Cour de Révision de Monaco, 01 octobre 1990, n° 26012

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 01 octobre 1990, n° 26012 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'examen des faits ayant donné naissance au litige soumis à la Cour de révision de la Principauté de Monaco à l'occasion de son arrêt du 1er octobre 1990 s'inscrit dans un cadre matériel que la brièveté inhérente aux décisions de radiation ne permet d'appréhender que de manière parcellaire, mais néanmoins éclairante quant aux enjeux substantiels sous-jacents. La décision rapportée révèle l'existence d'un différend opposant une entité corporative professionnelle, l'Ordre des architectes de Monaco, à la puissance publique elle-même, l'État de Monaco.

Au cœur de cette opposition figure une série d'opérations immobilières ou d'aménagement dont le détail factuel, notamment l'emplacement, la nature exacte des ouvrages projetés ou édifiés, ainsi que les dates précises des actes administratifs initiaux, reste extérieur au texte de la décision (non précisé dans la décision). Toutefois, le motif substantiel de la discorde est clairement énoncé à travers la mention de l'objet de la question préjudicielle antérieurement formulée : l'État de Monaco s'était délivré à lui-même des autorisations de construire.

La particularité de ces autorisations administratives résidait dans les modalités de conception ou de présentation des projets architecturaux afférents. En effet, il ressort des constatations de l'arrêt que l'État de Monaco avait procédé à la délivrance de ces autorisations de construire « sans avoir eu recours à un architecte autorisé à exercer en Principauté ».

C'est précisément cette absence d'intervention d'un praticien habilité et inscrit ou autorisé à exercer sur le territoire monégasque qui a provoqué la réaction de l'Ordre des architectes de Monaco. Agissant manifestement pour la défense des prérogatives légales de la profession qu'il représente et du monopole ou de l'exigence d'intervention d'un architecte autorisé pour l'obtention de permis de construire (les fondements textuels exacts invoqués à l'origine par l'Ordre étant non précisés dans la décision), l'organisme professionnel a contesté la régularité des opérations ainsi menées par l'administration monégasque. La question factuelle initiale se doublait ainsi immédiatement d'une problématique touchant à la légalité des actes administratifs unilatéraux par lesquels l'État s'auto-autorisait à édifier des ouvrages en s'affranchissant des règles relatives au recours obligatoire à un architecte agréé en Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le cheminement procédural ayant abouti à l'arrêt du 1er octobre 1990 témoigne d'un contentieux au long cours, jalonné par plusieurs décisions juridictionnelles majeures qui illustrent le fonctionnement des voies de recours et des mécanismes de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque.

La phase initiale de l'instance devant les premiers juges, à savoir la date de l'assignation, la juridiction de première instance saisie ainsi que le sens et les motifs du jugement rendu en premier ressort, demeure en dehors du champ des visas de l'arrêt commenté (non précisé dans la décision). Le parcours procédural formellement retracé par la Cour de révision débute au stade de l'appel. La Cour d'appel de Monaco, saisie du litige opposant l'Ordre des architectes de Monaco à l'État de Monaco, a statué par un arrêt rendu le 8 novembre 1988 (dont le dispositif exact et la motivation sont non précisés dans la décision).

Cette décision des juges du second degré a fait l'objet d'un pourvoi en révision (l'identité de la partie demanderesse au pourvoi initial étant non précisée dans la décision). Ce recours a conduit la Cour de révision à rendre un premier arrêt le 4 octobre 1989, prononçant la cassation de l'arrêt de la Cour d'appel du 8 novembre 1988. Conformément aux règles régissant l'organisation judiciaire monégasque lorsque la Haute juridiction statue au fond après cassation, l'affaire a été renvoyée devant la Cour de révision elle-même, statuant dès lors « sur renvoi après cassation ».

Dans le cadre de cette instance de renvoi après cassation, la Cour de révision s'est heurtée à une difficulté sérieuse touchant à la compétence respective des juridictions de l'ordre judiciaire et du juge constitutionnel et administratif monégasque, le Tribunal suprême. Le litige soulevait en effet la question de la régularité des autorisations administratives de construire que l'État s'était délivrées. Ne pouvant trancher elle-même cette question relevant de la compétence exclusive d'attribution du Tribunal suprême, la Cour de révision a rendu, le 7 mai 1990, un arrêt avant dire droit.

Par cette décision préparatoire et de sursis à statuer du 7 mai 1990, la Cour de révision a formellement soulevé une question préjudicielle. Elle a imparti « à la partie la plus diligente un délai de 2 mois à partir de sa date pour saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État de Monaco s'était délivré sans avoir eu recours à un architecte autorisé à exercer en Principauté ».

