Cour de Révision de Monaco, 10 octobre 2013, n° 12107

Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 10 octobre 2013, n° 12107 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à l'arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 10 octobre 2013 s'inscrit dans le cadre de la gestion patrimoniale de la puissance publique et, plus spécifiquement, de la passation de contrats portant sur le domaine de l'État. En l'espèce, l'État de Monaco a pris l'initiative de lancer une procédure d'appel d'offres ayant pour objet la réalisation d'une opération immobilière sur une dépendance de son domaine privé.

Dans le cadre de cette mise en concurrence, la Société Anonyme Monégasque d'Études et de Gestion Immobilière (en abrégé S.A.M.E.G.I.), ayant son siège social à Monaco, s'est portée candidate en soumettant une offre aux services compétents. Toutefois, au terme de l'examen des candidatures et des propositions soumises, l'État de Monaco a pris la décision de rejeter l'offre présentée par la société SAMEGI. Ce rejet a été motivé par l'administration par le fait que ladite offre a été jugée non conforme aux prescriptions techniques du projet immobilier envisagé. Un autre candidat a, par ailleurs, été retenu à l'issue de cette procédure d'appel d'offres.

Estimant cette décision d'éviction infondée et préjudiciable à ses intérêts, la société SAMEGI a entrepris de contester la régularité de son éviction. Dans un premier temps, elle a exercé une démarche administrative préalable en formant un recours gracieux directement auprès de l'autorité étatique contre la décision de rejet de son offre. Ce recours gracieux ayant fait l'objet d'une décision de rejet de la part de l'administration monégasque, le différend est entré dans une phase contentieuse marquée par une dualité d'actions juridictionnelles parallèles, l'une portée devant le juge de l'excès de pouvoir, l'autre engagée devant les juridictions de l'ordre judiciaire à des fins probatoires.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

À la suite du rejet de son recours gracieux, la société SAMEGI a saisi le Tribunal suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision administrative ayant écarté son offre. Parallèlement à cette instance en annulation devant la juridiction constitutionnelle et administrative, la société évincée a initié une procédure devant le juge judiciaire afin d'obtenir des éléments de preuve relatifs au déroulement de la mise en concurrence.

Plus précisément, la société SAMEGI a saisi, par voie de requête, le président du Tribunal de première instance afin de solliciter la désignation d'un huissier de justice. La mission confiée à cet officier ministériel devait consister à se faire remettre, par les services compétents de l'État de Monaco, la copie de l'intégralité des documents relatifs à la procédure d'appel d'offres litigieuse. La décision rendue en première instance sur cette requête (dont la teneur exacte et la date ne sont pas précisées dans la décision, bien qu'il s'évince de la suite de la procédure qu'elle n'avait pas fait droit à la demande) a été frappée d'appel.

Par un premier arrêt infirmatif (mentionné dans le texte de la décision comme daté du 5 mai 2001), la Cour d'appel de Monaco a fait droit aux prétentions de la société requérante en ordonnant la communication du dossier d'appel d'offres du candidat qui avait été retenu par l'État de Monaco.

Face à cette injonction de communication de pièces prononcée par la juridiction du second degré, l'État de Monaco, représenté conformément à l'article 139 du Code de procédure civile par le Ministre d'État, a de nouveau saisi la Cour d'appel. Cette saisine tendait à une double fin : l'État sollicitait, d'une part, l'interprétation et, d'autre part, la rétractation du premier arrêt infirmatif ayant ordonné la communication du dossier du candidat attributaire. Au soutien de sa démarche, l'État contestait manifestement la compétence même des juridictions de l'ordre judiciaire pour ordonner une telle mesure d'instruction in futurum ou sur requête dans un litige relevant de la sphère administrative et pendant devant le Tribunal suprême.

Statuant en matière civile après débats en chambre du conseil, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt rendu le 25 juin 2012 (non signifié), rejeté les demandes d'interprétation et de rétractation formées par l'État de Monaco. Pour justifier sa compétence matérielle et maintenir la mesure de communication précédemment ordonnée, la Cour d'appel a retenu dans ses motifs que le juge de l'ordre judiciaire est compétent pour connaître des prestations indemnitaires qui constituent les conséquences de l'annulation d'un acte administratif. En d'autres termes, les juges d'appel ont considéré qu'en dépit de la saisine du Tribunal suprême sur le volet de l'annulation, l'éventuel contentieux indemnitaire subséquent relèverait de l'ordre judiciaire, ce qui fondait selon eux la compétence du juge judiciaire pour ordonner des mesures probatoires en amont.

