Cour de Révision de Monaco, 06 octobre 1994, n° 26311

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 06 octobre 1994, n° 26311 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'appréciation de la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière hautement réglementée des baux d'habitation relevant du secteur protégé, et plus spécifiquement dans le cadre d'une opération de promotion immobilière impliquant la démolition d'un bâti ancien pour édifier un immeuble neuf.

En l'espèce, la société Sefonil s'est portée acquéreur d'une villa située sur le territoire monégasque (l'adresse exacte et la date de l'acquisition ne sont pas précisées dans la décision). Cette acquisition immobilière répondait à une finalité précise de promotion et de densification urbaine : la société cessionnaire avait acquis le bien en vue de procéder à sa destruction intégrale et de construire, sur le même emplacement foncier, un nouvel ensemble immobilier.

Les modalités financières et juridiques de cette cession comportaient une particularité notable, fréquente dans les opérations de promotion immobilière : l'ancienne propriétaire de la villa, la dame M. Vve M. (telle qu'identifiée dans l'intitulé de la décision), avait perçu une partie ou la totalité du prix de vente sous la forme d'une dation en paiement. Aux termes de ce mécanisme, la venderesse devait recevoir en propriété quelques appartements au sein du futur immeuble nouvellement construit par la société Sefonil. De surcroît, l'acte d'achat conclu entre l'ancienne propriétaire et la société promotrice contenait une stipulation expresse destinée à aménager le sort des occupants de l'immeuble voué à la démolition.

En effet, lors de la vente et préalablement à la destruction de l'édifice, un appartement situé dans la villa était donné à bail à Madame M. D. C., laquelle possédait la nationalité monégasque. Cette qualité nationale conférait à la preneuse le statut protecteur institué par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. L'exécution des travaux de démolition puis de reconstruction rendant la totalité du local utilisé par la locataire inutilisable, son éviction des lieux s'est avérée indispensable.

Durant la phase d'exécution des travaux de démolition de la villa et d'édification du nouvel ensemble immobilier, la société Sefonil a pourvu à l'hébergement temporaire de Madame M. D. C. en la logeant à titre provisoire. Toutefois, une fois la construction du nouvel immeuble achevée (la date d'achèvement n'est pas précisée dans la décision), la locataire évincée a entendu faire valoir ses prérogatives légales définitives. Elle a ainsi réclamé directement auprès de la société Sefonil, nouveau propriétaire ayant procédé à la reconstruction, le bénéfice de son droit au relogement à titre définitif.

La société Sefonil s'est opposée à cette réclamation. Pour décliner toute obligation de relogement définitif dans les locaux dont elle avait conservé la propriété au sein de l'immeuble neuf, la société promotrice s'est prévalue des stipulations de l'acte d'achat conclu avec la venderesse. Selon l'argumentation de l'acquéreur, le contrat de vente mettait expressément à la charge de l'ancienne propriétaire l'obligation de reloger Madame M. D. C. au sein des appartements que ladite venderesse avait reçus à titre de dation en paiement dans le nouvel ensemble immobilier. Ce refus d'exécuter l'obligation légale de relogement définitif sur l'assiette globale du nouvel immeuble a cristallisé le différend, conduisant les parties devant les juridictions monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus opposé par le constructeur, le litige a été porté devant les juridictions du fond de la Principauté (les détails relatifs à la procédure de première instance, notamment la date du jugement et la juridiction précise, ne sont pas précisés dans la décision). L'affaire a ensuite été dévolue à la Cour d'appel de Monaco, laquelle a statué par un arrêt rendu le 14 décembre 1993.

Par cette décision d'appel, les juges du second degré ont accueilli les prétentions de la locataire, Madame M. D. C., et ont condamné la société Sefonil à procéder à son relogement définitif. La Cour d'appel a considéré que le nouveau propriétaire, après avoir assuré le logement provisoire de la preneuse pendant la durée des travaux, demeurait légalement tenu de la reloger à titre définitif en lui proposant, par voie de priorité dans l'immeuble reconstruit, des locaux correspondant à ses besoins. Les juges d'appel ont jugé que ce droit de priorité pouvait s'exercer sur l'entier immeuble reconstruit et ne saurait être cantonné aux seuls locaux remis à la venderesse en dation en paiement. En outre, la Cour d'appel a écarté la clause de l'acte de vente transférant la charge du relogement sur l'ancienne propriétaire, estimant que les dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 revêtaient un caractère d'ordre public et que le contrat de vente, auquel la locataire n'était pas partie, était contraire à la loi et ne pouvait décharger le constructeur de son obligation légale.