L'instance devant la Cour de révision se trouvait ainsi suspendue dans l'attente de l'accomplissement de cette diligence procédurale par l'Ordre des architectes ou par l'État de Monaco, et de la décision subséquente du Tribunal suprême sur la validité des actes administratifs litigieux. Cependant, à l'expiration du délai de deux mois courant à compter du 7 mai 1990, le greffier en chef a établi, en date du 10 juillet 1990, un certificat attestant qu'aucun recours en appréciation de validité n'avait été déposé devant le Tribunal suprême dans le délai prescrit. C'est en l'état de cette carence procédurale constatée officiellement que la Cour de révision, composée de MM. Bel, premier président et rapporteur, Pucheus, vice-président, Charliac et Vellieux, conseillers, en présence de M. Serdet, premier substitut du procureur général, a repris l'examen du dossier à l'audience du 1er octobre 1990, sans que de nouvelles prétentions au fond des parties ne soient mentionnées (non précisé dans la décision).

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La problématique juridique soumise à la Cour de révision le 1er octobre 1990 s'était intégralement déplacée du terrain substantiel du droit de l'urbanisme et de la réglementation de la profession d'architecte vers le terrain strictement processuel de la sanction des délais judiciaires et de la gestion du rôle de la juridiction suprême.

La question de droit qui se posait à la Haute juridiction, statuant sur renvoi après cassation à la suite de son propre arrêt avant dire droit, peut être formulée dans les termes suivants : quelle est la sanction procédurale applicable à l'instance en cours devant la Cour de révision lorsque les parties s'abstiennent de saisir le Tribunal suprême d'un recours préjudiciel en appréciation de validité d'un acte administratif dans le délai impératif qui avait été imparti à la partie la plus diligente par un précédent arrêt avant dire droit ?

Autrement dit, il s'agissait de déterminer le sort de la procédure pendante devant le juge judiciaire de renvoi dès lors que la condition suspensive et nécessaire à la reprise et au jugement au fond du litige — à savoir la purge de la question préjudicielle de légalité administrative devant la juridiction compétente — n'avait pas été mise en œuvre par les plaideurs dans le cadre temporel fixé par le juge. La Cour devait-elle statuer au fond en tirant les conséquences de cette abstention au détriment de la partie sur qui pesait la charge de la preuve ou de l'allégation d'illégalité, prononcer une déchéance ou une forclusion définitive, ou recourir à une mesure d'administration judiciaire affectant le maintien de l'affaire au rôle ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par la Cour de révision dans son arrêt du 1er octobre 1990 se caractérise par une rigueur syllogistique absolue et une économie de moyens remarquable, propres aux décisions tirant les conséquences purement objectives d'un constat procédural. La motivation s'articule autour de trois temps distincts qui s'enchaînent de manière mécanique.

En premier lieu, la Cour procède au rappel du cadre processuel contraignant qu'elle avait elle-même institué. Visant son précédent « arrêt avant dire droit rendu [...] le 7 mai 1990 », elle rappelle la teneur exacte de l'injonction procédurale adressée aux colitigeants : « Attendu que cette décision impartissait à la partie la plus diligente un délai de 2 mois à partir de sa date pour saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire que l'État de Monaco s'était délivré sans avoir eu recours à un architecte autorisé à exercer en Principauté ». Par ce premier attendu, la Cour pose la majeure de son raisonnement : l'existence d'une obligation procédurale enserrée dans un délai préfix de deux mois, dont le point de départ était fixé au jour même du prononcé de l'arrêt avant dire droit (le 7 mai 1990), et dont la charge incombait indifféremment « à la partie la plus diligente », c'est-à-dire à celle qui avait le plus intérêt à voir l'instance progresser vers son dénouement.

En deuxième lieu, la juridiction établit la mineure factuelle et procédurale de son syllogisme en constatant l'inexécution de cette diligence à l'expiration du terme fixé. Le délai de deux mois ayant couru à compter du 7 mai 1990, il arrivait à échéance au début du mois de juillet 1990. Pour établir avec une certitude juridique irréfragable l'abstention des parties, la Cour s'appuie sur un acte authentique interne à l'administration des juridictions : « Attendu qu'il résulte d'un certificat du greffier en chef en date du 10 juillet 1990 qu'aucun recours n'a été déposé à cette fin devant le tribunal suprême dans le délai prescrit ». Le certificat du greffier en chef, dressé postérieurement à l'expiration du délai de deux mois, constitue la preuve officielle et suffisante de la carence commune de l'Ordre des architectes et de l'État de Monaco. La Cour ne recherche pas les causes de cette inaction ; le constat est purement objectif et formel.