Mécontent de cette décision, l'État de Monaco a formé un pourvoi en révision. Par une déclaration de pourvoi souscrite au greffe général le 23 novembre 2012, accompagnée du récépissé de la Caisse des Dépôts et Consignations attestant du dépôt de la somme destinée à assurer le paiement de l'amende éventuelle prévue par la loi, le demandeur en révision a initié la procédure devant la Haute juridiction. L'instruction écrite s'est déroulée selon les règles procédurales gouvernant le pourvoi en révision : dépôt d'une requête par l'État le 20 décembre 2012, dépôt d'une contre-requête par la société SAMEGI le 17 janvier 2013, suivis d'une réplique de l'État le 25 janvier 2013 et d'une duplique de la défenderesse le 1er février 2013. Après l'établissement du certificat de clôture par le Greffier en Chef le 8 mars 2013 et le dépôt des conclusions du Ministère Public le 12 mars 2013, l'affaire a été appelée à l'audience du 3 octobre 2013 pour être jugée le 10 octobre 2013.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le pourvoi formé par l'État de Monaco soulevait une question fondamentale touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et à la répartition des compétences entre le Tribunal suprême et les juridictions de l'ordre judiciaire en matière administrative.

Il s'agissait de déterminer quelle est la juridiction matériellement compétente pour connaître d'une action en réparation (octroi de prestations indemnitaires) consécutive à l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, et, par voie de conséquence, si le juge de l'ordre judiciaire peut retenir sa propre compétence (notamment pour ordonner des mesures portant sur la remise de documents administratifs sur requête) en se fondant sur sa prétendue vocation à connaître des conséquences indemnitaires d'une telle annulation.

Plus techniquement, la Cour de révision devait répondre à la question suivante : la Cour d'appel donne-t-elle une base légale à sa décision au regard de l'article 90-B-1° de la Constitution et des articles 21, 2°, 22 et 852, 2° du Code de procédure civile lorsqu'elle se déclare compétente au motif que le juge judiciaire est compétent pour connaître des prestations indemnitaires résultant de l'annulation d'un acte administratif, alors même qu'un recours pour excès de pouvoir contre ledit acte a été formé devant le Tribunal suprême ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce conflit de compétence et censurer l'arrêt attaqué, la Cour de révision procède avec une grande économie de moyens, caractéristique de la technique de cassation, en accueillant le premier moyen du pourvoi pris en sa première branche, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres griefs soulevés par l'État de Monaco.

Le raisonnement de la Haute juridiction s'appuie sur un visa combiné d'une importance capitale, associant la norme fondamentale monégasque aux dispositions pertinentes du Code de procédure civile : « Vu l'article 90-B-1° de la Constitution ensemble les articles 21, 2°, 22 et 852, 2° du Code de procédure civile ».

L'articulation de ces textes, telle qu'explicitée dans le sommaire officiel introduisant la décision publiée, permet de comprendre la mécanique du contrôle exercé par la Cour de révision :

1. La compétence d'attribution constitutionnelle du Tribunal suprême : En vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution, en matière administrative, le Tribunal suprême statue souverainement non seulement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, mais également « sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La Constitution opère ainsi un bloc de compétence au profit du Tribunal suprême, unissant le contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir et le contentieux indemnitaire qui en est la conséquence directe.
2. La compétence résiduelle du juge judiciaire en matière administrative : Aux termes de l'article 21 du Code de procédure civile (et plus particulièrement son 2°, combiné à l'article 22), si le juge judiciaire (le Tribunal de première instance) est certes institué comme juge de droit commun en matière administrative, cette compétence générale présente un caractère strictement résiduel. Il n'a en effet à connaître « que de toutes les actions autres que celles dont la connaissance est attribuée par la Constitution ou la loi au tribunal suprême ou à une autre juridiction ». Quant à l'article 852, 2° du Code de procédure civile, il régit les pouvoirs du juge en matière d'ordonnances sur requête, lesquels ne peuvent s'exercer que dans la limite de la compétence matérielle de l'ordre juridictionnel auquel ce juge appartient.

Dès lors, en confrontant ces règles de répartition des compétences à la motivation adoptée par les juges du second degré, la Cour de révision relève la défaillance du raisonnement de l'arrêt du 25 juin 2012. La Cour d'appel avait affirmé de manière péremptoire que « le juge de l'ordre judiciaire est compétent pour connaître des prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif ».

