. En revanche, le contrôle du juge devrait s'exercer sur l'acte détachable de l'activité diplomatique et en particulier sur un acte ne visant que le fonctionnement interne du service sans se rattacher aux rapports diplomatiques entre les États concernés. Sur ce point, Y. M. prétend que c'est à tort que les premiers juges ont fondé leur raisonnement sur des documents français postérieurs à l'ordonnance attaquée. Au surplus, il fait valoir que les termes de ces documents ne permettraient pas d'établir une intervention des autorités françaises dans sa révocation mais seulement dans le choix de son successeur. Il affirme que sa révocation a été prononcée par le seul Prince souverain, sans accord ni décision commune des autorités françaises. Subsidiairement, à supposer qu'un accord soit intervenu entre la France et Monaco, il n'aurait aucunement porté sur la conduite des relations diplomatiques entre les deux pays. En troisième lieu, Y. M. soutient que la responsabilité pour faute de l'État de Monaco se trouve engagée du fait de l'illégalité fautive de l'ordonnance intervenue sans information préalable, ni communication de son dossier à l'intéressé ni aucune procédure quelconque, en violation de l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme. Il ajoute qu'en violation de ce même texte, il n'aurait pu bénéficier d'un jugement équitable devant un Tribunal indépendant. En quatrième lieu, il rappelle que sa « révocation » a été précédée d'une campagne de presse tendant faussement à mettre en doute son comportement et ses qualités professionnelles, et prétend que l'État a commis une faute en ne le protégeant pas contre les attaques dont il faisait l'objet. En cinquième lieu, à supposer que la Cour s'estime incompétente pour connaître de la validité de l'ordonnance, Y. M. demande que cet examen soit renvoyé au Tribunal suprême et qu'il soit sursis à statuer. En sixième lieu et subsidiairement, Y. M. prétend que la responsabilité de l'État serait engagée sans faute du fait des conditions d'intervention de la décision attaquée et de l'existence d'un préjudice « spécial et suffisamment grave ». En septième lieu, et enfin, Y. M. estime que son préjudice, résultant de sa perte de revenus, de son absence de promotion, de l'atteinte à son honneur et de ses frais de déplacement, se monte à 1 500 000 francs. Il demande en conséquence à la Cour : d'infirmer le jugement entrepris de déclarer l'État de Monaco responsable du préjudice subi du fait de sa révocation du 12 février 1990. de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 1 500 000 francs à titre de dommages-intérêts. subsidiairement de renvoyer les parties devant le Tribunal suprême en appréciation de la validité de l'ordonnance souveraine du 12 février 1990 et de surseoir à statuer jusqu'à la décision du Tribunal suprême. de condamner l'État de Monaco aux dépens. L'État de Monaco pour sa part, expose en premier lieu qu'il appartenait au Tribunal de déterminer sa propre compétence et en conséquence de déterminer la nature de l'acte litigieux et de le qualifier afin de déterminer s'il y avait lieu éventuellement à renvoi préjudiciel. Il estime que c'est ainsi à bon droit et sans aucune contradiction que les premiers juges ont procédé à la qualification de l'acte contesté. En deuxième lieu, l'État, après avoir rappelé les termes de la convention franco-monégasque du 28 juillet 1930, soutient que la décision de mettre fin aux fonctions d'Y. M. émane des deux États contractants et que, même si elle se traduit dans chacun des pays par des instruments distincts, elle revêt un caractère commun et s'inscrit directement dans le cadre des relations bilatérales franco-monégasques et de l'application de la convention précitée. Il ajoute que rien ne s'oppose à ce que le Tribunal pour les besoins de la qualification, se fonde sur des éléments postérieurs à l'acte concerné. Il en conclut que c'est à juste titre que les premiers juges ont qualifié la décision contestée d'acte de gouvernement. En troisième lieu, l'État relève qu'Y. M., dans le recours gracieux adressé le 3 avril 1990 à Son Excellence monsieur le ministre d'État, avait expressément et valablement déclaré ne pas contester la validité de l'ordonnance souveraine du 12 février 1990. Il relève qu'il n'a introduit aucun recours direct devant le Tribunal suprême et qu'il n'a pas conclu au renvoi préjudiciel au cours de la première instance. Il estime donc que cette demande, présentée pour la première fois en appel, est irrecevable. En quatrième lieu, l'État de Monaco affirme qu'Y. M. n'a fait de sa part l'objet d'aucune révocation ou sanction, même déguisée. Il rappelle d'une part qu'un fonctionnaire détaché n'a aucun droit à être maintenu dans ses fonctions de détachement et peut être remis à tout moment à la disposition de son corps d'origine. Il ajoute que la fonction de directeur de la Sûreté Publique est un emploi supérieur pour lequel la nomination ou le retrait des fonctions relèvent de la décision discrétionnaire de l'autorité compétente. Il en déduit qu'aucune procédure particulière n'est prévue en la matière et que l'Administration n'était tenue à aucune communication préalable d'un dossier. Il fait observer sur ce point que la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme n'est pas applicable à Monaco et qu'au surplus ses dispositions n'ont aucunement été violées. Il ajoute que l'opportunité d'une mesure prise dans l'intérêt du service ne peut être discutée au contentieux. En cinquième lieu, l'État de Monaco soutient qu'une éventuelle protection d'Y. M. contre les attaques dont il aurait fait l'objet aurait dû être demandée auprès de son corps d'origine. En sixième lieu, il déclare n'avoir aucune responsabilité du fait des conditions du reclassement d'Y. M. dans l'Administration française. En septième lieu, l'État de Monaco soutient que les conditions d'une responsabilité sans faute ne sont pas réunies dans la mesure où l'appelant n'établit pas l'existence d'un préjudice anormal et spécial en relation directe avec l'acte incriminé. En huitième lieu, et enfin, l'État déduit de ce qui précède qu'il ne peut être tenu à l'indemnisation d'un quelconque préjudice. L'État de Monaco demande en conséquence à la Cour : de confirmer le jugement entrepris, de débouter Y. M. de toutes ses demandes, fins et conclusions. de le condamner aux dépens. Cela étant exposé, la Cour :