En troisième et dernier lieu, la Cour de révision tire la conséquence juridique directe et immédiate de la confrontation entre l'exigence posée par l'arrêt avant dire droit et le constat de carence établi par le greffe : « Qu'il convient dès lors de radier l'affaire du rôle ». Par l'emploi de la locution consécutive « dès lors », la Haute juridiction présente la radiation du rôle comme l'issue naturelle et nécessaire de l'inobservation du délai imparti pour la saisine préjudicielle. L'instance ne pouvant plus recevoir d'impulsion vers son règlement au fond faute d'accomplissement de l'acte préalable requis devant le Tribunal suprême, la Cour refuse de maintenir artificiellement l'affaire parmi les dossiers en cours d'instruction ou de jugement et prononce son retrait du rôle.

C. Le dispositif

Conformément à la motivation qui le précède, le dispositif de l'arrêt rendu par la Cour de révision le 1er octobre 1990 est d'une extrême concision :

« PAR CES MOTIFS, Déclare l'affaire rayée du rôle. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 1er octobre 1990 par la Cour de révision dans l'affaire opposant l'Ordre des architectes de Monaco à l'État de Monaco, bien que revêtu en apparence des atours modestes d'une simple décision d'administration judiciaire prononçant une radiation du rôle, offre un prisme d'analyse particulièrement riche sur l'articulation des compétences juridictionnelles à Monaco et sur le régime procédural des questions préjudicielles. En s'en tenant strictement aux éléments révélés par le texte de la décision, plusieurs enseignements fondamentaux doivent être dégagés quant à l'architecture du contentieux monégasque.

Tout d'abord, la décision met en lumière la dualité fonctionnelle des compétences juridictionnelles au sein de la Principauté, bien que celle-ci ne connaisse pas un dualisme juridictionnel organique calqué à l'identique sur celui de systèmes étrangers. L'arrêt rappelle en effet que la Cour de révision, au sommet de la hiérarchie judiciaire, a dû surseoir à statuer le 7 mai 1990 pour que le Tribunal suprême soit saisi « d'un recours en appréciation de la validité des autorisations de construire ». Ce mécanisme démontre l'incompétence des juridictions judiciaires ordinaires — y compris de la Cour de révision statuant au fond sur renvoi après cassation — pour apprécier par elles-mêmes la légalité ou la validité d'actes administratifs individuels tels que des autorisations de construire délivrées par l'État, lorsque cette appréciation commande l'issue d'un litige civil ou professionnel.

L'existence de ce « recours en appréciation de validité » sur renvoi de l'autorité judiciaire illustre le monopole du Tribunal suprême en matière de contrôle de la régularité des actes administratifs. Lorsque la solution d'un procès pendant devant les tribunaux judiciaires dépend de la validité d'une décision administrative, le juge judiciaire ne peut ni trancher la question lui-même (principe de séparation des autorités et de spécialisation du juge administratif et constitutionnel qu'est le Tribunal suprême), ni écarter l'acte sans qu'il ait été préalablement statué sur sa validité par le juge compétent. Le mécanisme de la question préjudicielle s'impose alors comme le trait d'union indispensable entre le contentieux judiciaire et le contentieux administratif dévolu au Tribunal suprême.

Ensuite, l'arrêt apporte un éclairage décisif sur la technique même du renvoi préjudiciel en droit processuel monégasque. Il ressort des visas et motifs que dans son arrêt avant dire droit du 7 mai 1990, la Cour de révision n'a pas saisi directement, de greffe à greffe, le Tribunal suprême. Elle a imparti « à la partie la plus diligente un délai de 2 mois à partir de sa date pour saisir le Tribunal suprême ». Ce mode opératoire consacre le principe dispositif dans la mise en œuvre de la question préjudicielle : si le juge judiciaire a le devoir de relever son incompétence sur la question accessoire de droit public et d'ordonner le sursis à statuer, l'impulsion procédurale permettant de saisir effectivement le juge de renvoi préjudiciel demeure l'apanage exclusif des parties au litige.

L'expression « à la partie la plus diligente » revêt ici une importance théorique majeure. En ne désignant pas nominativement l'Ordre des architectes ou l'État de Monaco comme débiteur exclusif de l'obligation de saisir le Tribunal suprême, la Cour de révision avait placé les deux plaideurs sur un pied d'égalité formelle face à la suite de l'instance. Certes, d'un point de vue substantiel, la partie qui conteste la validité de l'acte administratif (en l'occurrence, selon toute vraisemblance au vu de la configuration du litige décrite dans l'arrêt, l'Ordre des architectes contestant les autorisations délivrées sans recours à un architecte autorisé) est celle qui a l'intérêt premier à saisir le Tribunal suprême pour faire constater l'illégalité alléguée. Néanmoins, le défendeur (l'État de Monaco) disposait également, en vertu de la formule employée par l'arrêt du 7 mai 1990, de la faculté de saisir le Tribunal suprême s'il souhaitait purger rapidement le débat sur la validité de ses propres autorisations et obtenir un arrêt définitif au fond devant la Cour de révision.

