Sanctions économiques internationales, gel de fonds et obligations légales de la Caisse des dépôts et consignations — Cour de révision de Monaco, 14 janvier 2026, n° 31284
Décision commentée : Cour de révision de Monaco, 14 janvier 2026, n° 31284 (Lire sur source officielle)
Faits
Un homme d'affaires de nationalités russe et chypriote, bénéficiaire économique de plusieurs sociétés civiles immobilières (SCI) titulaires de comptes ouverts dans les livres d'un établissement bancaire monégasque (la SAM E F G Monaco), s'est vu appliquer, par décision du Ministre d'État du 15 mars 2022, une mesure de gel de l'ensemble de ces avoirs. Cette décision avait été prise en application de l'Ordonnance Souveraine n° 8.664 du 26 mai 2021 relative aux procédures de gel des fonds et des ressources économiques en application de sanctions économiques internationales.
Par la suite, le Ministre d'État a accordé des autorisations de déblocage partiel de ces fonds, destinées à couvrir les besoins d'entretien de la famille de l'intéressé ainsi que certaines dépenses urgentes. Ces autorisations se sont cependant heurtées à l'impossibilité pratique de les exécuter, la banque ne parvenant pas à effectuer les virements nécessaires, notamment en raison du refus des banques correspondantes de traiter les opérations dans le cadre du système SEPA.
Procédure
Face à l'inexécution des autorisations ministérielles de déblocage, l'intéressé et ses sociétés ont assigné l'établissement bancaire devant le juge des référés du Tribunal de première instance de Monaco. Par ordonnance du 6 décembre 2023, ce juge a condamné la banque à consigner à la Caisse des dépôts et consignations, au profit des demandeurs, diverses sommes correspondant aux montants dont le déblocage avait été autorisé, ainsi que toute somme dont le règlement serait ultérieurement autorisé par le Ministre d'État.
Des difficultés d'exécution persistant, l'intéressé et ses sociétés ont introduit une nouvelle instance en référé, cette fois en appelant l'État de Monaco en intervention forcée. Ils demandaient qu'il soit ordonné à ce dernier, par l'intermédiaire de sa Caisse des dépôts et consignations, de recevoir et consigner les fonds visés par l'ordonnance du 6 décembre 2023, sous peine d'une astreinte provisoire de 150 000 euros par jour de retard.
Par ordonnance du 17 janvier 2024, le vice-président du Tribunal de première instance a débouté les demandeurs. Sur appel, la Cour d'appel, par arrêt du 4 février 2025, a infirmé partiellement cette ordonnance et condamné l'État de Monaco à recevoir et à consigner, par sa Caisse des dépôts et consignations — le cas échéant par l'ouverture d'un sous-compte auprès de la banque —, les fonds et sommes visés au dispositif de l'ordonnance du 6 décembre 2023, aux fins que l'établissement bancaire puisse tenter de procéder aux virements nécessaires pour exécuter les décisions de déblocage partiel du Ministre d'État.
L'État de Monaco a formé un pourvoi en révision contre cet arrêt. La Cour de révision a rendu un arrêt de renvoi le 11 novembre 2025, puis, statuant hors session sur pièces, a délibéré à l'audience du 18 décembre 2025, pour rendre sa décision le 14 janvier 2026.
Question de droit
La présente affaire soulève plusieurs questions étroitement articulées :
1. Le principe de séparation des pouvoirs fait-il obstacle à ce que le juge des référés adresse une injonction à l'État, en lui ordonnant de recevoir et consigner des fonds par l'intermédiaire de sa Caisse des dépôts et consignations, lorsque cette injonction tend à imposer le respect d'obligations légales découlant de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881 ?
2. L'autorité de la chose jugée et les effets à l'égard des tiers : le juge des référés saisi d'une difficulté d'exécution peut-il imposer à l'État de Monaco — qui n'était pas partie à l'instance initiale ayant donné lieu à l'ordonnance de consignation du 6 décembre 2023 — de recevoir et consigner les fonds visés par cette ordonnance, sur le fondement de l'article 1er b, 6° de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881 ?
3. L'existence d'une contestation sérieuse tirée de l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881 sur la Caisse des dépôts et consignations fait-elle obstacle à ce que le juge des référés ordonne la mesure de consignation litigieuse ?
4. L'incertitude quant à l'efficacité concrète de la mesure ordonnée prive-t-elle celle-ci de sa justification au regard des articles 414 et 415 du Code de procédure civile ?
Solution
La Cour de révision rejette le pourvoi formé par l'État de Monaco dans toutes ses branches.
« Rejette le pourvoi, Rejette les demandes formées par l'ÉTAT DE MONACO, a A, les SCI B C 1, B C 2, B C 3, H B C et D et la SAM E F G (MONACO) sur le fondement des articles 238-1 et 459-4 du Code de procédure civile, Condamne l'ÉTAT DE MONACO aux entiers dépens, avec distraction au profit de Maître Pierre-Anne NOGHES-DU MONCEAU, avocat-défenseur et de Maître Arnaud ZABALDANO, avocat-défenseur, sous leur due affirmation, chacun en ce qui le concerne, Ordonne que les dépens distraits seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. »
Sur la première branche du moyen, relative à la séparation des pouvoirs, la Cour juge que la Cour d'appel n'a pas méconnu l'article 6 de la Constitution de la Principauté. Elle retient que l'injonction adressée à l'État ne constitue pas une ingérence du juge dans la sphère administrative, mais tend à imposer à la Caisse des dépôts et consignations le respect de ses obligations légales résultant de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881. La mesure ordonnée s'ancre ainsi dans un fondement normatif préexistant, dont le juge ne fait qu'assurer le respect.
