19 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2015, n° 13099 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 26 mars 2015, n° 13099 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2015/03-26-13099)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure de la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération immobilière portant sur la cession de murs commerciaux occupés, mettant en exergue la délicate articulation entre la théorie générale des obligations conditionnelles et le régime spécial du droit de préemption reconnu au preneur à bail commercial. En l'espèce, Madame Camille Madeleine AM. veuve FE. et Monsieur Pierre Santin Valentin FE., propriétaires indivis ou conjoints d'un local commercial situé à Monaco, avaient consenti un bail portant sur ce bien au profit de Mademoiselle l. DE KA., commerçante exerçant son activité sous une enseigne commerciale dans la Principauté. Désireux d'aliéner leur bien immobilier, les consorts FE. (les bailleurs) se sont rapprochés d'un tiers acquéreur, la société civile immobilière (SCI) MARIE BLEUE DE LORRAINE, ayant son siège social à Monaco. Les bailleurs et la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE ont alors conclu une promesse synallagmatique de vente (également désignée dans le cours de la procédure sous le vocable de « compromis de vente ») portant sur ledit local commercial. Toutefois, le bien étant grevé d'un bail commercial en cours d'exécution au profit de Mademoiselle DE KA., l'opération de vente se heurtait à l'existence d'un droit de préemption légal ou conventionnel (dont le fondement textuel exact en matière de baux commerciaux n'est pas précisé dans la décision, bien qu'il soit fait mention des « conditions posées par la loi »). Afin de purger ce droit de préférence tout en sécurisant leur accord contractuel, les parties à l'avant-contrat ont pris le soin d'assortir leur engagement d'une modalité spécifique. La promesse de vente a ainsi été expressément conclue sous la condition suspensive que la locataire en place, Mademoiselle DE KA., n'exerce pas son droit de préemption. Il s'agissait donc, sur le plan de la technique contractuelle, d'une condition suspensive de nature négative : la naissance ou la perfection définitive de l'obligation de vendre au profit de la SCI dépendait de la non-survenance d'un événement futur et incertain, à savoir l'exercice par le preneur de sa faculté de préempter. Conformément au mécanisme de purge de ce droit de préférence, les bailleurs ont officiellement informé le preneur de leur projet de vente le 16 mars 2011. Cette notification faisait courir le délai imparti à la locataire pour prendre parti sur l'offre de vente qui lui était ainsi soumise par priorité. Usant de sa prérogative, Mademoiselle DE KA. a réagi avant l'expiration d'un mois suivant l'information reçue. Par un exploit d'huissier en date du 12 avril 2011, elle a fait signifier aux bailleurs son intention formelle d'exercer son droit de préemption sur le local commercial loué. Néanmoins, la chronologie factuelle révèle que cette manifestation de volonté est demeurée purement déclarative dans les semaines qui ont suivi. En effet, le preneur n'a pas donné suite à cette signification dans le délai d'un mois qui lui était ouvert pour concrétiser l'acquisition. Plus précisément, l'acte authentique de vente n'a pas été formalisé ni signé par Mademoiselle DE KA. à l'issue de sa déclaration d'intention de préempter, Maître Henry REY, notaire à Monaco, apparaissant impliqué dans le processus d'instrumentation des actes liés à cette vente. Face à cette carence dans la réitération authentique de la vente par la locataire préemptrice, une divergence radicale d'interprétation juridique a opposé les protagonistes quant au sort de la promesse initiale conclue avec la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE. Estimant que le défaut de signature de l'acte authentique dans le délai d'un mois privait d'effet la signification du 12 avril 2011, les bailleurs ont considéré que le droit de préemption n'avait pas été valablement ni effectivement exercé. Par voie de conséquence, ils en ont déduit que l'événement érigé en condition suspensive négative (le non-exercice du droit de préemption) s'était réalisé, rendant ainsi la promesse synallagmatique de vente pleinement efficace au profit du tiers acquéreur. Le preneur, à l'inverse, s'opposait à cette lecture qui anéantissait les effets de sa signification du 12 avril 2011 au bénéfice de la SCI. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Devant l'impasse née de cette situation et afin de pouvoir procéder à la cession du bien au profit de la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE, Madame veuve FE. et Monsieur Pierre FE. ont pris l'initiative du contentieux. Ils ont fait assigner Mademoiselle DE KA., ainsi que Maître Henry REY, notaire, et la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE (la présence de ces derniers en première instance découlant des constatations de l'arrêt relatives aux mises en cause), devant le Tribunal de première instance de Monaco. L'objet de l'action introduite par les bailleurs tendait, selon les termes mêmes rapportés par la Cour de révision, à voir prononcer « la nullité du droit de préemption » (formulation impropre des demandeurs visant en réalité la caducité ou l'inefficacité de l'exercice de ce droit par le preneur) et, corrélativement, à faire juger que le compromis de vente signé avec la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE valait vente parfaite et devait être constaté par acte authentique. Le Tribunal de première instance de Monaco a fait droit aux prétentions des bailleurs. Les premiers juges ont considéré que Mademoiselle DE KA. n'avait pas régulièrement exercé son droit de préemption au motif qu'elle s'était bornée à notifier son intention d'acquérir sans toutefois formaliser l'acte de vente dans le délai requis. Le tribunal en a conclu que la condition suspensive du non-exercice du droit de préemption s'était réalisée et a ordonné que la promesse synallagmatique de vente conclue avec la SCI soit constatée par acte authentique. Mécontente de cette décision qui la privait de tout droit sur l'acquisition du local et validait la cession à un tiers, Mademoiselle DE KA., bénéficiaire de l'assistance judiciaire (octroyée par décisions du Bureau des 24 novembre 2011, 2 décembre 2011, 20 mars 2012 et 4 avril 2012), a interjeté appel du jugement devant la Cour d'appel de Monaco, en intimant les bailleurs, la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE ainsi que Maître Henry REY (attrait en cause d'appel en raison de sa présence aux débats devant le tribunal en qualité de défendeur). Par un arrêt partiellement confirmatif rendu le 6 mai 2014, la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière civile, a confirmé le jugement entrepris sur le point nodal du litige. Procédant par adoption des motifs des premiers juges, la juridiction du second degré a retenu que les conditions posées par la loi pour un exercice effectif du droit de préemption n'étaient pas remplies, faute pour le preneur d'avoir concrétisé son intention par la signature de l'acte authentique dans le délai d'un mois. Selon la Cour d'appel, cette absence de concrétisation entraînait la réalisation de la condition suspensive négative stipulée dans l'avant-contrat (le non-exercice du droit du preneur), de sorte que la promesse synallagmatique de vente devait produire tous ses effets entre les bailleurs et la SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE et être constatée par acte authentique. Mademoiselle DE KA. a alors formé un pourvoi en révision à l'encontre de cet arrêt. Sa déclaration de pourvoi a été souscrite au greffe général le 21 mai 2014, suivie du dépôt et de la signification d'une requête le 23 juin 2014 par son avocat-défenseur, Maître Richard MULLOT. La demanderesse en révision a articulé un moyen unique, divisé en deux branches, dont la première, d'une redoutable efficacité technique, invoquait la violation de l'article 1032 du Code civil monégasque régissant l'accomplissement des conditions négatives. Elle soutenait en substance qu'ayant signifié son intention de préempter le 12 avril 2011, l'événement que la condition suspensive négative visait à écarter était bel et bien survenu, ce qui faisait définitivement défaillir ladite condition et empêchait la promesse de vente de produire ses effets. En défense, Madame veuve FE. et Monsieur Pierre FE., représentés par Maître Jean-Pierre LICARI, ont déposé et signifié une contre-requête le 22 juillet 2014. Outre le rejet du pourvoi au fond, ils ont formé une demande reconventionnelle en paiement de la somme de 20 000 euros à titre de dommages-intérêts pour pourvoi abusif, sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile. De son côté, Maître Henry REY, représenté par Maître Didier ESCAUT, a également déposé et signifié une contre-requête le 22 juillet 2014, sollicitant la condamnation du « défaillant » à lui verser la somme de 5 000 euros de dommages-intérêts en application du même article 459-4 du Code de procédure civile, estimant abusive sa mise en cause devant la juridiction suprême. La SCI MARIE BLEUE DE LORRAINE a quant à elle élu domicile en l'étude de Maître Régis BERGONZI (le dépôt d'une contre-requête par cette dernière n'est pas précisé dans la décision). Après l'établissement du certificat de clôture le 14 octobre 2014 et les conclusions du Ministère public du 16 octobre 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 23 mars 2015 pour être jugée le 26 mars 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit principale soumise à l'examen de la Cour de révision se situait au confluent du droit commun des contrats et du droit spécial de la préemption locative. Elle consistait à déterminer les conditions exactes d'accomplissement ou de défaillance d'une condition suspensive négative stipulée dans une promesse synallagmatique de vente. Plus précisément, lorsqu'une promesse de vente d'un immeuble loué est conclue avec un tiers sous la condition suspensive que le preneur en place n'exerce pas son droit de préemption, la seule signification par ce preneur, dans le délai légal, de son intention de préempter suffit-elle à faire défaillir cette condition suspensive au sens de l'article 1032 du Code civil, ou bien l'absence de régularisation ultérieure de l'acte authentique de vente par le preneur dans le délai d'un mois permet-elle de considérer que le droit de préemption n'a pas été effectivement exercé et que, par conséquent, la condition suspensive négative s'est accomplie au profit de l'acquéreur initial ? En d'autres termes, les juges du fond pouvaient-ils subordonner la survenance de l'événement mis en condition (l'exercice du droit de préemption) à la réalisation complète et définitive de la vente au profit du préempteur (par la signature de l'acte authentique), confondant ainsi la manifestation de volonté d'exercer le droit de préemption avec l'exécution des obligations découlant de cet exercice ? Accessoirement, la Cour devait également répondre à la question procédurale de savoir si un pourvoi en révision accueilli par une cassation, ainsi que la mise en cause devant la Cour de révision d'une partie présente aux débats devant les juridictions du fond, pouvaient revêtir un caractère abusif ouvrant droit à des dommages-intérêts sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à la question principale et prononcer la cassation totale de l'arrêt attaqué dès l'examen de la première branche du moyen unique (rendant inutile l'examen de la seconde branche), la Cour de révision déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur formelle, fondé sur une application stricte et littérale du droit des obligations conditionnelles. La Haute juridiction ouvre son raisonnement par le visa solennel de l'article 1032 du Code civil monégasque, dont elle rappelle immédiatement la teneur dans un attendu de principe reproduisant le texte légal : « *Attendu, selon ce texte, que lorsqu'une obligation est contractée sous la condition qu'un événement n'arrivera pas dans un temps fixe, cette condition est accomplie lorsque ce temps est expiré sans que l'événement soit arrivé* ». Ce texte gouverne le mécanisme de la condition négative. Pour qu'une obligation sous condition suspensive négative prenne naissance (c'est-à-dire pour que la condition soit accomplie), il est impératif que la période de référence s'écoule intégralement sans que le fait redouté ou envisagé ne se produise. À l'inverse, si l'événement survient à l'intérieur de ce laps de temps, la condition négative défaille irrémédiablement. Dans un deuxième temps (la mineure du syllogisme), la Cour de révision rappelle la motivation retenue par la Cour d'appel de Monaco. Elle relève que pour confirmer le jugement ayant déclaré irrégulier l'exercice du droit de préemption et ordonné la constatation par acte authentique de la promesse de vente, les juges d'appel ont retenu, par motifs adoptés, que « *les conditions posées par la loi pour un exercice effectif du droit de préemption ne sont pas remplies, faute par le preneur d'avoir concrétisé son intention par la signature de l'acte authentique* ». C'est de cette prémisse que la Cour d'appel avait déduit que « *la condition suspensive du non-exercice du droit du preneur s'est réalisée et que la promesse de vente doit produire tous ses effets* ». La Cour d'appel avait donc opéré une assimilation entre l'exercice du droit de préemption et la perfection de l'acte authentique en résultant : faute d'acte notarié dans le délai d'un mois, tout devait se passer comme si le preneur n'avait jamais exercé son droit. Dans un troisième temps (la conclusion du syllogisme), la Cour de révision censure frontalement cette analyse en mettant en lumière la contradiction interne entre les constatations souveraines des juges du fond et la conséquence juridique qu'ils en ont tirée. La Cour relève en effet que la Cour d'appel avait elle-même expressément constaté trois éléments de fait décisifs : 1. La promesse de vente était conclue sous la condition suspensive que Mademoiselle DE KA. « *n'exerce pas son droit de préemption* » ; 2. Les bailleurs avaient informé le preneur de leur projet de vente le 16 mars 2011 ; 3. Le preneur avait signifié aux bailleurs, par acte d'huissier du 12 avril 2011, « *son intention de préempter* ». Pour la Cour de révision, la confrontation de ces trois constatations avec la règle de l'article 1032 du Code civil imposait une déduction unique et mécanique : dès lors que la condition suspensive résidait dans le « non-exercice » du droit de préemption, la signification par le preneur de son intention de préempter le 12 avril 2011 constituait très exactement la survenance de l'événement positif qui faisait obstacle à l'accomplissement de la condition négative. Ainsi, « *ce dont il résultait que la condition n'était pas accomplie* ». En jugeant le contraire au motif inopérant que l'acte authentique n'avait pas été signé par la suite, la Cour d'appel « *n'a pas tiré les conséquences de ses constatations et a violé le texte susvisé* ». La distinction est nette : la déclaration de préemption du 12 avril 2011 a suffi à faire défaillir la condition suspensive de la promesse dès cette date ; l'inexécution ultérieure par le preneur de son obligation de signer l'acte authentique dans le mois suivant est un événement postérieur distinct qui ne pouvait rétroactivement faire revivre une condition suspensive d'ores et déjà défaillie. Enfin, s'agissant des demandes reconventionnelles en dommages-intérêts fondées sur l'article 459-4 du Code de procédure civile, le raisonnement de la Cour est empreint d'une logique implacable : - Concernant la demande de 20 000 euros formulée par les bailleurs : la Cour énonce qu'« *en l'état de la cassation de l'arrêt attaqué, le pourvoi est dépourvu de caractère abusif et la demande privée de fondement* ». Le succès du recours exclut par nature toute faute dans l'exercice de la voie de révision. - Concernant la demande de 5 000 euros formulée par Maître Henry REY : le notaire reprochait au preneur de l'avoir attrait devant la Cour de révision. La Cour écarte cet argument en retraçant l'historique procédural : Maître REY avait été initialement assigné en première instance par les bailleurs eux-mêmes, puis intimé en appel par Mademoiselle DE KA. précisément en raison de sa présence aux débats en première instance comme défendeur. Dès lors, sa mise en cause devant la Cour de révision par la demanderesse — laquelle, au surplus, « *ne succombe pas en son pourvoi* » — s'inscrivait dans la continuité normale de l'indivisibilité ou de la régularité procédurale de l'instance et ne pouvait donner lieu à l'application de l'article 459-4 du Code de procédure civile, lequel suppose la succombance du demandeur en révision. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, la Cour de révision prononce une cassation totale assortie d'un renvoi devant elle-même autrement composée. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > Et sans qu'il y ait lieu de statuer sur la seconde branche ; > Casse et annule dans toutes ses dispositions l'arrêt rendu entre les parties ; > Déboute Mme Camille AM. veuve FE. et M. Pierre FE. de leur demande en paiement de dommages-intérêts ; > Déboute Maître Henry REY de sa demande en paiement de dommages-intérêts ; > Renvoie la cause et les parties à la prochaine session utile de la Cour de révision autrement composée ; > Condamne Mme Camille AM. veuve FE. et M. Pierre FE. aux dépens distraits, en ce qui concerne ceux exposés par M. Henry REY, au profit de Maître Didier ESCAUT, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et pour le surplus dit qui seront recouvrés comme en matière d'assistance judiciaire. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 26 mars 2015 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de principe majeure en droit monégasque des obligations et des contrats spéciaux, tant par la rigueur de son visa que par la clarté de sa solution. Il illustre avec une acuité particulière l'attachement de la haute juridiction monégasque à l'orthodoxie du droit civil classique et au respect scrupuleux de la loi des parties éclairée par les règles légales d'interprétation des modalités de l'obligation. En premier lieu, sur le terrain de la théorie générale des obligations, la décision consacre la force contraignante de l'article 1032 du Code civil monégasque (texte qui correspond exactement, dans sa rédaction et sa logique issue du Code Napoléon de 1804, à l'ancien article 1177 du Code civil français avant la réforme opérée en France par l'ordonnance du 10 février 2016). Ce texte régit le mécanisme temporel et logique de la condition négative : « *Lorsqu'une obligation est contractée sous la condition qu'un événement n'arrivera pas dans un temps fixe, cette condition est accomplie lorsque ce temps est expiré sans que l'événement soit arrivé ; elle l'est également, si avant le terme il est certain que l'événement n'arrivera pas ; et s'il n'y a pas de temps déterminé, elle n'est accomplie que lorsqu'il est certain que l'événement n'arrivera pas.* » L'apport essentiel de l'arrêt commenté réside dans la corrélation stricte qu'il établit entre
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Responsabilité de l'État - Travaux de démolition et d'aménagement - Exécution d'une convention d'expropriation - Désordres affectant le tréfonds - Exonération de responsabilité contractuelle (non) - Bien-fondé (oui). Par cette d??cision rendue par **Tribunal de Première Instance de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal de première instance, 27 septembre 2016, j. PI-CA. veuve LA. VAN RO. c/ L'État de Monaco et la SAM A**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Responsabilité de l'État - Travaux de démolition et d'aménagement - Exécution d'une convention d'expropriation - Désordres affectant le tréfonds - Exonération de responsabilité contractuelle (non) - Bien-fondé (oui). Dans le cadre du réaménagement d'anciens terrains ferroviaires, l'État de Monaco a entrepris au cours des années 2000, une importante opération d'urbanisme et d'aménagement de voierie visant notamment à l'édification de plusieurs immeubles d'habitation et d'un établissement scolaire. Il y était notamment convenu, du fait d'une loi??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal de Première Instance de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal de Première Instance de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal de Première Instance de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? e Sauvaigo au droit de l'immeuble. La responsabilité de l'État, telle que l'expert l'aurait retenue, ne ferait pas de doutes. Les dégâts au plafond seraient la conséquence d'écoulements d'eau provenant de deux gaines extérieures. L'infiltration serait due à la défaillance du complexe d'étanchéité mis en ¿uvre lors des travaux réalisés par l'État de Monaco au-dessus de la dalle de couverture des arrières magasins. Les dégâts au sol et aux pieds des cloisons seraient quant à eux la conséquence des remontées d'eau telluriques, lesquelles sont dues à l'absence de barrière d'éta??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? la présente décision a été donnée à l'audience du 27 SEPTEMBRE 2016, dont la date avait été annoncée lors de la clôture des débats, par Madame Martine COULET-CASTOLDI, Président, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, assistée de Madame Emmanuelle PHILIBERT, Greffier stagiaire, en présence de Monsieur Olivier ZAMPHIROFF, Premier Substitut du Procureur Général, et ce en application des dispositions des articles 15 et 58 de la loi n° 1.398 du 24 juin 2013 relative à l'administration et à l'organisation judiciaires. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal de Première Instance de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal de première instance, 27 septembre 2016, j. PI-CA. veuve LA. VAN RO. c/ L'État de Monaco et la SAM A**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Cour de Révision de Monaco, 02 octobre 1996, n° 27072 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 02 octobre 1996, n° 27072 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1996/10-02-27072)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen de la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 2 octobre 1996 s'inscrit dans la matière hautement régalienne mais néanmoins rigoureusement encadrée du droit de l'expropriation pour cause d'utilité publique. Ce domaine du droit administratif et civil des biens constitue le point de friction par excellence entre, d'une part, les prérogatives de puissance publique nécessaires à l'aménagement du territoire et au développement de l'urbanisme, et, d'autre part, la garantie fondamentale du droit de propriété privée. En raison de l'exiguïté du territoire monégasque et de sa topographie singulièrement escarpée, les opérations d'urbanisme et de voirie y revêtent une complexité technique et une importance stratégique de premier plan, rendant chaque parcelle foncière particulièrement précieuse et chaque éviction forcée susceptible de générer un contentieux d'une grande âpreté. Les faits à l'origine de ce litige remontent à une procédure d'expropriation initiée au cours des années soixante-dix par l'État de Monaco. Les consorts R. (également désignés dans l'intitulé de la décision sous l'appellation d'« Hoirs R. », terme juridique traditionnel désignant les héritiers ou ayants droit d'une succession) étaient propriétaires d'un bien immobilier situé sur le territoire de la Principauté (dont la nature exacte et la superficie ne sont pas précisées dans la décision). Ce bien a fait l'objet d'une mesure d'expropriation prononcée par un jugement en date du 21 décembre 1976 (la juridiction ayant rendu ce jugement n'est pas précisée dans la décision). Cette dépossession forcée ne procédait pas d'une simple volonté administrative dépourvue de cadre légal, mais reposait sur une déclaration d'utilité publique résultant d'une loi. L'exposé de cette loi déclarant l'utilité publique précisait les contours d'un vaste projet d'urbanisme. L'objectif poursuivi par l'autorité publique à travers ce programme d'aménagement était d'améliorer la liaison routière dite du « pont de la Rousse ». De manière plus spécifique et localisée, ce projet global d'infrastructure routière comportait le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade. En raison de l'ampleur et de la technicité des travaux envisagés dans cette zone urbanisée au relief prononcé, l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique prévoyait expressément que l'ensemble de ce projet d'urbanisme devait s'effectuer par tranches successives. Au fil des années suivant le jugement d'expropriation du 21 décembre 1976, l'État de Monaco a entrepris divers travaux d'aménagement dans le secteur concerné. Sur l'assiette foncière ou à proximité immédiate de l'immeuble ayant appartenu aux consorts R., les opérations réalisées ont notamment consisté en la création d'un jardin ainsi qu'en la réalisation d'un terrassement confortatif. Par ailleurs, à l'époque où le litige a été noué devant les juridictions monégasques — soit près de deux décennies après le prononcé de l'expropriation —, la totalité du programme d'urbanisme initialement prévu par la loi déclarative d'utilité publique demeurait inachevée. C'est précisément l'observation de l'état des lieux et de la nature des ouvrages effectivement réalisés qui a conduit les anciens propriétaires évincés à contester le respect, par l'État expropriant, de ses obligations légales post-expropriation. Considérant que la création d'un espace vert et d'ouvrages de soutènement différait de la destination routière initialement annoncée, et constatant que le projet global n'avait pas été mené à son terme intégral, les consorts R. ont estimé que leur ancien immeuble n'avait pas reçu l'affectation pour laquelle ils avaient été privés de leur propriété. Toutefois, la configuration des lieux après la réalisation de ces travaux de terrassement et de voirie rendant matériellement ou juridiquement impossible la restitution en nature du bien — c'est-à-dire sa rétrocession —, les consorts R. se sont tournés vers les juridictions monégasques afin d'obtenir une réparation pécuniaire sous la forme d'une indemnité compensatrice. Il convient de noter que ce contentieux n'était pas isolé, le texte de la décision mentionnant qu'à la même date, la Cour de révision a été amenée à rendre un arrêt similaire dans une affaire opposant les hoirs S. à l'État de Monaco, ce qui témoigne d'une opération d'expropriation collective ayant frappé plusieurs propriétaires riverains du même secteur géographique. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant leurs droits lésés par la tournure prise par les opérations d'aménagement postérieurement au jugement d'expropriation du 21 décembre 1976, les consorts R. ont engagé une action en justice dirigée contre l'État de Monaco (les détails relatifs à la saisine de la juridiction de première instance, à la date du jugement initial et à son dispositif ne sont pas précisés dans la décision). L'objet fondamental de leur demande résidait dans l'octroi d'une indemnité compensatrice, réclamée à défaut pour les expropriés de pouvoir obtenir la rétrocession physique de leur immeuble. L'affaire a été portée devant la Cour d'appel de Monaco, qui a statué par un arrêt rendu le 14 novembre 1995. Aux termes de cette décision, la juridiction du second degré a débouté les consorts R. de leurs prétentions indemnitaires, refusant de faire droit à leur demande d'indemnité compensatrice. Pour fonder sa décision de rejet, la Cour d'appel s'est livrée à une analyse concrète des documents législatifs préparatoires et de la réalité matérielle des travaux accomplis sur le terrain. Les juges d'appel ont ainsi relevé trois éléments déterminants : premièrement, que l'ensemble du projet d'urbanisme, tel qu'il était précisé dans l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique, devait s'effectuer par tranches dans le but d'améliorer la liaison routière du « pont de la Rousse » et incluait le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade ; deuxièmement, que la création d'un jardin ainsi que la réalisation d'un terrassement confortatif ne constituaient que l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation ; et troisièmement, que l'inachèvement de la totalité du programme d'urbanisme était dépourvu d'incidence sur la régularité des opérations effectuées. Estimant dès lors que les travaux réalisés n'étaient pas étrangers au projet d'aménagement ayant fait l'objet de la déclaration d'utilité publique, la Cour d'appel a validé la régularité de l'action de l'État de Monaco. Insatisfaits de cette issue, les consorts R. ont formé un pourvoi en révision à l'encontre de l'arrêt du 14 novembre 1995 devant la Cour de révision de Monaco. Dans le cadre de cette instance suprême, les demandeurs au pourvoi étaient représentés par Maître Blot, avocat-défenseur, et Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, tandis que la défense des intérêts de l'État de Monaco était assurée par Maître Escaut, avocat-défenseur. À l'appui de leur pourvoi, les consorts R. ont développé un moyen unique de cassation, articulé autour d'un grief de défaut de base légale et d'insuffisance de motivation quant à la vérification du respect de l'affectation d'utilité publique.L'argumentation des demandeurs au pourvoi reposait sur une lecture stricte des obligations pesant sur l'autorité expropriante. Selon la thèse soutenue par le moyen, la Cour d'appel aurait elle-même constaté que l'immeuble ayant appartenu aux consorts R. n'avait pas reçu la destination exacte prévue par la déclaration d'utilité publique. Partant de cette prémisse, les demandeurs reprochaient aux juges du fond de leur avoir néanmoins refusé l'indemnité compensatrice réclamée à raison de l'impossibilité d'obtenir la rétrocession du bien. Plus précisément, le moyen faisait grief à la Cour d'appel de s'être bornée à relever, par une formule jugée trop lâche et imprécise par les requérants, que les travaux effectués « n'étaient pas étrangers » au projet d'aménagement objet de la déclaration d'utilité publique. Les consorts R. soutenaient qu'en statuant de la sorte, la juridiction d'appel avait omis de procéder à deux recherches pourtant indispensables à la légalité de sa décision : d'une part, rechercher si ces travaux (le jardin et le terrassement) constituaient véritablement un « commencement d'exécution » du projet déclaré d'utilité publique ; d'autre part, à défaut d'un tel commencement d'exécution du projet initial, rechercher si ces aménagements spécifiques avaient fait l'objet d'une nouvelle déclaration d'utilité publique permettant de purger le changement d'affectation. En somme, pour les demandeurs, la simple non-extranéité des travaux par rapport à l'esprit général du projet ne suffisait pas à caractériser le respect de la destination légale de l'immeuble exproprié. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à la Cour de révision mettait en jeu les conditions d'ouverture du droit à rétrocession — et, par voie de conséquence, du droit à une indemnité compensatrice lorsque la restitution en nature s'avère impossible — au profit du propriétaire évincé par une mesure d'expropriation pour cause d'utilité publique. La question de droit centrale à laquelle devait répondre la haute juridiction monégasque peut être formulée de la manière suivante : l'exproprié est-il fondé à réclamer une indemnité compensatrice pour défaut de rétrocession au motif que son bien n'aurait pas reçu la destination prévue par la déclaration d'utilité publique, lorsque l'immeuble a servi à la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif dans le cadre d'un vaste projet d'urbanisme et de réaménagement routier prévu pour être réalisé par tranches, et dont la totalité du programme demeure inachevée ? Sous cette interrogation principale se profilaient plusieurs sous-questions d'une grande importance théorique et pratique pour le droit de l'expropriation : 1. Comment le juge du fond doit-il apprécier la conformité des travaux réalisés à la déclaration d'utilité publique ? Doit-il s'en tenir au dispositif strict de l'acte déclaratif ou peut-il éclairer la portée de ce dernier à la lumière de l'exposé des motifs de la loi déclarant l'utilité publique ? 2. Quelle est l'incidence juridique de la théorie de l'accessoire en matière de travaux publics ? Des aménagements paysagers (un jardin) et techniques (un terrassement confortatif) qui ne constituent pas, en eux-mêmes, la bande de roulement d'une voie routière dénaturent-ils l'objet de l'expropriation, ou s'intègrent-ils régulièrement au projet en tant qu'accessoires indispensables ou utiles du réaménagement de la voie de circulation ? 