Or, un tel motif entre en contradiction frontale avec la lettre de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui réserve précisément au Tribunal suprême l'octroi des indemnités résultant des recours en annulation pour excès de pouvoir dont il est saisi (ce qui était le cas en l'espèce, la société SAMEGI ayant saisi le Tribunal suprême d'un tel recours contre le rejet de son offre).

La Cour de révision juge par conséquent « qu'en se déterminant par un tel motif, impropre à établir sa compétence, la cour d'appel n'a pas donné de base légale à sa décision ». L'utilisation de la censure pour défaut de base légale par motif impropre démontre que la justification avancée par la Cour d'appel était juridiquement erronée et inopérante pour fonder l'intervention du juge judiciaire dans un litige dont tant le volet d'annulation que le volet indemnitaire subséquent échappaient, par détermination constitutionnelle, à la compétence résiduelle des tribunaux judiciaires.

C. Le dispositif

La sanction prononcée par la Cour de révision est une cassation totale de l'arrêt déféré, assortie d'un renvoi devant la Cour de révision autrement composée pour qu'il soit à nouveau statué sur la cause. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé :

« PAR CES MOTIFS, Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur les autres griefs, Casse et annule en toutes ses dispositions l'arrêt rendu par la cour d'appel le 25 juin 2012 ; Renvoie la cause et les parties à la prochaine session utile de la Cour de révision autrement composée ; Condamne la SAMEGI aux dépens, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sur sa due affirmation ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 10 octobre 2013 par la Cour de révision constitue une décision de principe majeure au sein de l'ordre juridique monégasque, en ce qu'elle clarifie avec une rigueur absolue la frontière des compétences entre le Tribunal suprême et les tribunaux de l'ordre judiciaire statuant en matière administrative.

Pour mesurer la portée de cette décision, il convient de rappeler la singularité du système juridictionnel de la Principauté de Monaco au regard du contentieux administratif. Contrairement aux systèmes caractérisés par un dualisme juridictionnel intégral doté d'un ordre de juridictions administratives complet (comprenant des tribunaux de premier ressort, des cours d'appel et une cour suprême administrative), l'organisation monégasque repose sur un modèle original de répartition des compétences.

Dans ce modèle, tel qu'il ressort des textes visés par l'arrêt (articles 21 et 22 du Code de procédure civile), les juridictions de l'ordre judiciaire détiennent la qualité de juge de droit commun du contentieux administratif. C'est devant le Tribunal de première instance, puis devant la Cour d'appel et la Cour de révision, que sont portés, par principe, les litiges mettant en cause l'État et les personnes publiques, notamment en matière de responsabilité extracontractuelle de la puissance publique (lorsqu'elle est détachable d'un recours en annulation) ou de contentieux contractuel et domanial.

Toutefois, cette compétence de droit commun du juge judiciaire est amputée d'un bloc de compétence constitutionnellement attribué au Tribunal suprême par l'article 90-B de la Constitution. Le texte constitutionnel confie en effet au Tribunal suprême, statuant souverainement en matière administrative :

• d'une part, les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois ;
• d'autre part, « l'octroi des indemnités qui en résultent ».

Le nœud du litige dans l'affaire État de Monaco c/ SAMEGI résidait précisément dans l'interprétation et l'articulation de ces deux sphères de compétence. Une lecture superficielle de la qualité de « juge de droit commun en matière administrative » reconnue au juge judiciaire, notamment pour le plein contentieux indemnitaire, avait conduit la Cour d'appel de Monaco à opérer une dissociation artificielle entre le contentieux de l'annulation (relevant du Tribunal suprême) et le contentieux de l'indemnisation des conséquences de cette annulation (qu'elle estimait relever du juge judiciaire).

Par son arrêt du 10 octobre 2013, la Cour de révision condamne sans appel cette lecture dissociative. Elle réaffirme la primauté et l'intégrité du bloc de compétence édicté par l'article 90-B-1° de la Constitution. L'action indemnitaire qui trouve son fondement et sa cause dans l'illégalité d'un acte administratif faisant l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir n'est pas une action autonome relevant de la compétence résiduelle du juge judiciaire au titre de l'article 21 du Code de procédure civile ; elle est l'accessoire indissociable du recours en annulation et relève, à ce titre, de la compétence exclusive et souveraine du Tribunal suprême.

