Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 mars 1986, n° 25205

Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 13 mars 1986, n° 25205 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans la rupture du lien unissant un agent public à son employeur hospitalier à la suite d'une série d'incidents graves liés à un état d'imprégnation alcoolique. Monsieur J.-L. L. était employé depuis le 4 août 1976 par le Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après C.H.P.G.), qui a la nature juridique d'un établissement public, en qualité de kinésithérapeute.

L'enchaînement des faits débute hors du cadre strict du service mais rejaillit immédiatement sur celui-ci. Le 14 avril 1982 (date rectifiée par le tribunal alors que le demandeur mentionnait le 15 avril), à Cap d'Ail, Monsieur J.-L. L. provoque un accident de la circulation alors qu'il conduit son véhicule automobile sous l'empire d'un état alcoolique. Cet accident occasionne des blessures à deux personnes. Immédiatement après les faits, l'intéressé prend la fuite. Placé en garde à vue dès le 14 avril 1982, il fait ultérieurement l'objet de poursuites pénales en France qui aboutissent, par un jugement du Tribunal correctionnel de Nice en date du 4 novembre 1982, à sa condamnation des chefs de conduite en état d'ivresse, délit de fuite et rébellion.

Dès le 15 avril 1982, le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace est informé oralement de l'accident survenu la veille. Constatant l'absence de l'agent, il prononce immédiatement, par une décision en date du 16 avril 1982, la suspension de Monsieur J.-L. L. de ses fonctions pour absence irrégulière, sur le fondement de l'article 40 du statut du personnel du 17 avril 1963 alors en vigueur. Par la suite, plus amplement informé des circonstances exactes des faits grâce au rapport d'un assistant de direction de la Résidence du Cap-Fleuri relatant les blessures causées aux tiers, l'état alcoolique et le délit de fuite, le directeur décide de maintenir cette mesure de suspension, nonobstant l'envoi entre-temps par l'agent d'un certificat d'arrêt de travail lié, selon les dires de ce dernier, à une dépression nerveuse altérant durablement sa santé.

Simultanément au maintien de cette suspension, la direction de l'établissement public sollicite la réunion du Conseil de discipline afin de recueillir son avis statutaire. Le processus disciplinaire et médico-administratif s'étend alors sur plus d'une année, ponctué par la bienveillance temporisatrice de l'administration et la rechute de l'agent :

En premier lieu, le Conseil de discipline se réunit une première fois le 19 mai 1982. À la demande de la direction et en application de l'article 39 du statut du 17 avril 1963, l'organisme sursoit à émettre son avis définitif dans l'attente de l'issue des poursuites pénales engagées en France. Toutefois, il émet l'avis provisoire que Monsieur J.-L. L. soit affecté, à l'issue de son congé de maladie alors déclaré, à un poste dépourvu de responsabilité. Suivant cette recommandation, l'administration affecte l'agent à la buanderie de l'établissement à compter du 30 juin 1982.

En deuxième lieu, une fois le jugement pénal rendu par le Tribunal correctionnel de Nice le 4 novembre 1982, la procédure disciplinaire reprend son cours. Une réunion prévue le 31 mars 1983 est reportée au 14 avril 1983. Lors de cette séance du 14 avril 1983, le Conseil de discipline entend deux témoins ainsi que Monsieur J.-L. L. lui-même. Le Conseil estime alors que le comportement général de l'intéressé est incompatible avec son maintien dans des fonctions le plaçant au contact des malades. Considérant toutefois que la situation de l'agent relève de la Commission médicale prévue par l'article 36 du nouveau statut du personnel entré en vigueur le 28 juillet 1982, le Conseil décide de surseoir une seconde fois à son avis définitif dans l'attente des conclusions de ladite commission, tout en recommandant le maintien de l'agent à un poste sans responsabilité et sans contact avec les patients. Monsieur J.-L. L. demeure ainsi affecté à la buanderie.

En troisième lieu, avant même que la Commission médicale ne puisse se réunir, un nouvel incident grave survient au sein même de l'établissement hospitalier. Le 20 mai 1983, alors qu'il se trouve à son poste de travail à la buanderie, Monsieur J.-L. L. présente un état d'imprégnation alcoolique important nécessitant sa conduite au service des urgences du C.H.P.G. L'agent refuse alors énergiquement l'hospitalisation requise par son état et se livre à des violences physiques, portant des coups au chef du bureau du personnel ainsi qu'à la surveillante du service des urgences.

