Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 janvier 2005, n° 27150

Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 06 janvier 2005, n° 27150 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse du litige ayant conduit au prononcé du jugement rendu par le Tribunal de première instance de la Principauté de Monaco le 6 janvier 2005 s'inscrit dans le cadre de l'exercice réglementé de la profession d'architecte et, plus spécifiquement, de la mise en œuvre du pouvoir disciplinaire dévolu aux instances ordinales chargées d'assurer la police de cette profession.

Au centre de cette affaire se trouve Monsieur F. N., architecte exerçant au sein de la Principauté, auquel il a été reproché un manquement à ses devoirs déontologiques de confraternité dans le cadre d'une opération immobilière. Il ressort des constatations factuelles souverainement rappelées par la juridiction que le différend s'est cristallisé autour d'un projet de construction impliquant un maître d'ouvrage constitué sous la forme d'une société civile immobilière, la SCI A. B. Dans le cadre de ce projet de construction, un premier architecte, Monsieur C. J., confrère du demandeur, était initialement intervenu. Par la suite, Monsieur F. N. est entré en relation contractuelle avec ce même client, la SCI A. B., pour les besoins dudit projet.

Estimant que cette succession d'interventions professionnelles s'était opérée au mépris des usages et règles régissant la profession, les instances ordinales ont engagé des poursuites disciplinaires à l'encontre de Monsieur F. N. Le grief formulé à son endroit reposait très exactement sur le fait qu'il aurait dû, préalablement à la conclusion de tout contrat avec le client, la SCI A. B., procéder à la consultation de son confrère, Monsieur C. J., dès lors que ce dernier était intervenu avant lui dans le même projet de construction.

En conséquence de ces faits, Monsieur F. N. a été appelé à comparaître le 12 juin 2003 devant le conseil de l'ordre des architectes. Cette instance ordinale s'est alors réunie en comité secret afin de statuer en matière disciplinaire sur le comportement professionnel de l'intéressé. À l'issue de cette comparution et des débats tenus à huis clos, le conseil de l'ordre a retenu la faute disciplinaire et a prononcé une sanction à l'encontre de l'architecte poursuivi. Par une lettre recommandée en date du 17 juin 2003, soit cinq jours après l'audience disciplinaire, un blâme a été officiellement notifié à Monsieur F. N. C'est cette sanction disciplinaire du premier degré, inscrite au cœur des prérogatives de régulation interne de l'institution ordinale, qui a constitué l'acte déclencheur du contentieux porté devant les juridictions monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant tant la régularité formelle et procédurale que le bien-fondé substantiel de la sanction prononcée à son encontre, Monsieur F. N. a pris l'initiative de saisir la juridiction civile de droit commun. Par un acte d'huissier délivré en date du 14 octobre 2003, soit près de quatre mois après la notification de la sanction, il a fait assigner l'ordre des architectes devant le Tribunal de première instance de Monaco. Ses prétentions initiales tendaient à une double finalité : d'une part, à titre principal, obtenir l'annulation pure et simple de la décision disciplinaire de blâme prise à son encontre par le conseil de l'ordre ; d'autre part, à titre indemnitaire, obtenir la condamnation de l'institution ordinale au paiement d'une somme de 5 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait de cette sanction.

Au soutien de son action en nullité et en responsabilité, le demandeur articulait une série de moyens relevant à la fois de la légalité externe et de la légalité interne de la décision ordinale. Sur le terrain formel et procédural, il faisait valoir trois griefs distincts. En premier lieu, il soutenait que la décision lui infligeant un blâme n'avait pas été motivée, privant ainsi l'acte des garanties élémentaires permettant d'en comprendre les motifs de droit et de fait. En deuxième lieu, il dénonçait l'irrégularité de la saisine même du conseil de l'ordre des architectes : selon ses écritures, l'organe disciplinaire avait été saisi par le seul plaignant, son confrère Monsieur C. J., alors que les textes régissant l'ordre exigeaient une saisine émanant soit de deux membres du bureau, soit des deux tiers des membres du conseil. En troisième lieu, il invoquait une violation caractérisée des droits de la défense, arguant du fait qu'il n'avait été avisé, préalablement à sa comparution du 12 juin 2003, ni de la qualification juridique exacte des faits retenus contre lui, ni de la nature de la sanction disciplinaire qu'il encourait. Sur le fond du droit disciplinaire, enfin, Monsieur F. N. contestait fermement avoir commis le moindre manquement à ses obligations professionnelles. Il soutenait à cet égard que l'obligation de consulter un confrère prédécesseur supposait l'existence d'un lien contractuel antérieur, et que le conseil de l'ordre des architectes avait retenu à tort l'existence d'un contrat liant Monsieur C. J. à la SCI A. B.