En outre, la fixation d'un délai préfix de « 2 mois à partir de sa date » (c'est-à-dire à compter du prononcé de l'arrêt avant dire droit du 7 mai 1990) témoigne du souci de la Cour de révision de ne pas laisser les instances en sursis à statuer s'éterniser indéfiniment au gré de l'inertie des plaideurs. Le sursis à statuer pour question préjudicielle comporte en effet un risque inhérent de paralysie du procès : si la partie qui a soulevé l'exception d'illégalité devant le juge judiciaire s'abstient ensuite de saisir le juge administratif, le cours de la justice est entravé. L'encadrement de la démarche préjudicielle dans un délai strict de deux mois constitue l'antidote processuel à ce risque dilatoire.

Enfin, la nature de la sanction choisie par la Cour de révision dans l'arrêt du 1er octobre 1990 mérite une analyse approfondie. Face au constat dressé par le greffier en chef le 10 juillet 1990 attestant de l'absence de tout recours déposé devant le Tribunal suprême, la Cour prononce la radiation de l'affaire du rôle (« Déclare l'affaire rayée du rôle »). Le sommaire de la décision érige d'ailleurs cette solution en règle générale : « Dès lors qu'un arrêt avant dire droit (7 mai 1990) a imparti à la partie la plus diligente de saisir le tribunal suprême dans un certain délai pour juger une question préjudicielle et qu'aucun recours n'a été déposé à cette fin dans ce délai, l'affaire doit être radiée du rôle. »

Le choix de la radiation du rôle — plutôt que le prononcé d'un arrêt au fond rejetant les prétentions de la partie qui se prévalait de l'irrégularité des autorisations de construire — est lourd de signification juridique. Dès lors que la Cour de révision avait jugé, par son arrêt avant dire droit du 7 mai 1990, que l'appréciation de la validité des autorisations de construire par le Tribunal suprême était un préalable nécessaire à la résolution du litige au fond, elle se trouvait dans l'impossibilité logique et juridique de trancher le fond tant que cette question n'était pas résolue, à moins de revenir sur l'autorité ou la nécessité de son propre arrêt avant dire droit. L'abstention des deux parties d'accomplir la diligence requise manifestant un désintérêt apparent pour la poursuite de l'instance ou une renonciation de fait à faire trancher le point de droit bloquant, la Cour sanctionne ce défaut de diligence par le retrait de l'affaire du rôle des affaires en cours.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

Pour les praticiens du droit exerçant en Principauté de Monaco — avocats-défenseurs, avocats et conseils des administrations publiques —, l'arrêt de la Cour de révision du 1er octobre 1990 comporte des enseignements pratiques de premier ordre, tant en ce qui concerne la conduite des procédures impliquant une question préjudicielle que dans la gestion rigoureuse des délais judiciaires.

La première implication pratique majeure réside dans la vigilance absolue qu'impose le point de départ du délai imparti par un arrêt avant dire droit de la Cour de révision. Dans l'espèce commentée, l'arrêt précise que la décision du 7 mai 1990 impartissait à la partie la plus diligente « un délai de 2 mois à partir de sa date pour saisir le Tribunal suprême ». Il est fondamental pour les conseils des parties de noter que le délai courait « à partir de sa date », c'est-à-dire dès le jour du prononcé de l'arrêt avant dire droit (le 7 mai 1990), et non à compter d'une éventuelle signification ultérieure de cet arrêt (le texte ne faisant mention d'aucune signification comme point de départ).

La chronologie révélée par l'arrêt est à cet égard implacable : l'arrêt avant dire droit ayant été rendu le 7 mai 1990, le délai de deux mois expirait au début du mois de juillet 1990 ; dès le 10 juillet 1990, soit à peine quelques jours après l'échéance du terme bimestriel, le greffier en chef délivrait le certificat de non-recours qui a scellé le sort de l'instance devant la Cour de révision. Les praticiens doivent en déduire que la computation des délais fixés judiciairement par la Cour de révision s'opère avec une stricte ponctualité et que le contrôle de leur respect par le greffe est quasi immédiat. La rédaction et le dépôt d'une requête en appréciation de validité devant le Tribunal suprême étant des actes haut