3. Enfin, lorsque l'opération d'urbanisme a été conçue dès l'origine pour être exécutée par tranches successives, l'inachèvement de l'intégralité du programme affecte-t-il rétroactivement la régularité des opérations déjà réalisées sur les parcelles expropriées, ouvrant ainsi droit à indemnisation au profit des anciens propriétaires ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le moyen unique présenté par les consorts R. et confirmer la légalité de l'arrêt rendu par la Cour d'appel le 14 novembre 1995, la Cour de révision déploie un raisonnement synthétique mais particulièrement dense. Loin de censurer les juges du fond pour un prétendu manque de base légale, la haute juridiction valide pleinement leur méthode d'analyse en mettant en exergue les trois piliers factuels et juridiques sur lesquels reposait la motivation de l'arrêt attaqué. En premier lieu, la Cour de révision approuve la Cour d'appel d'avoir déterminé la consistance exacte et les modalités d'exécution du projet en se référant à « l'exposé de la loi déclarant l'utilité publique ». Ce faisant, la juridiction suprême consacre une approche finaliste et globale de l'acte déclaratif d'utilité publique. Les juges ne sont pas enfermés dans une lecture littérale ou parcellaire ; ils doivent appréhender « l'ensemble du projet d'urbanisme ». Or, l'examen de l'exposé de la loi révélait deux éléments décisifs : d'une part, le projet avait pour finalité globale d'améliorer la liaison routière du « pont de la Rousse » en comportant spécifiquement le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade ; d'autre part, ce vaste programme « devait s'effectuer par tranches ». En relevant cet échelonnement temporel prévu dès l'origine par le législateur, la Cour de révision neutralise l'argument implicite tiré de la lenteur ou du caractère partiel des réalisations constatées après le jugement d'expropriation de 1976. En deuxième lieu, la Cour de révision valide le recours, par les juges d'appel, à la qualification juridique d'« accessoire » pour justifier la nature des ouvrages implantés. Les demandeurs au pourvoi tentaient de dissocier les travaux réalisés (un jardin et un terrassement) de l'objectif routier de la déclaration d'utilité publique, reprochant à la Cour d'appel de n'avoir pas recherché s'ils constituaient un commencement d'exécution ou s'ils avaient fait l'objet d'une nouvelle déclaration d'utilité publique. La Cour de révision balaye cette critique en rappelant que la Cour d'appel a souverainement constaté et justement qualifié que « la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif n'était que l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation ». Ce motif est capital : dès lors qu'un ouvrage est l'accessoire du projet principal déclaré d'utilité publique, il emprunte la nature et la régularité juridique de ce principal. Un réaménagement routier en zone urbaine escarpée (un « lacet » d'avenue) implique nécessairement des travaux de génie civil pour soutenir les terres (le terrassement confortatif) et des aménagements d'intégration urbaine ou paysagère sur les délaissés ou les talus (la création d'un jardin). Puisque ces réalisations sont l'accessoire direct du réaménagement de la voie de circulation, elles constituent, par nature même, l'exécution du projet initial. La recherche d'une nouvelle déclaration d'utilité publique ou d'un hypothétique commencement d'exécution d'un autre ouvrage devenait dès lors totalement inopérante. En troisième et dernier lieu, la Cour de révision entérine la règle de droit posée par les juges du second degré selon laquelle « l'inachèvement de la totalité du programme était sans incidence sur la régularité des opérations ». Ce dernier maillon du raisonnement vient sceller le sort du pourvoi. Dès lors que le projet était prévu pour être réalisé par tranches et que la tranche ou la partie concernant l'immeuble des consorts R. (le réaménagement du premier lacet de l'avenue de l'Annonciade et ses accessoires de terrassement et de jardin) avait bien été exécutée conformément à la destination prévue, la circonstance que d'autres tranches du programme global d'amélioration de la liaison du pont de la Rousse ne soient pas encore achevées ne saurait vicier rétroactivement les opérations régulièrement accomplies. L'immeuble exproprié ayant reçu une affectation conforme à l'utilité publique déclarée, le droit à rétrocession n'a jamais pris naissance, privant ainsi de tout fondement la demande d'indemnité compensatrice. Constatant que la Cour d'appel a légalement justifié sa décision par ces trois constatations souveraines et déductions juridiques exactes, la Cour de révision conclut logiquement que « le moyen ne peut donc être accueilli ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation qui écarte l'intégralité des griefs formulés au sein du moyen unique, la Cour de révision prononce le rejet du pourvoi et applique les sanctions pécuniaires et procédurales attachées à l'échec du recours en révision. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi ; > > Condamne les demandeurs à l'amende et aux dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 2 octobre 1996 par la Cour de révision de Monaco dans l'affaire *Hoirs R. c/ État de Monaco* (ainsi que son arrêt jumeau du même jour dans l'affaire *Hoirs S. c/ État de Monaco*) constitue un jalon essentiel dans la jurisprudence monégasque relative au droit de l'expropriation et au contrôle juridictionnel de l'affectation des biens expropriés. Bien que le texte de la décision soit d'une grande concision, caractéristique du style rédaktionnel des cours suprêmes de tradition francophone à cette époque, les principes qu'il consacre témoignent d'une maturité remarquable du droit administratif et civil des biens en Principauté, tout en s'inscrivant dans une harmonie conceptuelle avec les grands principes du droit comparé et européen de la propriété. En premier lieu, cet arrêt illustre la nature et les limites du mécanisme de la rétrocession (et de son substitut pécuniaire, l'indemnité compensatrice). La rétrocession est une garantie fondamentale offerte au propriétaire évincé : puisque l'expropriation est une dérogation grave au caractère inviolable du droit de propriété, elle n'est légitime que dans la mesure où elle est strictement nécessaire à la réalisation d'un but d'utilité publique. Si l'autorité expropriante renonce à son projet ou affecte le bien à un usage totalement étranger à celui qui a justifié la dépossession, la cause juridique du transfert de propriété disparaît, ouvrant théoriquement le droit pour l'ancien propriétaire de revendiquer son bien, ou, si le bien a été transformé au point de ne plus pouvoir être restitué, d'obtenir une indemnité compensatrice réparant la perte de ce droit à rétrocession. Toutefois, la Cour de révision démontre par cet arrêt que ce mécanisme protecteur ne doit pas être détourné pour devenir un instrument de paralysie de l'action administrative ou une source d'enrichissement injustifié pour les expropriés. En validant la démarche de la Cour d'appel, la haute juridiction refuse d'enfermer l'État expropriant dans un carcan formaliste excessif. L'utilité publique d'un projet d'urbanisme ne s'apprécie pas parcelle par parcelle de manière isolée, mais à l'échelle d'une opération d'ensemble (« l'ensemble du projet d'urbanisme »). Cette conception globale permet de prendre en compte la réalité des opérations d'aménagement contemporaines, qui ne se limitent plus à la construction d'un ouvrage unique et monolithique, mais intègrent de multiples composantes urbaines. En deuxième lieu, l'apport doctrinal majeur de cette décision réside dans la consécration éclatante de la théorie de l'accessoire dans le contentieux de la conformité à la déclaration d'utilité publique. Les demandeurs au pourvoi tentaient d'opposer la lettre stricte de l'objectif routier (« améliorer la liaison routière ») à la réalité physique des aménagements réalisés sur leur ancien bien (« la création d'un jardin et d'un terrassement confortatif »). En jugeant que ces aménagements n'étaient que « l'accessoire du réaménagement de cette voie de circulation », la Cour de révision pose une règle de bon sens juridique et technique. En effet, dans un environnement urbain dense et au relief accidenté comme celui de Monaco (ce que révèle la mention même du « premier lacet de l'avenue de l'Annonciade » et du « pont de la Rousse »), la modification du tracé ou du gabarit d'une voie routière exige impérativement des travaux de consolidation des sols adjacents. Le « terrassement confortatif » est la condition *sine qua non* de la stabilité de la chaussée et de la sécurité des constructions environnantes ; il fait corps avec l'ouvrage routier. De même, la création d'un « jardin » sur les espaces résiduels ou sur les terrasses ainsi créées participe de l'intégration paysagère et esthétique de l'infrastructure dans le tissu urbain. Exiger de l'État qu'il prenne une déclaration d'utilité publique distincte pour chaque mur de soutènement ou chaque massif végétal bordant une route nouvelle relèverait d'une absurdité procédurale. Par l'application de l'adage *accessorium sequitur principale*,
# Cour d'Appel de Monaco, 14 novembre 1995, n° 26402 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 14 novembre 1995, n° 26402 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1995/11-14-26402)) ## Faits et procédure Les hoirs S. avaient été expropriés par jugement du 21 décembre 1976, moyennant une indemnité d'expropriation fixée à 731 866 francs. L'expropriation avait été prononcée en application de la loi n° 766 du 8 juillet 1964, qui déclarait d'utilité publique les travaux relatifs à la liaison routière du pont de La Rousse, et de l'Ordonnance Souveraine n° 3314 du 12 avril 1965, qui avait définitivement déclaré ces travaux d'utilité publique et précisé les propriétés à acquérir. Après démolition de l'immeuble exproprié, l'Administration y a fait réaliser divers aménagements et terrassements. Par un premier exploit du 20 décembre 1989, les hoirs S. ont assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance afin d'obtenir la rétrocession des biens expropriés, ainsi que la désignation d'un expert chargé d'évaluer le bien. Par jugement du 20 juin 1991, devenu définitif, le tribunal a déclaré cette demande irrecevable en l'état, au visa de l'article 27, alinéa 2, de la loi n° 502 du 6 avril 1949 sur l'expropriation, le droit de demander la remise des biens ne naissant qu'à l'expiration d'un délai de quinze ans après le jugement d'expropriation ou de cession. Par un second exploit du 12 février 1992, les demandeurs ont à nouveau assigné l'État. Cet acte reproduisait les termes de l'assignation de 1989 et comportait un dispositif renvoyant à « leur demande originelle ainsi compléter au plan de sa recevabilité ». Par jugement du 16 juin 1994, le Tribunal de Première Instance a déclaré recevable la demande de remise, constaté l'impossibilité de cette remise, dit que l'obligation de rétrocession de l'État se résolvait en dommages-intérêts, renvoyé les parties à conclure sur ce point, débouté l'État de ses prétentions et mis les dépens à sa charge. L'État de Monaco a interjeté appel. Il soutenait, en premier lieu, la nullité de l'assignation au regard de l'article 156 du Code de procédure civile, en raison de la reproduction de l'acte antérieur, de l'erreur de nom (« R. » pour « S. ») et de la prétendue atteinte à la loyauté des débats. En second lieu, il faisait valoir que les terrains avaient reçu une destination d'utilité publique faisant obstacle à la rétrocession, les travaux réalisés, bien que différents de ceux initialement prévus, étant conformes à la loi du 8 juillet 1964. Les hoirs S. répliquaient que l'État avait renoncé devant les premiers juges à se prévaloir d'une irrégularité de l'assignation, et que les terrains n'avaient pas été affectés aux travaux déclarés d'utilité publique. ## Question de droit La décision soulève deux questions distinctes. La première est de nature procédurale : une assignation qui reproduit les termes d'un acte délivré dans une instance antérieure, comporte une erreur sur le nom d'un demandeur et renvoie, dans son dispositif, à « leur demande originelle », satisfait-elle à l'exigence de l'article 156 du Code de procédure civile selon laquelle l'assignation doit contenir, à peine de nullité, l'objet de la demande avec l'exposé sommaire des moyens ? La seconde, de fond, est la suivante : le droit de l'exproprié à la rétrocession, encadré par l'article 27, alinéas 2 et 3, de la loi n° 502 du 6 avril 1949, est-il écarté lorsque le projet d'utilité publique n'a été réalisé qu'en partie dans le délai de quinze ans, dès lors que les terrains ont reçu une affectation d'utilité publique au cours de ce délai ? ## Solution et dispositif **Sur la recevabilité.** La Cour écarte l'exception de nullité. Elle relève que l'assignation du 12 février 1992 contient « un exposé complet et précis des moyens et des prétentions » des demandeurs. La reproduction de l'assignation de 1989 ne constitue pas une simple référence à une procédure antérieure. Le renvoi figurant au
# Cour d'Appel de Monaco, 03 mai 1988, n° 25441 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 03 mai 1988, n° 25441 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1988/05-03-25441)) ## Faits et procédure Un locataire, P., exploitait un fonds de commerce de vente de scooters et de cyclomoteurs, avec concession exclusive de la marque « Vespa » et atelier de réparation. Les locaux étaient frappés d'une mesure d'expropriation au profit de l'État de Monaco. Le locataire était menacé d'expulsion et pouvait prétendre à une indemnité d'éviction. Saisi sur le fondement de l'article 18 de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, modifiée, le vice-président du Tribunal de première instance a rendu, le 18 décembre 1987, une ordonnance non signifiée. Il a : - arbitré à 750 000 F la somme provisionnelle que l'État devait consigner entre les mains du greffier en chef ; - affecté cette somme au paiement de l'indemnité d'éviction à fixer définitivement par la Commission arbitrale ; - sursis à l'expulsion tant que la somme n'aurait pas été consignée ; - ordonné l'exécution provisoire, « vu l'urgence », et mis les dépens à la charge du demandeur. Le locataire a interjeté appel. Il a également formé, par exploit séparé du 12 janvier 1988, des défenses à exécution provisoire, que la Cour a déclarées sans objet, l'ordonnance n'ayant pas été exécutée avant son arrêt. Dans ses écritures, l'appelant concluait à l'annulation de l'ordonnance et au sursis à son expulsion. Il acceptait le principe d'une indemnité provisionnelle destinée à pourvoir à son relogement et au transfert de son fonds, mais sollicitait une mesure d'investigation, aux frais avancés de l'État, pour apprécier le montant de cette indemnité. Il invoquait à cet effet l'existence d'un bail « mixte », portant à la fois sur un logement et sur les locaux professionnels. De son côté, l'État de Monaco demandait l'irrecevabilité, ou à défaut le rejet, de l'appel. Il maintenait son offre de verser 750 000 F contre remise des clés, sous des réserves réciproques quant à l'instance en fixation de l'indemnité définitive. ## Question de droit La question posée était la suivante : le juge saisi en application de l'article 18 de la loi n° 490 peut-il arbitrer le montant de la consignation provisionnelle sans recourir préalablement à une mesure d'expertise permettant d'apprécier le préjudice réellement subi par le locataire évincé ? Subsidiairement, la Cour devait apprécier l'incidence de la qualification de bail mixte sur le cadre de la procédure de l'article 18. ## Solution et dispositif La Cour écarte d'abord l'argument tiré du bail mixte. Elle relève que l'appelant, tout en invoquant cette qualification, n'en tire « pas d'autre conséquence que sa prétention à obtenir réparation du préjudice global devant résulter de son éviction, qui reste à fixer par la Commission arbitrale ». La qualification ne modifie donc pas l'objet de la procédure provisionnelle. Sur le fond, la Cour retient que le premier juge, bien qu'il ne disposât pas des éléments permettant d'évaluer le préjudice, a « implicitement mais nécessairement, admis » que l'offre de l'État présentait « un caractère sérieux et satisfactoire » dans le cadre de l'article 18. Elle approuve cette appréciation, qui « ne préjuge en rien de la détermination de l'indemnité d'éviction définitive ». Elle en déduit qu'il n'y avait pas lieu de recourir à une mesure d'investigation préalable, celle-ci « conduirait nécessairement à un tel préjugé », et que les termes de l'article 18 « apparaissent au demeurant exclure » une telle mesure, notamment en ce qu'ils prescrivent au président du tribunal « d'arbitrer » le montant de la somme à consigner. L'urgence est justifiée par « l'expiration du titre locatif » de l'appelant, désormais « sans droit à se maintenir dans les lieux ». Le dispositif est le suivant : > « Joint les instances ; > Concède aux parties les donner-acte respectivement sollicités et visés aux motifs ; > Confirme, dans toutes ses dispositions l'ordonnance du 18 décembre 1987 ; » L'appelant, qui succombe, est condamné aux dépens. La décision est rendue par la Cour d'appel de la Principauté, sous la présidence de M. Huertas, premier président, le ministère public étant représenté par M. Serdet, substitut. ## Portée et enseignement pratique La décision dégage un principe clair : la consignation provisionnelle prévue par l'article 18 de la loi n° 490 est une garantie de paiement. Elle ne tranche pas l'indemnité d'éviction définitive, qui relève de la Commission arbitrale. Le juge des référés n'a donc pas à établir par expertise le préjudice réel du locataire avant de fixer le montant consigné. **Le rôle du texte.** La Cour fonde sa solution sur la lettre de l'article 18, qui impose au président du tribunal d'« arbitrer » la somme. Ce verbe, retenu par l'arrêt comme indice de l'intention du législateur, paraît excl
# Cour de Révision de Monaco, 14 octobre 2015, n° 14155 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 14 octobre 2015, n° 14155 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2015/10-14-14155)) ## Faits et procédure Le 16 mars 2011, M. et Mme FE., bailleurs, ont signé au profit de la SCI D une promesse de vente portant sur un local commercial donné à bail à Mme DE KA., preneur, qui y exploitait un fonds de commerce. La promesse était soumise à la condition suspensive que le preneur n'exerce pas le droit de préemption que lui reconnaît l'article 32 ter de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, modifiée. Le même jour, les bailleurs ont notifié le projet de vente au preneur. Par acte d'huissier du 12 avril 2011, Mme DE KA. a fait signifier aux bailleurs son intention de préempter, sans donner suite dans le délai légal d'un mois pour formaliser l'acte devant notaire. Estimant la condition suspensive réalisée, les bailleurs, informés par le notaire, Me REY, ont assigné le preneur, la SCI et le notaire devant le tribunal de première instance. Ils demandaient la nullité du droit de préemption, la reconnaissance de la valeur de vente de la promesse et l'ordre au notaire de dresser l'acte. Le tribunal, par jugement du 8 mai 2013, a retenu que le droit de préemption n'avait pas été régulièrement exercé, que la condition suspensive était réalisée et que la vente devait être constatée par acte authentique. La cour d'appel a confirmé ces chefs. La Cour de révision a cassé et annulé cet arrêt pour violation de l'article 1032 du Code civil, au motif que les juges du fond, après avoir constaté la notification dans le délai légal, n'en avaient pas tiré les conséquences. Le texte mentionne tantôt un arrêt du 26 mars 2015 (R 4390), tantôt un arrêt du 26 mai 2015 ; cette divergence de date n'affecte pas la solution. La cause a été renvoyée à la Cour de révision, autrement composée. Devant cette juridiction de renvoi, Mme DE KA. a conclu à titre principal à la caducité de la promesse, à titre subsidiaire à sa défaillance pour réalisation tardive (le 13 mai 2011), et à titre infiniment subsidiaire à l'absence de faute dans l'exercice du droit de préemption. Elle a également formé une demande reconventionnelle de dommages-intérêts de 100 000 euros. Les consorts FE. ont soulevé une fin de non-recevoir fondée sur l'estoppel, invoqué la fraude et l'abus de droit, et contesté la recevabilité de la demande indemnitaire accrue en appel. ## Question de droit La Cour devait trancher quatre questions : 1. **Estoppel.** Le principe de l'estoppel interdit-il à une partie de soutenir en appel une thèse contraire à celle qu'elle a défendue en première instance ? 2. **Caducité.** L'exercice régulier du droit de préemption dans le délai légal, suivi de la non-réalisation de la vente, entraîne-t-il la défaillance de la condition suspensive stipulée dans la promesse, et donc la caducité de celle-ci ? 3. **Fraude.** Le droit de préemption exercé par un preneur dépourvu de moyens financiers est-il frauduleux et, par suite, dépourvu d'effets ? 4. **Dommages-intérêts.** La demande indemnitaire de la preneuse, formée pour la première fois en appel avec un montant supérieur, est-elle recevable, et les demandeurs ont-ils abusé de leur droit d'agir ? ## Solution et dispositif **Sur l'estoppel**, la Cour retient que Mme DE KA. avait, devant les premiers juges, conclu à la caducité de la vente et à l'absence d'obligation pour le notaire de la régulariser. Ces prétentions, « seules retenues à juste titre par ceux-ci pour se prononcer sur ces chefs de demandes », n'étaient pas contradictoires avec celles soutenues en appel. La fin de non-recevoir est écartée. **Sur la caducité**, la Cour se fonde sur l'article 1032 du Code civil, qui répute accomplie la condition lorsque le temps fixé est expiré sans que l'événement so
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 octobre 1985, n° 25140 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 31 octobre 1985, n° 25140 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1985/10-31-25140)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal de première instance de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière entreprise à la fin des années 1950 sur le territoire de la Principauté, laquelle s'est heurtée aux évolutions successives des projets d'aménagement urbain et routier de l'administration monégasque pendant près d'un quart de siècle. Initialement, E. T. veuve R. et son fils E. R., copropriétaires de parties d'un immeuble dénommé « Villa E. » situé à Monte-Carlo, ont sollicité et obtenu de l'administration l'autorisation de surélever cet édifice. Suivant un arrêté d'autorisation n° 4818 pris par le Ministre d'État de la Principauté en date du 4 septembre 1959, les consorts R. ont été autorisés à faire surélever la Villa E. de trois étages (correspondant aux quatrième, cinquième et sixième étages), à la charge expresse de commencer les travaux dans un délai d'un an et de se conformer à certaines conditions particulières. Peu après l'obtention de cette autorisation administrative, les consorts R. ont cédé leurs droits. Par un acte authentique reçu le 28 décembre 1959 en l'étude de Maître Rey, notaire, ils ont vendu à une société civile particulière dénommée « Société Immobilière E. » (ou « Société E. »), dont le gérant, H. M., détient la quasi-totalité du capital social, l'aire libre située au-dessus du troisième étage ainsi que le droit de surélévation de l'immeuble précité, outre la quote-part afférente aux constructions à édifier dans les parties communes de l'entier immeuble. Cette transaction a été conclue moyennant le prix de 2 000 000 de francs de l'époque. Les stipulations de cet acte notarié (notamment aux dixième et onzième rôles) mettaient en évidence l'objectif poursuivi par la société acquéreuse : celle-ci envisageait d'édifier des appartements en copropriété au sein des étages de la surélévation autorisée et de procéder aux travaux d'aménagement nécessaires dans la partie existante du bâtiment. L'acte imposait par ailleurs une contrainte temporelle stricte à la Société E., l'ensemble des travaux devant être mené à son terme au plus tard dans les vingt-quatre mois suivant leur début d'exécution, sous peine pour la société de devoir verser aux vendeurs une « indemnité de 5 000 francs par jour de retard ». Respectant le délai d'un an fixé par l'arrêté ministériel du 4 septembre 1959, la Société E. a fait entreprendre, dans le courant du mois d'août 1960, les travaux nécessaires à la surélévation sous le contrôle des architectes C. Ces opérations matérielles comprenaient notamment la dépose de la toiture de la Villa E. ainsi que la construction d'un escalier provisoire destiné à permettre l'installation d'un ascenseur dans la cage d'escaliers d'origine, laquelle avait été démolie à cette fin. C'est à ce stade d'avancement du chantier qu'est intervenue l'administration. Par une lettre en date du 10 octobre 1960, l'Ingénieur en Chef de la Direction des Travaux publics de la Principauté de Monaco a « confirmé » au gérant de la Société E. que le gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme du vallon de la Rousse... impliquant la suppression de l'immeuble R. » (la Villa E.). Dans ce courrier, ce haut fonctionnaire appelait l'attention du gérant sur les conséquences préjudiciables, pour les intérêts en cause, qui résulteraient de la poursuite de la surélévation de l'immeuble voué à la démolition. En réponse à cet avertissement, H. M., agissant en qualité de gérant de la Société E., a fait part à l'Ingénieur en Chef des atteintes graves ainsi portées aux intérêts de sa société. Tout en insistant sur l'exigence d'une décision administrative formelle compte tenu de l'existence de travaux en cours d'exécution, il s'est déclaré prêt à négocier amiablement avec l'État la réparation de son préjudice avant même qu'intervienne la déclaration officielle d'utilité publique, précisant que les architectes C. seraient dans ce cas désignés par lui comme « experts ». Par une lettre du 29 octobre 1960, l'Ingénieur en Chef des Travaux publics a informé le gérant que « le problème posé par la surélévation de cet immeuble (pouvait faire) l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable dont serait saisi, dans des moindres délais, le gouvernement princier qui décidera des suites qu'il conviendra de lui donner ». Prenant acte de cette orientation et de l'invitation de l'administration, la Société E. a alors suspendu les travaux de surélévation entrepris. Conformément aux échanges intervenus, des experts ont été amiablement mandatés par chacune des parties (les experts S.-C.). Sous la date du 19 décembre 1960, ces derniers ont établi un rapport commun fixant à la somme de 294 000 francs le montant total de l'indemnité devant être versée à la Société E. du fait de l'abandon des travaux de surélévation projetés. En contrepartie de cette somme, le rapport prévoyait que la Société E. devait rétablir dans l'immeuble les conditions d'accès et d'habitabilité préexistantes. La société immobilière s'est acquittée de cette obligation en faisant procéder à la remise en état des lieux dans leur état antérieur. Toutefois, malgré ses demandes pressantes auprès de l'administration, elle n'est pas parvenue à obtenir le règlement financier du litige sur la base de ce rapport. L'État a en effet orienté son action vers la procédure légale d'expropriation. Dans un premier temps, l'utilité publique des travaux de liaison routière au Pont de la Rousse (partie amont) a été constatée et déclarée par le législateur monégasque au travers de la loi n° 766 du 8 juillet 1964. Dans un second temps, après le respect de la procédure applicable en la matière, l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 a définitivement déclaré d'utilité publique les travaux prévus au projet dressé par le service des travaux publics le 10 novembre 1961 concernant ladite liaison routière. Cette ordonnance souveraine énumérait limitativement les propriétés qu'il y avait lieu d'acquérir — au nombre desquelles figurait expressément la Villa E., ayant comme copropriétaire la Société E. — et annonçait que la prise de possession des immeubles concernés, nécessaires à l'exécution du projet, aurait lieu après l'accomplissement des formalités prescrites par la loi n° 502 modifiée du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. Cependant, les formalités d'expropriation et d'indemnisation prévues par la loi n° 502 n'ont jamais été mises en œuvre concernant la Villa E. La situation juridique et matérielle de l'immeuble est demeurée totalement figée pendant près de vingt ans, nonobstant les réclamations insistantes et répétées du gérant M. Face à cette inertie, la Société E. a adressé à l'administration d'ultimes lettres les 26 janvier et 16 mai 1983, par lesquelles elle souhaitait être enfin fixée sur les intentions du gouvernement princier quant au renouvellement éventuel de l'autorisation de surélever — devenue entre-temps caduque — ou quant à la poursuite effective de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique. En réponse à ces courriers, l'administration n'a pas fait droit aux demandes réitérées d'indemnisation et s'est bornée à faire connaître à la société qu'il lui appartenait de faire établir son droit à réparation. Finalement, par l'ordonnance souveraine n° 8031 du 18 juin 1984, les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 ont été abrogées en ce qu'elles étaient notamment relatives à la propriété Villa E., scellant ainsi l'abandon définitif du projet d'expropriation de cet immeuble, vingt-quatre ans après l'interruption des travaux de surélévation. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontée à ce refus d'indemnisation et à l'abrogation de la mesure d'expropriation, la Société E. a, par exploit d'huissier, saisi le Tribunal de première instance de Monaco, statuant en matière administrative. Son action tendait, d'une part, à faire déclarer l'État de Monaco responsable du préjudice qu'elle subissait à la suite de l'abandon du projet d'expropriation pour cause d'utilité publique de la Villa E. et du retrait de l'autorisation de la surélever de trois étages et, d'autre part, à obtenir, à titre de réparation, la condamnation de l'État au paiement d'une somme initialement fixée à 1 533 735 francs, puis portée en définitive dans ses conclusions à 1 665 314 francs, outre les intérêts de retard jusqu'à parfait paiement. Au soutien de ses prétentions relatives à l'engagement de la responsabilité de la puissance publique, la société demanderesse développait une argumentation circonscrite avec soin. Elle précisait expressément ne pas contester l'opportunité pour l'administration de ne pas avoir donné suite à ses projets d'expropriation la concernant, ni celle de ne plus l'autoriser à surélever l'immeuble, admettant qu'il n'appartient pas au tribunal d'apprécier l'opportunité de telles décisions administratives. Selon la Société E., la faute de l'administration résidait dans son refus de réparer le préjudice occasionné par cette double décision d'abandon de l'expropriation et de retrait de l'autorisation antérieurement délivrée. Elle concédait que l'administration pouvait légitimement, en 1960, refuser une indemnisation amiable immédiate et préférer attendre l'issue de la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique qu'elle avait mise en œuvre ; mais elle lui reprochait d'avoir manqué à ses obligations en ne réparant pas son préjudice après avoir décidé de ne plus poursuivre ladite expropriation, contrairement aux accords pris. Pour étayer sa thèse, la demanderesse invoquait un précédent jurisprudentiel interne, à savoir la jurisprudence du Tribunal de première instance et de la Cour d'appel de Monaco dans « l'affaire M. » (arrêt du 25 juin 1974), laquelle avait sanctionné le comportement fautif de l'administration ayant laissé se perpétuer le préjudice d'un propriétaire immobilier sans prendre aucune mesure adéquate pour y mettre fin et sans fournir d'indication quant à la date à laquelle pourrait être normalisée la situation créée. Sur l'évaluation du quantum du préjudice, la Société E. se fondait essentiellement sur les conclusions du rapport commun des experts S.-C. de décembre 1960, qui avaient arrêté le chiffre de 294 000 francs. Elle soutenait que la simple réévaluation de cette somme par suite de l'érosion monétaire survenue depuis 1960 justifiait le montant de sa demande actualisée. Détaillant les chefs de préjudice analysés par les experts, elle soulignait qu'il convenait de prendre en compte non seulement le coût des travaux de remise en état de la villa et la rémunération des architectes, mais également le manque à gagner consécutif au défaut d'exécution de la surélévation envisagée, tel que retenu par lesdits experts. En défense, l'État de Monaco concluait au rejet intégral des demandes de la Société E. Son argumentation s'articulait autour d'une dénégation principale de toute faute et d'une contestation subsidiaire de l'existence d'un préjudice indemnisable. Sur le terrain de la responsabilité, l'État soutenait n'avoir commis aucune faute. Il exposait qu'en l'état de sa renonciation légitime à poursuivre l'expropriation de la Villa E., une nouvelle autorisation de surélever n'avait pu être accordée dès lors que le projet ne respectait plus les dispositions de l'ordonnance souveraine n° 674 du 3 novembre 1959 concernant l'urbanisme, notamment au regard des règles relatives au gabarit de l'immeuble, aux limites bâtissables, à l'occupation au sol et aux surfaces de garages. Par ailleurs, l'État contredisait formellement les allégations de la demanderesse quant à l'existence d'un accord de principe sur l'indemnisation en 1960 : il prétendait qu'aucun accord ne pouvait être déduit du rapport d'expertise du 19 décembre 1960, motif pris de ce que les experts n'avaient pas reçu pour mission d'arbitrer le litige et que l'administration s'était expressément réservé le droit de donner à leurs conclusions les suites qu'elle jugerait opportunes. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où sa responsabilité devrait néanmoins être retenue par application de la théorie de la responsabilité sans faute de la puissance publique, l'État affirmait que la Société E. ne justifiait d'aucun préjudice indemnisable. Critiquant les chefs de préjudice invoqués, le défendeur relevait que celui tenant au bénéfice prévisible de l'opération de surélévation n'était pas certain mais revêtait un caractère purement éventuel, la position adoptée par les experts sur ce point ne pouvant lier l'État. En tout état de cause, sur le montant maximal de la réparation, l'État soutenait que l'indemnisation allouée ne saurait être supérieure à celle qui aurait été versée si la procédure d'expropriation avait été menée à son terme. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal de première instance de Monaco soulevait une double problématique fondamentale de droit administratif monégasque, touchant tant aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique du fait de sa carence prolongée en matière d'urbanisme et d'expropriation, qu'aux modalités d'évaluation du préjudice en résultant. En premier lieu, sur le principe de la responsabilité : selon quels critères la responsabilité pour faute de l'État de Monaco doit-elle être appréciée par la juridiction judiciaire statuant en matière administrative, et le fait pour l'administration d'inciter un propriétaire à interrompre des travaux de surélévation régulièrement autorisés en vue d'une expropriation imminente, de s'abstenir d'indemniser amiablement l'intéressé en optant pour la voie de l'expropriation, de laisser ensuite la procédure d'expropriation totalement paralysée pendant près de vingt ans avant d'y renoncer définitivement, tout en opposant la caducité de l'autorisation initiale et de nouvelles règles d'urbanisme prohibant désormais la construction et en refusant toute réparation pour les graves restrictions apportées à la libre disposition des droits du propriétaire pendant vingt-quatre ans, constitue-t-il une faute de service ouvrant droit à réparation ? En second lieu, sur l'étendue de la réparation : lorsque la faute de l'administration a définitivement privé un propriétaire de la mise en œuvre d'un droit de surélévation régulièrement acquis et commencé d'être exécuté, le préjudice matériel indemnisable se limite-t-il aux seules dépenses exposées en pure perte (acquisition des droits, travaux engagés et remise en état), ou s'étend-il à la perte de la potentialité de construire, et selon quelles modalités ce chef de préjudice, distinct d'un simple manque à gagner hypothétique, doit-il être évalué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et accueillir partiellement les demandes de la Société E., le Tribunal de première instance déploie un raisonnement méthodique structuré en trois étapes : la vérification préalable de sa compétence juridictionnelle et la définition du standard de la faute administrative (1), la qualification rigoureuse du comportement de l'État au regard des circonstances chronologiques de l'espèce (2), et enfin la détermination de la consistance et du quantum du préjudice matériel indemnisable (3). #### 1. L'affirmation de la compétence juridictionnelle et l'autonomie du régime de la responsabilité administrative Le tribunal ouvre sa motivation par le constat de sa propre compétence pour connaître du litige, laquelle n'était au demeurant nullement contestée par les parties. Il fonde celle-ci sur les dispositions de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 sur l'organisation judiciaire, texte qui attribue au Tribunal de première instance la connaissance des actions en responsabilité dirigées contre l'État et les personnes publiques (« Statuant en matière administrative »). Aussitôt cette compétence établie, le juge prend soin de poser le principe fondamental régissant le fond du droit applicable : l'autonomie du droit de la responsabilité publique par rapport au droit civil. Dans un attendu de principe d'une grande netteté, le tribunal énonce que « quant aux règles de droit applicables à la matière administrative régissant le cas d'espèce, que le régime de responsabilité de l'État ne saurait être apprécié comme s'il s'agissait d'un simple particulier, mais exige la prise en considération de critères différents de ceux appliqués aux personnes de droit privé ». Précisant la notion même de faute administrative, la juridiction ajoute « que la faute de l'administration vis-à-vis de particuliers dont les intérêts auraient été lésés requiert notamment la constatation de faits que n'auraient pas commandés les nécessités du service public ou les circonstances particulières de l'espèce ». Ce faisant, le tribunal écarte l'application pure et simple du droit commun de la responsabilité délictuelle pour exiger une appréciation *in concreto* de l'action administrative, mettant en balance la lésion des intérêts privés avec les impératifs de l'intérêt général (« les nécessités du service public ») et le contexte factuel (« les circonstances particulières de l'espèce »). #### 2. La caractérisation de la faute de l'État par l'analyse de l'inertie administrative et de ses effets Appliquant cette grille d'analyse aux faits de la cause, le tribunal relève d'abord l'habileté procédurale de la société demanderesse, qui « s'abstient expressément d'apprécier les décisions de l'Administration relatives à l'abandon du projet d'expropriation ou au refus d'autoriser la surélévation de l'immeuble, dont elle s'interdit de contester l'opportunité admettant ainsi qu'il n'appartient pas au Tribunal de se prononcer sur ce point ». Le juge judiciaire statuant en matière administrative valide implicitement cette réserve : il ne s'érige pas en juge de l'opportunité des choix d'urbanisme ou d'infrastructure routière de l'État, mais concentre son contrôle sur les conséquences dommageables du comportement global de l'administration et sur son refus de réparer le préjudice induit par ses décisions successives. Le tribunal procède alors à une reconstitution chronologique minutieuse pour démontrer l'enchaînement fautif imputable aux services de l'État : - En octobre 1960, c'est à l'initiative de la Direction des Travaux publics que la situation litigieuse a pris naissance, lorsque celle-ci a « suggéré » à la Société E. de cesser des travaux de surélévation pourtant régulièrement autorisés et entrepris, au motif de l'imminence de la déclaration d'utilité publique du projet du Vallon de la Rousse impliquant la suppression de la Villa E. Le tribunal souligne la bonne foi de la société privée qui, « bien que n'étant nullement contrainte de suspendre ses travaux », a accepté de les interrompre et de négocier. - Par la suite, après s'être déclarée disposée à rechercher « une solution amiable » — que le tribunal interprète souverainement comme devant être « nécessairement entendue comme une indemnisation du préjudice ainsi porté aux intérêts de la S.C.I. E. » — et malgré l'évaluation chiffée à laquelle son propre expert était parvenu conjointement avec celui de la société, l'administration a délaissé la voie transactionnelle. Elle a « préféré opter pour une indemnisation qui serait résultée de la mise en œuvre de la procédure d'expropriation ». - Ce choix procédural s'est concrétisé par le vote de la loi n° 766 du 8 juillet 1964, puis par la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 déclarant définitivement les travaux d'utilité publique et prévoyant la prise de possession
# Cour d'Appel de Monaco, 08 janvier 1985, n° 25066 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 08 janvier 1985, n° 25066 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1985/01-08-25066)) ## Faits et procédure Un propriétaire, B. L., envisageait de vendre un immeuble sis à Monaco. Par acte du 11 août 1983, il notifia aux locataires et occupants les conditions de la vente, afin de leur permettre d'exercer le droit de préemption prévu par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 sur les loyers d'habitation. Le prix était fixé à 3 500 000 francs, dont 1 500 000 francs payables comptant et un solde de 2 000 000 de francs converti en une rente viagère annuelle de 120 000 francs, indexée. B. L. et sa belle-sœur conservaient en outre la jouissance des appartements qu'ils occupaient dans l'immeuble. Le 19 août 1983, les locataires signifièrent au vendeur et au notaire leur intention d'exercer le droit de préemption aux conditions envisagées. Postérieurement, B. L. fut placé, à la requête du ministère public, sous la protection d'un administrateur judiciaire désigné en application de l'article 410-19 du Code civil (désignation dont la date de prise de fonctions n'est pas précisée dans la décision). Le tribunal de première instance, par jugement du 1er mars 1984, débouta les locataires de leur demande. Il retint que l'article 40 de l'ordonnance-loi n° 669 devait recevoir une interprétation restrictive, le droit de préemption ne pouvant être admis que si la location portait sur l'ensemble des droits cédés. Il constata que sur les onze appartements de l'immeuble, huit seulement étaient loués et occupés par les demandeurs, tandis que le magasin, un appartement vacant et les locaux occupés par le vendeur et sa belle-sœur ne l'étaient pas à leur profit. Le tribunal jugea enfin que la réponse du défendeur, qui s'en était remis à la sagesse du tribunal, équivalait à une contestation de la demande. Les époux Z. et autres interjetèrent appel. Ils soutenaient que la jurisprudence invoquée était étrangère au litige, que la lettre de l'article 40 visait distinctement le « local loué » et l'« immeuble », que le vendeur n'avait pas véritablement contesté la demande, et qu'à supposer un défaut d'intérêt, celui-ci aurait dû être relevé d'office. Par arrêt du 8 janvier 1985, la Cour d'appel confirma le jugement en toutes ses dispositions. Le pourvoi en révision fut rejeté par arrêt de la Cour de révision du 9 octobre 1985. ## Question de droit L'arrêt soulève deux questions distinctes. La première est d'ordre procédural : la règle « pas d'intérêt, pas d'action » peut-elle être invoquée contre le défendeur, et doit-elle être relevée d'office par le juge, y compris pour la première fois en appel ? La seconde est de fond : le locataire qui n'occupe qu'une partie de l'immeuble mis en vente peut-il exercer le droit de préemption que lui confère l'article 40 de l'ordonnance-loi n° 669 sur l'ensemble de l'immeuble ? ## Solution et dispositif La Cour répond à la première question en deux temps. Elle relève, d'une part, que la sanction du défaut d'intérêt à agir est l'irrecevabilité de la demande, de sorte que la règle ne peut être opposée au défendeur. Elle énonce, d'autre part, que la règle « pas d'intérêt, pas d'action » édicte une fin de non-recevoir liée au fond. Celle-ci peut être soulevée « à toute hauteur de la procédure et pour la première fois en appel », mais elle n'est pas d'ordre public. Le juge n'avait donc pas à la relever d'office, « à supposer qu'elle eût été applicable ». Sur le fond, la Cour adopte le motif des premiers juges selon lequel « le but de l'article 40 de l'ordonnance-loi n° 669 est de permettre au locataire, en cas de vente de l'immeuble ou du local par lui occupé, de s'en porter acquéreur aux mêmes conditions ». Elle ajoute que « admettre le contraire reviendrait en effet à permettre à un locataire qui n'occupe qu'une partie de l'immeuble mis en vente de réaliser une opération immobilière sans rapport avec la protection des droits découlant de son titre exclusif que le législateur a entendu lui assurer ». Constatant qu'il n'est pas contesté que les appelants ne sont pas locataires ou occupants de la totalité de l'immeuble, elle en déduit le rejet de l'appel. Le dispositif est ainsi rédigé : > « Déboute les époux Z.
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 décembre 1927, n° 27431 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 décembre 1927, n° 27431 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1927/12-14-27431)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de l’affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réside dans les suites patrimoniales et monétaires d’une procédure d’expropriation. Il ressort des énonciations de la décision commentée que les consorts C., à savoir M. J. C., son épouse Mme M. R., M. H. C. et M. E. C., étaient propriétaires d’un bien immeuble situé sur le territoire monégasque (l'emplacement exact n'étant pas précisé dans la décision). Cet immeuble a fait l'objet d'une mesure d'expropriation ayant abouti, au cours de l'année 1922, à l'allocation d'une indemnité d'expropriation fixée à la somme de 200 000 francs. Les circonstances exactes de la procédure d'expropriation initiale, la date précise de la décision ayant fixé cette indemnité ainsi que la juridiction ou l'autorité administrative l'ayant prononcée ne sont pas détaillées dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toujours est-il que, cinq années après la fixation de cette indemnité de 200 000 francs en 1922, les consorts C. ont estimé subir un préjudice financier lié à l'évolution de la valeur de la monnaie et à la dépréciation du franc papier. Souhaitant obtenir une réévaluation ou, à tout le moins, une compensation financière permettant de rétablir la valeur réelle de l'indemnité initialement octroyée, les anciens propriétaires se sont tournés vers l'administration des Domaines. Face au refus ou à l'absence de satisfaction de leurs prétentions (les démarches préalables éventuelles n'étant pas précisées dans la décision), les consorts C. ont pris l'initiative de porter directement leur revendication pécuniaire devant la plus haute juridiction de la Principauté : le Tribunal Suprême. Leur démarche reposait exclusivement sur des considérations d'équité. Ils ne contestaient pas, sur le terrain de la légalité formelle ou de la constitutionnalité, la régularité de l'expropriation intervenue en 1922, mais sollicitaient du juge suprême qu'il corrige les effets économiques du temps et des fluctuations monétaires en leur allouant la différence de valeur en « francs papier » par rapport à la somme de 200 000 francs fixée cinq ans plus tôt. C'est dans ce contexte de revendication indemnitaire fondée sur l'équité que s'est noué un contentieux mêlant d'importantes questions de procédure juridictionnelle et de délimitation stricte de la compétence d'attribution de la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties L'instance a été formellement introduite devant le Tribunal Suprême par une requête collective datée du 28 mai 1927, signée conjointement par les quatre requérants : M. J. C., Mme M. R. épouse de M. J. C., M. H. C. et M. E. C. Aux termes de cet acte introductif d'instance, les demandeurs priaient le Tribunal Suprême de bien vouloir dire et juger qu'il « serait accordé auxdits équitablement l'équivalent en francs papier de la valeur des 200 000 francs d'indemnité accordée en 1922 pour l'expropriation d'un immeuble leur appartenant ». Ils demandaient en conséquence à la haute juridiction d'« ordonner la remise à leur profit de la différence de la valeur correspondante à l'indemnité précédemment fixée », tout en sollicitant la condamnation de l'administration des Domaines aux entiers dépens de l'instance. En réponse à cette saisine, l'administration des Domaines, représentée par son avocat-défenseur, Maître Notari, a déposé une contre-requête en date du 20 juin 1927. L'administration défenderesse opposait à titre principal une exception d'incompétence absolue, concluant à ce que le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour connaître d'une telle demande. En outre, estimant que l'action engagée par les consorts C. était manifestement infondée et abusive au regard des textes régissant la juridiction constitutionnelle, l'administration des Domaines demandait au Tribunal de condamner les requérants non seulement aux entiers dépens, mais également au paiement de l'amende prévue par les textes en cas de recours téméraire. L'instruction de l'affaire ayant suivi son cours conformément aux prescriptions de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Président du Tribunal a, par décision du 19 novembre 1927 prise en application de l'article 16 de ladite Ordonnance, fixé la date des débats à l'audience du 14 décembre 1927 (le texte de la décision mentionnant par suite d'une coquille typographique matérielle « fixé à ce jour les dégâts » au lieu des « débats »). Cette fixation de la date d'audience a été régulièrement notifiée tant aux parties qu'aux membres composant le Tribunal Suprême par lettres recommandées en date du 25 novembre 1927, dans le strict respect des délais prescrits par l'article 17 de l'Ordonnance de 1911. C'est à l'approche immédiate de l'audience que le parcours procédural a connu un rebondissement majeur. Le 12 décembre 1927, soit deux jours seulement avant la tenue des débats, les consorts C., prenant vraisemblablement conscience du risque d'incompétence et de condamnation à l'amende soulevé par la contre-requête des Domaines, ont tenté de mettre fin à l'instance. Pour ce faire, ils ont déposé entre les mains du Greffier en Chef du Tribunal Suprême une simple « lettre missive » adressée à ce dernier. Dans ce courrier, ils annonçaient leur intention de se désister de leur instance, en précisant toutefois que ce retrait s'effectuait « sous réserves de toutes instances qui suivront devant les tribunaux compétents ». Parallèlement, les requérants ont fait notifier par voie d'huissier cette décision de désistement à l'administration des Domaines. Lors de l'audience publique du 14 décembre 1927, la configuration des parties présentes a encore complexifié la situation procédurale. Sur les quatre requérants initialement signataires de la requête du 28 mai 1927, trois ne se sont pas présentés : les époux J. C. et M. E. C. étaient absents et n'ont fait valoir aucun motif d'empêchement légitime. Seul M. H. C. a comparu en personne à la barre. Prenant la parole en ses conclusions après la lecture du rapport par M. le Membre rapporteur Moreau, M. H. C. a déclaré oralement persister dans son désistement. De son côté, l'administration des Domaines, par la voix de Maître Notari, si elle n'a pas contesté sur le principe la possibilité légale pour un requérant de se désister, a maintenu ses conclusions initiales. Enfin, M. le Procureur Général a été entendu en ses conclusions. Le Tribunal Suprême se trouvait ainsi confronté à un enchevêtrement de questions préalables de procédure (validité d'un désistement par lettre au greffier, validité d'un désistement oral à la barre, conséquences du défaut de comparution personnelle de certains co-requérants) qu'il lui fallait impérativement trancher avant de pouvoir, le cas échéant, statuer sur sa propre compétence et sur le caractère téméraire du recours. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La décision rendue le 14 décembre 1927 par le Tribunal Suprême de Monaco s'articule autour de quatre problèmes juridiques distincts mais logiquement subordonnés les uns aux autres, touchant successivement à la procédure d'instance devant la haute juridiction, puis à l'étendue de sa compétence matérielle et à son pouvoir de sanction. En premier lieu, dans le silence de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le désistement d'instance est-il juridiquement admis devant cette juridiction et, dans l'affirmative, selon quelles formes substantielles doit-il être régularisé ? Plus précisément, une lettre missive adressée et remise au Greffier en Chef, doublée d'une signification par huissier à la partie adverse, ou encore une déclaration orale formulée à l'audience par l'un des requérants comparants, constituent-elles des modes valables de désistement susceptibles de dessaisir le Tribunal Suprême ? En deuxième lieu, quelles sont les conséquences juridiques attachées à l'absence de comparution personnelle à l'audience de certains des co-requérants pourtant régulièrement convoqués, lorsqu'ils ne justifient d'aucun empêchement légitime au regard des dispositions de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ? En troisième lieu, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême demeure saisi de l'affaire par suite de l'irrégularité du désistement, est-il compétent, au titre de l'article 1er, section I, de l'Ordonnance du 21 avril 1911, pour connaître d'un recours qui ne dénonce aucune atteinte aux droits et libertés constitutionnels garantis par le titre II de la Constitution, mais tend exclusivement à obtenir en équité la réévaluation monétaire d'une indemnité d'expropriation définitivement fixée plusieurs années auparavant ? En quatrième et dernier lieu, l'introduction d'un tel recours manifestement étranger à la compétence d'attribution du Tribunal Suprême, conjuguée à une tentative tardive et irrégulière de désistement, caractérise-t-elle un « recours téméraire » au sens de l'article 26 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, justifiant la condamnation conjointe et solidaire de l'ensemble des requérants à une amende civile ainsi qu'aux dépens ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette série d'interrogations, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, procédant par étapes successives pour écarter les obstacles procéduraux avant de statuer sur sa compétence et sur la sanction de l'abus du droit d'agir. #### 1. L'analyse de la régularité du désistement dans le silence des textes Le Tribunal Suprême commence par constater une lacune textuelle : l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, qui régit alors intégralement la procédure devant lui, « n'indique pas si le désistement d'une instance introduite devant le Tribunal Suprême est légalement possible ni surtout en quelles formes il doit être régularisé ». Prenant acte de ce que l'administration des Domaines ne conteste pas la possibilité légale même du désistement, la haute juridiction admet implicitement mais nécessairement qu'un requérant puisse renoncer à l'instance qu'il a engagée. Toutefois, pour combler le silence du législateur quant au formalisme requis, le juge suprême fait appel au principe fondamental du parallélisme des formes (ou de l'acte contraire). Il pose en règle générale qu'« en l'absence d'un texte précis sur la forme du désistement, on doit considérer que le retrait par une partie intéressée de son recours ne peut avoir lieu que dans les mêmes formes qui ont été prévues pour la requête introductive d'instance ». Or, en vertu de l'article 12 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, la saisine du Tribunal s'opère par une requête formelle adressée directement à « MM. les Président et Membres du Tribunal Suprême ». Faisant application de cette règle aux faits de l'espèce, le Tribunal juge que la « lettre missive adressée et remise à M. le Greffier en Chef par les consorts C. ne saurait être assimilée à la requête saisissant directement le Tribunal lui-même ». Le Greffier en Chef n'étant pas la juridiction, un courrier qui lui est personnellement destiné est impropre à produire un effet juridictionnel de dessaisissement, nonobstant la notification par huissier faite à la partie adverse. Le Tribunal examine ensuite la tentative de régularisation opérée à l'audience par M. H. C., seul comparant, qui a déclaré oralement persister dans son désistement. Là encore, la juridiction oppose un refus catégorique fondé sur le caractère essentiellement écrit de la procédure quant aux actes dispositifs et sur la lecture stricte de l'article 20 de l'Ordonnance de 1911. Ce texte prévoyant limitativement que les parties à l'audience ne peuvent « que présenter des observations ou présenter avocat », le Tribunal en déduit « qu'un acte aussi important qu'un désistement ne pourrait intervenir sous la forme orale ». Par conséquent, le désistement de M. H. C. est déclaré irrégulier et privé de tout effet. #### 2. Le traitement différencié mais convergent du défaut de comparution des co-requérants Après avoir écarté le désistement de M. H. C., présent à la barre, le Tribunal Suprême se penche sur le sort des trois autres requérants : les époux J. C. et M. E. C. Le juge relève qu'à plus forte raison (« à plus forte raison, en est-il ainsi »), aucun désistement régulier ne peut être retenu à leur égard puisqu'ils ne se sont même pas présentés à l'audience, bien qu'ayant été régulièrement convoqués par lettres recommandées du 25 novembre 1927. Cette absence physique des trois co-requérants déclenche l'application mécanique d'une sanction procédurale propre à l'Ordonnance du 21 avril 1911. Aux termes de son article 19, « si le requérant ne se présente pas en personne, son recours est déclaré non avenu et ne peut être renouvelé », sauf à justifier d'un empêchement légitime, ce que les intéressés n'ont pas fait valoir en l'espèce. Néanmoins, le Tribunal Suprême opère ici une articulation subtile entre la sanction du défaut de comparution et l'unicité de l'instance introduite collectivement. Parce que le désistement collectif par lettre était nul, que M. H. C. était présent (empêchant que l'instance entière ne tombe en caducité par défaut), et que l'administration des Domaines avait formé des conclusions reconventionnelles aux fins d'incompétence et d'amende par sa contre-requête, le Tribunal conclut qu'il « reste saisi de la demande initiale et qu'il trouve tant dans la contre-requête émanant de l'administration des Domaines que dans l'affaire elle-même les éléments de la décision qui va intervenir ». Il ne prononcera le caractère « non avenu » du recours des absents qu'« en tant que de besoin » dans son dispositif, afin de ne pas priver d'effet sa décision sur l'incompétence et sur la sanction pécuniaire du recours téméraire à l'égard de tous les signataires de la requête initiale. #### 3. La déclaration d'incompétence matérielle absolue Abordant le fond de la recevabilité au regard de sa compétence d'attribution, le Tribunal Suprême rappelle la raison d'être de son institution. En vertu de l'article 1er, section I, de l'Ordonnance du 21 avril 1911, il a été créé « pour statuer souverainement sur les recours ayant pour objet [...] les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la loi constitutionnelle, qui ne rentrent pas dans la compétence des Tribunaux ordinaires ». Sa compétence est donc doublement limitée : elle est d'attribution (limitée à la protection des droits fondamentaux constitutionnels) et subsidiaire par rapport à la compétence des juridictions de droit commun. Or, l'analyse de l'objet de la requête des consorts C. révèle un décalage flagrant avec cet office juridictionnel. Les requérants ne soulèvent aucune question de droit constitutionnel ; leur demande « vise une matière manifestement étrangère à la compétence du Tribunal Suprême » dès lors « qu'elle tend à obtenir une décision de fait uniquement fondée sur l'équité » (la compensation de la dépréciation monétaire d'une indemnité d'expropriation). Le juge du droit constitutionnel n'étant ni un juge du fait indemnitaire, ni un dispensateur d'équité financière, l'incompétence du Tribunal Suprême est patente et radicale. #### 4. La qualification du recours téméraire et le prononcé de l'amende Cette incompétence manifeste conduit directement le Tribunal à examiner la demande de sanction formulée par l'administration des Domaines sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, aux termes duquel « le requérant dont le recours est reconnu téméraire peut être condamné à une amende de cent à cinq cents francs ». Pour caractériser la témérité, la haute juridiction relève le caractère inexcusable de l'erreur commise par les demandeurs : « Que les consorts C. ne pouvaient se tromper sur leur droit en mettant en mouvement la procédure saisissant le Tribunal Suprême ». La formulation est sévère : l'incompétence de la juridiction constitutionnelle pour statuer en pure équité sur un complément d'indemnité d'expropriation était à ce point évidente que la saisine du Tribunal ne pouvait résulter d'une simple erreur d'appréciation juridique de bonne foi, mais procédait d'une légèreté blâmable, voire d'un abus caractérisé des voies de droit. En conséquence, et nonobstant leur tentative avortée de désistement de dernière minute et l'absence de trois d'entre eux à l'audience, les quatre requérants se voient appliquer les dispositions répressives de l'article 26. Le Tribunal prononce à l'encontre de chacun d'entre eux une amende fixée au minimum légal de cent francs, en assortissant cette condamnation, ainsi que celle relative aux entiers dépens, de la solidarité et de la conjonction entre tous les co-requérants. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision du 14 décembre 1927, qui reflète avec exactitude l'ensemble des étapes du raisonnement suivi par la haute juridiction, est ainsi rédigé : > « Par ces motifs : > Constate l'absence des époux J. C. et d'E. C. qui n'ont pas fait valoir d'un cas d'empêchement légitime ; > Déclare recevable l'instance introduite par les consorts C. à la date du 28 mai 1927 ; > Dit qu'il n'a pas été saisi d'un désistement, régulier émanant des consorts C., retient l'affaire ; > Se déclare incompétent pour connaître de l'instance dirigée par les consorts C. contre l'administration des Domaines ; > Déclare en tant que de besoin et ce par application de l'article 19 de la loi du 21 avril 1911 en ce qui concerne les époux J. C. et E. C. non avenu le recours desdits ; > Et faisant application aux quatre requérants des dispositions de l'article 26, condamne chacun d'entre eux conjointement et solidairement à une amende de cent francs ; > Et les condamne conjointement et solidairement à tous les dépens. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 14 décembre 1927 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Consorts C. contre Administration des Domaines* constitue un jalon historique et fondateur du droit processuel constitutionnel et administratif monégasque. Rendue sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911 et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, cette décision figure parmi les toutes premières décisions de la haute juridiction de la Principauté — la doyenne des cours constitutionnelles du monde dans sa conception moderne — à venir préciser les règles gouvernant le déroulement de l'instance et les limites de son office. #### 1. La construction prétorienne du régime du désistement par le parallélisme des formes L'apport premier et majeur de cette décision réside dans la consécration prétorienne de la théorie de l'acte contraire et du parallélisme des formes en matière de procédure juridictionnelle devant le juge suprême. En 1927, le texte organique du 21 avril 1911, relativement succinct, se bornait à organiser l'introduction de l'instance (articles
