Tribunal Suprême de Monaco, 03 avril 1925, n° 27429

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 avril 1925, n° 27429 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 3 avril 1925 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération d'expropriation administrative qui n'a pas été menée à son terme. Bien que le texte de la décision se caractérise par une grande concision quant à l'exposé des circonstances factuelles — les détails précis relatifs à la localisation du bien, à la date du déclenchement de la procédure ou aux motifs exacts du revirement administratif n'étant pas précisés dans la décision —, les éléments essentiels du litige ressortent clairement des visas de l'arrêt.

Monsieur le Marquis de B. était propriétaire d'un immeuble situé sur le territoire monégasque (l'emplacement exact et la nature précise de cet immeuble sont non précisés dans la décision). Cet immeuble a fait l'objet d'un projet d'expropriation initié par les autorités publiques de la Principauté. Or, cette procédure administrative a connu deux vicissitudes majeures dénoncées par le propriétaire : d'une part, une « lenteur de la procédure » administrative (dont la durée exacte est non précisée dans la décision) et, d'autre part, « l'abandon du projet d'expropriation relatif à son immeuble ».

Durant la période où le projet d'expropriation était pendant, et jusqu'à son abandon définitif par l'autorité publique, le propriétaire a estimé avoir subi un préjudice financier et patrimonial substantiel. En effet, la menace d'une expropriation suivie d'une inertie procédurale puis d'une renonciation de l'administration est de nature à paralyser les prérogatives inhérentes au droit de propriété, empêchant généralement le propriétaire de disposer librement de son bien, de le valoriser ou de l'administrer dans des conditions normales. Estimant que le comportement de l'administration — caractérisé à la fois par ses atermoiements procéduraux et par son renoncement final — portait atteinte à son droit de propriété constitutionnellement garanti et lui causait un dommage direct, Monsieur le Marquis de B. a entendu obtenir la réparation pécuniaire de ce préjudice auprès des autorités monégasques.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Afin d'obtenir satisfaction, Monsieur le Marquis de B. a choisi de saisir directement la juridiction constitutionnelle monégasque. Par une requête enregistrée en date du 11 mars 1922, accompagnée de diverses pièces annexées (dont la nature exacte est non précisée dans la décision), le requérant a saisi le Tribunal Suprême. Il est à noter, comme le relèvera expressément la juridiction dans ses motifs, que le requérant a procédé à cette saisine directe sans avoir préalablement ni simultanément porté son action devant les tribunaux ordinaires de la Principauté.

Aux termes de sa requête introductive d'instance, Monsieur le Marquis de B., représenté à l'audience par Maître Auréglia, a formulé une demande exclusivement indemnitaire. Il concluait à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême de dire et juger que « l'administration des Finances et le Gouvernement de la Principauté seront redevables au requérant pour le préjudice à lui causé par la lenteur de la procédure et l'abandon du projet d'expropriation relatif à son immeuble, d'une indemnité de 200 000 francs ». Le fondement implicite mais nécessaire de sa démarche devant cette haute juridiction résidait dans le fait que le droit de propriété est consacré par la Constitution monégasque (notamment en son article 9), et que les agissements de l'administration dans la conduite et l'abandon de la procédure d'expropriation constituaient, selon lui, une atteinte à ce droit fondamental relevant, à ce titre, de la censure et de la réparation par le juge constitutionnel.

En défense, l'administration des Domaines, représentée par Maître Micol, a déposé deux mémoires successifs, le premier en date du 27 mars 1922 — soit quelques jours seulement après le dépôt de la requête initiale — et le second en date du 7 juin 1924. Sans même qu'il soit fait mention dans l'arrêt d'une discussion sur le fond du droit ou sur la réalité et le quantum du préjudice allégué (ces éléments étant non précisés dans la décision), l'administration défenderesse a d'emblée placé le débat sur le terrain strictement procédural de la compétence juridictionnelle. Par ses écritures, l'administration des Domaines a formellement opposé une exception d'incompétence, soutenant qu'il n'appartenait pas au Tribunal Suprême de connaître d'une telle demande.