En défense, l'ordre des architectes opposait une résistance vigoureuse, structurée autour de fins de non-recevoir, d'exceptions de procédure et d'arguments de fond, tout en formant une demande reconventionnelle. Sur le terrain de la recevabilité et de la compétence, l'ordre soutenait à titre liminaire que la demande en annulation était radicalement irrecevable. Il se fondait pour ce faire sur les dispositions de son propre règlement intérieur, aux termes desquelles les sanctions disciplinaires mineures que constituent le blâme et l'avertissement ne sont susceptibles d'aucun recours. À titre subsidiaire sur la compétence, l'ordre faisait valoir que si l'appel des décisions prises en matière disciplinaire devait malgré tout être admis, seule la cour d'appel serait susceptible d'en connaître, excluant de facto la compétence du Tribunal de première instance. Sur le fond, l'organisme professionnel revendiquait l'autonomie de son pouvoir de sanction, affirmant que l'appréciation des manquements commis par le membre d'un ordre professionnel ainsi que la détermination de la sanction qu'ils justifient relèvent de l'appréciation souveraine et exclusive du pouvoir corporatif. Il ajoutait que la décision litigieuse avait été suffisamment motivée sur ce point précis, que la procédure de saisine était exempte de tout vice dès lors qu'elle résultait bien d'un rapport établi par deux membres du bureau, et que les droits de la défense avaient été pleinement respectés puisque Monsieur F. N. avait eu connaissance de l'intégralité des éléments réunis contre lui et avait pu bénéficier de l'assistance d'un avocat lors de sa comparution.

L'évolution du débat procédural a toutefois conduit les parties à déplacer le centre de gravité du litige vers la question fondamentale de la répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'État monégasque, et plus précisément de la frontière séparant la compétence du juge judiciaire de droit commun de celle du juge administratif constitutionnel, à savoir le Tribunal suprême.

Anticipant ou répondant au débat sur la compétence d'attribution, Monsieur F. N. a complété ses écritures initiales pour tenter d'asseoir la compétence du Tribunal de première instance. Dans une argumentation empreinte d'une certaine ambivalence conceptuelle, il faisait valoir, d'une part, que l'ordre des architectes n'était pas une autorité administrative au sens de l'article 90 B de la Constitution — ce qui visait à écarter la compétence du Tribunal suprême au profit du tribunal civil —, tout en concédant et même en affirmant, d'autre part, que « le caractère administratif de l'intervention de l'ordre des architectes ne saurait être démenti » dans la mesure où « il lui appartient notamment de veiller au respect de la réglementation » et où « l'ordre des architectes dispose manifestement de prérogatives de puissance publique » (ce qui tendait paradoxalement à démontrer que l'acte relevait du droit public et devait être soumis à un contrôle juridictionnel rigoureux, que le demandeur espérait voir exercé par le juge civil saisi).

Face à cette argumentation puisant dans les concepts du droit public, l'ordre des architectes a répliqué en contestant fermement le caractère administratif de l'intervention des ordres professionnels. Dans ses conclusions en réponse, le défendeur soulignait que Monsieur F. N. « utilise maladroitement un courant d'une jurisprudence française qui ne rallie pas l'entier assentiment de l'ensemble de la doctrine ». Défendant une conception purement privatiste et autonome du phénomène ordinal, l'ordre affirmait que l'on ne saurait « méconnaître le sens profond de l'organisation corporative », laquelle « signifie que confiance est faite à ces corps pour qu'ils jugent eux-mêmes qui est digne d'en faire partie » et que, dans ce schéma, « l'État ne leur délègue pas son pouvoir ». L'ordre soutenait ainsi que le demandeur « remet gravement en cause la finalité des institutions corporatives lesquelles sont des organes privés et qui constituent une réalité sociale incontournable, et ce en minimisant ainsi la teneur du pouvoir réglementaire et disciplinaire qui leur appartient ». Enfin, estimant que l'action engagée par l'architecte sanctionné revêtait un caractère fautif, l'ordre des architectes a formé une demande reconventionnelle tendant à la condamnation du demandeur au paiement d'une somme de 7 500 euros à titre de dommages-intérêts pour procédure abusive.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des multiples griefs de forme et de fond articulés autour de la régularité du blâme infligé le 17 juin 2003, le Tribunal de première instance se trouvait confronté à une question préalable et déterminante d'ordre public tenant à sa propre compétence juridictionnelle. Le problème de droit central soumis à l'examen de la juridiction pouvait se formuler de la manière suivante : le recours en annulation dirigé contre une sanction disciplinaire prononcée de manière autonome par le conseil d'un ordre professionnel — personne morale de droit privé —, tel qu'un blâme infligé par le conseil de l'ordre des architectes, relève-t-il de la compétence de la juridiction civile de droit commun (le Tribunal de première instance) ou échappe-t-il à celle-ci au profit de la compétence exclusive du Tribunal suprême statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution ?