Mécontente de cette issue, la société Sefonil a formé un pourvoi en révision à l'encontre de l'arrêt du 14 décembre 1993. Au soutien de son recours devant la Haute juridiction monégasque, la demanderesse au pourvoi a développé une argumentation articulée autour de deux moyens, que la Cour de révision a choisi d'examiner conjointement. Ces moyens se décomposaient en plusieurs branches critiquant tant l'interprétation littérale et téléologique de l'ordonnance-loi n° 669 que la qualification de son caractère d'ordre public et l'effet des conventions particulières.

En premier lieu, la société Sefonil faisait grief à l'arrêt attaqué d'avoir violé les articles 34, 35 et 35.2 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Selon la demanderesse :

• L'article 34 ferait obstacle à ce que le locataire puisse opposer un quelconque droit au maintien dans les lieux face à l'intention du propriétaire de détruire les locaux pour reconstruire ;
• L'article 35, dès lors que la société avait assuré le logement provisoire de la locataire pendant la durée des travaux, ne lui imposerait nullement la charge de son relogement définitif ;
• L'article 35.2 n'instituerait pas une véritable obligation de relogement définitif à la charge du propriétaire, mais se bornerait à créer un simple « droit de priorité » au profit du locataire quant à la prise à bail, auprès du constructeur, de locaux correspondant à ses besoins normaux.

En deuxième lieu, le pourvoi contestait la rigueur impérative attribuée par la Cour d'appel aux textes susvisés. La société Sefonil reprochait aux juges du fond d'avoir qualifié ces dispositions d'ordre public, alors même que, selon son analyse, elles n'étaient assorties d'aucune sanction pénale et n'édictaient aucune nullité textuelle.

En troisième lieu, la demanderesse soutenait que la Cour d'appel avait méconnu la liberté contractuelle et le droit du locataire de disposer librement de son droit de priorité au logement. Selon le pourvoi, le preneur pouvait valablement renoncer à ce droit contre le versement d'une indemnité ou en acceptant que son relogement soit pris en charge par son ancien propriétaire. En corollaire, la société Sefonil faisait grief à l'arrêt d'avoir jugé que le droit du locataire avait pour assiette l'entier immeuble reconstruit, refusant ainsi son cantonnement aux seuls lots attribués à la venderesse par voie de dation en paiement.

En quatrième et dernier lieu, dans une critique subsidiaire touchant à la théorie générale des nullités, la société Sefonil reprochait à la Cour d'appel un défaut de base légale ou d'analyse quant à la nature de l'ordre public retenu. Elle soutenait que les juges du fond auraient dû préciser si cet ordre public était de nature absolue (ordre public de direction) ou si, ayant été institué exclusivement pour la protection d'intérêts particuliers (ceux du locataire évincé), il n'était pas de nature seulement relative (ordre public de protection), ce qui aurait permis au bénéficiaire d'y renoncer ou d'accepter un aménagement conventionnel de ses droits.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision était appelée à trancher une question fondamentale touchant à l'articulation entre le droit spécial des baux d'habitation du secteur protégé et le droit commun des contrats dans le cadre des opérations de démolition-reconstruction : le propriétaire acquéreur d'un immeuble qui procède à sa démolition pour édifier un nouvel ensemble immobilier est-il tenu d'une obligation d'ordre public, pénalement et civilement sanctionnée, de reloger définitivement dans l'immeuble reconstruit le locataire monégasque évincé qu'il a provisoirement hébergé durant les travaux, sans pouvoir se décharger de cette obligation légale sur l'ancien propriétaire vendeur par l'effet d'une clause du contrat de vente prévoyant le cantonnement du relogement sur les lots remis audit vendeur en dation en paiement ?

Sous cette interrogation principale se profilaient plusieurs sous-questions déterminantes pour le régime de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 :

1. L'obligation de relogement en cas de démolition-reconstruction s'épuise-t-elle par la fourniture d'un logement provisoire durant le chantier, et quelle est la nature exacte du « droit de priorité » prévu par l'article 35.2 sur l'immeuble neuf ?
2. Les prescriptions des articles 34 à 35.2 de l'ordonnance-loi n° 669 sont-elles dépourvues de sanctions légales (nullité et sanctions pénales), ou relèvent-elles d'un ordre public impératif rendant inefficace toute convention contraire ?
3. L'effet relatif des contrats permet-il à un promoteur d'opposer au locataire protégé une stipulation du contrat d'acquisition de l'immeuble transférant la dette de relogement au vendeur ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des griefs articulés par la société Sefonil, la Cour de révision procède à une lecture systémique et combinée des dispositions de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Son raisonnement se déploie en trois temps logiques : l'exposé de l'économie générale du texte légal fondé sur un principe de contrepartie (1), la démonstration du caractère impératif et sanctionné de ce dispositif (2), et enfin l'application de ces règles d'ordre public et du principe de l'effet relatif des conventions aux faits de l'espèce (3).