L'instruction de l'affaire s'est déroulée sur une période de trois années. Lors de l'audience publique, le Tribunal Suprême a entendu le Conseiller Moreau en son rapport, puis les observations orales de Maître Micol pour l'administration des Domaines et de Maître Auréglia pour Monsieur le Marquis de B. Enfin, le Ministère Public a été entendu en ses conclusions, par lesquelles il « a déclaré s'en rapporter à la sagesse du Tribunal ». C'est en cet état de la procédure que le Tribunal Suprême a délibéré et rendu sa décision le 3 avril 1925.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême par Monsieur le Marquis de B. et l'exception d'incompétence soulevée en défense par l'administration des Domaines posaient à la haute juridiction une question fondamentale touchant à la délimitation même de son office juridictionnel et à l'architecture du contentieux public et constitutionnel dans la Principauté de Monaco, telle qu'issue des textes fondateurs de 1911.

Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême se décomposait en une double interrogation complémentaire :

En premier lieu, le Tribunal Suprême, institué par les articles 9 et 14 de la Constitution monégasque pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis — au nombre desquels figure le droit de propriété —, est-il matériellement compétent pour connaître d'un recours qui ne tend pas à l'annulation d'un acte ou d'une mesure administrative, mais qui vise exclusivement à la condamnation pécuniaire de l'administration au paiement d'une indemnité en réparation du préjudice né d'une telle atteinte ?

En second lieu, et à titre subsidiaire ou complémentaire, dans quelle mesure la compétence d'attribution du Tribunal Suprême s'articule-t-elle avec la compétence de droit commun des tribunaux ordinaires, au regard de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 qui restreint l'intervention du juge constitutionnel aux seuls recours ne rentrant pas dans la compétence des juridictions ordinaires ? Plus précisément, appartient-il au requérant d'établir l'incompétence préalable des tribunaux ordinaires pour justifier la saisine du Tribunal Suprême, et comment le justiciable peut-il articuler ses voies de recours sans encourir la déchéance liée aux délais de saisine prévus par l'article 11 de ladite Ordonnance Souveraine ?

Il s'agissait donc pour le Tribunal Suprême de définir avec rigueur, d'une part, la nature exacte du contentieux relevant de sa juridiction (contentieux de l'annulation ou contentieux de la pleine juridiction indemnitaire) et, d'autre part, le caractère subsidiaire de sa compétence vis-à-vis de l'ordre juridictionnel ordinaire.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette double problématique et accueillir l'exception d'incompétence soulevée par l'administration des Domaines, le Tribunal Suprême développe un raisonnement syllogistique d'une grande clarté, structuré en trois temps distincts mais convergents : l'exclusion matérielle du contentieux indemnitaire, le caractère subsidiaire de sa compétence par rapport aux tribunaux ordinaires, et enfin un enseignement pédagogique sur l'articulation procédurale des recours.

1. L'incompétence matérielle du Tribunal Suprême à l'égard des demandes purement indemnitaires

Le Tribunal Suprême amorce sa motivation par le rappel de sa vocation constitutionnelle première, en visant les articles 9 et 14 de la Constitution monégasque. Il concède, dans son premier considérant, que selon ces dispositions constitutionnelles, « le Tribunal Suprême est institué pour statuer sur le recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par ladite Constitution et notamment au droit de propriété ». Par ce constat liminaire, le juge valide théoriquement le rattachement thématique du litige : une procédure d'expropriation affecte bel et bien le droit de propriété garanti par l'article 9 de la Constitution, et la protection de ce droit fondamental relève en principe de la sphère de surveillance du Tribunal Suprême en vertu de l'article 14.

Toutefois, cette compétence de principe quant à la matière (la protection des droits fondamentaux) se trouve immédiatement circonscrite quant à l'objet du recours et aux pouvoirs du juge par les textes organiques régissant la juridiction. Opérant une lecture combinée de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction introduit une restriction décisive par la conjonction « Mais considérant ». Elle relève qu'« aux termes de l'article 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 le Tribunal Suprême n'est appelé qu'à annuler les actes et mesures qui constituent une atteinte, aux droits et libertés consacrés par la constitution ».

La locution restrictive « n'est appelé qu'à annuler » constitue la pierre angulaire de l'arrêt. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence logique immédiate et absolue : « que par conséquent, il n'est pas compétent pour les demandes qui tendent à une indemnité ». Le juge constitutionnel monégasque, dans la configuration des textes de 1911, est ainsi défini comme un strict juge de l'excès de pouvoir, un juge de la légalité constitutionnelle objective dont l'unique pouvoir est d'anéantir rétroactivement les actes ou mesures attentatoires aux droits fondamentaux. Il n'est pas un juge de plein contentieux habilité à prononcer des condamnations pécuniaires contre l'État ou l'administration.

