Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14327 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La genèse de la décision rendue le 3 décembre 2015 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe d'une opération d'aménagement foncier et de promotion immobilière d'envergure sur le territoire monégasque. La société anonyme monégasque (SAM) m. PA. GROUP, société de promotion immobilière, s'était engagée, aux côtés de l'État de Monaco — lui-même propriétaire d'une partie de l'assiette foncière —, dans un projet de construction dénommé « TEOTISTA II ». La réalisation de cette opération immobilière portait sur une surface réunissant plusieurs lots appartenant à des propriétaires distincts, ce qui exigeait, par conséquent, de procéder préalablement à un remembrement de la propriété.
Dans la perspective de ce remembrement indispensable à l'aboutissement du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a procédé à diverses acquisitions foncières. Elle a ensuite entrepris de céder ces biens à une société civile immobilière, la SCI BLEUE, dont les bénéficiaires économiques sont exclusivement les membres de la famille de feu Monsieur m. PA.
Ces cessions successives portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, elles tombaient sous le coup des dispositions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Ce texte impose aux propriétaires de notifier à l'État une déclaration d'intention d'aliéner, ouvrant ainsi au Ministre d'État la faculté d'exercer un droit de préemption au profit de la puissance publique.
Une première séquence de notifications s'est déroulée sans que l'État ne manifeste la volonté d'acquérir les biens faisant l'objet de ce remembrement intrafamilial et sociétaire. Ainsi, informé le 1er août 2011 de l'intention de la SAM m. PA. GROUP de vendre à la SCI BLEUE un appartement et une cave situés dans l'immeuble dénommé « Villa Béatrice », sis 14 avenue Hector Otto à Monaco, le Ministre d'État a fait connaître, dès le 11 août 2011, la décision de l'État de ne pas exercer son droit de préemption. Un scénario identique s'est répété deux ans plus tard : à la suite d'une notification en date du 27 août 2013 portant sur l'intention de vendre à la SCI BLEUE, d'une part, un appartement et une cave dans ce même immeuble « Villa Béatrice » (14 avenue Hector Otto) et, d'autre part, un appartement et une cave dans l'immeuble « Villa Marie-Pierre » (18 avenue Hector Otto), l'État de Monaco a, par décision du 19 septembre 2013, de nouveau renoncé à exercer sa prérogative de préemption. Une cession ultérieure, notifiée le 22 décembre 2014, n'a pas davantage donné lieu à préemption.
Toutefois, le contexte juridique et contentieux entourant le projet « TEOTISTA II » a connu une évolution notable à l'automne 2013. Le 13 septembre 2013, ont été édictées les Ordonnances Souveraines n° 4.481 et n° 4.482, publiées au Journal de Monaco le 11 octobre 2013. Ces textes réglementaires ont modifié certaines règles d'urbanisme applicables au secteur concerné : ils ont réduit de 20 m³ à 12 m³ l'indice de construction applicable au quartier ordonnancé du Jardin Exotique — au sein duquel figure la zone n° 3 « Les Révoires » — et ont modifié les dispositions relatives au calcul du terrain naturel. Estimant que ces nouvelles normes réglementaires portaient une atteinte excessive à son droit de propriété et remettaient en cause l'économie du projet « TEOTISTA II », la SAM m. PA. GROUP a, par une requête enregistrée le 10 juin 2014, saisi la juridiction compétente pour contester la légalité de ces deux Ordonnances Souveraines.
C'est dans ce climat désormais contentieux qu'est intervenue la transaction litigieuse. Le 3 juin 2014 — soit quelques jours avant l'enregistrement de son recours contre les Ordonnances Souveraines —, la SAM m. PA. GROUP a informé l'État de Monaco de son intention de céder à la SCI BLEUE un autre lot composé d'un appartement d'une surface de 71 m² et d'une cave, toujours situé au sein de l'immeuble « Villa Béatrice » au 14 avenue Hector Otto, pour un prix convenu de 1 400 000 euros. Cette opération s'inscrivait toujours dans le cadre du remembrement lié au projet « TEOTISTA II ».
Or, rompant avec sa pratique antérieure concernant cet ensemble immobilier, le Ministre d'État a fait connaître, par une décision en date du 9 juillet 2014, la volonté de l'État de Monaco d'exercer son droit de préemption et de se porter acquéreur dudit bien aux conditions fixées dans la déclaration. Pour motiver cet acte, le Ministre d'État a, après avoir décrit la consistance, l'adresse et le prix de vente du bien, énoncé que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ».
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Confrontées à cette décision de préemption qui entravait le transfert de propriété projeté entre elles, la société venderesse (la SAM m. PA. GROUP) et la société acquéreuse évincée (la SCI BLEUE) ont conjointement formé, le 24 juillet 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 9 juillet 2014. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant quatre mois a fait naître, le 24 novembre 2014, une décision implicite de rejet.