1. L'économie du dispositif légal : le binôme éviction / relogement définitif

La Haute juridiction commence par rappeler le mécanisme d'équilibre institué par le législateur monégasque lorsque le droit de propriété, se manifestant par la volonté de démolir pour reconstruire, entre en conflit avec la protection statutaire du locataire de nationalité monégasque.

La Cour énonce qu'aux termes de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, le propriétaire qui a l'intention de reconstruire bénéficie d'une prérogative majeure : il « ne peut se voir opposer par son locataire monégasque aucun droit au maintien dans les lieux, lorsque la totalité du local utilisé par ce dernier est rendu inutilisable par l'exécution des travaux ». Le droit au maintien dans les lieux, pierre angulaire du secteur protégé, cède donc devant l'opération de renouvellement urbain.

Toutefois, la Cour souligne immédiatement que cette paralysie du maintien dans les lieux n'est ni gratuite ni inconditionnelle. Le propriétaire « a l'obligation, en contrepartie, de reloger le locataire évincé dans les locaux en bon état d'habitabilité et correspondant à ses besoins normaux ». Le terme « en contrepartie » est l'axe central de la motivation : la privation du bail initial fait naître une dette légale de remplacement à la charge du propriétaire destructeur.

Répondant ensuite directement à l'argumentation du pourvoi qui tentait de dissocier le logement provisoire du relogement définitif et de minimiser la portée de l'article 35.2, la Cour de révision précise la chronologie et la consistance de cette obligation. Elle relève que « si le propriétaire n'a pu le reloger à titre définitif dans d'autres locaux lui appartenant, le locataire dispose d'un droit de priorité pour obtenir dans l'immeuble reconstruit la location de locaux correspondant à ses besoins ».

Loin de considérer que l'hébergement provisoire fourni pendant les travaux libère le propriétaire, la Cour démontre que seule la fourniture d'un relogement « à titre définitif » éteint l'obligation légale. À défaut d'avoir pu fournir un tel relogement définitif dans un autre immeuble de son patrimoine dès l'éviction, le propriétaire qui s'est contenté d'un hébergement provisoire reste débiteur du relogement définitif une fois l'immeuble neuf achevé. Ce relogement définitif s'opère alors par le truchement du droit de priorité sur l'immeuble reconstruit. La Cour insiste sur le fait que ce droit de priorité n'est pas un vœu pieux ou une simple faculté dépourvue de contrainte pour le constructeur : « une procédure spécifique, obligatoire pour le propriétaire ayant reconstruit, est, au demeurant, prévue par l'article 35.2 de l'ordonnance-loi, pour permettre au locataire de retrouver ses droits dans le nouvel immeuble ». L'emploi de l'expression « retrouver ses droits » confirme la continuité de la protection légale du preneur de l'ancien vers le nouvel édifice.

2. La consécration d'un ordre public assorti de nullités et de sanctions pénales

La deuxième étape du raisonnement de la Cour de révision balaie avec fermeté l'affirmation factuellement et juridiquement erronée du pourvoi selon laquelle les articles 34 à 35.2 ne seraient assortis d'aucune nullité ni d'aucune sanction pénale, ainsi que le grief reprochant aux juges du fond de ne pas avoir distingué entre ordre public absolu et ordre public relatif.

Opérant un rappel strict des textes figurant dans l'ordonnance-loi n° 669, la Cour énonce « que toutes dispositions contraires sont, en vertu de l'article 36 de cette ordonnance frappées de nullité et passibles de sanctions pénales prévues par l'article 44 alinéa 1 du même texte ».