Appliquant cette règle majeure au cas d'espèce, la mineure du syllogisme s'impose d'elle-même : « Considérant que la requête de M. le Marquis de B. tend à une indemnité et qu'ainsi elle échappe à la compétence du Tribunal Suprême ». Le requérant ne demandant l'annulation d'aucun acte (ce qui s'explique d'ailleurs en fait par la circonstance que le projet d'expropriation avait été abandonné et que le grief portait sur des comportements — lenteur et abandon — générateurs d'un préjudice financier), sa demande de condamnation à hauteur de 200 000 francs se heurte frontalement aux limites de l'article 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911.

2. Le caractère subsidiaire de la compétence du Tribunal Suprême et la charge de la preuve de l'incompétence des juridictions ordinaires

Bien que ce premier motif d'incompétence matérielle eût suffi à lui seul à justifier le rejet de la requête, le Tribunal Suprême prend soin d'asseoir sa décision sur un second fondement textuel, introduit par la formule « Considérant, d'autre part ». Ce second pilier du raisonnement repose sur l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911.

Aux termes de cette disposition rappelée par l'arrêt, « le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la Loi constitutionnelle, qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires ». Ce texte institue une règle fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles à Monaco : la compétence de droit commun, même lorsqu'une atteinte à un droit constitutionnel du Titre II (tel que le droit de propriété) est en jeu, appartient aux tribunaux ordinaires. Le Tribunal Suprême ne dispose, à cet égard, que d'une compétence d'attribution résiduelle ou subsidiaire : il n'intervient que lorsque le litige échappe par sa nature à la sphère de compétence du juge ordinaire.

Or, le Tribunal Suprême déduit de cette architecture juridictionnelle une règle probatoire stricte pesant sur le demandeur. Pour que la saisine du juge constitutionnel soit recevable au regard de l'article 1er précité, il incombe au requérant de démontrer que la voie des tribunaux ordinaires lui est fermée. En l'espèce, la haute juridiction constate avec sévérité « que M. le Marquis de B. ne rapporte pas la preuve que les tribunaux ordinaires soient incompétents au sujet de la demande d'indemnité ; qu'il ne les a même pas saisis ». Le reproche est double : non seulement le requérant échoue à démontrer juridiquement pourquoi les juridictions de droit commun ne pourraient pas connaître d'une action en responsabilité patrimoniale contre l'administration du fait d'une procédure d'expropriation avortée, mais, plus encore, il s'est abstenu de toute démarche procédurale devant elles qui aurait permis, le cas échéant, de constater leur refus de compétence. La présomption joue donc en faveur de la compétence des tribunaux ordinaires pour statuer sur les demandes d'indemnité.

3. La conciliation procédurale : la faculté de saisine simultanée des deux ordres de juridiction

Enfin, dans son dernier considérant, le Tribunal Suprême répond par anticipation — ou répond à un argument implicite développé lors des plaidoiries — à une préoccupation pratique majeure des justiciables confrontés à cette dualité juridictionnelle : le risque de forclusion.

L'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 édicte en effet un délai de recours (dont la durée exacte n'est pas précisée dans la décision, le texte mentionnant uniquement « la déchéance édictée par l'article 11 ») au-delà duquel le justiciable est déchu de son droit d'agir devant le Tribunal Suprême. Un plaideur pourrait légitimement craindre que le temps consacré à saisir d'abord les tribunaux ordinaires, ou à scinder son contentieux, n'entraîne l'expiration du délai de saisine du juge constitutionnel.

Pour lever toute difficulté procédurale et démontrer que l'exigence de saisine des tribunaux ordinaires aux fins d'indemnité ne paralyse nullement la protection constitutionnelle par voie d'annulation, le Tribunal Suprême formule un véritable vade-mecum procédural : « Considérant que rien n'empêche les justiciables, en vue d'éviter la déchéance édictée par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, de saisir simultanément le Tribunal Suprême aux fins d'annulation et les tribunaux ordinaires aux fins d'indemnité ». Par ce motif didactique, la haute juridiction consacre l'indépendance et la complémentarité des deux voies de droit : l'action en annulation devant le Tribunal Suprême et l'action en réparation devant les tribunaux ordinaires peuvent et doivent, lorsque le délai presse, être engagées parallèlement, chacune selon son objet propre et devant son juge naturel.