Sur les deuxième et troisième branches, relatives à l'impossibilité d'opposer une décision à un tiers non appelé à l'instance initiale, la Cour écarte le grief en retenant que la Cour d'appel a fait une exacte application de l'article 1er b, 6° de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881, qui impose au gestionnaire de la Caisse des dépôts et consignations de recevoir des fonds consignés. Cette obligation légale est indépendante de la qualité de partie à l'instance initiale. Les branches du moyen qui postulent le contraire « ajoutent à la loi une condition qu'elle ne prévoit pas ».
Sur la quatrième branche, relative au cumul des articles 414 et 415 du Code de procédure civile, la Cour la déclare inopérante, estimant qu'elle s'attaque à un motif surabondant de l'arrêt attaqué.
Sur la cinquième branche, relative à la contestation sérieuse tenant à l'interprétation de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881, la Cour juge que la Cour d'appel n'a pas tranché une contestation sérieuse en retenant que l'obligation de recevoir des fonds consignés incombant à la Caisse des dépôts et consignations s'applique indépendamment de la cause de l'impossibilité pour le débiteur de régler directement ses créanciers.
Sur les sixième et septième branches, relatives respectivement au défaut de réponse à conclusions sur l'inefficacité prévisible de la mesure et à l'absence de certitude quant à son efficacité, la Cour écarte ces griefs en relevant que le juge n'est pas tenu de rechercher si la mesure ordonnée permettra avec certitude l'exécution des décisions du Ministre d'État, une telle exigence ajoutant à la loi une condition qu'elle ne prévoit pas.
Portée
1. Sur la séparation des pouvoirs et les injonctions à l'administration. La décision apporte une précision importante sur la portée du principe de séparation des pouvoirs en droit monégasque. La Cour de révision adopte une approche fonctionnelle et non formelle : l'injonction judiciaire adressée à l'administration ne viole pas l'article 6 de la Constitution dès lors qu'elle se borne à imposer le respect d'obligations légales préexistantes. Cette solution, cohérente avec les évolutions observées dans des systèmes juridiques voisins, distingue nettement la substitution du juge à l'administration dans l'exercice de ses attributions discrétionnaires — qui serait inconstitutionnelle — du simple rappel judiciaire d'une obligation normativement établie, qui demeure dans les limites de la fonction juridictionnelle.
2. Sur les effets de la consignation à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations. L'arrêt précise que l'obligation de la Caisse des dépôts et consignations de recevoir des fonds consignés, telle qu'elle résulte de l'article 1er b, 6° de l'Ordonnance Souveraine du 4 janvier 1881, présente un caractère légal autonome, opposable à l'État sans que celui-ci ait été partie à l'instance ayant ordonné la consignation. En d'autres termes, l'obligation de recevoir les fonds ne naît pas de la décision judiciaire de consignation en tant que telle, mais directement du texte organique régissant la Caisse. Le juge des référés, en ordonnant à l'État de s'y conformer, ne crée pas d'obligation nouvelle à sa charge : il fait produire ses effets à une obligation légale préexistante. Cette analyse présente un intérêt méthodologique certain pour la délimitation des effets des décisions de justice à l'égard des tiers institutionnels.
3. Sur le référé en difficulté d'exécution et le tiers institutionnel. L'arrêt valide l'utilisation du référé en difficulté d'exécution — fondé sur l'article 415 du Code de procédure civile — pour contraindre un tiers institutionnel dont la coopération est rendue nécessaire par la défaillance du débiteur initial. Cette solution pragmatique répond aux situations dans lesquelles l'exécution d'une décision judiciaire suppose l'intervention d'un organe public, sans que celui-ci soit tenu par l'autorité de la chose jugée de la décision dont l'exécution est recherchée. La Cour valide ainsi une forme d'extension fonctionnelle du référé, justifiée par le fait que c'est l'obligation légale de l'organe — et non la décision judiciaire initiale — qui fonde l'injonction.
4. Sur les sanctions économiques internationales et leur mise en œuvre pratique. L'affaire illustre les difficultés concrètes susceptibles de surgir dans l'articulation entre, d'une part, les régimes de gel de fonds adoptés dans le cadre de sanctions économiques internationales et, d'autre part, les autorisations partielles de déblocage accordées par l'autorité administrative compétente. La décision met en lumière la nécessité de prévoir des mécanismes permettant l'exécution effective de ces autorisations, notamment lorsque les circuits bancaires classiques se révèlent inopérants en raison du refus des banques correspondantes de traiter les opérations concernées. En mobilisant la Caisse des dépôts et consignations comme instrument de contournement de ces blocages, la juridiction monégasque explore une voie originale pour concilier le respect des sanctions et l'effectivité des droits reconnus aux personnes concernées par les mesures de déblocage partiel.
5. Sur l'office du juge des référés et l'incertitude quant à l'efficacité de la mesure. Enfin, la Cour apporte une précision notable sur les limites de l'office du juge des référés statuant sur une difficulté d'exécution : celui-ci n'est pas tenu d'établir avec certitude que la mesure qu'il ordonne permettra effectivement l'exécution de la décision dont il assure le suivi. Cette solution est de bon sens : exiger une telle certitude reviendrait à priver le juge des référés de tout pouvoir dans les situations complexes et évolutives, précisément celles où son intervention est la plus nécessaire. La formule retenue par l'arrêt attaqué — imposant à la banque de « tenter de procéder aux virements nécessaires » — avait d'ailleurs elle-même intégré cette incertitude, et la Cour de révision valide cette approche prudente.
Composition de la Cour : Cécile CHATEL-PETIT, Premier Président ; Laurent LE MESLE, Vice-Président ; François-Xavier LUCAS, Conseiller rapporteur. Greffier en chef : Nadine VALLAURI.