En quatrième lieu, la Commission médicale se réunit le 25 mai 1983 et consigne ses conclusions dans un compte rendu daté du 24 juin 1983. Le constat médical est sévère : l'état physique de l'agent est jugé médiocre ; il présente un « éthylisme névrotique sévère avec ivresse pathologique et recherche de l'effet tranquillisant de l'alcool », engendrant des troubles du comportement aggravés par une consommation importante de médicaments psychotropes. La commission en déduit qu'il est dangereux que l'agent continue d'avoir des contacts avec les malades. Elle préconise néanmoins d'accorder à l'intéressé un congé de longue maladie de trois mois pour réaliser un bilan de santé physique et psychique complet, puis, à l'issue de cette période, soit de le réaffecter dans son ancien emploi de kinésithérapeute, soit de lui confier une tâche compatible avec son état physique.

Enfin, le Conseil de discipline se réunit une dernière fois le 29 juillet 1983, après que cette date a été portée à la connaissance de l'agent par une lettre du 14 juillet 1983. Prenant connaissance du rapport motivé de la Commission médicale et tenant compte du grave incident violent du 20 mai 1983, le Conseil émet, à l'unanimité de ses membres, l'avis de proposer à l'autorité investie du pouvoir de nomination la sanction disciplinaire de la révocation. Par une décision du 5 août 1983, se référant à cet avis conforme, la direction du C.H.P.G. prononce la révocation de Monsieur J.-L. L. du cadre des emplois permanents de l'établissement, avec prise d'effet au 18 août 1983. Il est à noter que le demandeur fait état dans ses écritures d'un réembauchage ultérieur par le C.H.P.G., le 1er septembre 1983, en qualité d'agent contractuel comme homme de peine sur la base d'un contrat mensuel renouvelable avec un salaire inférieur, élément qu'il avance pour tenter de démontrer l'absence de griefs réels de l'établissement à son encontre.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la rupture de son lien professionnel, qu'il qualifie improprement de licenciement dépourvu de cause sérieuse et légitime intervenu en juillet 1983, Monsieur J.-L. L. a initialement orienté son action vers la juridiction sociale.

Toutefois, par une décision rendue le 21 mars 1985, devenue définitive faute d'avoir été frappée de recours, le bureau de jugement du Tribunal du travail s'est déclaré incompétent pour connaître du litige. Le motif retenu par la juridiction paritaire, et non critiqué par les parties, résidait dans la nature juridique de la relation de travail : en tant qu'agent d'un établissement public, Monsieur J.-L. L. se trouvait soumis à un statut de droit public. Dès lors, il ne pouvait saisir le Tribunal du travail, juridiction d'exception statuant exclusivement en matière de droit privé, pour lui demander d'apprécier les fautes qu'aurait pu commettre le Centre Hospitalier Princesse Grace.

Prenant acte de cette incompétence, Monsieur J.-L. L. a alors assigné le Centre Hospitalier Princesse Grace devant le Tribunal de première instance de Monaco. Aux termes de son exploit introductif d'instance et de ses conclusions, il sollicite à titre principal la condamnation de l'établissement public à lui verser la somme totale de 318 464 francs en réparation du préjudice résultant de ce qu'il persiste à nommer un licenciement abusif. Il décompose sa demande indemnitaire, calculée au regard du montant de ses dernières rémunérations, de la manière suivante :

• 14 800 francs au titre des indemnités de préavis ;
• 5 000 francs au titre de primes ;
• 7 400 francs au titre des indemnités de congés payés ;
• 5 180 francs au titre des indemnités de congédiement ;
• 19 684 francs au titre des indemnités de licenciement ;
• 266 400 francs à titre de dommages-intérêts pour rupture abusive de son contrat de travail.

À titre subsidiaire, le demandeur prie le Tribunal d'ordonner une mesure d'instruction aux fins de définir les causes exactes du licenciement invoqué. En tout état de cause, il requiert le bénéfice de l'exécution provisoire du jugement à intervenir.

