Tribunal Suprême de Monaco, 14 décembre 1927, n° 27431

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 décembre 1927, n° 27431 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de l’affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco réside dans les suites patrimoniales et monétaires d’une procédure d’expropriation. Il ressort des énonciations de la décision commentée que les consorts C., à savoir M. J. C., son épouse Mme M. R., M. H. C. et M. E. C., étaient propriétaires d’un bien immeuble situé sur le territoire monégasque (l'emplacement exact n'étant pas précisé dans la décision). Cet immeuble a fait l'objet d'une mesure d'expropriation ayant abouti, au cours de l'année 1922, à l'allocation d'une indemnité d'expropriation fixée à la somme de 200 000 francs.

Les circonstances exactes de la procédure d'expropriation initiale, la date précise de la décision ayant fixé cette indemnité ainsi que la juridiction ou l'autorité administrative l'ayant prononcée ne sont pas détaillées dans le texte de l'arrêt (non précisé dans la décision). Toujours est-il que, cinq années après la fixation de cette indemnité de 200 000 francs en 1922, les consorts C. ont estimé subir un préjudice financier lié à l'évolution de la valeur de la monnaie et à la dépréciation du franc papier.

Souhaitant obtenir une réévaluation ou, à tout le moins, une compensation financière permettant de rétablir la valeur réelle de l'indemnité initialement octroyée, les anciens propriétaires se sont tournés vers l'administration des Domaines. Face au refus ou à l'absence de satisfaction de leurs prétentions (les démarches préalables éventuelles n'étant pas précisées dans la décision), les consorts C. ont pris l'initiative de porter directement leur revendication pécuniaire devant la plus haute juridiction de la Principauté : le Tribunal Suprême.

Leur démarche reposait exclusivement sur des considérations d'équité. Ils ne contestaient pas, sur le terrain de la légalité formelle ou de la constitutionnalité, la régularité de l'expropriation intervenue en 1922, mais sollicitaient du juge suprême qu'il corrige les effets économiques du temps et des fluctuations monétaires en leur allouant la différence de valeur en « francs papier » par rapport à la somme de 200 000 francs fixée cinq ans plus tôt. C'est dans ce contexte de revendication indemnitaire fondée sur l'équité que s'est noué un contentieux mêlant d'importantes questions de procédure juridictionnelle et de délimitation stricte de la compétence d'attribution de la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

L'instance a été formellement introduite devant le Tribunal Suprême par une requête collective datée du 28 mai 1927, signée conjointement par les quatre requérants : M. J. C., Mme M. R. épouse de M. J. C., M. H. C. et M. E. C. Aux termes de cet acte introductif d'instance, les demandeurs priaient le Tribunal Suprême de bien vouloir dire et juger qu'il « serait accordé auxdits équitablement l'équivalent en francs papier de la valeur des 200 000 francs d'indemnité accordée en 1922 pour l'expropriation d'un immeuble leur appartenant ». Ils demandaient en conséquence à la haute juridiction d'« ordonner la remise à leur profit de la différence de la valeur correspondante à l'indemnité précédemment fixée », tout en sollicitant la condamnation de l'administration des Domaines aux entiers dépens de l'instance.

En réponse à cette saisine, l'administration des Domaines, représentée par son avocat-défenseur, Maître Notari, a déposé une contre-requête en date du 20 juin 1927. L'administration défenderesse opposait à titre principal une exception d'incompétence absolue, concluant à ce que le Tribunal Suprême se déclare incompétent pour connaître d'une telle demande. En outre, estimant que l'action engagée par les consorts C. était manifestement infondée et abusive au regard des textes régissant la juridiction constitutionnelle, l'administration des Domaines demandait au Tribunal de condamner les requérants non seulement aux entiers dépens, mais également au paiement de l'amende prévue par les textes en cas de recours téméraire.

L'instruction de l'affaire ayant suivi son cours conformément aux prescriptions de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Président du Tribunal a, par décision du 19 novembre 1927 prise en application de l'article 16 de ladite Ordonnance, fixé la date des débats à l'audience du 14 décembre 1927 (le texte de la décision mentionnant par suite d'une coquille typographique matérielle « fixé à ce jour les dégâts » au lieu des « débats »). Cette fixation de la date d'audience a été régulièrement notifiée tant aux parties qu'aux membres composant le Tribunal Suprême par lettres recommandées en date du 25 novembre 1927, dans le strict respect des délais prescrits par l'article 17 de l'Ordonnance de 1911.

