Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mai 1987, n° 25332

Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 14 mai 1987, n° 25332 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'exiguïté du territoire de la Principauté de Monaco confère aux opérations de remembrement foncier et de démolition-reconstruction une importance stratégique majeure, donnant lieu à un contentieux abondant où s'affrontent le droit de propriété des promoteurs immobiliers et la protection légale accordée aux occupants de locaux à usage d'habitation. Le jugement rendu le 14 mai 1987 par le Tribunal de première instance de Monaco s'inscrit pleinement dans cette problématique en précisant les conditions administratives et procédurales strictes auxquelles est subordonnée l'éviction d'un locataire pour cause de démolition et de reconstruction de l'immeuble loué.

En l'espèce, la société civile particulière dénommée S.C.I. Villa Flor était propriétaire de plusieurs terrains situés dans le quartier du Larvotto à Monaco, sur lesquels étaient édifiées deux constructions connues sous les noms de « Villa V. B. » et « Villa L. T. ». La société propriétaire projetait de démolir ces deux bâtiments afin de procéder, après le remembrement des terrains leur servant d'assise, à la reconstruction d'un nouvel immeuble à usage principal d'habitation. La Villa V. B., construction élevée d'un étage sur rez-de-jardin et rez inférieur, était alors occupée dans sa totalité par Monsieur C. C. et sa famille.

En amont de la mise en œuvre de l'éviction locative, la S.C.I. Villa Flor avait engagé diverses démarches administratives auprès des services compétents de l'urbanisme monégasque. Elle avait ainsi obtenu un « accord préalable » délivré sous réserve par le ministre d'État le 11 août 1981, suivi d'une notification, par lettre du 25 novembre 1982 émanant du directeur du service de l'Urbanisme et de la Construction, faisant état d'une « décision favorable de l'Administration ». Par la suite, la société avait déposé un nouveau dossier auprès du service instructeur le 12 juin 1985 en vue d'être autorisée à faire construire l'immeuble projeté. En réponse à cette demande, le directeur de l'Urbanisme et de la Construction a adressé à la S.C.I. Villa Flor une lettre datée du 8 janvier 1986. Cette correspondance portait à la connaissance de la société que sa demande d'autorisation de construire « a fait l'objet d'une décision favorable de l'Administration ». Toutefois, ce même courrier invitait la S.C.I. à fournir des garanties financières ainsi que toutes justifications utiles concernant le respect des droits des locataires et occupants, en précisant en dernier lieu que l'autorisation de construire serait délivrée, par arrêté ministériel, après le dépôt de ces garanties et la reconnaissance de la validité des justifications produites. À cet égard, la S.C.I. Villa Flor a souscrit un acte de caution le 7 mars 1986, dans lequel elle admettait d'ailleurs ne pas être munie, à cette date, de l'autorisation de construire.

Estimant néanmoins ses droits suffisamment établis par la correspondance administrative du 8 janvier 1986, la S.C.I. Villa Flor a fait signifier à son locataire, Monsieur C. C., un exploit de Maître Escaut-Marquet en date du 26 mars 1986, intitulé « Congé - Notification ». Par cet acte extrajudiciaire, la société propriétaire enjoignait à l'occupant « d'avoir à quitter de corps et de biens ainsi que de tous occupants de son chef, la villa qu'il occupe et ce, le 30 septembre 1986 au plus tard ». En outre, l'exploit le sommait « d'avoir, dans les trois mois au plus tard de la présente notification, à faire connaître à la société requérante s'il entre dans une des catégories de l'article 35 (de l'ordonnance-loi n. 669 du 17 septembre 1959 modifiée par la loi n. 986 du 2 juillet 1976), l'informant que faute par lui de ce faire dans le délai imparti, il sera considéré comme déclinant l'offre de relogement ».

Pour fonder cette demande de libération des lieux, l'exploit du 26 mars 1986 se référait expressément aux dispositions de l'article 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation. Il comportait une offre de relogement conformément aux prescriptions de l'article 35 dudit texte, intégralement reproduit dans l'acte, et invitait Monsieur C. C. à justifier de son appartenance à la catégorie de locataires ou d'occupants protégés visée par cette disposition. Surtout, l'exploit mentionnait expressément que la S.C.I. Villa Flor, qui se proposait d'en justifier ultérieurement, avait été « régulièrement autorisée » à construire un nouvel immeuble dont l'édification impliquait la démolition préalable de la Villa V. B.