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 avril 1925, n° 27429 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 avril 1925, n° 27429 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1925/04-03-27429)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 3 avril 1925 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre d'une opération d'expropriation administrative qui n'a pas été menée à son terme. Bien que le texte de la décision se caractérise par une grande concision quant à l'exposé des circonstances factuelles — les détails précis relatifs à la localisation du bien, à la date du déclenchement de la procédure ou aux motifs exacts du revirement administratif n'étant pas précisés dans la décision —, les éléments essentiels du litige ressortent clairement des visas de l'arrêt. Monsieur le Marquis de B. était propriétaire d'un immeuble situé sur le territoire monégasque (l'emplacement exact et la nature précise de cet immeuble sont non précisés dans la décision). Cet immeuble a fait l'objet d'un projet d'expropriation initié par les autorités publiques de la Principauté. Or, cette procédure administrative a connu deux vicissitudes majeures dénoncées par le propriétaire : d'une part, une « lenteur de la procédure » administrative (dont la durée exacte est non précisée dans la décision) et, d'autre part, « l'abandon du projet d'expropriation relatif à son immeuble ». Durant la période où le projet d'expropriation était pendant, et jusqu'à son abandon définitif par l'autorité publique, le propriétaire a estimé avoir subi un préjudice financier et patrimonial substantiel. En effet, la menace d'une expropriation suivie d'une inertie procédurale puis d'une renonciation de l'administration est de nature à paralyser les prérogatives inhérentes au droit de propriété, empêchant généralement le propriétaire de disposer librement de son bien, de le valoriser ou de l'administrer dans des conditions normales. Estimant que le comportement de l'administration — caractérisé à la fois par ses atermoiements procéduraux et par son renoncement final — portait atteinte à son droit de propriété constitutionnellement garanti et lui causait un dommage direct, Monsieur le Marquis de B. a entendu obtenir la réparation pécuniaire de ce préjudice auprès des autorités monégasques. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Afin d'obtenir satisfaction, Monsieur le Marquis de B. a choisi de saisir directement la juridiction constitutionnelle monégasque. Par une requête enregistrée en date du 11 mars 1922, accompagnée de diverses pièces annexées (dont la nature exacte est non précisée dans la décision), le requérant a saisi le Tribunal Suprême. Il est à noter, comme le relèvera expressément la juridiction dans ses motifs, que le requérant a procédé à cette saisine directe sans avoir préalablement ni simultanément porté son action devant les tribunaux ordinaires de la Principauté. Aux termes de sa requête introductive d'instance, Monsieur le Marquis de B., représenté à l'audience par Maître Auréglia, a formulé une demande exclusivement indemnitaire. Il concluait à ce qu'il plaise au Tribunal Suprême de dire et juger que « l'administration des Finances et le Gouvernement de la Principauté seront redevables au requérant pour le préjudice à lui causé par la lenteur de la procédure et l'abandon du projet d'expropriation relatif à son immeuble, d'une indemnité de 200 000 francs ». Le fondement implicite mais nécessaire de sa démarche devant cette haute juridiction résidait dans le fait que le droit de propriété est consacré par la Constitution monégasque (notamment en son article 9), et que les agissements de l'administration dans la conduite et l'abandon de la procédure d'expropriation constituaient, selon lui, une atteinte à ce droit fondamental relevant, à ce titre, de la censure et de la réparation par le juge constitutionnel. En défense, l'administration des Domaines, représentée par Maître Micol, a déposé deux mémoires successifs, le premier en date du 27 mars 1922 — soit quelques jours seulement après le dépôt de la requête initiale — et le second en date du 7 juin 1924. Sans même qu'il soit fait mention dans l'arrêt d'une discussion sur le fond du droit ou sur la réalité et le quantum du préjudice allégué (ces éléments étant non précisés dans la décision), l'administration défenderesse a d'emblée placé le débat sur le terrain strictement procédural de la compétence juridictionnelle. Par ses écritures, l'administration des Domaines a formellement opposé une exception d'incompétence, soutenant qu'il n'appartenait pas au Tribunal Suprême de connaître d'une telle demande. L'instruction de l'affaire s'est déroulée sur une période de trois années. Lors de l'audience publique, le Tribunal Suprême a entendu le Conseiller Moreau en son rapport, puis les observations orales de Maître Micol pour l'administration des Domaines et de Maître Auréglia pour Monsieur le Marquis de B. Enfin, le Ministère Public a été entendu en ses conclusions, par lesquelles il « a déclaré s'en rapporter à la sagesse du Tribunal ». C'est en cet état de la procédure que le Tribunal Suprême a délibéré et rendu sa décision le 3 avril 1925. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par Monsieur le Marquis de B. et l'exception d'incompétence soulevée en défense par l'administration des Domaines posaient à la haute juridiction une question fondamentale touchant à la délimitation même de son office juridictionnel et à l'architecture du contentieux public et constitutionnel dans la Principauté de Monaco, telle qu'issue des textes fondateurs de 1911. Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême se décomposait en une double interrogation complémentaire : En premier lieu, le Tribunal Suprême, institué par les articles 9 et 14 de la Constitution monégasque pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis — au nombre desquels figure le droit de propriété —, est-il matériellement compétent pour connaître d'un recours qui ne tend pas à l'annulation d'un acte ou d'une mesure administrative, mais qui vise exclusivement à la condamnation pécuniaire de l'administration au paiement d'une indemnité en réparation du préjudice né d'une telle atteinte ? En second lieu, et à titre subsidiaire ou complémentaire, dans quelle mesure la compétence d'attribution du Tribunal Suprême s'articule-t-elle avec la compétence de droit commun des tribunaux ordinaires, au regard de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 qui restreint l'intervention du juge constitutionnel aux seuls recours ne rentrant pas dans la compétence des juridictions ordinaires ? Plus précisément, appartient-il au requérant d'établir l'incompétence préalable des tribunaux ordinaires pour justifier la saisine du Tribunal Suprême, et comment le justiciable peut-il articuler ses voies de recours sans encourir la déchéance liée aux délais de saisine prévus par l'article 11 de ladite Ordonnance Souveraine ? Il s'agissait donc pour le Tribunal Suprême de définir avec rigueur, d'une part, la nature exacte du contentieux relevant de sa juridiction (contentieux de l'annulation ou contentieux de la pleine juridiction indemnitaire) et, d'autre part, le caractère subsidiaire de sa compétence vis-à-vis de l'ordre juridictionnel ordinaire. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette double problématique et accueillir l'exception d'incompétence soulevée par l'administration des Domaines, le Tribunal Suprême développe un raisonnement syllogistique d'une grande clarté, structuré en trois temps distincts mais convergents : l'exclusion matérielle du contentieux indemnitaire, le caractère subsidiaire de sa compétence par rapport aux tribunaux ordinaires, et enfin un enseignement pédagogique sur l'articulation procédurale des recours. #### 1. L'incompétence matérielle du Tribunal Suprême à l'égard des demandes purement indemnitaires Le Tribunal Suprême amorce sa motivation par le rappel de sa vocation constitutionnelle première, en visant les articles 9 et 14 de la Constitution monégasque. Il concède, dans son premier considérant, que selon ces dispositions constitutionnelles, « le Tribunal Suprême est institué pour statuer sur le recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par ladite Constitution et notamment au droit de propriété ». Par ce constat liminaire, le juge valide théoriquement le rattachement thématique du litige : une procédure d'expropriation affecte bel et bien le droit de propriété garanti par l'article 9 de la Constitution, et la protection de ce droit fondamental relève en principe de la sphère de surveillance du Tribunal Suprême en vertu de l'article 14. Toutefois, cette compétence de principe quant à la matière (la protection des droits fondamentaux) se trouve immédiatement circonscrite quant à l'objet du recours et aux pouvoirs du juge par les textes organiques régissant la juridiction. Opérant une lecture combinée de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction introduit une restriction décisive par la conjonction « Mais considérant ». Elle relève qu'« aux termes de l'article 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 le Tribunal Suprême n'est appelé qu'à annuler les actes et mesures qui constituent une atteinte, aux droits et libertés consacrés par la constitution ». La locution restrictive « n'est appelé qu'à annuler » constitue la pierre angulaire de l'arrêt. Le Tribunal Suprême en tire une conséquence logique immédiate et absolue : « que par conséquent, il n'est pas compétent pour les demandes qui tendent à une indemnité ». Le juge constitutionnel monégasque, dans la configuration des textes de 1911, est ainsi défini comme un strict juge de l'excès de pouvoir, un juge de la légalité constitutionnelle objective dont l'unique pouvoir est d'anéantir rétroactivement les actes ou mesures attentatoires aux droits fondamentaux. Il n'est pas un juge de plein contentieux habilité à prononcer des condamnations pécuniaires contre l'État ou l'administration. Appliquant cette règle majeure au cas d'espèce, la mineure du syllogisme s'impose d'elle-même : « Considérant que la requête de M. le Marquis de B. tend à une indemnité et qu'ainsi elle échappe à la compétence du Tribunal Suprême ». Le requérant ne demandant l'annulation d'aucun acte (ce qui s'explique d'ailleurs en fait par la circonstance que le projet d'expropriation avait été abandonné et que le grief portait sur des comportements — lenteur et abandon — générateurs d'un préjudice financier), sa demande de condamnation à hauteur de 200 000 francs se heurte frontalement aux limites de l'article 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. #### 2. Le caractère subsidiaire de la compétence du Tribunal Suprême et la charge de la preuve de l'incompétence des juridictions ordinaires Bien que ce premier motif d'incompétence matérielle eût suffi à lui seul à justifier le rejet de la requête, le Tribunal Suprême prend soin d'asseoir sa décision sur un second fondement textuel, introduit par la formule « Considérant, d'autre part ». Ce second pilier du raisonnement repose sur l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. Aux termes de cette disposition rappelée par l'arrêt, « le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la Loi constitutionnelle, qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires ». Ce texte institue une règle fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles à Monaco : la compétence de droit commun, même lorsqu'une atteinte à un droit constitutionnel du Titre II (tel que le droit de propriété) est en jeu, appartient aux tribunaux ordinaires. Le Tribunal Suprême ne dispose, à cet égard, que d'une compétence d'attribution résiduelle ou subsidiaire : il n'intervient que lorsque le litige échappe par sa nature à la sphère de compétence du juge ordinaire. Or, le Tribunal Suprême déduit de cette architecture juridictionnelle une règle probatoire stricte pesant sur le demandeur. Pour que la saisine du juge constitutionnel soit recevable au regard de l'article 1er précité, il incombe au requérant de démontrer que la voie des tribunaux ordinaires lui est fermée. En l'espèce, la haute juridiction constate avec sévérité « que M. le Marquis de B. ne rapporte pas la preuve que les tribunaux ordinaires soient incompétents au sujet de la demande d'indemnité ; qu'il ne les a même pas saisis ». Le reproche est double : non seulement le requérant échoue à démontrer juridiquement pourquoi les juridictions de droit commun ne pourraient pas connaître d'une action en responsabilité patrimoniale contre l'administration du fait d'une procédure d'expropriation avortée, mais, plus encore, il s'est abstenu de toute démarche procédurale devant elles qui aurait permis, le cas échéant, de constater leur refus de compétence. La présomption joue donc en faveur de la compétence des tribunaux ordinaires pour statuer sur les demandes d'indemnité. #### 3. La conciliation procédurale : la faculté de saisine simultanée des deux ordres de juridiction Enfin, dans son dernier considérant, le Tribunal Suprême répond par anticipation — ou répond à un argument implicite développé lors des plaidoiries — à une préoccupation pratique majeure des justiciables confrontés à cette dualité juridictionnelle : le risque de forclusion. L'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 édicte en effet un délai de recours (dont la durée exacte n'est pas précisée dans la décision, le texte mentionnant uniquement « la déchéance édictée par l'article 11 ») au-delà duquel le justiciable est déchu de son droit d'agir devant le Tribunal Suprême. Un plaideur pourrait légitimement craindre que le temps consacré à saisir d'abord les tribunaux ordinaires, ou à scinder son contentieux, n'entraîne l'expiration du délai de saisine du juge constitutionnel. Pour lever toute difficulté procédurale et démontrer que l'exigence de saisine des tribunaux ordinaires aux fins d'indemnité ne paralyse nullement la protection constitutionnelle par voie d'annulation, le Tribunal Suprême formule un véritable vade-mecum procédural : « Considérant que rien n'empêche les justiciables, en vue d'éviter la déchéance édictée par l'article 11 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, de saisir simultanément le Tribunal Suprême aux fins d'annulation et les tribunaux ordinaires aux fins d'indemnité ». Par ce motif didactique, la haute juridiction consacre l'indépendance et la complémentarité des deux voies de droit : l'action en annulation devant le Tribunal Suprême et l'action en réparation devant les tribunaux ordinaires peuvent et doivent, lorsque le délai presse, être engagées parallèlement, chacune selon son objet propre et devant son juge naturel. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation doublement fondée sur l'incompétence matérielle de la juridiction pour allouer des indemnités et sur l'absence de preuve de l'incompétence des juridictions ordinaires, le Tribunal Suprême prononce le rejet pur et simple de la requête. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Par ces motifs : > Décide ; > La requête du Sieur de B. est rejetée. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 3 avril 1925 dans l'affaire *Marquis de B. contre Administration des Domaines* revêt une importance historique et théorique considérable dans l'édification du droit public et constitutionnel monégasque. Rendue quatorze ans seulement après la promulgation de la Constitution de 1911 et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, elle compte parmi les arrêts fondateurs par lesquels le Tribunal Suprême — l'une des toutes premières juridictions constitutionnelles instituées dans le monde — a forgé sa propre doctrine juridictionnelle et délimité les frontières de son office. #### 1. La fixation stricte des contours du contentieux constitutionnel sous l'empire des textes de 1911 Sur le plan interne, cet arrêt fixe avec une netteté absolue la nature du recours ouvert devant le Tribunal Suprême par les articles 9 et 14 de la Constitution de 1911, combinés aux articles 1er et 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. L'enseignement majeur de la décision réside dans la distinction radicale qu'elle opère entre le contentieux de l'annulation et le contentieux de l'indemnisation, ce qui renvoie à la classification classique des recours contentieux entre le contentieux objectif de la légalité (ou de la constitutionnalité) et le contentieux subjectif de pleine juridiction. En s'appuyant sur la lettre de l'article 25 de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, selon lequel le Tribunal « n'est appelé qu'à annuler les actes et mesures », la haute juridiction refuse toute interprétation extensive ou téléologique de sa compétence qui lui aurait permis d'assortir la protection des droits constitutionnels d'un pouvoir de réparation pécuniaire. Ce faisant, le Tribunal Suprême affirme que la garantie constitutionnelle des droits et libertés du Titre II de la Constitution (dont le droit de propriété de l'article 9) s'exerce devant lui exclusivement par la voie de l'anéantissement juridique des actes illégaux ou inconstitutionnels. Cette solution trouve sa pleine justification dans le fait générateur même du litige soumis en 1925 : en l'espèce, le Marquis de B. se plaignait de « la lenteur de la procédure » et de « l'abandon du projet d'expropriation ». Par hypothèse, l'abandon du projet signifiait qu'aucun acte d'expropriation définitif ne subsistait dans l'ordonnancement juridique que le Tribunal Suprême eût pu annuler pour restaurer le propriétaire dans ses droits. Le grief ne résidait plus dans l'existence d'un acte juridique attentatoire à la propriété, mais dans les conséquences dommageables d'un comportement administratif passé. Le litige basculait dès lors intégralement du terrain de la validité des actes vers celui de la responsabilité de la puissance publique. En déclinant sa compétence, le Tribunal Suprême établit que le contentieux de la responsabilité administrative, même lorsqu'il trouve sa source dans une atteinte alléguée à un droit constitutionnel tel que le droit de propriété, demeure étranger à son office tel que défini par l'article 25 de l'Ordonnance de 1911. #### 2. La consécration de la subsidiarité juridictionnelle et l'unité du contentieux indemnitaire devant le juge ordinaire Le second apport fondamental de l'arrêt du 3 avril 1925 réside dans l'interprétation qu'il livre de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911. En disposant que le Tribunal Suprême statue sur les recours ayant pour objet les atteintes aux droits et libertés constitutionnels « qui ne rentrent pas dans la compétence des tribunaux ordinaires », le législateur monégasque de 1911 avait institué un mécanisme original de répartition des compétences. L'arrêt *Marquis de B.* met en lumière la philosophie de ce système : le Tribunal Suprême n'a pas le monopole de la protection des droits fondamentaux consacrés par la Constitution ; il n'intervient qu'en complément des tribunaux ordinaires, là où le pouvoir de ces derniers s'arrête. À travers ses motifs, le Tribunal Suprême confirme implicitement mais nécessairement que les tribunaux ordinaires de la Principauté sont les juges naturels et de droit commun du contentieux de l'indemnité dirigé contre l'administration des Finances et le Gouvernement de la Principauté. Plus encore, la décision pose une règle méthodologique et probatoire d'une grande rigueur : la compétence des tribunaux ordinaires est présumée, tandis que celle du Tribunal Suprême est exceptionnelle et subordonnée à la preuve contraire. En reprochant au requérant de ne pas rapporter « la preuve que les tribunaux ordinaires soient incompétents au sujet de la demande d'indemnité » et en soulignant « qu'il ne les a même pas saisis », le Tribunal Suprême érige un véritable filtre
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/12-03-14327)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse de la décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe d'une opération d'aménagement foncier et de promotion immobilière d'envergure sur le territoire monégasque. La société anonyme monégasque (SAM) m. PA. GROUP, société de promotion immobilière, s'était engagée, aux côtés de l'État de Monaco — lui-même propriétaire d'une partie de l'assiette foncière —, dans un projet de construction dénommé « TEOTISTA II ». La réalisation de cette opération immobilière portait sur une surface réunissant plusieurs lots appartenant à des propriétaires distincts, ce qui exigeait, par conséquent, de procéder préalablement à un remembrement de la propriété. Dans la perspective de ce remembrement indispensable à l'aboutissement du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a procédé à diverses acquisitions foncières. Elle a ensuite entrepris de céder ces biens à une société civile immobilière, la SCI BLEUE, dont les bénéficiaires économiques sont exclusivement les membres de la famille de feu Monsieur m. PA. Ces cessions successives portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, elles tombaient sous le coup des dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Ce texte impose aux propriétaires de notifier à l'État une déclaration d'intention d'aliéner, ouvrant ainsi au Ministre d'État la faculté d'exercer un droit de préemption au profit de la puissance publique. Une première séquence de notifications s'est déroulée sans que l'État ne manifeste la volonté d'acquérir les biens faisant l'objet de ce remembrement intrafamilial et sociétaire. Ainsi, informé le 1er août 2011 de l'intention de la SAM m. PA. GROUP de vendre à la SCI BLEUE un appartement et une cave situés dans l'immeuble dénommé « Villa Béatrice », sis 14 avenue Hector Otto à Monaco, le Ministre d'État a fait connaître, dès le 11 août 2011, la décision de l'État de ne pas exercer son droit de préemption. Un scénario identique s'est répété deux ans plus tard : à la suite d'une notification en date du 27 août 2013 portant sur l'intention de vendre à la SCI BLEUE, d'une part, un appartement et une cave dans ce même immeuble « Villa Béatrice » (14 avenue Hector Otto) et, d'autre part, un appartement et une cave dans l'immeuble « Villa Marie-Pierre » (18 avenue Hector Otto), l'État de Monaco a, par décision du 19 septembre 2013, de nouveau renoncé à exercer sa prérogative de préemption. Une cession ultérieure, notifiée le 22 décembre 2014, n'a pas davantage donné lieu à préemption. Toutefois, le contexte juridique et contentieux entourant le projet « TEOTISTA II » a connu une évolution notable à l'automne 2013. Le 13 septembre 2013, ont été édictées les Ordonnances Souveraines n° 4.481 et n° 4.482, publiées au Journal de Monaco le 11 octobre 2013. Ces textes réglementaires ont modifié certaines règles d'urbanisme applicables au secteur concerné : ils ont réduit de 20 m³ à 12 m³ l'indice de construction applicable au quartier ordonnancé du Jardin Exotique — au sein duquel figure la zone n° 3 « Les Révoires » — et ont modifié les dispositions relatives au calcul du terrain naturel. Estimant que ces nouvelles normes réglementaires portaient une atteinte excessive à son droit de propriété et remettaient en cause l'économie du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a, par une requête enregistrée le 10 juin 2014, saisi la juridiction compétente pour contester la légalité de ces deux Ordonnances Souveraines. C'est dans ce climat désormais contentieux qu'est intervenue la transaction litigieuse. Le 3 juin 2014 — soit quelques jours avant l'enregistrement de son recours contre les Ordonnances Souveraines —, la SAM m. PA. GROUP a informé l'État de Monaco de son intention de céder à la SCI BLEUE un autre lot composé d'un appartement d'une surface de 71 m² et d'une cave, toujours situé au sein de l'immeuble « Villa Béatrice » au 14 avenue Hector Otto, pour un prix convenu de 1 400 000 euros. Cette opération s'inscrivait toujours dans le cadre du remembrement lié au projet « TEOTISTA II ». Or, rompant avec sa pratique antérieure concernant cet ensemble immobilier, le Ministre d'État a fait connaître, par une décision en date du 9 juillet 2014, la volonté de l'État de Monaco d'exercer son droit de préemption et de se porter acquéreur dudit bien aux conditions fixées dans la déclaration. Pour motiver cet acte, le Ministre d'État a, après avoir décrit la consistance, l'adresse et le prix de vente du bien, énoncé que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confrontées à cette décision de préemption qui entravait le transfert de propriété projeté entre elles, la société venderesse (la SAM m. PA. GROUP) et la société acquéreuse évincée (la SCI BLEUE) ont conjointement formé, le 24 juillet 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 9 juillet 2014. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant quatre mois a fait naître, le 24 novembre 2014, une décision implicite de rejet. Le 23 janvier 2015, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont chacune déposé une requête devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, enregistrées respectivement sous les numéros TS2015-05 et TS2015-06. Toutes deux tendaient à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale de préemption du 9 juillet 2014 ainsi que de la décision implicite de rejet du 24 novembre 2014, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnances du 28 janvier 2015. Après un échange nourri de mémoires — contre-requêtes déposées le 27 mars 2015, répliques le 27 avril 2015 et dupliques le 29 mai 2015 —, la clôture des procédures a été prononcée le 8 juin 2015 et les affaires ont été appelées à l'audience de l'Assemblée Plénière du 20 novembre 2015. L'argumentation développée par les deux sociétés requérantes, strictement identique dans les deux instances, s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, les requérantes soutenaient que la décision du 9 juillet 2014 était entachée d'une insuffisance de motivation au regard des exigences posées par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elles faisaient valoir que le Ministre d'État s'était borné à invoquer une formule stéréotypée tenant à la présence de l'État dans le quartier et à l'existence d'un « intérêt urbanistique », sans fournir d'explications claires, précises et circonstanciées. Dans leurs mémoires en réplique, elles soulignaient d'ailleurs que les explications détaillées finalement fournies par le Ministre d'État dans sa contre-requête démontraient, *a contrario*, la carence de motivation de l'acte initial, lequel ne permettait pas de comprendre l'intérêt effectivement poursuivi par la puissance publique. Sur le terrain de la légalité interne, la contestation se déployait en deux temps. D'une part, dans leurs requêtes initiales, les sociétés invoquaient une erreur manifeste d'appréciation au regard du but et de la finalité de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Elles relevaient que l'État, qui invoquait abstraitement un motif d'ordre social ou urbanistique, n'avait nullement exercé sa préemption en vue de maintenir le bien dans le secteur locatif protégé. Elles contestaient en outre toute réalité à l'intérêt urbanistique allégué, faisant observer qu'une surface aussi restreinte (un appartement de 71 m²) ne saurait permettre à elle seule la réalisation d'un projet urbanistique ni avoir une incidence sur le contrôle foncier du projet « TEOTISTA II ». Elles mettaient également en exergue l'incohérence de l'attitude de l'administration, laquelle était depuis toujours présente dans ce quartier sans que cela n'ait jamais justifié de préemption lors des cessions antérieures (en 2011 et 2013) ni même lors d'une cession postérieure (décembre 2014), pourtant conclues dans des fourchettes de prix similaires. D'autre part, au stade de leurs mémoires en réplique, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont soulevé un moyen nouveau, tiré du défaut de base légale des décisions attaquées en raison de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon elles, en ne posant aucune condition substantielle à l'exercice du droit de préemption, ce texte législatif n'assurait pas une protection adéquate du droit de propriété pourtant garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet des requêtes. Sur la forme, il maintenait que la décision attaquée énonçait des considérations de fait et de droit suffisantes. Sur le fond, la défense étatique adoptait une position de principe particulièrement tranchée quant à l'étendue de ses prérogatives. Le Ministre d'État soutenait que la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée avait entendu conférer à l'État « le pouvoir discrétionnaire le plus étendu dont la seule condition est de s'exercer sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Il s'opposait fermement à toute transposition de la « sévérité de la jurisprudence française » issue de l'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme français, arguant que le droit monégasque n'oblige nullement l'État à préciser « l'objet » de la préemption. Au plan constitutionnel, l'État défendait la validité de l'article 38 en affirmant que la préemption, dès lors qu'elle s'opère au prix convenu entre le vendeur et l'acquéreur initial, « ne porte aucune atteinte au droit de propriété », seul le libre choix de l'acquéreur se trouvant limité sur un segment restreint du parc immobilier (les immeubles d'avant 1947). Enfin, quant à la justification concrète de l'acte, le Ministre d'État expliquait dans ses écritures que chaque décision résultait d'une analyse au cas par cas, qu'en l'espèce le prix de 1 400 000 euros pour 71 m² avait été jugé « intéressant », et que l'acquisition poursuivait bien un motif d'ordre urbanistique consistant à augmenter le contrôle foncier dont l'État disposait déjà dans l'opération « TEOTISTA II », afin de s'assurer que l'achèvement de cette opération interviendrait dans les conditions prévues. Tout en reconnaissant que la décision devait reposer sur un motif d'intérêt public, il estimait que le contrôle du juge de l'excès de pouvoir devait se limiter à la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir, lesquels faisaient défaut en l'espèce. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême, statuant en Assemblée Plénière tant au contentieux administratif qu'en matière constitutionnelle par voie d'exception (sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution), soulevait trois questions juridiques distinctes et complémentaires, d'une importance cardinale pour le droit administratif et le droit de l'urbanisme monégasques : 1. **Sur le terrain de la légalité externe (motivation des actes administratifs) :** La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption prévu à l'article 38 de la loi n° 1.235 entre-t-elle dans le champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant la motivation de certaines décisions individuelles ? Dans l'affirmative, la simple mention de la présence préexistante de l'État dans le quartier et l'invocation d'un « intérêt urbanistique », sans référence explicite à l'opération d'aménagement concernée, satisfait-elle à l'exigence d'énonciation des considérations de fait et de droit ? 2. **Sur le terrain de la constitutionnalité (protection du droit de propriété) :** L'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, en ce qu'il institue un droit de préemption au profit de l'État sur les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947 sans énoncer expressément dans son texte les conditions de fond ou les motifs précis auxquels son exercice est subordonné, méconnaît-il l'inviolabilité du droit de propriété garantie par l'article 24 de la Constitution ? 3. **Sur le terrain de la légalité interne (conditions d'exercice et contrôle juridictionnel du droit de préemption) :** Dans le silence de la loi modifiée qui ne mentionne plus l'exigence de motifs d'ordre urbanistique ou social, le Ministre d'État dispose-t-il d'un pouvoir discrétionnaire absolu pour préempter, ou l'exercice de cette prérogative demeure-t-il subordonné à la démonstration de motifs d'intérêt général répondant à des caractéristiques précises sous le contrôle normal du juge de l'excès de pouvoir ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Après avoir ordonné la jonction des deux requêtes dirigées contre les mêmes actes administratifs, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique qui le conduit à écarter le vice de forme et l'exception d'inconstitutionnalité, avant de prononcer l'annulation des décisions attaquées sur le fondement d'une erreur de droit quant aux conditions substantielles d'exercice du droit de préemption. #### 1. L'assujettissement de la décision de préemption à l'obligation légale de motivation et l'appréciation souple de son contenu Le Tribunal Suprême devait tout d'abord déterminer si une décision de préemption doit être motivée. En droit monégasque, l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dresse une liste limitative de huit catégories de décisions administratives individuelles devant être motivées à peine de nullité. La loi n° 1.235 ne comportant pas de disposition spéciale imposant la motivation de la préemption, il revenait au juge de vérifier si cet acte se rattachait à l'une des rubriques générales de la loi de 2006. La Haute Juridiction répond par l'affirmative en rattachant la décision de préemption au 4° de l'article 1er de la loi n° 1.312, qui vise les décisions qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Le Tribunal juge en effet que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption « impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées ». Ce faisant, il écarte implicitement mais nécessairement la thèse minimaliste développée en défense par l'État selon laquelle la préemption serait indolore pour le propriétaire. Tant le vendeur (qui se voit imposer un cocontractant public qu'il n'a pas choisi et voit son projet de cession initial bouleversé) que l'acquéreur évincé (qui perd le bénéfice du contrat projeté) subissent une sujétion juridique caractérisée. Dès lors, conformément à l'article 2 de la loi de 2006, la décision devait être écrite et comporter, dans son corps même, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Toutefois, passant de l'existence de l'obligation à l'appréciation de son respect en l'espèce, le Tribunal Suprême fait preuve d'un réalisme peu formaliste. Il relève que la décision du 9 juillet 2014 mentionne la consistance du bien, son adresse, son prix de vente, et précise que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». Le juge concède expressément que le Ministre d'État « ne décrit pas le lien existant avec le projet TEOTISTA II et n'explique pas les raisons pour lesquelles ce bien fait l'objet d'une décision de préemption ». Néanmoins, il estime que ces brèves mentions suffisent à satisfaire aux exigences formelles des articles 1er et 2 de la loi du 29 juin 2006. Le Tribunal opère ainsi une distinction stricte entre la suffisance formelle de la motivation (qui permet au destinataire de connaître la nature du motif invoqué — ici la présence foncière de l'État et un intérêt urbanistique —) et la pertinence ou le bien-fondé matériel de ce motif, qui relève du contrôle de la légalité interne. #### 2. La validation constitutionnelle de l'article 38 de la loi n° 1.235 par la conciliation des principes constitutionnels Abordant la légalité interne, le Tribunal Suprême examine en premier lieu le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235 au regard de l'article 24 de la Constitution (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi »). Le raisonnement du juge constitutionnel monégasque repose sur une méthode classique de conciliation des normes de valeur constitutionnelle. Le Tribunal pose en prémisse que « le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque ». Parmi ces normes concurrentes, la Haute Juridiction identifie le « principe accordant une priorité aux monégasques, consacré par la Constitution », tout en éclairant la portée de ce principe par une donnée factuelle inhérente à l'État : « compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques, de la Principauté ». L'exiguïté du territoire et la rareté structurelle du foncier sont ainsi érigées en paramètres d'appréciation de la constitutionnalité des restrictions apportées au droit de propriété. Appliquant cette grille de lecture au mécanisme de l'article 38 de la loi n° 1.235 (obligation de déclaration d'intention d'aliéner à peine de nullité pour les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947, valant offre de vente irrévocable pendant un mois au profit du Ministre d'État), le Tribunal Suprême juge que ces dispositions « sont nécessaires pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco ». Exerçant un contrôle de proportionnalité, il en conclut qu'elles « ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ». Le mécanisme légal du droit de préemption dans le secteur protégé est donc déclaré conforme à la Constitution. #### 3. La subordination de l'exercice du droit de préemption à un motif