Cette question principale commandait la résolution d'une série de sous-questions théoriques fondamentales pour le droit public et le droit processuel monégasques :

1. Comment doit s'apprécier la notion de « décisions des autorités administratives » figurant à l'article 90 B de la Constitution : faut-il retenir un critère purement organique (la nature juridique publique ou privée de l'auteur de l'acte) ou un critère matériel et fonctionnel (l'objet de la décision et les prérogatives mises en œuvre) ?
2. Si le critère matériel prévaut, à quelles conditions l'exercice du pouvoir disciplinaire par un organisme privé regroupant les membres d'une profession libérale perd-il son caractère purement privé ou corporatif pour revêtir un caractère administratif ?
3. À titre accessoire, le fait pour un justiciable de saisir à tort les juridictions de droit commun d'un tel litige constitue-t-il une faute susceptible de caractériser un abus du droit d'agir en justice ouvrant droit à réparation ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour décliner sa compétence au profit implicite mais nécessaire de la juridiction administrative constitutionnelle, le Tribunal de première instance déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur conceptuelle, procédant par étapes successives pour qualifier la nature juridique de l'acte attaqué au regard des normes constitutionnelles et législatives monégasques.

1. La consécration d'une approche matérielle de la compétence administrative (l'interprétation de l'article 90 B de la Constitution)

Le tribunal entame sa motivation en visant la norme suprême de l'ordre juridique interne. Il rappelle qu'aux termes de l'article 90 B de la Constitution, le Tribunal suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des autorités administratives. Tout l'enjeu consistait dès lors à définir le périmètre de cette notion d'autorité administrative.

Écartant d'emblée une lecture formaliste ou réductrice du texte constitutionnel, le Tribunal de première instance pose en principe que la compétence du Tribunal suprême ne s'apprécie pas en fonction d'un critère organique qui serait exclusivement fondé sur la nature juridique de l'auteur de la décision. Au contraire, cette compétence s'étend à toutes les décisions qui relèvent, par leur objet même, de l'exercice d'une autorité administrative.

Tirant immédiatement la conséquence logique de ce postulat méthodologique quant à la qualification de l'organisme défendeur, le tribunal concède sans difficulté que l'ordre des architectes, en ce qu'il regroupe les membres d'une profession libérale, est effectivement une personne morale de droit privé. Pris isolément dans sa structure organique, il ne saurait donc être considéré en lui-même comme une autorité administrative. Toutefois, en vertu de la primauté du critère matériel (l'objet de l'acte) sur le critère organique (la nature de l'auteur), cette qualification de personne morale de droit privé ne saurait suffire à exclure la compétence du Tribunal suprême.

2. La distinction entre pouvoir disciplinaire privé et fonction administrative d'intérêt général

Une fois le verrou organique levé, le tribunal devait démontrer en quoi l'acte disciplinaire litigieux relevait, par son objet, de l'exercice d'une autorité administrative. Les juges font ici preuve d'une grande subtilité analytique en se gardant d'assimiler tout pouvoir disciplinaire à une fonction administrative. Le jugement relève en effet que si l'exercice du pouvoir disciplinaire relève bien, par essence, d'une fonction d'autorité, il ne revêt pas nécessairement un caractère administratif. Tel est notamment le cas lorsque cette autorité est exercée par une organisation privée uniquement à l'égard de ses propres membres et non sur des tiers, ce qui correspond au schéma classique du droit disciplinaire au sein des associations ou groupements de droit privé.

Cependant, le tribunal opère un renversement décisif (« Attendu cependant que... ») en analysant la finalité téléologique et l'encadrement légal de la profession d'architecte à Monaco. Les juges observent que l'organisation de cette profession spécifique sous la forme d'un ordre professionnel ne répond pas à de simples intérêts privés, mais s'explique par son « rôle social éminent ». Le jugement précise avec soin les composantes de ce rôle : l'activité d'architecte intéresse directement la sécurité et l'hygiène publique, ainsi que l'esthétique du pays dont elle modèle l'aspect et le caractère. C'est précisément en raison de cet impact direct sur l'ordre public matériel et esthétique de la Principauté qu'il s'est avéré justifié que les pouvoirs publics imposent l'observation de règles indispensables pour assurer la protection de l'intérêt général.

De cette mission d'intérêt général découle un dédoublement fonctionnel de l'institution ordinale : à ce titre, l'ordre des architectes n'est pas seulement une institution de défense et de représentation des intérêts de la profession (fonction corporative traditionnelle), mais il est également érigé en véritable institution de contrôle de celle-ci (fonction de régulation publique). C'est cette seconde mission qui a justifié que lui soit conféré par l'État un double pouvoir : un pouvoir réglementaire et un pouvoir disciplinaire, lesquels s'exercent sous le contrôle étroit des pouvoirs publics.