Au soutien de ses prétentions, dans le dernier état de ses écritures judiciaires, Monsieur J.-L. L. invoque exclusivement comme moyen de droit une conduite fautive du C.H.P.G. à son égard. Il articule cette faute autour de trois griefs procéduraux et substantiels : premièrement, l'établissement l'aurait suspendu dès le 16 avril 1982 à raison de faits qui n'ont été évoqués et sanctionnés en justice que plusieurs mois plus tard ; deuxièmement, il aurait fait l'objet d'une proposition de radiation du tableau d'avancement lors d'une réunion du Conseil de discipline du 31 mars 1983 puis aurait été licencié en juillet 1983 sans jamais avoir été entendu par ledit Conseil ; troisièmement, il aurait été « mis à pied » puis licencié alors qu'il se trouvait en période de longue maladie en raison d'une dépression nerveuse devant perdurer jusqu'en mars 1984. Il ajoute enfin que son réembauchage comme homme de peine contractuel le 1er septembre 1983 démontrerait l'absence de griefs sérieux de l'employeur.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de la demande de mesure d'instruction, qu'il estime injustifiée au vu des pièces produites, et au débouté intégral de Monsieur J.-L. L. quant au fond. L'établissement public soutient que la cessation des fonctions ne résulte nullement d'un licenciement de droit privé, mais d'une sanction disciplinaire de révocation, régulièrement prononcée par le directeur sur avis conforme du Conseil de discipline. Il fait valoir que sa procédure a témoigné d'une « bienveillante humanité » dont l'agent n'a pas su tirer profit, et que la sanction était doublement motivée par deux incidents graves démontrant l'incompatibilité absolue du comportement de l'intéressé avec le maintien au contact des patients. Dès lors, la sanction reposant sur des causes sérieuses, graves et légitimes, aucune faute ne saurait être retenue à la charge de l'administration hospitalière, excluant par là même toute réparation.

En outre, se portant demandeur reconventionnel, le C.H.P.G. réclame la condamnation de Monsieur J.-L. L. au paiement de la somme symbolique de 1 franc à titre de dommages-intérêts pour procédure abusive et téméraire, lui reprochant de l'avoir injustement présenté comme un employeur ayant saisi le prétexte d'un accident de la circulation pour se séparer d'un agent.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal de première instance par un agent public révoqué réclamant des indemnités calquées sur le droit du travail posait une double problématique juridique, l'une d'ordre juridictionnel et procédural, l'autre touchant au fond du droit de la responsabilité administrative et de la fonction publique hospitalière.

En premier lieu, sur le terrain de la compétence et de la recevabilité, le Tribunal devait déterminer si le juge judiciaire de droit commun est compétent pour connaître d'une action en responsabilité extracontractuelle (ou quasi-délictuelle administrative) pour faute dirigée contre un établissement public par l'un de ses agents statutaires à la suite d'une sanction disciplinaire de révocation, alors même que cette décision revêt le caractère d'un acte administratif et que l'intéressé n'en poursuit pas l'annulation devant le Tribunal suprême. Autrement dit, comment s'opère, dans l'ordre juridique monégasque, la répartition des compétences entre le Tribunal suprême et le Tribunal de première instance en matière de contentieux indemnitaire consécutif à une décision administrative individuelle ?

En second lieu, quant au fond, à supposer la compétence retenue, le juge devait apprécier si le Centre Hospitalier Princesse Grace avait commis une faute de service de nature à engager sa responsabilité patrimoniale envers son agent, tant au regard de la régularité de la procédure disciplinaire suivie (suspension immédiate avant jugement pénal, respect des droits de la défense devant le Conseil de discipline, incidence de l'état de maladie) qu'au regard du bien-fondé et de la proportionnalité de la sanction de révocation prononcée en considération des nécessités du service public hospitalier et de la sécurité des patients.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal de première instance se déploie en deux temps parfaitement distincts et d'une grande rigueur analytique : il procède d'abord à une requalification de l'objet du litige pour asseoir sa compétence de juge administratif de droit commun, avant d'examiner au fond la conduite de l'établissement public à l'aune des exigences du service public hospitalier.

1. L'affirmation de la compétence du Tribunal de première instance comme juge de droit commun en matière administrative

Pour trancher d'office — ou du moins expliciter — la question de sa compétence à la suite de la décision d'incompétence du Tribunal du travail du 21 mars 1985, le Tribunal de première instance commence par qualifier juridiquement les actes et les demandes. Malgré le vocabulaire travailliste employé par le demandeur (« licenciement », « contrat de travail », « indemnités de préavis »), le Tribunal relève que le litige a pour seul objet l'appréciation de la responsabilité qu'aurait encourue l'établissement public C.H.P.G. du fait de la décision de révocation. Or, en vertu de l'article 15 de la loi n° 918 du 27 décembre 1971 sur les établissements publics, cette décision de révocation prise à l'égard d'un agent soumis à un statut de droit public revêt le caractère d'une « décision administrative ».