C'est à l'approche immédiate de l'audience que le parcours procédural a connu un rebondissement majeur. Le 12 décembre 1927, soit deux jours seulement avant la tenue des débats, les consorts C., prenant vraisemblablement conscience du risque d'incompétence et de condamnation à l'amende soulevé par la contre-requête des Domaines, ont tenté de mettre fin à l'instance. Pour ce faire, ils ont déposé entre les mains du Greffier en Chef du Tribunal Suprême une simple « lettre missive » adressée à ce dernier. Dans ce courrier, ils annonçaient leur intention de se désister de leur instance, en précisant toutefois que ce retrait s'effectuait « sous réserves de toutes instances qui suivront devant les tribunaux compétents ». Parallèlement, les requérants ont fait notifier par voie d'huissier cette décision de désistement à l'administration des Domaines.

Lors de l'audience publique du 14 décembre 1927, la configuration des parties présentes a encore complexifié la situation procédurale. Sur les quatre requérants initialement signataires de la requête du 28 mai 1927, trois ne se sont pas présentés : les époux J. C. et M. E. C. étaient absents et n'ont fait valoir aucun motif d'empêchement légitime. Seul M. H. C. a comparu en personne à la barre. Prenant la parole en ses conclusions après la lecture du rapport par M. le Membre rapporteur Moreau, M. H. C. a déclaré oralement persister dans son désistement. De son côté, l'administration des Domaines, par la voix de Maître Notari, si elle n'a pas contesté sur le principe la possibilité légale pour un requérant de se désister, a maintenu ses conclusions initiales. Enfin, M. le Procureur Général a été entendu en ses conclusions.

Le Tribunal Suprême se trouvait ainsi confronté à un enchevêtrement de questions préalables de procédure (validité d'un désistement par lettre au greffier, validité d'un désistement oral à la barre, conséquences du défaut de comparution personnelle de certains co-requérants) qu'il lui fallait impérativement trancher avant de pouvoir, le cas échéant, statuer sur sa propre compétence et sur le caractère téméraire du recours.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La décision rendue le 14 décembre 1927 par le Tribunal Suprême de Monaco s'articule autour de quatre problèmes juridiques distincts mais logiquement subordonnés les uns aux autres, touchant successivement à la procédure d'instance devant la haute juridiction, puis à l'étendue de sa compétence matérielle et à son pouvoir de sanction.

En premier lieu, dans le silence de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le désistement d'instance est-il juridiquement admis devant cette juridiction et, dans l'affirmative, selon quelles formes substantielles doit-il être régularisé ? Plus précisément, une lettre missive adressée et remise au Greffier en Chef, doublée d'une signification par huissier à la partie adverse, ou encore une déclaration orale formulée à l'audience par l'un des requérants comparants, constituent-elles des modes valables de désistement susceptibles de dessaisir le Tribunal Suprême ?

En deuxième lieu, quelles sont les conséquences juridiques attachées à l'absence de comparution personnelle à l'audience de certains des co-requérants pourtant régulièrement convoqués, lorsqu'ils ne justifient d'aucun empêchement légitime au regard des dispositions de l'article 19 de l'Ordonnance du 21 avril 1911 ?

En troisième lieu, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême demeure saisi de l'affaire par suite de l'irrégularité du désistement, est-il compétent, au titre de l'article 1er, section I, de l'Ordonnance du 21 avril 1911, pour connaître d'un recours qui ne dénonce aucune atteinte aux droits et libertés constitutionnels garantis par le titre II de la Constitution, mais tend exclusivement à obtenir en équité la réévaluation monétaire d'une indemnité d'expropriation définitivement fixée plusieurs années auparavant ?

En quatrième et dernier lieu, l'introduction d'un tel recours manifestement étranger à la compétence d'attribution du Tribunal Suprême, conjuguée à une tentative tardive et irrégulière de désistement, caractérise-t-elle un « recours téméraire » au sens de l'article 26 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, justifiant la condamnation conjointe et solidaire de l'ensemble des requérants à une amende civile ainsi qu'aux dépens ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette série d'interrogations, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, procédant par étapes successives pour écarter les obstacles procéduraux avant de statuer sur sa compétence et sur la sanction de l'abus du droit d'agir.