3. L'identification des prérogatives de puissance publique par l'analyse de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942

Pour démontrer concrètement la réalité de ce contrôle étatique et l'existence de prérogatives exorbitantes du droit commun, le Tribunal de première instance s'appuie sur les dispositions de l'ordonnance-loi n° 341 du 24 mars 1942 réglementant la profession d'architecte. Deux indices légaux majeurs sont mis en exergue :

• D'une part, la tutelle normative du gouvernement : le contrôle des pouvoirs publics se manifeste notamment par le fait que les règles de la profession établies par le conseil de l'ordre doivent impérativement, conformément à l'article 8 de l'ordonnance-loi n° 341 précitée, être approuvées par le gouvernement pour entrer en vigueur. L'ordre ne dispose donc pas d'une souveraineté normative autonome détachée de l'appareil d'État.
• D'autre part, le monopole et l'affiliation forcée : conformément à l'article 11 de la même ordonnance-loi n° 341, l'inscription d'un architecte à l'ordre ne relève nullement de l'exercice de la liberté contractuelle ou de la liberté de s'associer pour la défense d'intérêts collectifs ou communs. Elle revêt, tout au contraire, un caractère strictement obligatoire pour tout architecte désireux d'exercer cette profession dans la Principauté.

En combinant ces éléments, la juridiction parvient à la qualification d'acte de puissance publique. Elle juge que, pour l'exercice du pouvoir disciplinaire à l'égard des architectes, le conseil de l'ordre est investi de « prérogatives relevant de la puissance publique ». Ces prérogatives se traduisent par une double contrainte unilatérale : elles imposent aux architectes de se soumettre à l'autorité du conseil et elles autorisent ce dernier à contrôler l'exercice de toute activité professionnelle de ce type sur l'ensemble du territoire national.

Dès lors, le tribunal unifie le régime juridique des sanctions disciplinaires au sein de la profession. Il constate que dans le système de l'ordonnance-loi de 1942, les sanctions les plus lourdes (suspension temporaire ou radiation du tableau) sont décidées par le Ministre d'État sur proposition du conseil de l'ordre, tandis que les sanctions plus légères (blâme ou avertissement) sont prononcées par le conseil de l'ordre seul. Or, le tribunal juge que, du fait des prérogatives de puissance publique dont il est investi, lorsque le conseil de l'ordre exerce seul son pouvoir disciplinaire pour prononcer un blâme ou un avertissement, il « agit en qualité d'autorité administrative, au même titre que le Ministre d'État » lorsque ce dernier prononce une suspension ou une radiation.

La conclusion du syllogisme s'impose alors d'elle-même : la décision de blâme étant l'acte d'une autorité administrative au sens matériel de l'article 90 B de la Constitution, le recours en annulation dirigé contre une telle décision prise en matière disciplinaire relève du Tribunal suprême et ne relève donc pas de la compétence du Tribunal de première instance.

4. Le rejet de la demande reconventionnelle pour procédure abusive et la charge des dépens

Ayant tranché la question de compétence, le tribunal statue néanmoins sur la demande reconventionnelle en dommages-intérêts formée par l'ordre des architectes pour procédure abusive. Par une motivation sobre et protectrice du droit d'accès au juge, le tribunal écarte cette prétention en affirmant que l'erreur commise par le demandeur sur la compétence des juridictions de droit commun ne saurait, à elle seule, caractériser un abus dans l'exercice d'une voie de droit. L'ordre est en conséquence débouté de sa demande indemnitaire de 7 500 euros. Enfin, faisant une application stricte de l'article 231 du Code de procédure civile, le tribunal condamne Monsieur F. N., partie succombante à l'instance du fait de la déclaration d'incompétence, aux entiers dépens.

C. Le dispositif

Le Tribunal de première instance formalise sa solution dans un dispositif concis qui tire l'ensemble des conséquences processuelles de sa motivation :

« PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL, Statuant contradictoirement, Se déclare incompétent pour connaître du litige ; Déboute l'ordre des architectes de sa demande de dommages-intérêts. »

(À noter que la condamnation de Monsieur F. N. aux entiers dépens en application de l'article 231 du Code de procédure civile figure dans le dernier motif précédant immédiatement la formule « PAR CES MOTIFS » du texte publié).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Le jugement rendu le 6 janvier 2005 par le Tribunal de première instance de Monaco, sélectionné par la Revue de Droit Monégasque pour son intérêt jurisprudentiel majeur (RDM, 2007, n° 9, p.