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 avril 2018, n° 16944 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 12 avril 2018, n° 16944 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2018/04-12-16944)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Au cours de l'année 2005, Monsieur d. ST. et Madame j. MI., son épouse, ont conclu un compromis de vente par-devant Maître Henry REY, notaire à Monaco, en vue de l'acquisition d'un bien immobilier situé X1 à Monaco. Le prix de la transaction avait été arrêté à la somme de 1 250 000 euros, à laquelle s'ajoutaient la commission d'agence ainsi que les frais notariés. L'immeuble objet de la transaction entrait dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Conformément aux prescriptions de ce texte, l'officier ministériel instrumentaire a notifié la déclaration d'intention d'aliéner à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État le 21 avril 2005, afin de purger le droit de préemption conféré à la puissance publique. Par un courrier daté du 18 mai 2005, le Ministre d'État a fait connaître sa décision d'exercer le droit de préemption de l'État sur ledit bien. En exécution de cette décision administrative, la cession immobilière est intervenue au profit de l'État de Monaco, la venderesse initiale ayant perçu le prix de vente convenu. Contestant la régularité de cette éviction, Madame MI. épouse ST. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation. Par une décision rendue le 12 juin 2006, la Haute juridiction a prononcé l'annulation de la décision de préemption du 18 mai 2005. Pour fonder cette annulation au visa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, le juge constitutionnel et administratif a relevé que l'État disposait d'un délai préfix d'un mois à compter de la notification de la déclaration d'intention d'aliéner pour exercer sa prérogative. La notification ayant eu lieu le 21 avril 2005, le terme du délai légal était fixé au 21 mai 2005. Écartant l'argumentation de l'État qui invoquait l'application des articles 970 à 972 du Code de procédure civile et se bornait à démontrer une réception du courrier par le notaire le 23 mai 2005, le Tribunal Suprême a jugé qu'il ne ressortait pas des pièces du dossier que la décision eût été portée à la connaissance du notaire au plus tard le 21 mai 2005. Cette tardiveté dans la notification entachait dès lors l'acte administratif d'illégalité. À la suite de cette annulation contentieuse, une phase d'échanges épistolaires s'est ouverte entre le conseil des époux ST. et le Ministre d'État afin de déterminer les suites à donner à la décision juridictionnelle, tant sur le plan de la propriété du bien que sur le terrain indemnitaire : * Par une missive du 28 juillet 2006, l'avocat des acquéreurs évincés a proposé une issue amiable consistant, d'une part, à leur céder le bien au prix initial de 1 250 000 euros et, d'autre part, à leur verser une indemnité forfaitaire et transactionnelle de 110 000 euros en réparation des préjudices subis, à défaut de quoi le Tribunal de Première Instance pourrait être saisi pour ordonner le transfert de propriété. * Le 21 septembre 2006, le Ministre d'État a opposé un refus catégorique à toute prétention indemnitaire, motif pris de ce que l'illégalité de la préemption, purement formelle, n'engageait pas la responsabilité de la puissance publique. En revanche, l'autorité administrative s'est déclarée disposée à transférer la propriété de l'appartement au prix d'acquisition initial (prix de vente majoré de la commission d'agence, les frais notariés restant supportés par l'État), proposant l'établissement prochain d'un protocole d'accord. * Le 16 octobre 2006, le conseil des époux ST. a derechef sollicité une reconsidération de la position gouvernementale sur le volet indemnitaire. * Le 23 novembre 2006, le Ministre d'État a maintenu son refus d'indemnisation tout en réitérant son accord pour le transfert de propriété. * Ce n'est que par un courrier du 19 décembre 2006 que le conseil des demandeurs a formulé l'acceptation expresse de ses clients quant au principe du transfert du bien immobilier, tout en réservant la question indemnitaire. * Cent jours plus tard, le 29 mars 2007, l'Administrateur des domaines a confirmé se tenir à la disposition des acquéreurs pour accomplir les formalités de vente. * Dans l'intervalle, au début de l'année 2007, Maître Henry REY a décliné d'instrumenter l'acte en raison d'une divergence d'analyse juridique avec l'avocat des demandeurs. Maître Paul-Louis AUREGLIA a alors pris le relais pour finaliser la transaction. Finalement, par acte authentique du 29 mai 2007, l'État de Monaco a vendu le bien immobilier litigieux aux époux ST. pour le prix de 1 250 000 euros, correspondant exactement au montant stipulé lors du compromis initial de 2005. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant avoir subi divers préjudices financiers découlant des agissements de l'Administration, les époux ST. ont initié un long parcours procédural, marqué par une problématique complexe de répartition des compétences juridictionnelles entre le Tribunal Suprême et les juridictions de l'ordre judiciaire. Dans un premier temps, par exploit du 25 novembre 2008, les acquéreurs ont assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance aux fins d'obtenir sa condamnation au paiement de 201 383 euros à titre principal et de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts. La demande principale englobait l'ensemble de la période écoulée depuis l'éviction initiale de 2005 et se ventilait entre le surcoût lié au différentiel de taux d'intérêt bancaire entre 2005 et 2007 (89 210 euros), l'augmentation du coût des travaux de remise en état (7 500 euros), les droits d'enregistrement afférents au renouvellement d'un bail d'habitation (873 euros) et la charge des loyers exposés durant vingt-cinq mois pour se loger (103 800 euros). Après un jugement avant-dire droit du 17 mars 2011 ordonnant la réouverture des débats pour recueillir les conclusions du Ministère Public, le Tribunal de Première Instance s'est déclaré incompétent par jugement du 27 octobre 2011. Cette décision d'incompétence a été intégralement confirmée par la Cour d'appel dans un arrêt du 12 février 2013. Saisie d'un pourvoi, la Cour de révision l'a rejeté par un arrêt du 26 mars 2014. La Haute juridiction judiciaire a rappelé qu'en vertu de l'article 90-B-1° de la Constitution et de l'article 21-2 du Code de procédure civile, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Dès lors que la demande indemnitaire trouvait son fondement dans l'annulation d'un acte administratif, la compétence du Tribunal Suprême était exclusive, nonobstant l'abstention de Madame ST. de formuler une telle demande lors de l'instance initiale en annulation. Dans un deuxième temps, tirant les conséquences de cet arrêt, les époux ST. ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête en indemnisation le 15 octobre 2015, réclamant la somme globale de 251 383 euros à raison de l'illégalité de la préemption du 18 mai 2005. Par une décision fondamentale du 25 novembre 2016, le Tribunal Suprême a opéré une distinction tripartite : 1. Sur la recevabilité, il a jugé que le bénéficiaire d'une annulation pour excès de pouvoir peut former un recours indemnitaire direct devant lui sans être enserré dans d'autre délai que celui de la prescription des créances. 2. Sur le fond du préjudice découlant directement de l'illégalité de la préemption, il a retenu sa compétence mais a rejeté la demande. Appliquant la théorie des vices de forme et de procédure, il a considéré que l'annulation ayant été prononcée pour tardiveté de la notification (vice de forme), il incombait aux requérants de démontrer que la décision de préemption n'aurait pu être légalement prise sur le fond même si le délai avait été respecté. Faute d'avoir soulevé un tel moyen, leurs conclusions ont été rejetées. 3. Sur le surplus des conclusions, le Tribunal Suprême a relevé que les requérants invoquaient également un préjudice distinct, né du délai prétendument fautif mis par le Ministre d'État pour exécuter la décision d'annulation du 12 juin 2006 jusqu'à la rétrocession du 29 mai 2007. Jugeant que ce chef de demande échappait à sa compétence d'attribution, il a renvoyé les époux ST. à se pourvoir devant le Tribunal de Première Instance, juge administratif de droit commun. C'est dans ce cadre strictement délimité que s'inscrit la troisième phase procédurale, objet du jugement commenté. Par exploit d'huissier du 14 mars 2017, les époux ST. ont de nouveau assigné l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance, sollicitant, avec exécution provisoire, sa condamnation au paiement de 144 080,22 euros à titre principal et de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts pour résistance abusive. Aux termes de leur assignation et de leurs conclusions responsives des 5 juillet, 4 octobre et 6 décembre 2017 (mentionnées également au 7 décembre 2017 dans le corps du jugement), les demandeurs ont recalibré leurs prétentions pour les circonscrire à la seule période postérieure à la décision d'annulation, soit du 12 juin 2006 au 29 mai 2007. La somme de 144 080,22 euros se décomposait ainsi : * 74 427,22 euros au titre des loyers acquittés du 12 juin 2006 au 15 juillet 2007 (13 mois) ; * 61 322 euros au titre du différentiel de taux d'intérêt bancaire (passage d'un taux de 3,23 % sur 240 mois selon un accord de principe du 29 avril 2005 à un taux de 3,76 % sur 15 ans selon une proposition du 5 septembre 2006) ; * 7 500 euros au titre du renchérissement du coût des travaux ; * 831 euros au titre des droits d'enregistrement du bail. Au soutien de leurs prétentions, les époux ST. arguaient d'une faute manifeste de l'État dans l'exécution de la décision du 12 juin 2006, lui reprochant de ne pas avoir proposé spontanément le transfert de propriété et d'avoir fallacieusement subordonné son consentement à l'abandon de leurs demandes indemnitaires. Ils invoquaient également, à titre subsidiaire, la jurisprudence du tribunal admettant la responsabilité sans faute de l'État. En défense, par conclusions des 18 mai, 19 septembre et 9 novembre 2017, l'État de Monaco a conclu au débouté intégral. À titre principal, il soutenait que le délai de onze mois écoulé entre l'annulation et la vente n'avait rien d'excessif et ne lui était pas imputable, dès lors qu'il avait proposé le transfert dès le 19 (ou 21) septembre 2006 et que les demandeurs avaient attendu le 19 décembre 2006 pour l'accepter, tout en complexifiant les échanges par le maintien d'une demande indemnitaire infondée. À titre subsidiaire, l'État soulevait l'irrecevabilité de la plupart des chefs de préjudice pour défaut de lien de causalité avec les conditions d'exécution de la décision de 2006, observant notamment que le calcul du différentiel de taux d'intérêt prenait à tort pour base de référence un prêt de 2005, antérieur à la décision du Tribunal Suprême. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé À la suite du renvoi opéré par le Tribunal Suprême, le Tribunal de Première Instance, statuant en sa qualité de juge administratif de droit commun, devait résoudre la question de droit suivante : **le délai de près de onze mois écoulé entre le prononcé d'une décision du Tribunal Suprême annulant pour vice de forme une décision administrative de préemption immobilière et la passation de l'acte authentique transférant la propriété du bien aux acquéreurs initialement évincés caractérise-t-il un retard anormal et fautif de l'Administration dans l'exécution d'une décision de justice, de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ?** De manière sous-jacente, la juridiction était amenée à préciser le régime de responsabilité applicable au contentieux de l'exécution des décisions juridictionnelles par l'Administration, ainsi que les critères d'appréciation du « délai raisonnable » d'exécution lorsque les modalités juridiques de cette exécution ne sont pas univoques et font l'objet de négociations croisées entre les parties. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité des demandes formulées par les époux ST., le Tribunal de Première Instance déploie un raisonnement structuré en quatre étapes logiques. En premier lieu, le tribunal circonscrit rigoureusement l'étendue de sa saisine à la lumière de l'autorité de la chose jugée attachée à la décision du Tribunal Suprême du 25 novembre 2016. Rappelant que la Haute juridiction a définitivement purgé et rejeté le contentieux indemnitaire né de l'illégalité externe de l'acte de préemption du 18 mai 2005, le tribunal affirme que son champ de compétence matériel et temporel est strictement restreint aux préjudices allégués postérieurement au 12 juin 2006. L'unique objet du litige consiste donc à rechercher l'existence éventuelle d'un « retard anormal dans l'exécution de cette décision de justice ». En deuxième lieu, la juridiction fixe le fondement juridique applicable. Écartant implicitement mais nécessairement le moyen des demandeurs tiré de la responsabilité sans faute, le tribunal pose le principe selon lequel le contentieux de l'exécution tardive ou défectueuse d'une décision juridictionnelle par l'Administration relève d'un régime de **responsabilité pour faute**. Le juge précise la méthode d'appréciation de cette faute : le caractère fautif de la lenteur, du retard ou de la carence administrative s'évalue à l'aune du dépassement d'un « délai raisonnable » d'action, lequel doit être déterminé *in concreto*, selon les circonstances propres à chaque espèce. En troisième lieu, le tribunal procède à une analyse minutieuse et séquentielle de la chronologie des faits entre le 12 juin 2006 et le 29 mai 2007, qu'il divise en deux phases distinctes pour apprécier le comportement de l'État : * **La phase d'analyse et de prise de position initiale (juin 2006 – 21 septembre 2006) :** Le tribunal relève que l'État a formellement manifesté sa volonté de procéder au transfert de propriété dès son courrier du 21 septembre 2006, en réponse à la sollicitation des demandeurs du 28 juillet 2006. Le juge estime que ce délai de réaction de moins de deux mois n'est « nullement excessif » pour deux motifs majeurs. D'une part, l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir d'un acte détachable (la décision de préemption) ne règle pas automatiquement le sort du contrat de droit privé subséquent : l'État devait donc analyser des conséquences juridiques dépourvues de toute « évidence juridique », en arbitrant entre l'attente d'une assignation judiciaire en nullité de vente ou en transfert forcé, et la conclusion d'une cession amiable. D'autre part, le temps d'analyse administratif a été légitimement allongé par le fait que les demandeurs avaient d'emblée couplé leur demande de rétrocession à une réclamation indemnitaire substantielle (110 000 euros). Cette prétention exigeait des recherches juridiques approfondies, lesquelles ont d'ailleurs conduit le Ministre d'État à opposer, dès le 21 septembre 2006, la jurisprudence du Conseil d'État français relative à l'absence de responsabilité en cas de vice de forme — analyse dont le bien-fondé sera intégralement validé dix ans plus tard par le Tribunal Suprême. * **La phase de concrétisation de la vente (21 septembre 2006 – 29 mai 2007) :** Le tribunal juge que les délais supplémentaires ayant couru jusqu'à la signature de l'acte authentique sont étrangers au fait de l'État. Cette latence est imputable, d'une part, à l'attitude des époux ST. eux-mêmes, qui ont persisté à lier le sort du transfert immobilier à leur revendication indemnitaire (courrier du 16 octobre 2006) avant de ne donner leur accord explicite et autonome au transfert que le 19 décembre 2006. D'autre part, le délai ayant couru au début de l'année 2007 s'explique par les formalités préalables à la vente et par un incident indépendant de la volonté de l'Administration : le refus de Maître Henry REY d'instrumenter l'acte en raison d'un désaccord juridique avec le conseil des demandeurs, nécessitant la désignation d'un nouveau notaire en la personne de Maître Paul-Louis AUREGLIA. En quatrième lieu, tirant la synthèse de cette chronologie, le tribunal énonce son attendu de principe : en l'absence de « négligence, d'incompétence ou encore de malveillance caractérisée de la part de l'État de Monaco », aucun délai déraisonnable imputable à son seul fait ne saurait être retenu. La faute n'étant pas démontrée, la demande principale est rejetée. Par voie de conséquence, la demande accessoire de 50 000 euros, requalifiée par le juge en demande d'indemnisation des frais de justice non documentée, est également écartée, les demandeurs succombant au principal et ne rapportant pas la preuve d'un abus du droit de se défendre en justice de la part de l'État. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS, > > LE TRIBUNAL, > > Statuant publiquement, par jugement contradictoire et en premier ressort, > > Déboute d. ST. et j. MI. épouse ST. de toutes leurs demandes à l'encontre de l'État de Monaco ; > > Condamne d. ST. et j. MI. épouse ST. aux dépens, avec distraction au profit de maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation ; > > Ordonne que lesdits dépens seront provisoirement liquidés sur état par le greffier en chef, au vu du tarif applicable ; » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Le jugement rendu le 12 avril 2018 par le Tribunal de Première Instance de Monaco constitue l'épilogue d'une saga contentieuse de treize années qui offre une illustration topique des subtilités du dualisme juridictionnel monégasque en matière de responsabilité de la puissance publique, tout en précisant les standards du contrôle juridictionnel sur l'exécution des décisions de justice par l'Administration. #### 1. La clarification de la répartition des compétences en matière de responsabilité administrative Sur le plan de l'organisation juridictionnelle, l'affaire *ST. c/ État de Monaco
# Cour d'Appel de Monaco, 24 février 1987, n° 25292 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 24 février 1987, n° 25292 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1987/02-24-25292)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière entreprise au début des années soixante par une société civile particulière dénommée S.C.I. Elise, représentée par son gérant statutaire, le sieur M. Cette société promotrice avait régulièrement obtenu une autorisation administrative afin de procéder à des travaux de surélévation de trois étages sur un immeuble dénommé « Villa E. ». Les travaux, dûment autorisés, avaient commencé à être exécutés, la société ayant pris des mesures concrètes et mis en œuvre des moyens attestés par des devis et mémoires d'entrepreneurs pour mener à son terme cette opération immobilière. Cependant, au mois d'octobre 1960, l'exécution de ce chantier s'est heurtée aux projets d'aménagement urbain de la puissance publique. Par un courrier adressé au sieur M. le 10 octobre 1960, l'ingénieur en chef des Travaux publics a informé le gérant de la S.C.I. Elise que le Gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme de vallon de La Rousse ». Or, la réalisation de ce projet impliquait la suppression pure et simple de la Villa E. Dans cette perspective, l'administration a attiré « à nouveau » l'attention du promoteur sur « les conséquences préjudiciables qui ne manqueraient pas de résulter de sa surélévation pour les intérêts en cause », lui suggérant ainsi d'interrompre les travaux entrepris. Des échanges épistolaires s'en sont suivis entre le représentant de la société et l'administration, notamment par des lettres des 10, 20 et 29 octobre 1960. Devant la mise en garde réitérée et incitative de l'administration, le sieur M. a d'abord ordonné la suspension, puis l'arrêt définitif des travaux de surélévation en cours, afin de se conformer au vœu des autorités. Dans un but de conciliation, le gérant a proposé que le problème posé par l'interruption de la surélévation de l'immeuble fasse l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable. L'administration a formellement déclaré ne pas y voir d'objection, estimant qu'une telle recherche de solution amiable était souhaitable. En exécution de cet accord, deux experts amiables, les sieurs S. et C., ont été désignés respectivement par l'administration et par la S.C.I. Elise afin d'apprécier conjointement les conséquences préjudiciables résultant de l'arrêt définitif de l'opération immobilière. Dès le mois de décembre 1960, les experts ont déposé un rapport commun concluant à une concordance de vues, dans lequel ils énonçaient avoir pu se mettre d'accord sur le montant des indemnités à allouer aux intéressés pour les dédommager entièrement et complètement des conséquences de la suspension et de l'arrêt définitif des travaux. Le montant de cette indemnisation a ainsi été arbitré en 1960 à la somme de 294 000 francs. Par la suite, le sieur M. a adressé deux courriers, les 25 mai et 24 juillet 1961, tant à l'administrateur des Domaines qu'au Ministre d'État. Ces lettres, reçues sans protestations ni réserves mais demeurées sans réponse, rappelaient que l'arrêt des travaux avait été ordonné « pour être agréable au Gouvernement » et « à la demande » de ce dernier, et qu'il avait été convenu avec l'ingénieur en chef des Travaux publics qu'il serait procédé à une expertise amiable pour fixer le montant de l'indemnité d'expropriation. Nonobstant cet accord sur le principe d'une indemnisation amiable, l'État de Monaco a modifié son approche. Plutôt que de verser l'indemnité arbitrée par les experts, l'administration a préféré opter pour une indemnisation devant résulter de la mise en œuvre officielle de la procédure d'expropriation, régie par la loi n° 502 du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. C'est ainsi qu'est intervenue, cinq ans après l'arrêt des travaux, une ordonnance souveraine du 12 août 1965 déclarant d'utilité publique les travaux de liaison routière du pont de La Rousse. Toutefois, à la suite de cette déclaration d'utilité publique, les formalités devant aboutir au paiement d'une indemnité au profit de la S.C.I. Elise n'ont jamais été entreprises. Parallèlement, la réglementation d'urbanisme a évolué avec la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, dont les nouvelles dispositions rendaient désormais impossible toute surélévation de la Villa E., tandis que le permis de construire initial était devenu caduc par l'expiration de son délai de validité. La situation est ainsi demeurée totalement figée pendant près de vingt ans, en dépit des réclamations itératives du gérant de la société. En janvier 1983, puis sur rappel en mai 1983, le conseil de la S.C.I. Elise a interpellé à nouveau l'administration pour connaître ses intentions définitives. Au mois de juin 1983, l'administration a annoncé à la société qu'elle renonçait à la procédure d'expropriation entreprise, tout en lui signifiant un refus d'indemnisation amiable en ces termes : « Si la Société Elise considère qu'elle a subi un préjudice ouvrant droit à l'allocation de dommages-intérêts, il lui revient non seulement d'en rapporter la preuve, mais également de faire établir son droit à réparation ». Cette renonciation administrative a été formalisée l'année suivante par la promulgation d'une ordonnance souveraine du 18 juin 1984, abrogeant les dispositions de celle du 12 août 1965 qui avait déclaré les travaux d'utilité publique. Après vingt-quatre années d'immobilisation, la S.C.I. Elise se retrouvait ainsi propriétaire d'un immeuble non exproprié, mais définitivement privé de sa constructibilité en surélévation, sans avoir perçu la moindre indemnité. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus d'indemnisation et à l'abrogation de la déclaration d'utilité publique, la S.C.I. Elise a saisi le Tribunal de première instance de Monaco d'une action en responsabilité dirigée contre l'État de Monaco. La demanderesse sollicitait que l'État fût déclaré responsable du préjudice qu'elle avait subi à la suite de l'abandon du projet d'expropriation de la Villa E. et de la perte de l'autorisation de la surélever de trois étages. Sur le plan financier, elle réclamait initialement le paiement de la somme de 1 533 735 francs, demande qu'elle a portée en définitive à 1 665 314 francs, outre les intérêts de retard jusqu'à parfait paiement. Ce montant correspondait à la réévaluation de l'indemnisation arbitrée en 1960 à 294 000 francs par voie d'expertise amiable, actualisée en fonction de la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'I.N.S.E.E. Par un jugement rendu le 31 octobre 1985, le Tribunal de première instance a accueilli favorablement le principe de l'action. Les premiers juges ont déclaré l'État de Monaco responsable du dommage occasionné à la S.C.I. Elise et l'ont condamné à lui payer la somme de 1 200 000 francs avec intérêts au taux légal à compter du jugement. Pour statuer ainsi, le tribunal a relevé que la société demanderesse ne contestait nullement l'opportunité pour l'État de revenir sur ses décisions d'expropriation ou d'autorisation de construire, mais sanctionnait la volte-face et les atermoiements de l'administration pendant plus de vingt ans, constitutifs d'une faute non justifiée par les circonstances de l'espèce ou les nécessités du service public. Pour évaluer le quantum du préjudice à 1 200 000 francs, le tribunal s'est fondé sur le rapport d'expertise de 1960 et a également tenu compte, dans une certaine mesure et en équité, du profit que la société aurait retiré des parties d'immeuble construites si les travaux avaient été menés à leur terme avant une éventuelle expropriation. L'État de Monaco, pris en la personne du Ministre d'État en application de l'article 153 du Code de procédure civile, a interjeté appel de ce jugement devant la Cour d'appel de Monaco. Poursuivant l'infirmation complète de la décision entreprise et la condamnation de la société intimée aux entiers dépens de première instance et d'appel, l'État appelant a développé une argumentation articulée autour de trois axes correspondant aux conditions classiques de la responsabilité civile et administrative : l'absence de faute, l'absence de lien de causalité et l'absence de préjudice certain. En premier lieu, sur la faute, l'État soutenait qu'aucun comportement fautif ne pouvait lui être imputé. D'une part, il affirmait que seul le sieur M. avait pris l'initiative des négociations après avoir été simplement avisé du projet d'urbanisation, et qu'il avait décidé de son propre chef d'interrompre les travaux sans y avoir été contraint et sans que le permis de construire lui eût été retiré par l'autorité administrative. D'autre part, l'État faisait valoir que les formalités prescrites par la loi n° 502 du 6 avril 1949 avaient été respectées, mais que le gérant de la société n'était pas intervenu dans le délai prévu par l'article 3 de ce texte aux fins de se voir offrir une indemnité d'expropriation. Selon l'appelant, lors de la déclaration d'utilité publique de 1965, la S.C.I. Elise n'était d'ailleurs plus titulaire d'aucun droit de surélévation, ayant renoncé expressément à la poursuite des travaux. En second lieu, sur le lien de causalité, l'État faisait valoir que le dommage invoqué trouvait sa source exclusive dans le fait du représentant de la société. Selon l'administration, il appartenait au sieur M. de solliciter, s'il l'estimait utile, un nouveau permis de construire. L'impossibilité ultérieure de construire résultait de l'ordonnance souveraine du 9 septembre 1966 modifiant les règles d'urbanisme, fait réglementaire qui ne pouvait en aucun cas être imputé à faute à l'administration. En troisième et dernier lieu, sur le préjudice, l'État objectait que le dommage allégué n'était ni actuel ni certain. Il soutenait que le caractère actuel du préjudice ne pouvait s'évincer d'un rapport d'expertise datant de 1960, et que le bénéfice escompté par le promoteur de l'opération immobilière arrêtée de son propre chef présentait un caractère purement éventuel et hypothétique, ce que la formulation même du jugement entrepris établissait selon lui, rendant ce préjudice insusceptible de réparation. En réponse, la S.C.I. Elise, intimée, a conclu au débouté de l'appelant et à la confirmation pure et simple du jugement déféré. S'appuyant sur les correspondances de 1960 et 1961, elle maintenait que le comportement de l'État était d'autant plus fautif qu'il avait initialement admis le principe de son droit à réparation et accepté une évaluation à dires d'experts avant de se dédire plus de vingt ans après. Elle répliquait que l'abandon du projet d'expropriation dispensait les parties de suivre la procédure de l'article 3 de la loi du 6 avril 1949, et que la certitude de la renonciation définitive de l'État n'avait été acquise qu'avec l'ordonnance souveraine du 18 juin 1984. Quant à la causalité, elle soulignait que son préjudice trouvait sa source dans la lettre de l'ingénieur en chef des Travaux publics du 10 octobre 1960, soit six ans avant l'ordonnance souveraine de 1966. Enfin, elle affirmait avoir prouvé par les devis et mémoires produits aux débats sa capacité à mener les travaux à bonne fin, démontrant le caractère certain de la rentabilité de l'opération. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double problématique juridique touchant aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique et à l'étendue de la réparation due à l'administré. Il s'agissait, d'une part, de déterminer si l'État engage sa responsabilité pour faute lorsque l'administration incite fortement le titulaire d'une autorisation de construire en cours de validité à interrompre ses travaux en raison de l'imminence annoncée d'une expropriation, accepte le principe d'une expertise amiable pour évaluer l'indemnisation, déclare les travaux d'utilité publique plusieurs années après sans jamais indemniser le propriétaire, puis maintient cette situation de blocage pendant plus de vingt ans avant d'abroger la déclaration d'utilité publique, alors que le permis initial est devenu caduc et que la nouvelle réglementation d'urbanisme interdit désormais les travaux projetés. En particulier, la Cour devait apprécier si l'administration pouvait s'exonérer de cette responsabilité en opposant à l'administré sa passivité dans le cadre de la procédure légale d'expropriation et la caducité de son autorisation administrative. Il s'agissait, d'autre part, dans l'hypothèse où la responsabilité de l'État serait retenue, de circonscrire avec exactitude la nature des préjudices indemnisables au regard de l'exigence d'un dommage certain et direct. La question était de savoir si la réparation devait inclure, outre les frais exposés pour l'arrêt du chantier et la remise en état de l'immeuble ainsi que la valeur de la perte du droit de surélévation, le profit commercial que la société promotrice escomptait retirer de l'édification et de l'exploitation des constructions projetées. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige, la Cour d'appel procède à une analyse minutieuse des pièces versées aux débats et déploie un raisonnement en deux temps, examinant successivement la caractérisation de la faute engageant la responsabilité de l'État, puis l'évaluation du préjudice réparable. S'agissant, en premier lieu, du principe de la responsabilité, la Cour s'attache à réfuter méthodiquement chacun des moyens de défense soulevés par l'État appelant. Examinant les correspondances d'octobre 1960 échangées entre le gérant de la société et l'ingénieur en chef des Travaux publics, les juges d'appel relèvent que l'administration a fait part d'une décision arrêtée du Gouvernement princier de déclarer le projet d'utilité publique et a attiré « à nouveau » l'attention du promoteur sur les conséquences préjudiciables d'une poursuite des travaux. La Cour qualifie cette intervention de « mise en garde réitérée et pour le moins incitative », voire d'« intervention alarmiste ». Elle en déduit que le gérant de la S.C.I. Elise ne saurait être considéré comme ayant pris l'initiative d'arrêter les travaux de son plein gré, mais qu'il a agi pour se conformer au vœu de l'administration, dans l'obligation où il se trouvait, contre son gré, de ne pas poursuivre une opération inconciliable avec l'expropriation annoncée. De plus, la Cour analyse la portée juridique de l'acceptation par l'administration de l'expertise amiable confiée aux experts S. et C. Elle juge qu'en convenant de soumettre à l'appréciation conjointe des experts les conséquences préjudiciables de l'arrêt définitif des travaux, l'administration « ne s'est pas bornée à accepter le principe de simples pourparlers exclusifs de toute reconnaissance de faute ou d'obligations à sa charge ». Sans aller jusqu'à considérer que l'État s'en était remis par avance aux conclusions chiffrées des experts, la Cour retient que l'administration a formellement « admis le principe d'une équitable indemnisation — avant toute déclaration d'utilité publique — du préjudice causé à ladite S.C.I. ». Cette analyse est confortée par le silence gardé par l'administrateur des Domaines et le Ministre d'État à la réception des courriers de 1961 rappelant les termes de cet accord. Fort de ce constat, le juge d'appel écarte les deux fins de non-recevoir ou moyens d'exonération tirés du droit de l'expropriation et du droit de l'urbanisme. D'une part, il juge qu'il ne peut être reproché au gérant de ne pas être intervenu dans le délai de l'article 3 de la loi du 6 avril 1949 après la déclaration d'utilité publique de 1965 pour provoquer une offre d'indemnité par arrêté ministériel. En effet, l'administration connaissait l'étendue exacte du préjudice depuis le rapport d'expertise de décembre 1960 et n'avait jamais fait connaître ni même laissé « subodorer » au gérant qu'elle entendait revenir sur le principe, tacitement mais nécessairement accepté, d'une indemnisation amiable. D'autre part, la Cour refuse que soit opposée à la société la caducité de son autorisation de surélévation par expiration de son délai de validité. Dès lors que l'arrêt des travaux résultait de la seule intervention de l'administration, la position arrêtée par cette dernière interdisait logiquement au promoteur de solliciter le renouvellement ou la délivrance d'une nouvelle autorisation qu'il savait désormais impossible à obtenir et, au demeurant, inutile face à l'expropriation décidée. La Cour observe ensuite que la déclaration d'utilité publique de 1965 n'a eu d'autre effet, vis-à-vis de la S.C.I. Elise, que de « figer pendant longtemps une situation inconfortable », marquée à la fois par l'absence persistante d'indemnisation et l'impossibilité de construire, jusqu'au revirement de juin 1983 par lequel l'État, annonçant sa renonciation à exproprier, a exigé de la société qu'elle prouve son préjudice et établisse son droit à réparation. Adoptant les motifs des premiers juges, la Cour conclut que « les graves restrictions apportées par les manifestations d'intention demeurées sans effet et les atermoiements de l'Administration dans la libre disposition des droits régulièrement acquis de la S.C.I. Elise pendant plus de vingt ans caractérisaient à suffisance une faute à l'encontre de l'État que ne justifiaient ni les circonstances particulières de l'espèce ni les nécessités du Service public ». S'agissant, en second lieu, de l'évaluation du préjudice, la Cour d'appel opère une distinction fondamentale qui la conduit à réformer partiellement le jugement de première instance. Rappelant le principe classique selon lequel « un préjudice purement éventuel ne peut donner lieu à indemnité », tandis qu'est indemnisable « un préjudice qui bien que futur est d'une réalisation certaine et susceptible d'estimation immédiate », la Cour ventile les différents chefs de dommage invoqués. Elle retient comme certains et directement indemnisables trois éléments : le préjudice résultant de l'arrêt des travaux de surélévation déjà entrepris ; les frais nécessaires à la remise de la Villa E. dans ses conditions d'habitation d'origine ; et le dommage consécutif à la perte, pour la S.C.I. Elise, de son droit de construire en surélévation. La Cour précise que le caractère certain de ce dernier chef de préjudice, bien que futur à l'époque de l'expertise de 1960, s'évince des mesures déjà prises et des moyens mis en œuvre par la société pour mener l'opération immobilière à son terme, éléments que les experts S. et C. avaient été en mesure d'estimer. S'y ajoutent les autres frais, honoraires et dépenses supportés par la société pour la réalisation de son projet. En revanche, la Cour censure le raisonnement des premiers juges en ce qu'ils avaient accepté d'intégrer, même partiellement et en équité, le gain manqué lié à la commercialisation ou à l'expropriation des futurs étages achevés. La Cour affirme avec netteté qu'« il ne peut être tenu compte même dans la mesure retenue par les premiers juges du profit — de caractère aléatoire — escompté par la S.C.I. Elise des constructions
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 avril 2012, n° 9313 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/04-16-9313)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans une opération de cession immobilière portant sur un bien relevant du secteur locatif protégé, régi par la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par un acte sous seing privé en date du 31 mai 2010, Monsieur V. et Madame H. ont conclu une promesse de vente au profit de Madame F. portant sur un appartement de quatre pièces situé dans l'immeuble dénommé « Villa Augustine » à Monaco. Ce compromis a été conclu sous la condition suspensive du non-exercice, par le Gouvernement Princier, de son droit de préemption légal. Les parties avaient initialement fixé la date butoir de réitération de la vente par acte authentique au 15 septembre 2010 au plus tard. Conformément aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 (telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004), les promettants ont notifié cet acte sous seing privé au Ministre d'État par courrier daté du même jour, à savoir le 31 mai 2010. Peu après cette notification, un événement affectant la capacité juridique de l'une des co-venderesses est intervenu : par un jugement rendu le 25 juin 2010, le Tribunal de Première Instance de Monaco a prononcé le placement sous tutelle de Madame H., confiant la gestion de son patrimoine à sa fille, Madame V. Trois jours plus tard, par une lettre datée du 28 juin 2010 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, notaire chargé de la vente, le Ministre d'État a fait connaître sa décision expresse de renoncer à l'acquisition du bien, en précisant que « le Gouvernement Princier n'entend pas avoir recours à l'exercice du droit qui lui est conféré par la loi dans le cadre de la future vente de cet appartement ». Toutefois, la survenance de la mesure de protection judiciaire a paralysé le calendrier contractuel initial. Afin de parfaire l'aliénation des droits immobiliers appartenant à la majeure protégée, Madame V., agissant ès qualités de tutrice, a dû solliciter, par requête en date du 11 octobre 2010 adressée à la Présidente du Tribunal de Première Instance, l'autorisation judiciaire de procéder à la vente de l'appartement objet du compromis du 31 mai 2010. Dans l'attente de l'issue de cette procédure gracieuse, l'acte authentique n'a pu être formalisé avant l'échéance contractuelle du 15 septembre 2010. Ce n'est que par une ordonnance rendue le 7 janvier 2011 que le Juge Tutélaire de la Principauté de Monaco a autorisé Madame V. à vendre ès qualités, conjointement avec Monsieur V., les biens considérés à Madame F. À la suite de cette habilitation judiciaire, les notaires instrumentaires ont fait signer aux parties, les 15 et 16 février 2011, un nouveau document reprenant exactement les mêmes charges et conditions que l'acte sous seing privé du 31 mai 2010. Ce nouvel instrumentum a fait l'objet d'une nouvelle notification au Ministre d'État par lettre du 16 février 2011. Adoptant une position diamétralement opposée à celle prise en juin 2010, le Ministre d'État a, par lettre du 15 mars 2011 adressée à Maître Crovetto-Acquilina, déclaré exercer le droit de préemption étatique en indiquant que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Dès le 18 mars 2011, l'acquéreur évincé, Madame F., a formé un recours gracieux entre les mains du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de cette décision de préemption. Par une décision en date du 14 avril 2011, le Ministre d'État a rejeté ce recours administratif. Le même jour, le 14 avril 2011, Maître Crovetto-Acquilina a instrumenté l'acte authentique de vente de l'appartement litigieux entre Monsieur V., Madame H. et l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant face à ce refus, Madame F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au Greffe général de la Principauté sous le numéro TS 2011-12 (la décision mentionnant matériellement une date d'enregistrement au « 14 juin 2010 », qu'il convient de lire à l'aune de la chronologie des actes attaqués de mars et avril 2011 et de l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 juin 2011). Sa requête tendait à l'annulation, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 d'exercer le droit de préemption sur l'appartement situé dans l'immeuble « Villa Augustine » et, d'autre part, de la décision du 14 avril 2011 rejetant son recours gracieux, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions en annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne particulièrement denses : 1. **Sur la légalité externe (vice de procédure) :** Madame F. soutenait que la décision de préemption méconnaissait les prescriptions des deux premières phrases du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, faute pour le Ministre d'État d'avoir préalablement avisé le Conseil National de l'aliénation projetée. Dans son mémoire en réplique du 8 septembre 2011, elle précisait que cette formalité revêtait un caractère substantiel dans la mesure où le Conseil National participe au processus décisionnel par le truchement de la Commission de Placement des Fonds, laquelle doit être consultée pour avis. 2. **Sur la légalité externe (défaut de motivation) :** La requérante faisait grief à l'acte du 15 mars 2011 d'être dépourvu de toute motivation en droit comme en fait, en violation flagrante de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs. En réplique, elle qualifiait la préemption de décision individuelle la privant de l'exercice de son droit d'acquérir un bien — composante relevant selon elle du droit de propriété — et restreignant à ce titre l'exercice d'une liberté publique au sens de l'article 1er, 1° de la loi n° 1.312. Elle ajoutait que la nature discrétionnaire du pouvoir de préemption ne dispensait nullement l'administration de motiver son acte, d'autant plus que celui-ci s'analysait, selon elle, en un retrait d'une décision antérieure créatrice de droits. 3. **Sur la légalité interne (erreur de droit quant au champ d'application du délai de six mois) :** Madame F. reprochait à l'administration d'avoir estimé que la renonciation initiale du 28 juin 2010 était frappée de caducité faute de régularisation de la vente dans le délai de six mois prévu à l'avant-dernier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon son interprétation littérale et téléologique du texte, ce délai de forclusion de six mois pour parfaire la vente ne régissait que l'hypothèse dans laquelle le bien était donné à bail et où le locataire avait renoncé à son droit de préférence subsidiaire. Or, l'appartement de la « Villa Augustine » étant libre de toute occupation, ce délai n'était pas applicable. En réplique, elle soulignait la différence de *ratio legis* : si la situation financière d'un locataire peut évoluer en six mois, justifiant la réouverture de son droit d'acquisition, l'État dispose d'une capacité financière constante pour apprécier l'opportunité de préempter dès la première notification. 4. **Sur la légalité interne (absence de « nouvelle aliénation ») :** À titre subsidiaire, la requérante soutenait que l'acte des 15 et 16 février 2011 ne constituait qu'un acte purement confirmatif de la promesse du 31 mai 2010, imposé par les seules contraintes de la tutelle de Madame H., et que la déclaration d'intention d'aliéner de février 2011, effectuée par simple précaution notariale, était superfétatoire et ne pouvait lui être opposée comme ouvrant une nouvelle procédure d'aliénation. 5. **Sur la légalité interne (suspension du délai du fait de la tutelle) :** Plus subsidiairement encore, elle faisait valoir que le placement sous tutelle de la venderesse (du 25 juin 2010 au 7 janvier 2011) avait suspendu tant les délais légaux de l'article 38 que les stipulations du compromis initial. En réplique, elle invoquait les dispositions combinées des articles 410-18 et 2072 du Code civil monégasque, assimilant le majeur en tutelle à un interdit contre lequel la prescription ne court pas. 6. **Sur la légalité interne (violation des droits acquis) :** Enfin, Madame F. soutenait que la décision de non-préemption du 28 juin 2010 avait le caractère d'un acte administratif créateur de droits acquis à son profit, sur lequel le Ministre d'État ne pouvait légalement revenir le 15 mars 2011. En défense, par une contre-requête enregistrée le 12 août 2011 et une duplique enregistrée le 12 octobre 2011, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête en opposant les arguments suivants : 1. **Sur le défaut d'information du Conseil National :** Le moyen était qualifié d'inopérant. L'administration soutenait que le Conseil National n'intervient à aucun titre dans la procédure de décision, de sorte que la préemption peut être décidée avant même que l'assemblée parlementaire n'en soit informée. En duplique, le Ministre d'État précisait que la consultation de la Commission de Placement des Fonds, au sein de laquelle siègent certains élus nationaux à titre individuel, ne saurait être confondue avec une intervention institutionnelle du Conseil National pour avis préalable. 2. **Sur le défaut de motivation :** Le Ministre d'État affirmait que l'exercice du droit de préemption procède d'une compétence purement discrétionnaire, non assujettie à des conditions légales de fond, et échappe par conséquent à toute obligation de motivation en l'absence de texte spécial l'imposant. Il contestait en duplique toute atteinte au droit de propriété du simple candidat acquéreur et soutenait que ni la décision initiale de préemption ni le rejet du recours gracieux n'avaient à être motivés. 3. **Sur l'application du délai de six mois et la notion de nouvelle aliénation :** Sur le fond, l'État défendait une lecture unitaire de l'article 38 de la loi n° 1.235 modifiée. Selon lui, la péremption de six mois s'applique indistinctement à toute vente non régularisée dans ce délai, que le bien soit loué (le délai courant alors à compter du refus du locataire) ou libre de toute occupation (le délai courant alors à compter de la renonciation de l'État). L'expiration de ce délai rend caduque la première procédure et qualifie juridiquement toute poursuite du projet de « nouvelle aliénation », quand bien même l'opération interviendrait entre les mêmes parties, sur le même bien et au même prix. 4. **Sur l'absence de suspension du délai :** L'administration soutenait que le délai de six mois de l'article 38 est un délai préfix de procédure et non un délai de prescription extinctive, rendant inopérante l'invocation de l'article 2072 du Code civil. En l'absence de disposition législative prévoyant une cause de suspension ou d'interruption liée à l'incapacité du propriétaire, l'expiration du délai imposait de réinitialiser la purge du droit de préemption, ce que les parties avaient d'ailleurs fait en substituant une nouvelle promesse en février 2011 à celle, devenue caduque, de mai 2010. 5. **Sur l'absence de retrait d'un acte créateur de droits :** Dès lors que la décision du 15 mars 2011 s'inscrivait dans le cadre d'une nouvelle procédure déclenchée par une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner après l'expiration du délai de validité de six mois de la première purge, elle constituait une décision autonome et non le retrait de la renonciation du 28 juin 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de la richesse des débats au fond touchant à l'exégèse de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et à l'articulation entre le droit des incapacités civiles et les délais administratifs de préemption, le Tribunal Suprême a circonscrit la résolution du litige à une question préalable et déterminante de légalité externe. Le problème de droit tranché par la Haute Juridiction peut être formulé ainsi : **La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée entre-t-elle dans le champ d'application matériel de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et, dans l'affirmative, la seule mention de la volonté de l'État d'user de sa faculté légale d'acquérir aux conditions financières notifiées satisfait-elle aux exigences de motivation posées par l'article 2 de ladite loi ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette double interrogation et prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême fait usage de la technique classique de l'économie de moyens, annoncée par la formule « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Le syllogisme juridictionnel se déploie en deux temps d'une grande rigueur formelle. Dans un premier temps, le juge suprême énonce la majeure de son raisonnement en reproduisant intégralement les huit catégories d'actes administratifs individuels soumises à une obligation de motivation à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Parmi ces catégories figurent notamment, au 1°, les décisions qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » (terrain sur lequel s'était principalement placée la requérante en invoquant la liberté d'acquérir et le droit de propriété), au 5°, celles qui « retirent ou abrogent une décision créatrice de droits » (autre qualification revendiquée par la requérante), et au 4°, celles qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Opérant une qualification juridique précise de l'acte de préemption, le Tribunal Suprême écarte implicitement la thèse du Ministre d'État selon laquelle le caractère discrétionnaire du pouvoir de préemption ferait obstacle par nature à toute obligation de motivation. Surtout, sans se prononcer sur l'existence d'une atteinte à une liberté publique (1°) ou d'un retrait d'acte créateur de droits (5°), le Tribunal rattache souverainement la décision de préemption à la quatrième catégorie légale : il juge en effet « que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée [...] impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées au sens de l'article 1er de la loi susvisée du 29 juin 2006 ». De cette qualification d'acte imposant des sujétions découle mécaniquement l'assujettissement de la décision de préemption au régime formel de l'article 2 de la loi du 29 juin 2006, lequel exige que la motivation soit « écrite et comport[e], dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Dans un second temps, confrontant cette exigence légale à la matérialité de l'acte attaqué (mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à l'examen du contenu de la lettre du Ministre d'État en date du 15 mars 2011. Il relève que cette décision se borne à énoncer que « l'État entend faire jouer la faculté qui lui est conférée par la loi de se porter acquéreur de ces biens dans les conditions financières ci-dessus énoncées ». Le juge constate qu'une telle formule, purement déclarative et stéréotypée, n'indique aucunement les motifs — c'est-à-dire les considérations de droit et surtout de fait (l'intérêt général ou l'objectif poursuivi par l'opération) — ayant déterminé l'administration à se substituer à l'acquéreur pressenti. Concluant à l'insuffisance de motivation au regard des dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Tribunal Suprême accueille le moyen d'annulation dirigé contre la décision de préemption du 15 mars 2011 et annule, par voie de conséquence directe, la décision du 14 avril 2011 ayant rejeté le recours gracieux. *(Note d'analyse sur le sommaire de publication : Il convient de relever que l'indexation documentaire figurant en tête de la décision publiée mentionne les mots-clés « Décision de signer l'acte d'acquisition d'un appartement par le Ministre d'État » et « Par voie de conséquence, annulation juridictionnelle de la décision de signature de l'acte d'acquisition ». Toutefois, la lecture rigoureuse des visas, des motifs et du dispositif de l'arrêt TS 2011-12 démontre que le présent jugement statue exclusivement sur l'annulation de la décision de préemption du 15 mars 2011 et du rejet du recours gracieux du 14 avril 2011, l'annulation de la décision distincte de signer l'acte de vente relevant d'un contentieux connexe mais distinct des motifs mêmes du présent arrêt).* ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés dans les termes suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision du Ministre d'État du 15 mars 2011 est annulée, ensemble la décision de rejet du recours gracieux prise le 14 avril suivant ; > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de l'État ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame F. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Madame F. c/ Ministre d'État* du 16 avril 2012 constitue un jalon majeur du droit administratif monégasque, tant au regard de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral qu'au regard du droit spécial de l'interventionnisme foncier et immobilier de l'État. #### 1. La qualification novatrice de la préemption comme « sujétion » au sens de la loi n° 1.312 du 29 juin 2
# Tribunal Suprême de Monaco, 21 octobre 1932, n° 27434 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 21 octobre 1932, n° 27434 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1932/10-21-27434)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le contexte économique et institutionnel particulier du début des années 1930, marqué tout à la fois par les répercussions de la crise économique issue de la guerre mondiale sur les rapports locatifs et par un régime provisoire de suspension partielle des organes constitutionnels monégasques. Sur le plan patrimonial et contractuel, le sieur A.-E. P., exerçant la profession de concessionnaire de la Caisse à l'Hôtel N. à Nice et y demeurant, ainsi que la dame A. A., veuve P., demeurant à Vence (ci-après « les consorts P. »), sont propriétaires d'un immeuble situé sur le territoire de la Principauté de Monaco. Cet immeuble faisait l'objet d'un bail à caractère commercial ou industriel. Au cours de la décennie précédente, le législateur monégasque était intervenu dans les rapports entre bailleurs et preneurs par l'adoption de la loi n° 117 du 18 juillet 1928 (également désignée dans le corps de la décision sous la date du 17 juillet 1928) relative à la révision des baux commerciaux et industriels. Ce texte législatif avait admis le principe d'une majoration des loyers dont le montant avait été antérieurement fixé par l'accord des propriétaires et des locataires. Se prévalant des dispositions de cette loi, les consorts P. avaient engagé une action en justice aux fins d'obtenir la réévaluation du loyer de leur bien immobilier. Par un jugement rendu par le Tribunal de Monaco le 18 décembre 1929, confirmé en appel par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 21 juin 1930, les propriétaires avaient obtenu gain de cause : le prix de location de leur immeuble sis à Monaco avait ainsi été judiciairement porté de 14 000 francs à 39 000 francs. Toutefois, l'évolution de la conjoncture économique, caractérisée par des variations dans la valeur effective des monnaies et des cours du change ainsi que par la crise économique consécutive au premier conflit mondial, a conduit les autorités monégasques à intervenir de nouveau dans l'économie des contrats de louage d'immeubles, mais cette fois dans un sens favorable aux locataires. C'est dans cet objectif qu'a été promulguée l'Ordonnance Souveraine n° 1353 en date du 23 mai 1932. Par mesure exceptionnelle et provisoire, ce texte a disposé que les prix des locations commerciales et industrielles contractées avant le 1er janvier 1932 seraient susceptibles d'être révisés pour une période d'une année à compter du 1er avril 1932. Pour mettre en œuvre cette révision et fixer le « prix équitable des locations antérieures », l'Ordonnance a institué une Commission Arbitrale investie de pouvoirs judiciaires. Parallèlement à cette évolution de la législation économique, la Principauté connaissait une situation institutionnelle transitoire affectant l'exercice du pouvoir législatif. Sous l'empire de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, modifiée par l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 novembre 1917, le pouvoir législatif était exercé conjointement par le Prince et par le Conseil National. Cependant, par une Ordonnance n° 1112 du 26 décembre 1930, les dispositions du titre V de la Constitution du 5 janvier 1911 relatives au pouvoir législatif avaient été suspendues. Cette Ordonnance du 26 décembre 1930 avait transmis la compétence du Conseil National au Conseil d'État, tout en la réduisant à un rôle strictement consultatif. Ultérieurement, une Ordonnance n° 1248 du 5 novembre 1931 avait conféré les attributions consultatives ainsi définies à un nouvel organe dénommé « l'Assemblée Monégasque ». Préalablement à sa promulgation le 23 mai 1932, le texte de l'Ordonnance Souveraine n° 1353 avait été soumis à l'examen de cette Assemblée Monégasque, laquelle en avait délibéré au cours de ses séances des 14, 18 et 20 mai 1932 et avait émis un avis consultatif. Estimant que l'Ordonnance Souveraine n° 1353 du 23 mai 1932 portait une atteinte illégale et inconstitutionnelle à la situation juridique et patrimoniale qui résultait pour eux des décisions judiciaires définitives de 1929 et 1930 ainsi que de la loi de 1928, les consorts P. ont décidé d'en contester la validité devant la juridiction constitutionnelle monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par un recours formé par ministère d'avocat, en la personne de Maître Auréglia, et enregistré au Greffe de la Cour d'appel le 21 juillet 1932, le sieur A.-E. P. et la dame A. A., veuve P., ont saisi le Tribunal Suprême. Leurs conclusions tendaient à ce qu'il plaise à la haute juridiction d'annuler, avec toutes les conséquences de droit, l'Ordonnance Souveraine n° 1353 du 23 mai 1932, au motif que cet acte avait méconnu les droits qu'ils tenaient de la Constitution. À l'appui de leur requête en annulation, les consorts P. développaient deux moyens distincts, relevant respectivement de la légalité externe (ou régularité formelle et procédurale au regard de la répartition des compétences normatives) et de la constitutionnalité matérielle (atteinte au fond d'un droit fondamental). Par leur premier moyen, les requérants soutenaient que l'Ordonnance du 23 mai 1932 était entachée d'un vice de forme et d'incompétence normative. Ils faisaient valoir qu'en autorisant la révision des prix des locations commerciales et industrielles contractées avant le 1er janvier 1932, ce texte intervenait dans un domaine qui, en raison de son objet et des antécédents législatifs (notamment la loi de 1928), relevait du domaine de la loi. Or, aux termes de la Constitution du 5 janvier 1911 modifiée le 17 novembre 1917, le pouvoir législatif étant exercé par le Prince et le Conseil National, les « Ordonnances simples » ne pouvaient être rendues qu'en exécution des lois ou en vue de l'application des traités ou accords internationaux. Dès lors, selon les requérants, l'acte attaqué ne pouvait être pris que sous la forme d'une « Ordonnance-Loi » (respectant les formalités de substitution prévues par les textes de 1930 et 1931) et non sous celle d'une simple Ordonnance. Par leur second moyen, les consorts P. arguaient de l'inconstitutionnalité matérielle de l'Ordonnance attaquée au regard de la garantie du droit de propriété. Ils soutenaient qu'en permettant la réduction des loyers judiciairement fixés et en les privant ainsi d'une partie des revenus de leur immeuble, l'Ordonnance avait réalisé une « sorte d'expropriation » sans que fût versée la « juste et préalable indemnité » impérativement prescrite par l'article 9 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911. En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Bonaventure, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe de la Cour d'appel le 10 août 1932, suivie de conclusions de défense déposées au Tribunal Suprême le 15 octobre 1932, lesquelles tendaient aux mêmes fins par l'exposé des mêmes motifs. L'argumentation gouvernementale s'articulait de manière graduée autour d'une exception d'incompétence, d'une fin de non-recevoir et d'une défense au fond, assorties de demandes reconventionnelles relatives aux frais et sanctions procédurales. En premier lieu, sur le terrain de la compétence juridictionnelle, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême de se déclarer incompétent pour statuer sur le premier moyen du recours. Selon la défense, la juridiction constitutionnelle, instituée pour sanctionner les atteintes aux droits et libertés du titre II de la Constitution, ne pouvait régulièrement connaître d'un grief tiré d'un simple vice de forme de l'Ordonnance attaquée tenant à sa qualification d'Ordonnance simple plutôt que d'Ordonnance-Loi. En deuxième lieu, et à titre subsidiaire sur ce même premier moyen, la contre-requête soulevait une fin de non-recevoir. Le Ministre d'État soutenait que le moyen était irrecevable dès lors que les dispositions du titre V de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911, relatives à l'exercice du pouvoir législatif, avaient été formellement suspendues par l'Ordonnance n° 1112 du 26 décembre 1930. Les requérants ne pouvaient donc plus se prévaloir des règles de forme législatives issues de ce titre suspendu. En troisième lieu, et en tout état de cause sur le fond, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité du recours comme mal fondé. Répondant au premier moyen, la défense prétendait que le Prince tenait de l'article 8 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 novembre 1917 le pouvoir de légiférer par voie de simple Ordonnance, à la seule condition que ce fût « en exécution de lois ou d'Ordonnances précédentes ou pour l'application de traités internationaux ». Sur le second moyen, l'administration contestait toute assimilation de la mesure de révision temporaire des loyers à une expropriation au sens constitutionnel. Enfin, le Ministre d'État demandait au Tribunal Suprême de condamner les requérants à l'amende ainsi qu'aux entiers dépens de l'instance, en sollicitant expressément que la distraction de ces dépens fût ordonnée au profit de son avocat constitué, Maître Bonaventure. L'instruction de l'affaire ayant été menée à son terme, le Tribunal Suprême a tenu audience au cours de laquelle ont été successivement entendus le Conseiller Guillaumont en son rapport, Maîtres Auréglia et Bonaventure en leurs plaidoiries et conclusions respectives, ainsi que le Procureur Général en ses réquisitions. La décision a été rendue le 21 octobre 1932. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême par les consorts P. et les moyens de défense opposés par le Ministre d'État confrontaient la haute juridiction à une série de quatre questions juridiques interdépendantes, touchant tant à l'office du juge constitutionnel et aux règles du contentieux qu'au droit constitutionnel normatif et substantiel : 1. **Sur l'étendue de la compétence du Tribunal Suprême :** La compétence attribuée au Tribunal Suprême par l'article 14 du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911 pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés constitutionnellement garantis lui permet-elle de connaître d'un moyen d'annulation tiré d'un vice de forme ou de procédure affectant le processus d'élaboration de l'acte normatif attaqué, ou est-elle restreinte à l'examen des seules violations touchant directement au fond même du droit fondamental invoqué ? 2. **Sur l'incidence de la suspension du pouvoir législatif et la hiérarchie des actes princiers :** En période de suspension des dispositions constitutionnelles relatives au Conseil National (remplacé dans un rôle consultatif par le Conseil d'État puis par l'Assemblée Monégasque), les justiciables sont-ils recevables à invoquer l'inobservation des formes substantielles d'édiction des normes ? Dans l'affirmative, le Prince peut-il modifier par une « Ordonnance simple » une situation juridique antérieurement établie par une loi formelle dans une matière réservée au pouvoir législatif, et quelle est la portée exacte de l'appellation donnée à l'acte lorsque les formalités consultatives requises ont été matériellement accomplies ? 