Ce n'est que plusieurs mois après la délivrance de ce congé, et postérieurement à la date d'effet qui y était fixée au 30 septembre 1986, que le ministre d'État a effectivement délivré l'arrêté ministériel n° 86-774 en date du 22 décembre 1986, autorisant officiellement la construction de l'immeuble envisagé par la S.C.I. Villa Flor, cet arrêté mentionnant au demeurant que la décision réglementaire avait fait l'objet d'une délibération en conseil de Gouvernement à la date du 8 janvier 1986.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité du processus d'éviction engagé à son encontre, Monsieur C. C. a pris l'initiative du contentieux. Par acte introductif d'instance du 21 juillet 1986, il a fait assigner la S.C.I. Villa Flor devant le Tribunal de première instance de Monaco. Parallèlement, le litige s'est dédoublé devant la juridiction de paix : la S.C.I. Villa Flor s'est trouvée contrainte de saisir le juge de paix face au refus de principe opposé par le locataire à l'offre de relogement définitif, instance au cours de laquelle Monsieur C. C. a formé une demande de sursis à statuer dans l'attente de la solution du litige porté devant le Tribunal de première instance.

Devant le Tribunal de première instance, les débats se sont cristallisés tant sur la compétence juridictionnelle que sur le fond du droit relatif à la validité du congé-notification.

En demande, Monsieur C. C. sollicitait du tribunal qu'il juge que la S.C.I. Villa Flor ne pouvait prétendre avoir été « régulièrement autorisée », au sens de l'article 34 de l'ordonnance-loi n° 669, lors de la délivrance du congé du 26 mars 1986, et qu'il prononce en conséquence la nullité dudit congé avec tous effets de droit. Au soutien de ses prétentions, le locataire développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens :

1. Sur la compétence : En réponse à l'exception d'incompétence soulevée par la société défenderesse, Monsieur C. C. soutenait que le Tribunal de première instance était seul compétent pour connaître de son action en nullité. Il faisait valoir que le juge de paix ne dispose que d'une compétence spéciale d'attribution, exceptionnelle par rapport au droit commun et strictement limitée par l'article 35-1, paragraphe 3, de l'ordonnance-loi n° 669 aux seules contestations portant sur les besoins normaux des locataires ou occupants à reloger, ainsi que sur l'habitabilité ou l'importance des locaux offerts. Selon le demandeur, cette compétence restreinte ne permettait nullement au juge de paix d'apprécier le contentieux lié à l'application du premier paragraphe de l'article 35-1, d'autant plus que l'évaluation du litige dépassait son taux de compétence.
2. Sur le fond : Monsieur C. C. faisait valoir que l'expression « propriétaire... régulièrement autorisé (qui) veut démolir son immeuble pour reconstruire... » employée par l'article 34 de l'ordonnance-loi n° 669 devait impérativement s'entendre, au regard des textes d'urbanisme en vigueur, comme visant le propriétaire dûment muni d'un arrêté ministériel d'autorisation de construire. Il soutenait que la lettre du 8 janvier 1986 du directeur de l'Urbanisme et de la Construction, faisant état d'une « décision favorable de l'Administration », ne pouvait être assimilée à cette autorisation régulière, s'agissant d'un simple accord de principe délivré à titre provisoire et sous conditions. De même, il écartait l'« accord préalable » du 11 août 1981, observant qu'il ne semblait pas concerner la même opération immobilière et qu'il était en tout état de cause frappé de caducité six mois après sa délivrance faute d'avoir été suivi dans ce délai d'une demande d'autorisation de construire. Soulignant que la S.C.I. ne justifiait d'une autorisation régulière que depuis la production récente aux débats de l'arrêté ministériel n° 86-774 du 22 décembre 1986, il en déduisait que cette autorisation faisait défaut lors de la délivrance du congé du 26 mars 1986, ce qui justifiait de plus fort l'annulation de l'acte. Enfin, il concluait au rejet de la demande indemnitaire de la S.C.I., laquelle, dépourvue d'autorisation régulière avant le 22 décembre 1986, n'était pas fondée à invoquer un quelconque préjudice né d'une prétendue résistance fautive.