Cette solution présente une double vertu systémique pour la jurisprudence monégasque :

1. Le respect de la hiérarchie des normes et des compétences constitutionnelles : L'article 21 du Code de procédure civile ne confère au juge judiciaire qu'une compétence résiduelle (« toutes les actions autres que celles dont la connaissance est attribuée par la Constitution ou la loi au tribunal suprême »). Dès lors que la Constitution attribue expressément au Tribunal suprême le pouvoir d'octroyer les indemnités résultant de l'annulation pour excès de pouvoir, la loi procédurale ordinaire commande au juge judiciaire de s'effacer. La Cour de révision se pose ici en gardienne scrupuleuse des prérogatives constitutionnelles du Tribunal suprême contre tout empiètement des juridictions ordinaires.
2. La cohérence du traitement du contentieux administratif : En refusant que le juge judiciaire s'immisce, par le biais d'ordonnances sur requête (article 852, 2° du Code de procédure civile), dans un litige portant sur un appel d'offres dont le rejet fait déjà l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême, la Cour de révision prévient tout risque de contrariété de décisions et d'interférences procédurales. Il appartient au seul juge du principal — en l'occurrence le Tribunal suprême, juge de l'excès de pouvoir et de l'indemnisation subséquente — d'apprécier l'opportunité et la légalité des mesures d'instruction ou de production de pièces nécessaires au jugement de la légalité de l'acte administratif contesté et à l'évaluation du préjudice éventuel.

Il convient par ailleurs de noter une subtilité factuelle présente dans l'arrêt qui renforce l'intérêt de la solution : l'opération immobilière litigieuse devait être réalisée sur le « domaine privé » de l'État de Monaco. Or, bien que la gestion du domaine privé relève fréquemment du droit privé et du juge judiciaire, le litige s'était cristallisé autour d'une décision administrative de rejet d'offre dans le cadre d'un appel d'offres, décision contre laquelle la société SAMEGI avait elle-même choisi de former un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal suprême. En outre, la Cour d'appel n'avait nullement cherché à fonder sa compétence sur la domanialité privée ou sur la nature de l'acte, mais s'était exclusivement placée sur le terrain de la compétence judiciaire pour connaître des « prestations indemnitaires conséquences de l'annulation d'un acte administratif ». C'est précisément ce postulat théorique erroné — qui supposait lui-même acquise la nature d'acte administratif de la décision attaquée — que la Cour de révision brise net en le qualifiant de motif impropre à établir la compétence de l'ordre judiciaire.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L'arrêt du 10 octobre 2013 délivre des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats-défenseurs, les conseils des entreprises candidates à des marchés ou appels d'offres publics à Monaco, ainsi que pour les représentants de l'administration monégasque.

1. L'impossibilité d'utiliser le juge judiciaire des requêtes comme instrument probatoire d'un recours devant le Tribunal suprême

Sur le terrain de la stratégie procédurale, la tentative de la société SAMEGI consistait à pallier l'absence ou les limites perçues des procédures de référé probatoire devant le juge administratif en sollicitant du président du Tribunal de première instance, sur le fondement de l'article 852, 2° du Code de procédure civile, la désignation d'un huissier pour se faire remettre les documents de l'appel d'offres (notamment le dossier du candidat concurrent retenu).

L'arrêt commenté ferme résolument cette voie lorsque le litige au fond relève de la compétence du Tribunal suprême. La compétence du juge des requêtes de l'ordre judiciaire est subordonnée à la compétence au fond des juridictions de l'ordre judiciaire. Un plaideur qui conteste par la voie du recours pour excès de pouvoir une décision administrative (telle qu'une décision d'éviction d'un appel d'offres) ne peut pas, parallèlement, saisir le juge civil sur requête en prétextant que le futur contentieux indemnitaire consécutif à l'annulation espérée relèvera des tribunaux judiciaires.

Pour obtenir la communication des pièces administratives et des dossiers de candidature, le requérant doit exclusivement utiliser les voies de droit et les pouvoirs d'instruction propres à la procédure devant le Tribunal suprême, lequel a toute latitude pour ordonner à l'administration la production des documents nécessaires à la vérification de la légalité des motifs de l'acte attaqué (en l'espèce, la prétendue non-conformité technique de l'offre).

2. La canalisation du contentieux indemnitaire consécutif à l'excès de pouvoir

Pour les praticiens rédigeant des recours contre les décisions des autorités administratives monégasques, la décision rappelle que