3. **Sur la notion constitutionnelle d'expropriation :** Une mesure normative exceptionnelle et provisoire autorisant la révision judiciaire à la baisse du prix des baux commerciaux et industriels en cours, afin de tenir compte de la crise économique et des fluctuations monétaires, constitue-t-elle une expropriation soumise à l'exigence d'une juste et préalable indemnité au sens de l'article 9 de la Constitution du 5 janvier 1911 ? 4. **Sur le régime procédural des dépens :** Le Tribunal Suprême dispose-t-il du pouvoir d'ordonner la distraction des dépens au profit de l'avocat de la partie gagnante dans le silence des textes régissant sa procédure ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à chacune de ces questions par un raisonnement structuré en cinq temps, faisant preuve d'un pragmatisme juridique remarquable qui allie l'affirmation ferme de son contrôle juridictionnel au réalisme dans l'appréciation de la régularité des actes de la puissance publique. #### 1. L'affirmation d'une compétence plénière incluant le contrôle des vices de forme Pour écarter l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée et téléologique des dispositions du titre II de l'Ordonnance Constitutionnelle du 5 janvier 1911. Il rappelle d'abord les termes de l'article 14 dudit titre, selon lesquels la juridiction est instituée pour statuer sur les recours ayant pour objet une atteinte aux droits et libertés consacrés par ce titre, parmi lesquels figurent l'égalité devant la loi, la liberté individuelle, et l'inviolabilité du domicile et de la propriété. Le Tribunal en déduit une règle générale de compétence : celle-ci s'étend à tous les recours tendant à l'annulation d'un acte de l'autorité portant atteinte aux droits constitutionnels, « sans qu'il y ait lieu de distinguer si la violation des droits qui a été alléguée réside dans un vice de forme de l'acte attaqué ou touche au fond même du droit lésé ». Pour le juge constitutionnel, les règles de forme et de compétence normative ne sont pas de simples modalités techniques indifférentes aux libertés ; elles constituent la première des garanties des droits publics. Dès lors qu'un requérant soutient qu'un droit fondamental (en l'occurrence la propriété) a été lésé par un acte pris selon une procédure irrégulière (une Ordonnance simple au lieu d'une Ordonnance-Loi), le Tribunal Suprême est pleinement compétent pour examiner ce grief. #### 2. La recevabilité du moyen tiré de la méconnaissance des formes normatives malgré la suspension du titre V de la Constitution Statuant ensuite sur la fin de non-recevoir opposée par la défense au premier moyen, le Tribunal Suprême examine l'impact de la suspension du titre V de la Constitution de 1911 (relatif au pouvoir législatif) opérée par l'Ordonnance n° 1112 du 26 décembre 1930. La juridiction prend acte de l'évolution institutionnelle : l'Ordonnance du 26 décembre 1930 a effectivement transféré la compétence du Conseil National au Conseil d'État en la réduisant à un rôle consultatif, et l'Ordonnance n° 1248 du 5 novembre 1931 a ensuite dévolu ces mêmes attributions consultatives à l'Assemblée Monégasque. Toutefois, le Tribunal souligne avec force que ces textes de suspension et de réorganisation provisoire « laissent subsister la nécessité de certaines formalités ». L'état de suspension constitutionnelle partielle n'équivaut pas à une disparition de toute règle de procédure normative. Par conséquent, les requérants qui allèguent que leurs droits constitutionnels ont été violés par l'inaccomplissement des formalités imposées par ces Ordonnances de 1930 et 1931 sont parfaitement recevables à soutenir que l'acte attaqué devait revêtir la forme d'une Ordonnance-Loi et non celle d'une Ordonnance simple. La fin de non-recevoir est donc écartée. #### 3. La délimitation du domaine législatif réservé, le parallélisme des formes et l'indifférence des qualifications formelles L'examen au fond de la légalité externe de l'Ordonnance du 23 mai 1932 constitue le cœur théorique de la décision sur le plan des sources du droit. Le Tribunal Suprême commence par réfuter la thèse extensive du Ministre d'État selon laquelle l'article 8 de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 novembre 1917 autoriserait le Prince à statuer par simple Ordonnance en toute matière dès lors qu'il agirait en exécution de lois ou d'ordonnances précédentes. Posant un principe de hiérarchie et de séparation des domaines normatifs, la Cour affirme que « le Prince ne peut statuer par voie de simples Ordonnances dans les matières qui ont fait l'objet d'Ordonnances-Lois, c'est-à-dire dans les matières qui, en raison de leur caractère, sont réservées au pouvoir législatif ». Appliquant ce principe à l'espèce, le Tribunal constate que la matière des modifications apportées par l'autorité publique aux rapports contractuels entre propriétaires et locataires avait été, « sinon en droit, du moins en fait, en raison des circonstances d'intérêt général réservée au Conseil National ». Preuve en est que l'intervention précédente, permettant la majoration des loyers dont avaient bénéficié les consorts P. devant le Tribunal de première instance en 1929 et la Cour d'appel en 1930, résultait d'une loi formelle, celle du 17 (18) juillet 1928. Faisant alors application du principe du parallélisme des formes et des compétences, le Tribunal Suprême juge que l'Ordonnance attaquée, en ce qu'elle modifiait la situation juridique faite aux parties par la législation antérieure, ne pouvait déroger à cette situation « que dans les formes qui avaient été observées pour l'établir ». Les requérants avaient donc théoriquement raison de soutenir qu'il fallait procéder par une Ordonnance entourée des garanties propres à la matière législative. Cependant, opérant un renversement décisif par l'emploi de la conjonction « Mais », le Tribunal Suprême refuse tout formalisme nominaliste. Il précise qu'il convient de vérifier le respect des garanties substantielles « sans s'attacher à des appellations sans intérêt ». Or, l'instruction révèle qu'en fait, le projet devenu l'Ordonnance du 23 mai 1932 a bien été examiné par l'Assemblée Monégasque lors de ses séances des 18 et 20 mai 1932 et a donné lieu à l'avis consultatif requis par l'article 1er de l'Ordonnance n° 1248 du 5 novembre 1931. Dès lors que la formalité substantielle caractérisant l'exercice du pouvoir législatif sous le régime transitoire a été accomplie, le fait que l'acte ait été intitulé « Ordonnance » et non « Ordonnance-Loi » est dépourvu de toute incidence juridique. Le premier moyen est donc rejeté comme manquant en fait. #### 4. La définition stricte de l'expropriation et la légitimité des régulations économiques provisoires Abordant le second moyen tiré de la violation de l'article 9 de la Constitution du 5 janvier 1911, le Tribunal Suprême analyse l'économie générale de l'Ordonnance du 23 mai 1932 pour déterminer si elle réalise, comme le prétendaient les consorts P., une expropriation déguisée ou indirecte sans juste et préalable indemnité. Le juge relève l'ensemble des caractères modérateurs et équilibrés du dispositif contesté : * La mesure revêt un caractère exceptionnel et strictement provisoire (applicable pour une durée d'un an à compter du 1er avril 1932 pour les baux antérieurs au 1er janvier 1932) ; * Elle n'opère pas une réduction automatique et arbitraire par voie d'autorité, mais se borne à autoriser les parties à saisir une « Commission Arbitrale ayant des pouvoirs judiciaires et présentant par conséquent d'incontestables garanties pour les parties en cause » ; * Elle poursuit un but d'équité contractuelle et d'intérêt général, visant à fixer un « prix équitable » adapté aux circonstances présentes, aux variations de la valeur effective des monnaies et des cours
# Cour de Révision de Monaco, 08 mai 1974, n° 25711 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 08 mai 1974, n° 25711 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1974/05-08-25711)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 8 mai 1974 regroupe trois espèces distinctes mais connexes, impliquant la demoiselle B. (désignée également sous les initiales L. B.) et la copropriété B., opposées à l’Administrateur des Domaines et au Trésorier général des Finances. Ces litiges s’inscrivent dans le cadre d’une procédure d’expropriation pour cause d'utilité publique régie par la loi n° 502 du 6 avril 1949, modifiée par la loi du 28 décembre 1953. Bien que la nature exacte des travaux d’utilité publique et la localisation précise des biens immobiliers ne soient pas détaillées (non précisé dans la décision), les données factuelles rapportées par les arrêts permettent de reconstituer la substance des biens et des préjudices invoqués à travers les trois espèces. Dans la première espèce, l’expropriation affectait un fonds de commerce de librairie-papeterie exploité par la demanderesse. Préalablement à la phase judiciaire de fixation des indemnités, des experts avaient été désignés par les parties. Ces experts étaient parvenus à un accord fixant à 12 300 francs le montant de l'indemnité due. La demanderesse faisait valoir que l’Administration s’était engagée par lettre « à payer toutes les autres indemnités, dont les chefs seraient retenus par les experts », conférant ainsi, selon elle, un véritable mandat à ces techniciens. Le rapport d'expertise avait par ailleurs constaté la cessation de toute exploitation du fonds de commerce en lien avec l'opération d'expropriation. Dans la deuxième espèce, le litige portait plus globalement sur la fixation de l’indemnité d'expropriation revenant à la demoiselle L. B. au titre de divers chefs de préjudice dont le détail factuel n'est pas rapporté dans l'arrêt (non précisé dans la décision). Dans la troisième espèce, l'opération d'expropriation touchait un immeuble en copropriété (la copropriété B.) ainsi qu'un appartement appartenant à L. B. Cet appartement subissait les inconvénients de la circulation en raison de sa situation particulière. Les experts avaient évalué l'indemnité particulière revenant à L. B. à la somme de 114 250 francs. Par ailleurs, concernant l'immeuble dans son ensemble, le rapport des experts avait retenu l'existence d'un dommage justifiant une indemnisation au titre des troubles de jouissance et de la dépréciation des façades subis par la copropriété B. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À défaut d'accord amiable exécuté entre les parties sur l'ensemble des indemnités, le Tribunal d'expropriation a été saisi afin de prononcer l'expropriation et de fixer le montant des dédommagements. Par décisions rendues notamment le 2 février 1973 (date mentionnée dans la deuxième espèce), le Tribunal d'expropriation a déclaré l'expropriation réalisée après avoir visé comme accomplies les formalités prévues par les articles 2, 3, 4, 7 et 8 de la loi du 6 avril 1949. Sur le plan indemnitaire, la juridiction du fond s'est écartée de manière substantielle des évaluations proposées par les experts des parties : - Dans la première espèce, le Tribunal n'a alloué que la somme de 3 000 francs pour perte de valeur du fonds de commerce de librairie-papeterie, écartant la thèse de la cessation nécessaire d'exploitation et refusant d'entériner le montant de 12 300 francs convenu par les experts. - Dans la deuxième espèce, le Tribunal a fixé l'indemnité d'expropriation allouée à la demoiselle L. B. par une formule globale, « toutes causes de préjudice réunies et eu égard aux éléments de la cause », sans détailler les différents chefs de préjudice réclamés. - Dans la troisième espèce, le Tribunal n'a accordé à L. B. qu'une somme de 12 000 francs (au lieu des 114 250 francs estimés par les experts) en tenant compte du fait que l'appartement subissait déjà les inconvénients de la circulation. En outre, il a purement et simplement rejeté la demande d'indemnisation de la copropriété B. au titre des troubles de jouissance et de la dépréciation des façades, en affirmant qu'il n'y avait pas lieu d'accorder une telle indemnité. Mécontente de ces décisions, la partie expropriée a formé des pourvois en révision devant la Cour de révision de Monaco. En défense, l'Administration (l'Administrateur des Domaines et le Trésorier général des Finances) a soulevé, à titre liminaire dans chacune des espèces, une exception d'irrecevabilité des pourvois. Elle soutenait que l'article 18 de la loi du 6 avril 1949, modifiée par la loi du 28 décembre 1953, limitait l'ouverture du recours en révision aux seuls cas d'excès de pouvoir, de vice de forme ou de fausse application de la loi. Selon l'Administration, cette énumération limitative écartait le cas d'ouverture pour « violation de la loi » prévu à l'article 439 du Code de procédure civile, rendant par conséquent irrecevables les moyens des pourvois fondés sur ce grief. Au fond, la demanderesse au pourvoi articulait plusieurs moyens communs ou spécifiques aux trois espèces : 1. Sur la régularité de la procédure d'expropriation (premier moyen dans les trois espèces), elle reprochait aux jugements attaqués de s'être bornés à viser les articles 2, 3, 4, 7 et 8 de la loi du 6 avril 1949 comme ayant été accomplis, sans exposer les circonstances et les dates exactes de réalisation de ces formalités, privant ainsi la Cour de révision de la possibilité d'exercer son contrôle. 2. Sur la force obligatoire de l'expertise (second moyen, pris en sa première branche préalable, commun aux trois espèces), elle faisait grief au Tribunal d'avoir écarté l'accord des experts alors que ceux-ci avaient été investis d'un véritable mandat par la lettre d'engagement de l'Administration. 3. Sur l'appréciation du préjudice commercial et l'obligation de motivation (second moyen, pris en ses deuxième, troisième et quatrième branches de la première espèce), elle reprochait au Tribunal un défaut de motifs quant aux raisons de son refus de suivre les conclusions de l'expertise et quant au mode d'évaluation retenu, une dénaturation flagrante du rapport d'expertise qui constatait la cessation d'exploitation du fonds, ainsi qu'un défaut de réponse aux conclusions tendant à l'homologation pure et simple du rapport. 4. Sur la motivation du quantum global (second moyen, pris en ses deuxième et troisième branches de la deuxième espèce), elle dénonçait l'insuffisance de motifs et le manque de base légale résultant d'une fixation de l'indemnité toutes causes de préjudice réunies, sans exposé des chefs d'indemnités réclamés. 5. Sur l'indemnité particulière et le rejet des troubles de jouissance de la copropriété (troisième moyen et second moyen pris en ses deuxième et troisième branches de la troisième espèce), elle faisait grief aux juges du fond d'avoir réduit l'indemnité de 114 250 francs à 12 000 francs sans expliquer leur rejet de l'expertise ni répondre aux conclusions d'homologation, et d'avoir refusé toute indemnisation pour les troubles de jouissance et la dépréciation des façades par une simple affirmation dépourvue de motivation, au mépris de l'article 989 du Code civil et de la loi n° 502 du 6 avril 1949. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision était appelée à trancher une série de questions juridiques touchant tant au droit processuel de la révision qu'au droit substantiel et formel de l'expropriation pour cause d'utilité publique : 1. **Sur la recevabilité des cas d'ouverture à révision en matière d'expropriation :** Les dispositions spéciales de l'article 18 de la loi du 6 avril 1949 modifiée, qui ouvrent le recours en révision pour « excès de pouvoir, vice de forme ou fausse application de la loi », excluent-elles la recevabilité d'un moyen fondé sur la « violation de la loi » au sens de l'article 439 du Code de procédure civile ? 2. **Sur la recevabilité des moyens devant le juge de cassation :** La partie expropriée peut-elle invoquer pour la première fois devant la Cour de révision l'existence d'un mandat conventionnel conféré aux experts par une lettre de l'Administration ? 3. **Sur le contrôle des formalités préalables à l'expropriation :** Le juge de l'expropriation satisfait-il à son office en constatant que les formalités prescrites par la loi ont été accomplies, ou est-il tenu de préciser les dates et circonstances de chacune d'elles en l'absence même de toute contestation sur leur régularité ? 4. **Sur la liberté d'appréciation du juge face à l'expertise et l'étendue de son obligation de motivation :** Dans quelle mesure le Tribunal d'expropriation, qui n'est pas lié par l'avis ou l'accord des experts, peut-il s'en écarter pour apprécier souverainement l'existence et le montant du préjudice, et quelles sont les exigences minimales de motivation qui s'imposent à lui lorsqu'il fixe une indemnité globale ou lorsqu'il rejette purement et simplement un chef de préjudice retenu par l'expertise et réclamé par conclusions ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La Cour de révision déploie un raisonnement structuré qui distingue rigoureusement les règles de recevabilité et de procédure (identiques dans les trois espèces) de l'examen de la légalité de la motivation des juges du fond quant à la fixation des indemnités (qui conduit à des solutions différenciées selon les espèces). #### 1. L'affirmation de l'équivalence entre fausse application et violation de la loi Pour écarter l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'Administration, la Haute juridiction procède par une affirmation lapidaire mais fondamentale : « la fausse application de la loi équivaut à sa violation ». En refusant de distinguer artificiellement entre l'application erronée d'un texte et sa transgression directe, la Cour unifie le régime du contrôle de légalité exercé au titre de l'article 18 de la loi du 6 avril 1949 et celui du droit commun de l'article 439 du Code de procédure civile. #### 2. La sanction de la nouveauté du moyen mélangé de fait et de droit Examinant la première branche préalable du second moyen (relative au prétendu mandat donné aux experts par lettre de l'Administration), la Cour relève « qu'il ne résulte pas des pièces du dossier, notamment des conclusions de la demanderesse, que le moyen ait été soulevé devant le Tribunal d'Expropriation ». Dès lors que l'analyse de cet engagement supposait une appréciation souveraine des faits et de l'intention des parties par les juges du fond, le moyen est qualifié de « mélange de fait et de droit ». Invoqué pour la première fois en instance de révision, il est déclaré nouveau et, par suite, irrecevable. #### 3. La validation du constat d'accomplissement des formalités légales Sur le premier moyen, la Cour de révision rejette le grief de manière pragmatique. Elle observe d'abord « qu'aucun manquement aux formalités n'est invoqué » par la demanderesse. Elle relève ensuite que le jugement attaqué « ne se borne pas à viser les articles dont s'agit », mais « constate que les formalités prescrites ont été remplies ». En l'absence de contestation précise soulevée devant lui, le juge de l'expropriation n'avait donc pas à alourdir sa décision par l'énumération chronologique et circonstanciée de chaque acte administratif préalable. #### 4. L'équilibre entre le pouvoir souverain d'appréciation du juge face à l'expertise et l'exigence de motivation Le cœur de l'arrêt réside dans la confrontation entre la liberté du juge du fond à l'égard des rapports d'expertise et son obligation de motiver sa décision pour permettre le contrôle de la Cour de révision. D'une part, la Cour rappelle avec force que les juges du fond ne sont « pas liés par l'accord des experts » (1re espèce) ou « par le rapport d'expertise qu'ils n'avaient pas à discuter en détail » (3e espèce). Dans la première espèce, le Tribunal a pu souverainement retenir, sans dénaturation, que l'expropriation n'avait pas eu pour conséquence nécessaire la cessation d'exploitation du fonds de commerce et fixer l'indemnité à 3 000 francs. De même, dans la troisième espèce (sur le troisième moyen), en retenant que l'appartement subissait déjà les inconvénients de la circulation en raison de sa situation particulière, les juges du fait ont souverainement apprécié le préjudice à 12 000 francs et ont, par ce motif explicite, répondu aux conclusions sans être tenus de suivre l'évaluation des experts ni de réfuter point par point leur rapport. D'autre part, cette souveraineté d'appréciation trouve sa limite absolue dans l'obligation de motivation, sanctionnée au visa de l'article 989 du Code civil et des articles de la loi n° 502 du 6 avril 1949 modifiée : - Dans la deuxième espèce, la Cour censure la méthode de l'évaluation globale opaque. En allouant une somme « toutes causes de préjudice réunies et eu égard aux éléments de la cause », tout en « omettant d'exposer les chefs d'indemnités réclamés, et, sans s'expliquer autrement », le Tribunal a entaché sa décision d'une insuffisance de motifs constitutive d'un manque de base légale. - Dans la troisième espèce (sur les deuxième et troisième branches du second moyen), la Cour sanctionne la motivation par voie de simple affirmation. Saisi de « conclusions précises et circonstanciées » demandant l'homologation du rapport d'expertise qui retenait une indemnisation pour troubles de jouissance et dépréciation des façades, le Tribunal s'était borné à déclarer « qu'il n'y avait lieu d'accorder à la co-propriété B. une indemnité en raison des troubles de jouissance et dépréciation des façades ». En se limitant à cette pure affirmation, « sans s'expliquer autrement sur l'inexistence du dommage », le jugement manque là encore de base légale par insuffisance de motifs. ### C. Le dispositif La décision commentée comportant trois espèces distinctes, la Cour de révision prononce trois dispositifs successifs qu'il convient de reproduire intégralement : Pour la première espèce : > « PAR CES MOTIFS, > Rejette le pourvoi, » Pour la deuxième espèce : > « PAR CES MOTIFS, > Casse et annule le jugement rendu par le Tribunal d'Expropriation, le 2 février 1973 ; » Pour la troisième espèce : > « PAR CES MOTIFS, > Casse de ce chef seulement, toutes autres dispositions étant expressément maintenues ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par la Cour de révision le 8 mai 1974 constitue une décision majeure du droit monégasque de l'expropriation et de la procédure civile. Par la richesse des questions traitées à travers ses trois espèces, il fixe avec une grande clarté les lignes directrices du contrôle de cassation exercé sur les jugements du Tribunal d'expropriation sous l'empire de la loi n° 502 du 6 avril 1949 modifiée. #### 1. L'unification des cas d'ouverture à révision et la protection du droit au recours La première contribution majeure de l'arrêt réside dans le rejet de l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'Administration des Domaines. L'argumentation administrative reposait sur une lecture littérale et restrictive de l'article 18 de la loi du 6 avril 1949 modifiée par la loi du 28 décembre 1953. Ce texte spécial mentionnait, au titre des cas d'ouverture du recours en révision contre les décisions du Tribunal d'expropriation, l'excès de pouvoir, le vice de forme et la « fausse application de la loi ». Or, le texte de droit commun régissant le pourvoi en révision en matière civile, l'article 439 du Code de procédure civile, vise la « violation de la loi ». L'Administration tentait d'en déduire que le législateur avait entendu restreindre le contrôle de la Cour de révision en matière d'expropriation, en excluant le grief général de violation de la loi. En jugeant que « la fausse application de la loi équivaut à sa violation », la Cour de révision condamne tout formalisme excessif dans l'interprétation des textes définissant son propre office. Sur le plan de la théorie générale du recours en cassation, la violation de la loi est un concept générique qui englobe aussi bien le refus d'application de la loi, sa fausse interprétation que sa fausse application à des faits qualifiés. Opérer une césure entre « fausse application » et « violation » eût été dépourvu de toute rationalité juridique et aurait vidé de sa substance le contrôle de légalité des jugements d'expropriation. C'est d'ailleurs sur le fondement de la violation combinée de l'article 989 du Code civil et de la loi n° 502 du 6 avril 1949 (sous la forme du manque de base légale) que la Cour prononce les cassations dans les deuxième et troisième espèces. Cette solution garantit ainsi la plénitude de juridiction de la Cour de révision comme juge du droit, même lorsque des lois spéciales emploient une terminologie légèrement différente de celle du Code de procédure civile. #### 2. La rigueur classique de la technique de révision : nouveauté du moyen et contrôle des formalités Sur le terrain de la technique de cassation, l'arrêt s'inscrit dans la plus pure tradition processuelle quant à la distinction du fait et du droit. En déclarant irrecevable le moyen tiré d'un prétendu mandat donné aux experts par une lettre de l'Administration, la Cour rappelle la règle fondamentale selon laquelle un moyen mélangé de fait et de droit ne peut être présenté pour la première fois devant le juge de révision. L'existence et la portée d'un engagement contractuel ou unilatéral (en l'occurrence, une lettre par laquelle l'Administration se serait engagée à payer les indemnités retenues par les experts) relèvent de l'appréciation des éléments de preuve et de la commune intention des parties. Faute d'avoir soumis cet argument au débat contradictoire devant le Tribunal d'expropriation par voie de conclusions, la demanderesse ne pouvait reprocher aux juges du fond de ne pas avoir fait application d'une convention qui ne leur avait pas été soumise. De même, la position adoptée quant à la constatation des formalités préalables à l'expropriation (articles 2, 3, 4, 7 et 8 de la loi du 6 avril 1949) témoigne d'un réalisme procédural certain. Le Tribunal d'expropriation a pour mission de vérifier que l'Administration a respecté les étapes légales de la phase administrative avant de prononcer le transfert de propriété ou de fixer les indemnités. Toutefois, la Cour de révision établit une distinction nette entre le simple visa abstrait des textes (qui serait insuffisant) et la constatation expresse par le juge que les formalités prescrites par ces textes ont été accomplies. Dès lors que cette constatation figure dans le jugement et qu'aucun manquement précis n'a été allégué par l'exproprié, la décision est légalement justifiée sans qu'il soit besoin de détailler la chronologie et les circonstances de chaque formalité. #### 3. Le statut de l'expertise judiciaire ou amiable et l'autonomie du juge L'arrêt du 8 mai 1974 apporte des précisions essentielles sur la valeur probante des rapports d'expertise en matière d'expropriation. Il est fréquent, dans ce type de contentieux éminemment technique, que des experts soient désignés pour évaluer la valeur vénale des biens, la perte d'un fonds de commerce ou les dépréciations subies par le surplus d'une propriété. En l'espèce, les
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 juin 1994, n° 26303 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 16 juin 1994, n° 26303 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1994/06-16-26303)) ## Faits et procédure La loi n° 766 du 8 juillet 1964 a déclaré d'utilité publique les travaux de liaison routière du pont de la Rousse, et l'Ordonnance souveraine n° 3314 du 12 avril 1965 a précisé les propriétés devant être acquises. Les hoirs R., propriétaires de l'immeuble concerné, ont obtenu du Tribunal d'expropriation, par jugement du 21 décembre 1976, une indemnité d'expropriation de 1 583 826 francs. Ce jugement a déclaré l'expropriation réalisée et envoyé l'Administration en possession. Après la démolition de l'immeuble, les consorts R. ont assigné l'État, le 20 décembre 1989, aux fins de rétrocession sur le fondement de l'article 27 de la loi n° 502 du 6 avril 1949. Par jugement du 20 juin 1991, devenu définitif, le Tribunal a déclaré la demande irrecevable en l'état, au motif qu'elle avait été formée treize ans seulement après l'expropriation. Il a interprété l'alinéa 2 de l'article 27 comme ouvrant un droit à remise quinze ans après le jugement d'expropriation. Les demandeurs ont réintroduit l'instance par assignation du 12 février 1992, qui renvoyait à leur assignation initiale. L'État a conclu au rejet de la demande. Il soutenait que le terrain avait reçu une affectation d'utilité publique faisant obstacle à la remise, au sens de l