C. Le dispositif

Au terme de cette motivation doublement fondée sur l'incompétence matérielle de la juridiction pour allouer des indemnités et sur l'absence de preuve de l'incompétence des juridictions ordinaires, le Tribunal Suprême prononce le rejet pur et simple de la requête. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« Par ces motifs : Décide ; La requête du Sieur de B. est rejetée. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 3 avril 1925 dans l'affaire Marquis de B. contre Administration des Domaines revêt une importance historique et théorique considérable dans l'édification du droit public et constitutionnel monégasque. Rendue quatorze ans seulement après la promulgation de la Constitution de 1911 et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, elle compte parmi les arrêts fondateurs par lesquels le Tribunal Suprême — l'une des toutes premières juridictions constitutionnelles instituées dans le monde — a forgé sa propre doctrine juridictionnelle et délimité les frontières de son office.

1. La fixation stricte des contours du contentieux constitutionnel sous l'empire des textes de 1911

Sur le plan interne, cet arrêt fixe avec une netteté absolue la nature du recours ouvert devant le Tribunal Suprême par les articles 9 et 14 de la Constitution de 1911, combinés aux articles 1er et 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. L'enseignement majeur de la décision réside dans la distinction radicale qu'elle opère entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation, ce qui renvoie à la classification classique des recours contentieux entre le contentieux objectif de la légalité (ou de la constitutionnalité) et le contentieux subjectif de pleine juridiction.

En s'appuyant sur la lettre de l'article 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, selon lequel le Tribunal « n'est appelé qu'à annuler les actes et mesures », la haute juridiction refuse toute interprétation extensive ou téléologique de sa compétence qui lui aurait permis d'assortir la protection des droits constitutionnels d'un pouvoir de réparation pécuniaire. Ce faisant, le Tribunal Suprême affirme que la garantie constitutionnelle des droits et libertés du Titre II de la Constitution (dont le droit de propriété de l'article 9) s'exerce devant lui exclusivement par la voie de l'anéantissement juridique des actes illégaux ou inconstitutionnels.

Cette solution trouve sa pleine justification dans le fait générateur même du litige soumis en 1925 : en l'espèce, le Marquis de B. se plaignait de « la lenteur de la procédure » et de « l'abandon du projet d'expropriation ». Par hypothèse, l'abandon du projet signifiait qu'aucun acte d'expropriation définitif ne subsistait dans l'ordonnancement juridique que le Tribunal Suprême eût pu annuler pour restaurer le propriétaire dans ses droits. Le grief ne résidait plus dans l'existence d'un acte juridique attentatoire à la propriété, mais dans les conséquences dommageables d'un comportement administratif passé. Le litige basculait dès lors intégralement du terrain de la validité des actes vers celui de la responsabilité de la puissance publique. En déclinant sa compétence, le Tribunal Suprême établit que le contentieux de la responsabilité administrative, même lorsqu'il trouve sa source dans une atteinte alléguée à un droit constitutionnel tel que le droit de propriété, demeure étranger à son office tel que défini par l'article 25 de l'Ordonnance de 1911.

2. La consécration de la subsidiarité juridictionnelle et l'unité du contentieux indemnitaire devant le juge ordinaire

Le second apport fondamental de l'arrêt du 3 avril 1925 réside dans l'interprétation qu'il livre de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. En disposant que le Tribunal Suprême statue sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés constitutionnels « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », le législateur monégasque de 1911 avait institué un mécanisme original de répartition des compétences.

L'arrêt Marquis de B. met en lumière la philosophie de ce système : le Tribunal Suprême n'a pas le monopole de la protection des droits fondamentaux consacrés par la Constitution ; il n'intervient qu'en complément des tribunaux ordinaires, là où le pouvoir de ces derniers s'arrête. À travers ses motifs, le Tribunal Suprême confirme implicitement mais nécessairement que les tribunaux ordinaires de la Principauté sont les juges naturels et de droit commun du contentieux de l'indemnité dirigé contre l'administration des Finances et le Gouvernement de la Principauté.

Plus encore, la décision pose une règle méthodologique et probatoire d'une grande rigueur : la compétence des tribunaux ordinaires est présumée, tandis que celle du Tribunal Suprême est exceptionnelle et subordonnée à la preuve contraire. En reprochant au requérant de ne pas rapporter « la preuve que les tribunaux ordinaires soient incompétents au sujet de la demande d'indemnité » et en soulignant « qu'il ne les a même pas saisis », le Tribunal Suprême érige un véritable filtre