Le juge opère ensuite une distinction fondamentale quant à la cause juridique de la demande indemnitaire : il constate que la responsabilité de l'établissement public « n'est pas actuellement invoquée comme résultant d'une illégalité de la décision administrative de révocation ainsi intervenue, de nature à motiver un recours en annulation de celle-ci ». Le demandeur ne plaide pas l'illégalité de l'acte pour en tirer une conséquence indemnitaire accessoire à une annulation ; il invoque directement une conduite fautive, une faute de comportement de l'administration dans la gestion de sa situation.

Cette précision permet au Tribunal d'articuler les textes gouvernant l'organisation juridictionnelle monégasque :

• D'un côté, l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962 attribue au Tribunal suprême une compétence exclusive mais d'attribution en matière administrative, limitée à trois chefs : les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions administratives et les ordonnances souveraines d'application « ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent » ; les recours en cassation contre les décisions des juridictions administratives rendues en dernier ressort ; et les recours en interprétation ou en appréciation de validité.
• D'un autre côté, en vertu des articles 21, alinéa 1er, du Code de procédure civile et 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965, le Tribunal de première instance « connaît comme juge de droit commun en matière administrative et en premier ressort de toutes actions non attribuées par la Constitution ou la Loi au Tribunal suprême ou à une autre juridiction ».

Dès lors que l'action introduite par Monsieur J.-L. L. est une « action en responsabilité pour faute et en indemnité », qu'elle est « par essence distincte d'un recours en annulation » et manifestement étrangère aux autres cas de compétence du Tribunal suprême, elle relève de la compétence résiduelle et de droit commun du Tribunal de première instance statuant en matière administrative. La demande est donc déclarée recevable.

2. L'appréciation du bien-fondé de la sanction au regard des nécessités du service public hospitalier et de la régularité procédurale

Sur le fond, le Tribunal procède d'abord à un constat probatoire : les éléments de fait exposés de manière précise par le C.H.P.G. dans ses conclusions n'ont pas été expressément contredits par le demandeur. Ils doivent donc être tenus pour constants et traduisant la réalité des circonstances de l'espèce.

Le juge fixe ensuite le cadre conceptuel de l'appréciation de la faute administrative : la responsabilité éventuelle de l'établissement public « ne saurait être appréciée en fait qu'au regard des nécessités inhérentes au service public hospitalier qu'il gère ». Le Tribunal relève qu'aucune faute de service spécifique n'a été invoquée en tant que telle contre la direction, et que celle-ci a agi dans le « souci légitime de préserver la santé des usagers des différents services dont il a la charge ». Le juge vérifie que l'administration a opéré une juste conciliation entre deux impératifs : d'une part, les besoins de sa mission générale relative à la bonne organisation des soins prodigués aux patients, qui doit être « exempte de tout fonctionnement défectueux du service hospitalier », et, d'autre part, le respect des droits statutaires de son agent.

Examinant la légalité matérielle et la proportionnalité de la mesure, le Tribunal constate que le directeur a prononcé la 7e sanction disciplinaire (la révocation) prévue tant par l'article 56 du nouveau statut du personnel (porté par l'ordonnance souveraine n° 7464 du 25 juillet 1982) que par l'article 32 de l'ancien statut du 17 avril 1963. Le juge souligne que le fondement de cette sanction est avéré : il s'agit d'un comportement personnel de l'agent lié à une « consommation volontaire et excessive d'alcool », à l'origine notamment de l'accident du 14 avril 1982. Ce comportement révélait « objectivement, de la part de L., et indépendamment de l'état de santé de cet agent, un danger réel pour les patients de l'établissement », ce qui revêtait un caractère de gravité suffisant pour justifier la révocation. La distinction opérée par le tribunal est ici cruciale : l'état dépressif ou pathologique de l'agent ne saurait neutraliser le constat objectif du danger réel que sa consommation volontaire d'alcool faisait courir aux malades.

Enfin, le Tribunal écarte méthodiquement les trois griefs procéduraux soulevés par Monsieur J.-L. L. pour démontrer l'absence de tout comportement fautif, de toute « légèreté » ou « précipitation » de la part du C.H.P.G. :

• Sur la suspension immédiate du 16 avril 1982 : en vertu de l'article 40 de l'ancien statut, l'établissement était parfaitement fondé à prononcer immédiatement la suspension de l'agent sur la base des infractions de droit commun commises le 14 avril 1982, sans être tenu d'attendre que celles-ci soient définitivement établies par une juridiction pénale (ce qu'elles furent d'ailleurs le 4 novembre 1982).
• Sur le respect du contradictoire devant le Conseil de discipline : contrairement aux allégations de l'agent, la réunion du 31 mars 1983 a été reportée au 14 avril 1983, date à laquelle Monsieur J.-