1. L'analyse de la régularité du désistement dans le silence des textes

Le Tribunal Suprême commence par constater une lacune textuelle : l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911, qui régit alors intégralement la procédure devant lui, « n'indique pas si le désistement d'une instance introduite devant le Tribunal Suprême est légalement possible ni surtout en quelles formes il doit être régularisé ». Prenant acte de ce que l'administration des Domaines ne conteste pas la possibilité légale même du désistement, la haute juridiction admet implicitement mais nécessairement qu'un requérant puisse renoncer à l'instance qu'il a engagée.

Toutefois, pour combler le silence du législateur quant au formalisme requis, le juge suprême fait appel au principe fondamental du parallélisme des formes (ou de l'acte contraire). Il pose en règle générale qu'« en l'absence d'un texte précis sur la forme du désistement, on doit considérer que le retrait par une partie intéressée de son recours ne peut avoir lieu que dans les mêmes formes qui ont été prévues pour la requête introductive d'instance ». Or, en vertu de l'article 12 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, la saisine du Tribunal s'opère par une requête formelle adressée directement à « MM. les Président et Membres du Tribunal Suprême ».

Faisant application de cette règle aux faits de l'espèce, le Tribunal juge que la « lettre missive adressée et remise à M. le Greffier en Chef par les consorts C. ne saurait être assimilée à la requête saisissant directement le Tribunal lui-même ». Le Greffier en Chef n'étant pas la juridiction, un courrier qui lui est personnellement destiné est impropre à produire un effet juridictionnel de dessaisissement, nonobstant la notification par huissier faite à la partie adverse.

Le Tribunal examine ensuite la tentative de régularisation opérée à l'audience par M. H. C., seul comparant, qui a déclaré oralement persister dans son désistement. Là encore, la juridiction oppose un refus catégorique fondé sur le caractère essentiellement écrit de la procédure quant aux actes dispositifs et sur la lecture stricte de l'article 20 de l'Ordonnance de 1911. Ce texte prévoyant limitativement que les parties à l'audience ne peuvent « que présenter des observations ou présenter avocat », le Tribunal en déduit « qu'un acte aussi important qu'un désistement ne pourrait intervenir sous la forme orale ». Par conséquent, le désistement de M. H. C. est déclaré irrégulier et privé de tout effet.

2. Le traitement différencié mais convergent du défaut de comparution des co-requérants

Après avoir écarté le désistement de M. H. C., présent à la barre, le Tribunal Suprême se penche sur le sort des trois autres requérants : les époux J. C. et M. E. C. Le juge relève qu'à plus forte raison (« à plus forte raison, en est-il ainsi »), aucun désistement régulier ne peut être retenu à leur égard puisqu'ils ne se sont même pas présentés à l'audience, bien qu'ayant été régulièrement convoqués par lettres recommandées du 25 novembre 1927.

Cette absence physique des trois co-requérants déclenche l'application mécanique d'une sanction procédurale propre à l'Ordonnance du 21 avril 1911. Aux termes de son article 19, « si le requérant ne se présente pas en personne, son recours est déclaré non avenu et ne peut être renouvelé », sauf à justifier d'un empêchement légitime, ce que les intéressés n'ont pas fait valoir en l'espèce.

Néanmoins, le Tribunal Suprême opère ici une articulation subtile entre la sanction du défaut de comparution et l'unicité de l'instance introduite collectivement. Parce que le désistement collectif par lettre était nul, que M. H. C. était présent (empêchant que l'instance entière ne tombe en caducité par défaut), et que l'administration des Domaines avait formé des conclusions reconventionnelles aux fins d'incompétence et d'amende par sa contre-requête, le Tribunal conclut qu'il « reste saisi de la demande initiale et qu'il trouve tant dans la contre-requête émanant de l'administration des Domaines que dans l'affaire elle-même les éléments de la décision qui va intervenir ». Il ne prononcera le caractère « non avenu » du recours des absents qu'« en tant que de besoin » dans son dispositif, afin de ne pas priver d'effet sa décision sur l'incompétence et sur la sanction pécuniaire du recours téméraire à l'égard de tous les signataires de la requête initiale.