En défense, la S.C.I. Villa Flor articulait ses conclusions à titre principal sur le terrain de la procédure et, à titre subsidiaire, sur le fond et la responsabilité :

1. À titre principal, elle soulevait l'incompétence du Tribunal de première instance au profit exclusif du juge de paix. Elle soutenait que le législateur de 1976 (loi n° 986 modifiant l'ordonnance-loi n° 669) avait entendu instituer une procédure spécifique destinée à répondre tant aux impératifs de relogement rapide des locataires et occupants évincés qu'aux exigences liées à l'acte de construire, lequel ne saurait être artificiellement retardé. Arguant que le juge de paix a le pouvoir d'ordonner l'expulsion, elle prétendait qu'il était également compétent, en vertu du principe selon lequel le juge de l'action est le juge de l'exception, pour statuer sur la validité de la notification prévue par l'article 35-1, dont l'issue normale est la libération des locaux. Selon elle, dissocier ce contentieux dénaturerait l'objectif de la loi de 1976, rendue inefficace par l'obstruction abusive des locataires.
2. À titre subsidiaire, sur le fond, la société contestait l'interprétation stricte de l'article 34 proposée par le locataire. Elle prétendait que la mention relative à l'autorisation régulière n'était qu'une expression « incidente » constituant un simple rappel de la règle selon laquelle les plans d'un immeuble à construire « peuvent être approuvés par l'administration compétente ». S'abstenant dans ses écritures de mentionner l'arrêté ministériel du 22 décembre 1986, elle soutenait que les plans étaient assortis de l'accord préalable et de l'avis favorable prévus par la législation, que les conditions assortissant l'avis favorable du 8 janvier 1986 étaient réunies lors de la notification du congé, et que ces éléments établissaient avec certitude que la totalité des locaux occupés serait rendue inutilisable par l'exécution des travaux, condition suffisante selon l'article 34 pour faire échec au maintien dans les lieux. Elle objectait au demeurant que le processus d'obtention du permis de construire n'intéressait qu'elle-même et ne concernait pas l'occupant des locaux voués à la destruction. Elle demandait en conséquence au tribunal de juger que Monsieur C. C. ne pouvait lui opposer aucun droit au maintien dans les lieux, et de valider en tant que de besoin le congé (qualifié dans ses conclusions de congé du 26 septembre 1986) notifié après réception de l'avis favorable visé à l'article 8, alinéa 2, de l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966.
3. Enfin, à titre reconventionnel, la S.C.I. Villa Flor reprochait au demandeur une attitude négative, dilatoire et d'obstruction (manifestée par le refus de l'offre de relogement devant le juge de paix et la demande de sursis à statuer), constitutive d'un comportement fautif ayant pour but de la discréditer et de lui nuire. Elle sollicitait la condamnation de Monsieur C. C. à lui payer la somme de 1 franc à titre de provision sur dommages-intérêts, à fixer par état, en réparation du préjudice subi, notamment financier.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco soulevait une double interrogation juridique, l'une d'ordre juridictionnel, l'autre d'ordre substantiel et procédural, toutes deux centrées sur l'interprétation des articles 34 et 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiée par la loi n° 986 du 2 juillet 1976.

En premier lieu, sur le plan de la compétence d'attribution, il s'agissait de déterminer quelle juridiction — du Tribunal de première instance ou du juge de paix — est compétente pour connaître d'une action principale tendant à contester la validité formelle et substantielle du congé-notification délivré par le propriétaire en application de l'article 35-1, alinéa 1er, de l'ordonnance-loi n° 669, eu égard à la compétence spéciale dévolue au juge de paix par l'alinéa 3 du même texte en matière de relogement et d'expulsion.

En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale consistait à définir le sens et la portée de la condition légale tenant au « propriétaire régulièrement autorisé » à démolir son immeuble pour reconstruire sur le même terrain, énoncée à l'article 34 de l'ordonnance-loi n° 669 pour mettre en échec le droit au maintien dans les lieux du locataire. Plus précisément, le tribunal devait déterminer si la validité du congé-notification de l'article 35-1 exige que le bailleur soit titulaire, dès la date de délivrance de l'acte, d'une autorisation définitive de construire prise sous la forme d'un arrêté du ministre d'État conformément à la législation sur l'urbanisme, ou s'il peut valablement fonder ce congé sur de simples actes préparatoires tels qu'un accord préalable ou une lettre administrative notifiant une décision favorable sous conditions. Subsidiairement, dans l'hypothèse où l'arrêté ministériel d'autorisation intervient en cours d'instance, postérieurement à la délivrance et à la date d'effet du congé, il convenait de préciser l'incidence de cette régularisation administrative tardive sur la validité de l'acte initial, sur le droit au maintien dans les lieux de l'occupant et sur la réitération des formalités légales d'éviction et de relogement.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal de première instance développe un raisonnement méthodique et rigoureux en trois temps, répondant successivement à l'exception d'incompétence, à la question de la régularité du congé au regard du droit de l'urbanisme, puis aux conséquences juridiques de l'obtention tardive de l'autorisation ministérielle en cours de procédure.