En mobilisant l'article 36 (qui édicte la nullité des clauses ou conventions contraires) et l'article 44 alinéa 1 (qui réprime pénalement les infractions à ces prescriptions), la Cour de révision démontre que le législateur a lui-même qualifié et organisé l'impérativité absolue de la norme. Dès lors que la violation de l'obligation de relogement et de la procédure de l'article 35.2 constitue une infraction pénale et est frappée d'une nullité textuelle expresse, le débat doctrinal soulevé par le pourvoi sur la distinction entre un ordre public absolu et un ordre public de protection seulement relatif devient inopérant. On ne saurait déroger par des conventions particulières à des lois qui, touchant à la politique du logement des nationaux et assorties de peines correctionnelles ou de police, relèvent d'un ordre public impératif indisponible pour le propriétaire.

3. L'inopposabilité et l'illicéité de la clause de décharge contenue dans l'acte de vente

Dans un troisième temps, la Cour de révision tire les conséquences de ces principes sur la situation contractuelle particulière invoquée par la société Sefonil. Elle approuve pleinement la Cour d'appel d'avoir jugé que la société promotrice avait l'obligation de reloger Madame M. D. C. à titre définitif, après l'avoir logée provisoirement pendant les travaux, en lui proposant par priorité des locaux adaptés dans l'immeuble reconstruit.

Surtout, la Cour verrouille l'impossibilité pour le constructeur de transférer sa dette légale à autrui. Elle juge que la société Sefonil « ne pouvait se décharger de cette obligation sur l'ancien propriétaire de l'immeuble en invoquant une disposition du contrat de vente, auquel la locataire n'avait pas été partie et contraire à la loi ».

La motivation combine ici deux fondements rédhibitoires pour les prétentions du promoteur :

• D'une part, le principe de l'effet relatif des contrats : le contrat de vente immobilière stipulant la dation en paiement et la prise en charge du relogement par la venderesse est une res inter alios acta à l'égard de la locataire, qui n'y a pas été partie. Une convention conclue entre le vendeur et l'acquéreur ne peut ni nuire aux droits légaux d'un tiers (le preneur), ni restreindre l'assiette de son privilège légal (l'entier immeuble reconstruit) aux seuls lots attribués au vendeur ;
• D'autre part, la contrariété à la loi d'ordre public : en vertu de l'article 36 précité, toute stipulation tendant à exonérer le « propriétaire ayant reconstruit » de la procédure obligatoire de l'article 35.2 est frappée de nullité.

Constatant que le raisonnement de la Cour d'appel est exempt de toute critique, la Cour de révision conclut qu'aucun des griefs soulevés par la demanderesse ne peut être retenu.

C. Le dispositif

La Cour de révision prononce le rejet du pourvoi dans les termes exacts suivants :

« PAR CES MOTIFS, Rejette le pourvoi ; Condamne la demanderesse à l'amende et aux dépens ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 6 octobre 1994 par la Cour de révision s'impose comme une décision de principe majeure dans l'architecture du droit monégasque des baux d'habitation régis par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour en mesurer toute la portée juridique, il convient d'analyser la manière dont la Haute juridiction articule la protection statutaire des locataires monégasques avec les impératifs du développement immobilier, tout en inscrivant sa solution dans les canons classiques du droit civil des obligations.

1. La nature réelle et personnelle de l'obligation de relogement en droit spécial monégasque

L'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 a été conçue pour remédier à la crise du logement et garantir le maintien sur le territoire national d'une population particulière — au premier chef les personnes de nationalité monégasque — dans un contexte d'exiguïté territoriale et de forte pression foncière. Toutefois, le législateur de 1959 a pris soin de ne pas figer le tissu urbain de la Principauté : interdire toute démolition au nom du droit au maintien dans les lieux aurait empêché la modernisation et la densification indispensable du parc immobilier monégasque.

C'est cet arbitrage législatif que l'arrêt commenté met magistralement en lumière à travers la notion de « contrepartie ». L'article 34 de l'ordonnance-loi lève l'obstacle du maintien dans les lieux lorsque l'intention du propriétaire est de démolir pour reconstruire et que les travaux rendent la totalité du local inutilisable. Mais cette éviction licite génère instantanément une dette légale de relogement.

L'apport essentiel de l'arrêt du 6 octobre 1994 réside dans la clarification du régime séquentiel de cette obligation (articles 35 et 35.2) et dans l'identification précise de son débiteur. Le pourvoi tentait d'accréditer une lecture minimaliste et fragmentée des textes : selon la société Sefonil, dès lors qu'elle avait fourni un logement provisoire pendant le chantier, son obligation de relogement au titre de l'article 35 était éteinte, et l'article 35.2 n'ouvrait plus qu'un simple « droit de priorité » détaché de toute obligation active de relogement définitif.

La Cour de révision condamne sans appel ce