Cour de Révision de Monaco, 14 mars 1991, n° 26050

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 14 mars 1991, n° 26050 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L’affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative, commerciale et sociale d’une personne morale exerçant sur le territoire monégasque, ainsi que dans le statut de son dirigeant au regard des régimes de protection sociale des travailleurs indépendants. La société en nom collectif (SNC) dénommée « C. et C. » avait pour associé-gérant M. C. M.

Pour déployer son activité commerciale au sein de la Principauté, ladite société en nom collectif bénéficiait d'une autorisation ministérielle d'exercer le commerce. Toutefois, ainsi qu'il a été formellement établi au cours des débats au fond par la production d'une lettre émanant du directeur du commerce, de l'industrie et de la propriété industrielle, cette autorisation administrative était affectée d'un terme extinctif. L'autorisation ministérielle accordée à la société C. et C. est ainsi venue à son terme le 12 décembre 1988. À cette échéance, le gouvernement princier n'a pas procédé au renouvellement de ladite autorisation d'exercer le commerce.

Parallèlement à ces vicissitudes administratives affectant la légalité de l'exploitation commerciale, la situation du dirigeant au regard des organismes sociaux monégasques a suscité un contentieux relatif au recouvrement des cotisations obligatoires. En sa qualité d'associé-gérant d'une société en nom collectif, M. C. M. relevait du statut des travailleurs indépendants, impliquant un assujettissement à deux entités distinctes chargées de la gestion des services sociaux des non-salariés : d'une part, la Caisse autonome des retraites des travailleurs indépendants (désignée dans l'arrêt sous le sigle CARTI, ou Caisse autonome des travailleurs indépendants dans le sommaire) et, d'autre part, la Caisse d'assurance maladie des travailleurs indépendants (CAMTI).

Un défaut de règlement des cotisations sociales réclamées par ces deux caisses a été constaté. Estimant que l'obligation d'affiliation et de cotisation perdurait nonobstant l'échéance de l'autorisation gouvernementale d'exercer le commerce, ou à tout le moins que les conditions légales de désaffiliation n'étaient pas réunies au regard des textes régissant tant la police du commerce que le répertoire du commerce et de l'industrie, la CARTI et la CAMTI ont engagé des poursuites afin d'obtenir le paiement des sommes qu'elles estimaient éludées, ainsi que la réparation du préjudice en résultant.

Le litige s'est ainsi cristallisé autour de la période postérieure au 12 décembre 1988 : il s'agissait de déterminer le sort des cotisations sociales afférentes à une activité commerciale dont le support administratif légal — l'autorisation ministérielle — avait disparu faute de renouvellement par l'autorité exécutive monégasque. Les faits précis relatifs au montant des cotisations réclamées, à la durée exacte de la période litigieuse antérieure ou postérieure au 12 décembre 1988, ainsi qu'au maintien éventuel d'une activité de fait ou d'une immatriculation formelle au répertoire du commerce ne sont pas davantage détaillés (non précisé dans la décision).

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le contentieux relatif au défaut de versement des cotisations dues aux caisses de travailleurs indépendants a emprunté la voie pénale. M. C. M., pris en sa qualité d'associé-gérant de la société en nom collectif C. et C., a été poursuivi devant la juridiction répressive sous la prévention de non-paiement de cotisations à ces organismes sociaux.

Dans le cadre de cette instance pénale, la CARTI et la CAMTI se sont constituées parties civiles aux fins d'obtenir la condamnation du prévenu au paiement de dommages-intérêts en réparation du préjudice découlant de l'absence de versement des cotisations obligatoires. L'affaire a été portée en première instance devant le tribunal correctionnel (dont la date du jugement et la teneur exacte du dispositif initial ne sont pas précisées dans la décision, si ce n'est par déduction du caractère « confirmatif » de l'arrêt d'appel).

Saisie par la voie de l'appel, la Cour d'appel de Monaco, statuant correctionnellement, a rendu un arrêt confirmatif le 26 novembre 1990. Par cette décision, la juridiction du second degré a débouté, partiellement ou totalement selon les chefs de demande respectifs des caisses, la CARTI et la CAMTI de leurs demandes en dommages-intérêts dirigées contre M. C. M. Pour statuer de la sorte, les juges d'appel se sont appuyés sur la lettre du directeur du commerce, de l'industrie et de la propriété industrielle attestant que l'autorisation ministérielle d'exercer le commerce accordée à la SNC C. et C. avait expiré le 12 décembre 1988 sans être renouvelée. La Cour d'appel en a déduit qu'à compter de cette date précise, la société n'était plus tenue de verser des cotisations sociales au titre d'une activité commerciale qui ne pouvait plus être légalement exercée en Principauté.