3. La déclaration d'incompétence matérielle absolue

Abordant le fond de la recevabilité au regard de sa compétence d'attribution, le Tribunal Suprême rappelle la raison d'être de son institution. En vertu de l'article 1er, section I, de l'Ordonnance du 21 avril 1911, il a été créé « pour statuer souverainement sur les recours ayant pour objet [...] les atteintes aux droits et libertés consacrés par le titre II de la loi constitutionnelle, qui ne rentrent pas dans la compétence des Tribunaux ordinaires ». Sa compétence est donc doublement limitée : elle est d'attribution (limitée à la protection des droits fondamentaux constitutionnels) et subsidiaire par rapport à la compétence des juridictions de droit commun.

Or, l'analyse de l'objet de la requête des consorts C. révèle un décalage flagrant avec cet office juridictionnel. Les requérants ne soulèvent aucune question de droit constitutionnel ; leur demande « vise une matière manifestement étrangère à la compétence du Tribunal Suprême » dès lors « qu'elle tend à obtenir une décision de fait uniquement fondée sur l'équité » (la compensation de la dépréciation monétaire d'une indemnité d'expropriation). Le juge du droit constitutionnel n'étant ni un juge du fait indemnitaire, ni un dispensateur d'équité financière, l'incompétence du Tribunal Suprême est patente et radicale.

4. La qualification du recours téméraire et le prononcé de l'amende

Cette incompétence manifeste conduit directement le Tribunal à examiner la demande de sanction formulée par l'administration des Domaines sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance du 21 avril 1911, aux termes duquel « le requérant dont le recours est reconnu téméraire peut être condamné à une amende de cent à cinq cents francs ».

Pour caractériser la témérité, la haute juridiction relève le caractère inexcusable de l'erreur commise par les demandeurs : « Que les consorts C. ne pouvaient se tromper sur leur droit en mettant en mouvement la procédure saisissant le Tribunal Suprême ». La formulation est sévère : l'incompétence de la juridiction constitutionnelle pour statuer en pure équité sur un complément d'indemnité d'expropriation était à ce point évidente que la saisine du Tribunal ne pouvait résulter d'une simple erreur d'appréciation juridique de bonne foi, mais procédait d'une légèreté blâmable, voire d'un abus caractérisé des voies de droit.

En conséquence, et nonobstant leur tentative avortée de désistement de dernière minute et l'absence de trois d'entre eux à l'audience, les quatre requérants se voient appliquer les dispositions répressives de l'article 26. Le Tribunal prononce à l'encontre de chacun d'entre eux une amende fixée au minimum légal de cent francs, en assortissant cette condamnation, ainsi que celle relative aux entiers dépens, de la solidarité et de la conjonction entre tous les co-requérants.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision du 14 décembre 1927, qui reflète avec exactitude l'ensemble des étapes du raisonnement suivi par la haute juridiction, est ainsi rédigé :

« Par ces motifs : Constate l'absence des époux J. C. et d'E. C. qui n'ont pas fait valoir d'un cas d'empêchement légitime ; Déclare recevable l'instance introduite par les consorts C. à la date du 28 mai 1927 ; Dit qu'il n'a pas été saisi d'un désistement, régulier émanant des consorts C., retient l'affaire ; Se déclare incompétent pour connaître de l'instance dirigée par les consorts C. contre l'administration des Domaines ; Déclare en tant que de besoin et ce par application de l'article 19 de la loi du 21 avril 1911 en ce qui concerne les époux J. C. et E. C. non avenu le recours desdits ; Et faisant application aux quatre requérants des dispositions de l'article 26, condamne chacun d'entre eux conjointement et solidairement à une amende de cent francs ; Et les condamne conjointement et solidairement à tous les dépens. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 14 décembre 1927 par le Tribunal Suprême dans l'affaire Consorts C. contre Administration des Domaines constitue un jalon historique et fondateur du droit processuel constitutionnel et administratif monégasque. Rendue sous l'empire de la Constitution du 5 janvier 1911 et de l'Ordonnance Souveraine du 21 avril 1911 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, cette décision figure parmi les toutes premières décisions de la haute juridiction de la Principauté — la doyenne des cours constitutionnelles du monde dans sa conception moderne — à venir préciser les règles gouvernant le déroulement de l'instance et les limites de son office.

1. La construction prétorienne du régime du désistement par le parallélisme des formes

L'apport premier et majeur de cette décision réside dans la consécration prétorienne de la théorie de l'acte contraire et du parallélisme des formes en matière de procédure juridictionnelle devant le juge suprême. En 1927, le texte organique du 21 avril 1911, relativement succinct, se bornait à organiser l'introduction de l'instance (articles