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15511 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15511 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/11-25-15511)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco tire son origine d'une opération d'acquisition immobilière entreprise au cours de l'année 2005 par Monsieur d. ST., ressortissant britannique exerçant la profession de chef d'entreprise, et son épouse, Madame j. MI. (également désignée dans le cours de la décision sous l'identité de Madame m. ST.), de nationalité allemande. Les époux s'étaient portés acquéreurs d'un bien immobilier correspondant au troisième et dernier étage d'un immeuble situé à Monaco, identifié sous la dénomination X1, pour un prix convenu de 1 250 000 euros. Conformément aux prescriptions législatives régissant les aliénations immobilières pertinentes en Principauté, l'officier ministériel instrumentaire des acquéreurs, Maître Henry REY, notaire à Monaco, a procédé aux formalités préalables requises. Par une lettre recommandée avec avis de réception en date du 21 avril 2005, il a adressé au Ministre d'État la déclaration d'intention d'aliéner prévue par les dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. En réponse à cette notification légale, le Ministre d'État a entendu exercer le droit de préemption reconnu à la puissance publique. Toutefois, la manifestation de cette volonté administrative s'est opérée selon des modalités temporelles et formelles qui allaient cristalliser le contentieux ultérieur. En effet, c'est par une lettre simple datée du 18 mai 2005, mais qui n'est parvenue en l'étude du notaire que le 23 mai 2005, que le Ministre d'État a fait connaître son intention de préempter le bien immobilier litigieux. Estimant cette décision entachée d'irrégularité, l'épouse a, dans un premier temps, formé un recours gracieux auprès de l'autorité administrative. À la suite du rejet de ce recours administratif préalable, elle a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Par une décision enregistrée sous le numéro 2005-22 et rendue le 12 juin 2006, la haute juridiction administrative et constitutionnelle monégasque a fait droit à la demande en prononçant l'annulation de la décision ministérielle de préemption du 18 mai 2005. Le motif d'annulation retenu résidait dans la tardiveté de la notification de ladite décision, celle-ci n'étant pas intervenue dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Forte de cette annulation contentieuse, l'épouse a entrepris des démarches auprès de l'Administration afin que soient tirées les conséquences tant matérielles que pécuniaires de l'anéantissement rétroactif de l'acte de préemption. Par une lettre recommandée avec avis de réception du 26 juillet 2006, elle a sollicité du Ministre d'État, d'une part, le transfert à son profit de la propriété de l'appartement litigieux que l'État avait préempté et, d'autre part, la réparation des préjudices qu'elle estimait avoir subis en raison de l'illégalité de la mesure de préemption. À cette date, l'évaluation provisoire du préjudice allégué était chiffrée à la somme de 59 924 euros. Un devis relatif à la majoration du prix de certains travaux a par ailleurs été fourni au Ministre d'État le 28 juillet 2006. Par une correspondance datée du 19 septembre 2006 (également mentionnée dans l'argumentaire de l'État comme une lettre du 16 septembre 2006 reçue le 21 septembre), le Ministre d'État a opéré une distinction nette entre les deux volets de la réclamation. S'il s'est déclaré disposé à procéder au transfert de propriété de l'appartement indûment préempté afin d'exécuter la décision d'annulation, il a en revanche opposé un refus catégorique à la demande d'indemnisation. Le processus de rétrocession effective du bien immobilier a néanmoins connu des délais supplémentaires. Les époux acquéreurs ont réitéré et majoré leurs demandes indemnitaires par des courriers successifs en date des 16 octobre et 19 décembre 2006. Le conseil des requérants ayant adressé un courrier relatif à la rétrocession le 19 décembre 2006, ce dernier n'a reçu de réponse de la part de l'Administration que le 29 mars 2007. Ce n'est finalement que par un acte notarié dressé le 29 mai 2007 que les époux ST. ont pu effectivement acquérir le bien immobilier sis à Monaco X1, moyennant le prix initialement convenu de 1 250 000 euros. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La concrétisation tardive de l'acquisition immobilière n'a pas éteint le différend financier opposant les acquéreurs à l'État monégasque. Estimant avoir subi d'importants préjudices matériels et financiers tant du fait de l'acte de préemption illégal que du délai mis par l'Administration pour régulariser la situation postérieurement à la décision du Tribunal Suprême, les époux ST. ont engagé une longue procédure judiciaire qui s'est d'abord heurtée aux règles de répartition des compétences juridictionnelles en Principauté. Dans une première phase procédurale, par un exploit d'assignation en date du 25 novembre 2008 (également mentionné au 26 novembre 2008 dans les écritures en défense), les époux ont fait attraire l'État de Monaco devant le Tribunal de Première Instance de Monaco, juridiction de droit commun. Ils sollicitaient la condamnation de la puissance publique au paiement d'une somme principale de 201 383 euros en réparation de leurs préjudices matériels, majorée d'une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts. L'État de Monaco a soulevé une exception d'incompétence au profit du Tribunal Suprême. Par un jugement rendu le 27 octobre 2011, le Tribunal de Première Instance a fait droit aux conclusions de l'État et s'est déclaré incompétent pour connaître du litige. Saisie par les demandeurs, la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 12 février 2013, confirmé ce jugement d'incompétence en toutes ses dispositions. Les époux ST. ont alors formé un pourvoi devant la Cour de Révision. Par un arrêt rendu le 26 mars 2014, la haute juridiction de l'ordre judiciaire a rejeté le pourvoi. Pour motiver sa décision de rejet et valider le déclinatoire de compétence, la Cour de Révision a relevé que l'article 90-B de la Constitution attribue compétence au Tribunal Suprême pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent. Elle en a déduit que cette compétence indemnitaire constitue le corollaire du strict exercice des prérogatives conférées au Tribunal Suprême et que, la demande des époux ST. trouvant son fondement dans l'annulation d'un acte de l'Administration, la Cour d'appel avait fait une exacte application de l'article 90-B-1° de la Constitution et de l'article 21-2 du Code de procédure civile. La Cour de Révision a en outre observé, pour répondre à un grief de défaut de réponse à conclusions, qu'aucune demande indemnitaire n'avait été formée par l'épouse devant le Tribunal Suprême lors du recours initial, alors même qu'elle avait conscience des préjudices subis puisqu'elle en réclamait réparation au Ministre d'État quelques jours plus tard. C'est à l'issue de cet épuisement infructueux des voies de recours devant les juridictions de l'ordre judiciaire que les époux ST. ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 15 octobre 2015, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 18 janvier 2016. Aux termes de leurs écritures devant le Tribunal Suprême, les requérants demandent la condamnation de l'État de Monaco à leur verser la somme globale de 251 383 euros. Cette prétention se décompose en deux masses distinctes : 1. Une somme de 201 383 euros au titre des préjudices matériels et financiers imputés aux agissements du Ministre d'État, incluant : - 89 210 euros correspondant au surcoût de l'emprunt bancaire souscrit, résultant de la majoration des taux d'intérêt entre la proposition initiale de prêt (au taux de 3,23 % en avril 2005) et la souscription effective de celui-ci (passé à 3,75 % en août 2006 puis 4,03 % ou 4,06 % en octobre 2006, en corrélation avec la hausse de l'indice Euribor passé de 2,092 % au 1er avril 2005 à 2,83 % en août 2006 et 3,08 % en octobre 2006) ; - 7 500 euros au titre de l'augmentation du coût des travaux de remise en état de l'appartement ; - 873 euros correspondant aux droits d'enregistrement acquittés pour le renouvellement de leur contrat de bail d'habitation ; - 103 800 euros représentant la charge de 25 mois de loyers exposés pour l'appartement qu'ils ont dû continuer d'occuper dans l'attente de la régularisation de leur acquisition immobilière. 2. Une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts légitimes en réparation du préjudice spécifique né de la nécessité d'ester en justice en raison de la résistance abusive opposée par l'État. Au soutien de la compétence du Tribunal Suprême et de la recevabilité de leur action, les époux ST. invoquent l'article 90-B-1° de la Constitution. Ils font valoir que l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 (parfois mentionnée par erreur matérielle comme datant de 1983 dans les écritures) sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ne saurait faire obstacle à leur requête. S'il est prévu que le Tribunal statue par une même décision sur l'annulation et l'indemnisation lorsque les demandes sont jointes, aucune disposition n'interdit de solliciter l'indemnisation par voie de requête séparée. Ils soulignent qu'à la date d'introduction du recours en excès de pouvoir, les préjudices (tels que le surcoût de l'emprunt ou la privation de jouissance) n'étaient ni réalisés, ni connus, ni chiffrables, leur évaluation définitive n'étant devenue possible qu'après la rétrocession effective du bien. Ils ajoutent qu'un refus de compétence du Tribunal Suprême, après les décisions d'incompétence des juridictions judiciaires, engendrerait un déni de justice contraire au droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Enfin, en réplique à la fin de non-recevoir soulevée par l'État, ils soutiennent que la demande indemnitaire consécutive à une annulation est une action autonome soumise au seul délai de prescription de droit commun des actions personnelles ou des créances, et non au délai de recours de deux mois. Sur le fond, ils affirment que l'article 90-B-1° de la Constitution n'exclut pas l'indemnisation en cas de vice de forme, que le dépassement d'un délai légal de préemption n'est pas une irrégularité formelle superficielle, et que le préjudice découle avant tout de l'obstination de l'Administration lors du recours gracieux puis de sa lenteur fautive à exécuter la décision d'annulation. En défense, par une contre-requête enregistrée le 17 décembre 2015 et une duplique du 19 février 2016, le Ministre d'État conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête pour tardiveté et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond. Sur la recevabilité, le Ministre d'État s'appuie sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (en citant la décision du 16 février 2015, *Sieur d. FL.*) selon laquelle le requérant qui a obtenu l'annulation d'un acte est recevable à contester devant le Tribunal Suprême le refus de l'Administration de tirer les conséquences indemnitaires de cette annulation. Il en déduit que ce recours contre une décision de refus est régi par le délai de droit commun de deux mois édicté à peine d'irrecevabilité par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Or, le rejet explicite de la demande indemnitaire ayant été notifié le 21 septembre 2006, le délai expirait le 22 novembre 2006. En outre, les conditions de conservation du délai par la saisine d'une juridiction incompétente, fixées par l'article 15 de la même Ordonnance, ne sont nullement réunies : le Tribunal de Première Instance a été saisi plus de deux ans après le refus ministériel, et le Tribunal Suprême a été saisi plus d'un an et demi après l'arrêt définitif de la Cour de Révision du 26 mars 2014. Sur le fond, à titre subsidiaire, l'État soutient que les préjudices nés d'une décision annulée pour un simple vice de forme ou de procédure — telle la tardiveté de la notification de la préemption — ne sont indemnisables que si la décision n'était pas justifiée au fond. Or, selon le Ministre d'État, la préemption reposait sur un double motif d'intérêt général parfaitement légal : un intérêt urbanistique lié à une opération de remembrement et un intérêt social tendant au logement d'un foyer monégasque. À titre infiniment subsidiaire, il conteste la réalité et le lien de causalité des préjudices allégués : la hausse du taux d'emprunt résulterait d'une modification de la durée du prêt ; la demande de 50 000 euros masquerait des frais irrépétibles liés à l'erreur procédurale des requérants ; le surcoût des travaux serait dépourvu de justificatifs ; et les loyers versés seraient équivalents aux mensualités d'emprunt que les acquéreurs auraient dû supporter en l'absence de préemption. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration complexe de cette affaire, marquée par le rejet préalable de la demande par les juridictions de l'ordre judiciaire et par l'imbrication de différents chefs de préjudices étalés dans le temps, soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une triple interrogation juridique d'une importance cardinale pour le contentieux administratif monégasque : 1. **Sur la répartition des compétences juridictionnelles :** Quelle est l'étendue exacte de la compétence indemnitaire attribuée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution au titre de « l'octroi des indemnités qui en résultent » (c'est-à-dire résultant d'un recours en annulation pour excès de pouvoir) ? Cette compétence d'attribution englobe-t-elle l'ensemble des préjudices consécutifs à l'opération administrative litigieuse, y compris ceux nés du retard allégué de l'Administration à exécuter la décision d'annulation, ou doit-elle être strictement cantonnée aux préjudices découlant directement de l'illégalité de l'acte annulé, laissant le surplus à la compétence du Tribunal de Première Instance, juge administratif de droit commun ? 2. **Sur le régime procédural et les délais de recevabilité :** Lorsque le bénéficiaire d'une décision d'annulation pour excès de pouvoir saisit ultérieurement le Tribunal Suprême d'une action en réparation des préjudices résultant de l'illégalité de l'acte annulé, cette requête autonome est-elle enfermée dans le délai franc de recours contentieux de deux mois prévu par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 à compter du refus d'indemnisation opposé par l'Administration, ou obéit-elle à un régime de prescription distinct ? 3. **Sur les conditions de fond de la responsabilité administrative :** L'annulation d'une décision administrative (en l'occurrence une décision de préemption) prononcée exclusivement pour un motif de légalité externe tenant à la tardiveté de sa notification (qualifié de vice de forme) suffit-elle, par elle-même, à ouvrir droit à indemnisation au profit de l'administré, ou ce dernier supporte-t-il la charge de démontrer que l'acte annulé n'aurait pu être légalement édicté sur le fond si les règles de forme et de procédure avaient été respectées ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ces questions successives, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux et méthodique, structuré en deux temps majeurs qui opèrent une clarification doctrinale et jurisprudentielle de premier plan. #### 1. La délimitation stricte de la compétence indemnitaire et l'affranchissement du délai de recours de deux mois Dans la première partie de sa motivation, intitulée « Sur la compétence du Tribunal Suprême », la haute juridiction prend appui sur le texte même de l'article 90-B-1° de la Constitution, lequel dispose qu'en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, « ainsi que l'octroi des indemnités qui en résultent ». De cette disposition constitutionnelle, le Tribunal Suprême dégage d'abord les modalités procédurales d'exercice de l'action indemnitaire consécutive à une annulation. Il juge que le requérant en excès de pouvoir qui a obtenu l'annulation d'une décision administrative dispose d'une option procédurale : il est recevable, soit à contester devant le Tribunal Suprême le refus que lui a opposé l'Administration de tirer les conséquences indemnitaires de l'annulation prononcée, soit à former directement devant ce même Tribunal Suprême un recours indemnitaire tendant à obtenir la réparation des préjudices résultant de l'illégalité de la décision annulée. Aussitôt cette double voie consacrée, le Tribunal Suprême énonce une règle fondamentale relative à la recevabilité temporelle : « ces actions ne sont enserrées dans aucun délai autre que le délai de prescription des créances ». Ce faisant, la juridiction écarte intégralement la fin de non-recevoir soulevée par le Ministre d'État. Elle confirme expressément dans la seconde partie de sa décision que le délai de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée n'est pas applicable à ce contentieux indemnitaire spécifique. Par conséquent, aucune tardiveté tirée du dépassement de ce délai de deux mois ne pouvait être opposée à la requête enregistrée le 15 octobre 2015. Toutefois, cette ouverture procédurale s'accompagne d'un cantonnement matériel très strict du périmètre de la compétence du Tribunal Suprême. Analysant la nature intrinsèque des prétentions formulées par les époux ST., le juge constitutionnel et administratif observe une dualité dans l'origine des préjudices allégués. D'une part, les requérants réclament la réparation des préjudices résultant directement de l'annulation de la décision de préemption, évalués initialement à concurrence de 59 924 euros. D'autre part, le surplus de leurs demandes procède d'une cause juridique distincte : le délai, dont le caractère fautif est allégué, mis par le Ministre d'État pour exécuter la décision d'annulation du Tribunal Suprême du 12 juin 2006, la rétrocession effective de l'appartement n'étant intervenue que par l'acte notarié du 29 mai 2007. Le
# Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 20 janvier 2009, n° jp-100005 > Décision commentée : Juridiction monégasque (cour-europeenne-droits-homme), 20 janvier 2009, n° jp-100005 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-europeenne-droits-homme/2009/01-20-jp-100005)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à l’appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme trouve son origine dans une opération relevant du marché de l’art et met en présence une personne physique privée ainsi qu’une puissance publique étrangère à la nationalité de l’acquéreur. Le requérant, Monsieur Claude Dray, est un ressortissant de nationalité française, né en 1935 et ayant établi sa résidence sur le territoire français, plus précisément dans la commune de Neuilly-sur-Seine. Les faits matériels, tels qu’ils ressortent de l’exposé succinct de la décision, débutent par la participation du requérant à une vente aux enchères publiques. La date exacte, le lieu géographique précis de cette vente ainsi que la nature ou l’auteur de l’œuvre d’art concernée ne sont pas précisés dans la décision. Toujours est-il qu’à l’issue de cette procédure d’adjudication, Monsieur Claude Dray s’est porté acquéreur d’un tableau. Toutefois, le processus d’acquisition définitive de ce bien mobilier par l’adjudicataire a été interrompu par l’intervention de la puissance publique monégasque. En effet, l’État monégasque est intervenu à l’opération en usant d’un droit de préemption sur l’œuvre d’art en question. La décision précise que l’exercice de ce droit de préemption a été réalisé « pour le compte de l’État monégasque », venant ainsi se substituer à l’acquéreur initial à l’issue de la vente aux enchères. Les modalités juridiques exactes ainsi que le fondement textuel de ce droit de préemption étatique ne sont pas précisés dans la décision, mais cette prérogative de puissance publique a eu pour effet immédiat de priver le requérant de la propriété et de la possession du tableau qu’il venait d’acquérir aux enchères. C’est cette éviction de l’acquéreur par le jeu de la préemption étatique qui constitue le nœud factuel du litige. Contestant la régularité et le bien-fondé de cette intervention de l’État monégasque dans le processus d’acquisition de l’œuvre, Monsieur Claude Dray a entrepris de remettre en cause la validité juridique de cet acte de préemption afin d’obtenir, in fine, la restitution matérielle et juridique du tableau litigieux. Ce différend patrimonial et administratif initial s’est alors déplacé sur le terrain judiciaire, donnant naissance à un parcours procédural complexe à dimension transfrontalière, impliquant successivement deux ordres juridictionnels nationaux distincts avant d’atteindre le prétoire de la juridiction strasbourgeoise. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Afin de contester l’exercice du droit de préemption exercé pour le compte de l’État monégasque et d’obtenir la remise du bien, le requérant a engagé une série d’actions en justice qui s’est déployée en trois phases successives : une première phase devant le juge français, une deuxième phase devant le juge monégasque, et enfin une troisième phase devant la Cour européenne des droits de l’homme. Dans un premier temps, Monsieur Claude Dray a esté devant les juridictions françaises. Le choix de saisir initialement l’ordre juridictionnel français (dont la nature exacte, judiciaire ou administrative, ainsi que le degré de juridiction ne sont pas précisés dans la décision) s’est toutefois soldé par un échec procédural. En effet, le texte de la décision mentionne tour à tour que les juridictions françaises « l’ont débouté » et, plus précisément dans le corps de l’exposé, que le requérant a été « déclaré irrecevable en son action devant le juge français ». Les motifs exacts de cette irrecevabilité — qu’ils tiennent à l’immunité de juridiction de l’État monégasque, à l’incompétence internationale des tribunaux français ou à toute autre fin de non-recevoir — ne sont pas précisés dans la décision. Dans un deuxième temps, tirant les conséquences de cette irrecevabilité prononcée en France, le requérant s’est tourné vers l’ordre juridictionnel de l’État auteur de la préemption. Il a ainsi saisi les juridictions monégasques d’une action visant un double objectif : d’une part, un « recours en appréciation de la validité de la préemption » afin d’en faire constater l’invalidation, et, d’autre part, une demande « en restitution » afin de se voir remettre le tableau litigieux. Le parcours au sein des juridictions de la Principauté a conduit l’affaire jusque devant la plus haute juridiction de l’État en matière administrative et constitutionnelle, à savoir le Tribunal suprême de Monaco. Cependant, la décision relève que le requérant a « vainement saisi les juridictions monégasques ». Ses demandes tendant à l’invalidation de la préemption et à la restitution de l’œuvre ont donc été rejetées par les juges internes monégasques, la date et la teneur exacte de la décision du Tribunal suprême n’étant pas précisées dans la décision commentée. Dans un troisième temps, estimant que le déroulement de la procédure devant la haute juridiction monégasque n’avait pas respecté les standards fondamentaux du procès équitable, Monsieur Claude Dray a introduit une requête devant la Cour européenne des droits de l’homme, dirigée contre la Principauté de Monaco (le numéro d’enregistrement de la requête et la date de son introduction ne sont pas précisés dans la décision). Pour assurer la défense de ses intérêts devant la juridiction européenne, le requérant a été représenté par Maître B. Busquere-Beaury, avocate exerçant au barreau de Paris. De son côté, le gouvernement monégasque (« le Gouvernement ») a été représenté dans cette instance internationale par son agent, Monsieur J.-F. Renucci, agissant en sa qualité de conseiller aux droits de l’homme et aux libertés fondamentales. Aux termes de sa requête initiale devant la Cour de Strasbourg, les prétentions du requérant se fondaient exclusivement sur le terrain procédural de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Invoquant expressément les dispositions de l’article 6 § 1 de la Convention, Monsieur Claude Dray soutenait que sa cause n’avait pas été entendue de manière équitable et impartiale par les juridictions monégasques, et tout particulièrement par le Tribunal suprême de Monaco. Les griefs précis formulés à l’encontre de la composition ou du fonctionnement du Tribunal suprême au soutien de cette allégation de défaut d’équité et d’impartialité ne sont pas précisés dans la décision. Toutefois, alors que l’instance était pendante devant la Cour européenne des droits de l’homme, une évolution décisive est intervenue dans les rapports entre les parties. Par deux lettres datées du même jour, le 22 décembre 2008, le requérant et le gouvernement monégasque ont conjointement ou parallèlement pris l’initiative d’informer la Cour d’un élément nouveau : ils étaient parvenus à s’entendre sur les modalités d’un accord amiable réglant de manière définitive le litige relatif au tableau préempté. Dans le cadre de cette correspondance du 22 décembre 2008, le requérant a expressément précisé à la juridiction européenne qu’en conséquence de cet accord, il ne souhaitait plus maintenir sa requête. Dès lors, les prétentions des parties ont convergé vers une issue non contentieuse du litige européen. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige soulevait initialement une question substantielle de droit européen des droits de l’homme — à savoir la conformité de la procédure suivie devant le Tribunal suprême de Monaco aux exigences d’équité et d’impartialité garanties par l’article 6 § 1 de la Convention dans le cadre d’un recours en validité d’une préemption étatique —, l’évolution des circonstances en cours d’instance a radicalement déplacé l’objet du problème juridique soumis à la Cour. En effet, à la suite de la réception des deux courriers datés du 22 décembre 2008 faisant état d’une entente entre Monsieur Claude Dray et le gouvernement monégasque, la juridiction strasbourgeoise n’avait plus à s’interroger, à titre principal, sur l’existence d’une éventuelle violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Le problème de droit que la Cour devait trancher était désormais d’ordre strictement procédural et portait sur les conditions d’extinction de l’instance internationale. Plus précisément, la question juridique posée à la Cour européenne des droits de l’homme était la suivante : la conclusion, en cours d’instance, d’un accord amiable réglant définitivement le litige entre le requérant et l’État défendeur, accompagnée de la déclaration expresse du requérant selon laquelle il n’entend plus maintenir sa requête, justifie-t-elle la radiation de l’affaire du rôle en application de l’article 37 § 1 de la Convention, ou existe-t-il des circonstances particulières touchant au respect des droits garantis par la Convention ou ses Protocoles qui exigeraient néanmoins la poursuite de l’examen au fond du grief tiré de la violation du droit à un procès équitable et impartial ? Il appartenait donc au juge européen de vérifier si les conditions cumulatives — l’une positive (le désistement du requérant consécutif à un accord), l’autre négative (l’absence d’impératif d’ordre public européen commandant le maintien de l’instance) — posées par l’article 37 § 1 de la Convention étaient réunies en l’espèce pour mettre un terme définitif à la procédure sans statuer sur le bien-fondé de la requête. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation déployée par la Cour européenne des droits de l’homme dans sa décision du 20 janvier 2009 se caractérise par sa grande concision et sa rigueur syllogistique, typiques des décisions de radiation du rôle rendues en formation collégiale sous la présidence de Monsieur Peer Lorenzen, assisté de Madame Claudia Westerdiek, greffière. D’emblée, après avoir rappelé l’objet de la requête et le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention visant le Tribunal suprême de Monaco, la Cour pose le postulat directeur de son raisonnement : elle « relève qu’il n’y a pas lieu d’examiner plus avant le recours introduit par le requérant ». Pour justifier ce refus d’entrer dans l’examen au fond de la prétendue violation du droit à un procès équitable et impartial, la juridiction structure sa motivation en deux étapes distinctes, qui épousent fidèlement l’architecture de l’article 37 § 1 de la Convention. Dans un premier temps, la Cour procède à une constatation factuelle et juridique relative à la volonté des parties et au sort de l’action. Elle prend acte des deux lettres du 22 décembre 2008 par lesquelles le requérant et le gouvernement monégasque l’ont informée de la conclusion d’un accord dont les modalités règlent définitivement le litige. La Cour relève tout particulièrement que, dans ce cadre, le requérant a précisé qu’il ne maintenait dès lors plus sa requête. Opérant la qualification juridique de cette manifestation de volonté « à la lumière de ce qui précède », la Cour constate que le requérant « n’entend plus maintenir sa requête au sens de l’article 37 § 1 a) de la Convention ». Il est intéressant de noter, sur le plan de la technique juridique, que bien que le retrait de la requête soit directement causé par un accord amiable entre les parties, la Cour fonde formellement sa décision sur l’alinéa a) de l’article 37 § 1 (le fait que le requérant n’entend plus maintenir sa requête) plutôt que sur l’article 39 ou l’article 37 § 1 b) relatif à la résolution du litige, tout en liant intrinsèquement ce désistement à l’existence de l’accord définitif. Dans un second temps, la Cour met en œuvre la clause de sauvegarde de l’ordre public européen prévue à la fin du premier paragraphe de l’article 37. En effet, la volonté individuelle du requérant de retirer sa plainte ne lie pas de manière absolue la juridiction internationale, qui demeure gardienne de l’intérêt général conventionnel. C’est pourquoi la Cour examine d’office la condition négative posée par le texte. Se fondant expressément sur « l’article 37 § 1 in fine », la Cour « estime qu’aucune circonstance particulière touchant au respect des droits garantis par la Convention ou ses Protocoles n’exige la poursuite de l’examen de la requête ». En l’absence d’un tel impératif lié aux droits fondamentaux — le litige patrimonial initial étant définitivement réglé à la satisfaction du requérant —, rien ne s’oppose à ce que le désistement produise son plein effet extinctif. De la réunion de ces deux éléments (le non-maintien de la requête au sens de l’article 37 § 1 a) et l’absence de circonstance particulière au sens de l’article 37 § 1 in fine), la Cour tire la conclusion logique qui s’impose : « Il y a donc lieu de rayer l’affaire du rôle ». Par suite, le grief initial tiré de la violation de l’article 6 de la Convention n’est pas examiné au fond, ce que le sommaire de la décision synthétise par les mentions « violation de l’article 6 (non) » et « application de l’article 37 (oui) - radiation du rôle ». ### C. Le dispositif En conclusion de son raisonnement, la Cour européenne des droits de l’homme prononce le dispositif suivant, reproduit dans ses termes exacts : > « Décide de rayer la requête du rôle. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision *Dray c. Monaco* rendue le 20 janvier 2009 s’inscrit au croisement de plusieurs thématiques majeures du droit européen des droits de l’homme et de ses rapports avec l’ordre juridique monégasque : la subsidiarité du mécanisme conventionnel à travers le règlement amiable des différends, le maniement technique des fondements de la radiation du rôle de l’article 37 de la Convention, et la question sous-jacente — bien qu’évitée en l’espèce — du contrôle de conventionnalité des procédures suivies devant le Tribunal suprême de Monaco. En premier lieu, cette décision illustre parfaitement la philosophie même du système de protection instauré par la Convention, lequel privilégie la résolution consensuelle des litiges et le rétablissement rapide des droits individuels sur le prononcé systématique d’arrêts de condamnation. Dans l’architecture de la Cour européenne des droits de l’homme, la procédure contentieuse menant à un constat de violation n’est pas une fin en soi ; elle demeure subsidiaire par rapport à la capacité des États parties à redresser eux-mêmes, fût-ce tardivement et par la voie transactionnelle, les situations litigieuses. En l’espèce, la décision met en lumière une articulation remarquable entre la réalité matérielle d’un « accord amiable » (terme employé dans le résumé officiel de la décision) ou d’un « accord qui règle définitivement le litige » (terme employé dans les motifs) et sa traduction procédurale sous l’angle du désistement d’instance. Sur le plan de la technique conventionnelle, l’arrêt commenté offre un exemple topique de l’application de l’article 37 § 1 a) de la Convention. Cet article dispose qu’à tout moment de la procédure, la Cour peut décider de rayer une requête du rôle lorsque les circonstances permettent de conclure que le requérant n’entend plus la maintenir. Ce qui retient l’attention du juriste dans l’affaire *Dray c. Monaco*, c’est la cause déterminante de cette perte d’intention de maintenir la requête. Le requérant ne renonce pas à son action par désintérêt, par lassitude procédurale ou par négligence dans le suivi de son dossier devant le greffe ; il y renonce parce que les deux parties, par des lettres datées du 22 décembre 2008, ont informé la Cour qu’elles étaient parvenues à une entente définitive. Ce faisant, la Cour opère une jonction entre la négociation bilatérale extrajudiciaire et l’acte unilatéral de désistement. Plutôt que d’entériner formellement un règlement amiable dont les clauses financières ou matérielles (telles que le sort exact du tableau préempté ou l’octroi d’une éventuelle indemnisation compensatoire, qui ne sont pas précisés dans la décision) auraient dû être détaillées et exposées dans la décision publique, le recours au mécanisme de l’article 37 § 1 a) permet aux parties de conserver une certaine confidentialité sur la teneur exacte des concessions réciproques. Il suffit à la Cour de constater, par la concordance des lettres du 22 décembre 2008, la réalité de l’accord réglant définitivement le litige et la volonté expresse et non équivoque du requérant de retirer sa plainte. En deuxième lieu, l’analyse de la décision révèle le rôle fondamental du contrôle de l’ordre public européen exercé au titre de l’article 37 § 1 *in fine*. Même en présence d’un accord définitif entre un particulier et un État, et même face à un désistement explicite, la Cour européenne des droits de l’homme ne joue jamais le rôle d’une simple chambre d’enregistrement. Sa mission dépasse la seule justice commutative entre le requérant (M. Claude Dray) et le défendeur (la Principauté de Monaco) ; elle comporte une dimension objective d’intérêt général visant à assurer le respect des engagements résultant de la Convention par les Hautes Parties contractantes. Dès lors, en affirmant qu’« aucune circonstance particulière touchant au respect des droits garantis par la Convention ou ses Protocoles n’exige la poursuite de l’examen de la requête », la Cour livre une appréciation implicite mais déterminante sur la nature du litige. Ce litige, aussi important fût-il pour le patrimoine du requérant et pour les collections publiques ou la politique culturelle de l’État monégasque, demeurait circonscrit à une opération d’acquisition d’un bien mobilier aux enchères et à l’exercice ponctuel d’un droit de préemption étatique. La Cour juge implicitement que la question soulevée ne révélait pas, en l’état du dossier et compte tenu de la satisfaction obtenue par le requérant grâce à l’accord, un dysfonctionnement systémique ou structurel grave des droits fondamentaux à Monaco qui aurait impérativement nécessité une décision de principe sur le fond. En troisième lieu, du point de vue de l’ordre juridique monégasque, cette décision présente une portée toute particulière en raison de l’organe juridictionnel national qui était visé par la requête initiale : le Tribunal suprême de Monaco. Dans sa requête, Monsieur Claude Dray mettait directement en cause l’équité et l’impartialité de cette juridiction suprême au regard des exigences de l’article 6 § 1 de la Convention, à l’occasion d’un recours en appréciation de la validité de la préemption et en restitution. Or, le Tribunal suprême occupe une place singulière et éminente dans les institutions de la Principauté, statuant à la fois comme juge constitutionnel et comme juge administratif suprême. Toute requête admise à l’examen de la Cour de Strasbourg qui questionne l’impartialité ou l’équité procédurale d’une telle juridiction suprême revêt, par nature, une sensibilité institutionnelle élevée pour l’État défendeur. En parvenant à un accord amiable avec le requérant en décembre 2008, le gouvernement monégasque a éteint l’intérêt à agir du requérant et a, par voie de conséquence, évité que la Cour européenne des droits de l’homme ne se livre à un contrôle approfondi et public de la conformité de la procédure suivie devant le Tribunal suprême aux standards de l’article 6 § 1. La radiation du rôle prononcée le 20 janvier 2009 laisse ainsi entière la question de fond initialement posée par le requérant : la Cour ne conclut pas à la violation de l’article 6, mais elle ne délivre pas non plus un brevet de conventionnalité au profit de la procédure interne critiquée. Sur le plan strictement jurisprudentiel, l’état du droit monégasque relatif au contentieux de la préemption des œuvres d’art et au fonctionnement du Tribunal suprême demeure donc intact à l’issue de cette instance européenne. Enfin, l’affaire *Dray c. Monaco* met en évidence les difficultés inhérentes aux litiges transfrontaliers impliquant des actes de puissance publique. Le fait que le requérant, citoyen français résidant en France, ait d’abord saisi les juridictions françaises avant d’être déclaré irrecevable, puis ait dû porter son action devant les juridictions monégasques pour contester une