Mécontentes de cette décision rejetant leurs prétentions indemnitaires sur le volet civil de l'action correctionnelle, la CARTI et la CAMTI ont formé des pourvois en révision contre l'arrêt du 26 novembre 1990. La Cour de révision de Monaco a ainsi été amenée à statuer en matière pénale sur le mérite de ces recours, par le ministère de Maître Sanita, avocat-défenseur.

À l'appui de leurs pourvois, les caisses demanderesses ont articulé trois moyens de cassation, que la Haute juridiction a choisi d'examiner conjointement (« Sur les trois moyens réunis »). L'argumentation développée par les parties civiles reposait sur un grief complexe mêlant le défaut de base légale — ou le vice de motivation par omission de référence normative — et la violation directe de plusieurs textes législatifs et réglementaires gouvernant tant le droit public économique monégasque que le droit de la sécurité sociale des indépendants.

En premier lieu, la CARTI et la CAMTI reprochaient à la Cour d'appel de s'être déterminée « sans se référer à aucune des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur relatives aux conditions d'adhésion auxdites caisses et à l'exercice du commerce ». Selon les demanderesses au pourvoi, les juges du fond auraient ainsi tranché le litige en fait, sur la seule foi de la lettre administrative constatant le non-renouvellement de l'autorisation, en omettant d'ancrer leur décision dans le corpus normatif applicable.

En second lieu, et par voie de conséquence, les pourvois soutenaient que l'arrêt confirmatif attaqué avait violé deux ensembles de normes :

• D'une part, les textes régissant la police du commerce et la publicité légale des entreprises à Monaco. Les caisses invoquaient la violation des prescriptions de l'article 11 de l'Ordonnance sur la Police générale du 6 juin 1867 concernant l'exercice par des étrangers d'une activité commerciale à Monaco, ainsi que la violation des dispositions des articles 1 et 12 de la loi n° 721 du 27 décembre 1961 sur le répertoire du commerce et de l'industrie. Bien que le détail de l'articulation de ces textes par les mémoires ampliatifs ne soit pas intégralement reproduit (non précisé dans la décision), la mention des articles 1 et 12 de la loi n° 721 suggère que les caisses entendaient vraisemblablement lier le maintien de l'obligation de cotiser à des critères formels liés à l'inscription ou à l'absence de radiation du répertoire du commerce et de l'industrie, ou aux conditions générales de cessation d'activité des commerçants étrangers.
• D'autre part, les textes propres au droit de la protection sociale des non-salariés. Les demanderesses faisaient grief à la Cour d'appel d'avoir violé l'article 9 de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur les retraites des travailleurs indépendants, ainsi que les articles 9 et 10 de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 instituant un régime de prestations sociales au profit de ces mêmes travailleurs. Ces dispositions, relatives au fonctionnement de l'affiliation, de l'immatriculation ou du recouvrement des cotisations auprès de la CARTI et de la CAMTI, imposaient selon les caisses le maintien du versement des cotisations par l'associé-gérant, nonobstant l'expiration du titre administratif d'exercice.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision de Monaco était saisie d'une question de droit substantielle, doublée d'une interrogation méthodologique sur l'office du juge du fond en matière de motivation des décisions de justice.

Sur le plan substantiel, le problème juridique central consistait à déterminer l'incidence de la péremption du titre administratif autorisant l'exercice du commerce en Principauté sur l'obligation d'affiliation et de cotisation aux régimes de protection sociale des travailleurs indépendants. Plus précisément, il s'agissait de savoir si un commerçant (en l'occurrence l'associé-gérant d'une société en nom collectif) demeure légalement tenu d'être affilié et de verser des cotisations sociales à la Caisse autonome des retraites des travailleurs indépendants (CARTI) et à la Caisse d'assurance maladie des travailleurs indépendants (CAMTI) postérieurement à la date à laquelle l'autorisation ministérielle d'exercer le commerce accordée à la société est venue à son terme sans avoir été renouvelée par le gouvernement princier.

Autrement dit, l'assujettissement aux régimes sociaux institués par la loi n° 644 du 17 janvier 1958 et par la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 dépend-il d'une situation purement formelle (telle que le maintien éventuel au répertoire du commerce ou l'absence de radiation administrative auprès des caisses en vertu des articles 9 et 10 desdites lois) ou est-il intrinsèquement subordonné à la condition substantielle de la légalité de l'exercice de l'activité professionnelle au regard de la réglementation économique en vigueur ?