1. L'affirmation de la compétence de principe du Tribunal de première instance

Pour écarter l'exception d'incompétence soulevée par la S.C.I. Villa Flor, le tribunal procède à une lecture littérale et combinée des textes régissant l'organisation judiciaire et le statut des baux d'habitation. Il relève que si le troisième alinéa de l'article 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669 attribue effectivement compétence au juge de paix en cas de « contestation sur les besoins normaux des locataires ou occupants, l'habitabilité ou l'importance des locaux (offerts) », tout en l'autorisant à ordonner l'expulsion s'il y a lieu, aucune disposition légale ne permet d'en déduire qu'il serait également compétent pour apprécier la validité même de la notification visée au premier alinéa dudit article.

À l'inverse, le tribunal retient que ce contentieux relève de sa propre compétence par l'effet conjugué de deux fondements textuels : d'une part, l'article 50 de l'ordonnance-loi n° 669, qui lui attribue une compétence de principe au sein même de cette loi spéciale dès lors que les parties s'opposent sur la portée devant être conférée à une notification délivrée en application de ce texte ; d'autre part, l'article 21, alinéa 1er, du Code de procédure civile, dont il tire sa compétence générale de juge de droit commun pour connaître de toutes les actions qui ne sont pas expressément attribuées par la loi à une autre juridiction. Le tribunal prend soin d'ajouter qu'il importe peu que, dans une affaire comparable, le juge de paix ait récemment statué sur la validité d'un congé-notification à l'occasion d'une instance en expulsion en prorogeant sa compétence sur le fondement du principe selon lequel le juge de l'action est le juge de l'exception ; cette circonstance factuelle ne saurait remettre en cause les règles légales de répartition des compétences lorsque le Tribunal de première instance est saisi à titre principal de la validité du congé.

2. L'exigence stricte d'un arrêté ministériel préalable à la délivrance du congé

Abordant le fond du litige, la juridiction établit tout d'abord le lien indissociable entre les articles 34 et 35-1 de l'ordonnance-loi n° 669. L'article 35-1, alinéa 1er, qui régit la procédure de notification du congé avec offre de relogement, se réfère expressément aux « cas prévus par l'article 34 ». Le tribunal en déduit que la notification adressée aux locataires et occupants est nécessairement subordonnée à l'autorisation régulière du propriétaire visée à l'article 34 et ne peut utilement être effectuée qu'après l'obtention de cette autorisation. Le jugement relève d'ailleurs que la S.C.I. Villa Flor avait elle-même admis cette exigence dans l'acte du 26 mars 1986 en y mentionnant l'existence de cette autorisation régulière et en s'engageant à en justifier ultérieurement.

Dès lors, toute la question résidait dans la définition de l'expression « propriétaire régulièrement autorisé » employée à l'article 34, chiffre 1er, relatif à la démolition d'immeubles existants pour reconstruire sur le même terrain. Le tribunal pose en principe que les dispositions de l'article 34, en ce qu'elles privent le locataire de son droit au maintien dans les lieux, sont dérogatoires au droit commun (de la législation protectrice issue de l'ordonnance-loi n° 669) et doivent, à ce titre, faire l'objet d'une interprétation stricte. La régularité de l'autorisation doit donc s'entendre de sa stricte conformité aux règles d'urbanisme et de construction en vigueur dans la Principauté.

Analysant les pièces versées aux débats à la lumière de l'ordonnance-loi n° 674 du 3 novembre 1959 et de ses ordonnances souveraines d'application n° 2120 du 16 novembre 1959 et n° 3647 du 9 septembre 1966, le tribunal écarte successivement l'ensemble des documents administratifs antérieurs au congé :

• L'accord préalable du ministre d'État du 11 août 1981 et la lettre du directeur de l