Sur le plan processuel et méthodologique, la question posée à la Haute juridiction était de savoir si une cour d'appel justifie légalement sa décision de débouter les caisses sociales parties civiles lorsque, sans viser expressément le numéro des articles des lois sociales applicables, elle déduit la cessation de l'obligation de cotiser du seul constat factuel et administratif que l'activité commerciale ne pouvait plus être légalement exercée faute de renouvellement de l'autorisation ministérielle.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter les trois moyens réunis et valider dans son intégralité l'arrêt rendu par la Cour d'appel statuant correctionnellement, la Cour de révision développe un raisonnement d'une grande rigueur synthétique, articulé autour de l'interprétation téléologique et textuelle des conditions primaires d'assujettissement aux régimes sociaux des indépendants, et du mécanisme de la référence légale implicite mais nécessaire.

Dans un premier temps, la Haute juridiction rappelle les constatations souveraines opérées par les juges du fond. La Cour d'appel s'était appuyée sur un élément de preuve documentaire émanant de l'autorité administrative compétente : une lettre du directeur du commerce, de l'industrie et de la propriété industrielle. Ce document établissait deux faits constants et objectifs : d'une part, l'autorisation ministérielle d'exercer le commerce en Principauté, initialement octroyée à la société en nom collectif C. et C., était affectée d'un terme fixé au 12 décembre 1988 ; d'autre part, à cette échéance, ladite autorisation n'avait pas fait l'objet d'un renouvellement par le gouvernement princier.

Dans un deuxième temps, la Cour de révision répond au grief des pourvois selon lequel la Cour d'appel aurait statué dans le vide juridique, sans se référer à aucune disposition législative ou réglementaire en vigueur. Pour écarter cette critique, la Cour régulatrice mobilise la technique classique du motif se référant « implicitement mais nécessairement » à la règle de droit pertinente. Ce faisant, la Cour de révision opère un déplacement décisif du terrain normatif par rapport à celui sur lequel les caisses demanderesses tentaient d'attraire le débat.

Alors que la CARTI et la CAMTI invoquaient l'article 9 de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 et les articles 9 et 10 de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 (ainsi que l'Ordonnance de 1867 et la loi de 1961 sur le répertoire du commerce), la Cour de révision remonte aux dispositions liminaires et fondamentales de ces deux mêmes lois sociales, lesquelles définissent le champ d'application matériel et personnel de l'affiliation obligatoire : à savoir l'article 2 de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 et l'article 1er de la loi n° 1048 du 28 juillet 1982.

La Cour de révision relève la teneur exacte de l'exigence posée par ces deux textes fondateurs : pour être tenues d'adhérer aux caisses en cause (CARTI et CAMTI), les personnes visées par ces textes doivent exercer leurs activités professionnelles non salariées « dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur ».

Dans un troisième temps, la Cour de révision valide le syllogisme juridique opéré par la juridiction du second degré :

• La majeure du syllogisme réside dans la règle posée par les articles 2 de la loi n° 644 et 1er de la loi n° 1048 : l'obligation d'adhésion et, partant, de cotisation aux caisses des travailleurs indépendants suppose l'exercice d'une activité non salariée conforme à la réglementation en vigueur en Principauté.
• La mineure réside dans le constat que, depuis le 12 décembre 1988, faute de renouvellement de l'autorisation ministérielle d'exercer le commerce par le gouvernement princier, l'activité commerciale de la SNC C. et C. ne pouvait plus être légalement exercée au regard de la réglementation en vigueur.
• La conclusion, que la Cour d'appel a « déduit exactement » selon les termes mêmes de la Cour de révision, est qu'à compter de cette date du 12 décembre 1988, la société (et à travers elle son associé-gérant prévenu) « n'était plus tenue de verser des cotisations sociales pour une activité commerciale qui ne pouvait plus être légalement exercée ».

En énonçant que l'activité ne pouvait plus être « légalement exercée », la Cour d'appel a utilisé une formule qui faisait écho direct, bien qu'implicite, à la condition textuelle d'un exercice « dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur » figurant aux articles 2 de la loi n° 644 et 1er de la loi n° 1048. Dès lors, le reproche d'absence de référence aux textes en vigueur tombe de lui-même : la référence légale était intrinsèquement contenue dans la qualification juridique des faits retenue par les juges d'appel.

Enfin, la Cour de révision clôt son raisonnement par une formule décisoire d'une grande fermeté : « Que par ce seul motif, la Cour d'appel a justifié sa décision ». L'emploi de l'expression « par ce seul motif » démontre que la disparition du titre légal d'exercice de l'activité commerciale constitue une condition dirimante qui rend inopérants tous les autres arguments tirés des règles de police des étrangers (Ordonnance du 6 juin 1867), des formalités du répertoire du commerce et de l'industrie (loi n° 721 du 27 décembre 1961) ou des modalités secondaires de gestion des affiliations (articles 9 et 10 des lois sociales). La condition primaire d'assujettissement faisant défaut à compter du 12 décembre 1988, l'obligation de cotiser s'est éteinte de plein droit à cette date, justifiant le rejet des demandes de dommages-intérêts des parties civiles.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation rejetant l'ensemble des griefs formulés par les organismes sociaux, la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

« PAR CES MOTIFS,

Rejette les pourvois,

Condamne les demandeurs à l'amende consignée et aux frais faits sur leurs pourvois. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 14 mars 1991 par la Cour de révision de Monaco, statuant en matière pénale sous la présidence de Monsieur Bel et sur le rapport de Monsieur le vice-président Pucheus, s'impose comme une décision de principe majeure dans l'architecture du droit social et du droit public économique monégasque. Sa portée théorique et dogmatique s'apprécie à un triple niveau : la subordination du droit de la sécurité sociale des indépendants à la légalité administrative de l'activité économique (1), la primauté de la réalité de l'habilitation légale sur le formalisme des registres publics (2), et la maîtrise de la technique de cassation relative à la motivation implicite des arrêts d'appel (3).

1. L'articulation substantielle entre police économique et droit de la protection sociale : l'exigence d'un exercice légal de l'activité

La spécificité de l'ordre juridique monégasque réside notamment dans l'encadrement étroit de la liberté du commerce et de l'industrie par des mécanismes de police administrative préalable, particulièrement à l'égard des personnes physiques étrangères et des sociétés. L'exercice d'une activité commerciale en Principauté n'est pas un simple fait matériel laissé à la libre initiative privée ; il est fréquemment conditionné par l'octroi d'une autorisation ministérielle délivrée par le gouvernement princier, laquelle peut être assortie d'un terme et soumise à renouvellement.

L'intérêt majeur de l'arrêt du 14 mars 1991 est de définir avec une précision chirurgicale l'effet réflexe de cette réglementation administrative sur le droit de la sécurité sociale. Les lois monégasques instituant la protection sociale des travailleurs indépendants — à savoir la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur les retraites des travailleurs indépendants et la loi n° 1048 du 28 juillet 1982 instituant un régime de prestations sociales au profit de ces mêmes travailleurs — ont pris soin de définir leur périmètre d'assujettissement en renvoyant au droit économique général. En disposant respectivement en leur article 2 (pour la loi n° 644) et en leur article 1er (pour la loi n° 1048) que sont assujetties les personnes qui exercent leurs activités professionnelles non salariées « dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur », le législateur monégasque a érigé la régularité administrative de l'exploitation en condition sine qua non de l'affiliation obligatoire.

La Cour de révision consacre ici une conception objective et légale du statut de travailleur indépendant. On aurait pu concevoir, selon une approche purement autonomiste ou fiscaliste du droit de la sécurité sociale, que les caisses sociales (CARTI et CAMTI) soient fondées à réclamer des cotisations tant que la structure sociétaire (la SNC C. et C.) n'était pas dissoute, ou tant que les formalités de radiation n'avaient pas été accomplies auprès d'elles, voire au titre d'une éventuelle poursuite de fait des opérations commerciales. Telle n'est pas la voie retenue par la Haute juridiction monégasque.

En jugeant qu'à compter du 12 décembre 1988, date d'expiration de l'autorisation ministérielle non renouvelée, « la société n'était plus tenue de verser des cotisations sociales pour une activité commerciale qui ne pouvait plus être légalement exercée », la Cour de révision pose un principe d'unité de l'ordre juridique : le droit social ne saurait imposer une obligation légale de cotiser au titre d'une activité que le droit administratif prohibe désormais. Dès lors que la capacité juridique d'exercer le commerce en Principauté s'éteint par le non-renouvellement du titre gouvernemental, le fait générateur légal de l'assujettissement à la CARTI et à la CAMTI disparaît simultanément et de plein droit. L'affiliation obligatoire ne peut survivre à la perte du droit d'exercer la profession qui en constitue le support.

2. La