Le 23 janvier 2015, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont chacune déposé une requête devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, enregistrées respectivement sous les numéros TS2015-05 et TS2015-06. Toutes deux tendaient à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale de préemption du 9 juillet 2014 ainsi que de la décision implicite de rejet du 24 novembre 2014, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnances du 28 janvier 2015. Après un échange nourri de mémoires — contre-requêtes déposées le 27 mars 2015, répliques le 27 avril 2015 et dupliques le 29 mai 2015 —, la clôture des procédures a été prononcée le 8 juin 2015 et les affaires ont été appelées à l'audience de l'Assemblée Plénière du 20 novembre 2015.
L'argumentation développée par les deux sociétés requérantes, strictement identique dans les deux instances, s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne.
Sur le terrain de la légalité externe, les requérantes soutenaient que la décision du 9 juillet 2014 était entachée d'une insuffisance de motivation au regard des exigences posées par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Elles faisaient valoir que le Ministre d'État s'était borné à invoquer une formule stéréotypée tenant à la présence de l'État dans le quartier et à l'existence d'un « intérêt urbanistique », sans fournir d'explications claires, précises et circonstanciées. Dans leurs mémoires en réplique, elles soulignaient d'ailleurs que les explications détaillées finalement fournies par le Ministre d'État dans sa contre-requête démontraient, a contrario, la carence de motivation de l'acte initial, lequel ne permettait pas de comprendre l'intérêt effectivement poursuivi par la puissance publique.
Sur le terrain de la légalité interne, la contestation se déployait en deux temps. D'une part, dans leurs requêtes initiales, les sociétés invoquaient une erreur manifeste d'appréciation au regard du but et de la finalité de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Elles relevaient que l'État, qui invoquait abstraitement un motif d'ordre social ou urbanistique, n'avait nullement exercé sa préemption en vue de maintenir le bien dans le secteur locatif protégé. Elles contestaient en outre toute réalité à l'intérêt urbanistique allégué, faisant observer qu'une surface aussi restreinte (un appartement de 71 m²) ne saurait permettre à elle seule la réalisation d'un projet urbanistique ni avoir une incidence sur le contrôle foncier du projet « TEOTISTA II ». Elles mettaient également en exergue l'incohérence de l'attitude de l'administration, laquelle était depuis toujours présente dans ce quartier sans que cela n'ait jamais justifié de préemption lors des cessions antérieures (en 2011 et 2013) ni même lors d'une cession postérieure (décembre 2014), pourtant conclues dans des fourchettes de prix similaires. D'autre part, au stade de leurs mémoires en réplique, la SAM m. PA. GROUP et la SCI BLEUE ont soulevé un moyen nouveau, tiré du défaut de base légale des décisions attaquées en raison de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235. Selon elles, en ne posant aucune condition substantielle à l'exercice du droit de préemption, ce texte législatif n'assurait pas une protection adéquate du droit de propriété pourtant garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque.
En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, concluait au rejet des requêtes. Sur la forme, il maintenait que la décision attaquée énonçait des considérations de fait et de droit suffisantes. Sur le fond, la défense étatique adoptait une position de principe particulièrement tranchée quant à l'étendue de ses prérogatives. Le Ministre d'État soutenait que la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée avait entendu conférer à l'État « le pouvoir discrétionnaire le plus étendu dont la seule condition est de s'exercer sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Il s'opposait fermement à toute transposition de la « sévérité de la jurisprudence française » issue de l'article L. 210-1 du Code de l'urbanisme français, arguant que le droit monégasque n'oblige nullement l'État à préciser « l'objet » de la préemption. Au plan constitutionnel, l'État défendait la validité de l'article 38 en affirmant que la préemption, dès lors qu'elle s'opère au prix convenu entre le vendeur et l'acquéreur initial, « ne porte aucune atteinte au droit de propriété », seul le libre choix de l'acquéreur se trouvant limité sur un segment restreint du parc immobilier (les immeubles d'avant 1947). Enfin, quant à la justification concrète de l'acte, le Ministre d'État expliquait dans ses écritures que chaque décision résultait d'une analyse au cas par cas, qu'en l'espèce le prix de 1 400 000 euros pour 71 m² avait été jugé « intéressant », et que l'acquisition poursuivait bien un motif d'ordre urbanistique consistant à augmenter le contrôle foncier dont l'État disposait déjà dans l'opération « TEOTISTA II », afin de s'assurer que l'achèvement de cette opération interviendrait dans les conditions prévues. Tout en reconnaissant que la décision devait reposer sur un motif d'intérêt public, il estimait que le contrôle du juge de l'excès de pouvoir devait se limiter à la sanction de l'erreur manifeste d'appréciation et du détournement de pouvoir, lesquels faisaient défaut en l'espèce.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême, statuant en Assemblée Plénière tant au contentieux administratif qu'en matière constitutionnelle par voie d'exception (sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution), soulevait trois questions juridiques distinctes et complémentaires, d'une importance cardinale pour le droit administratif et le droit de l'urbanisme monégasques :
- Sur le terrain de la légalité externe (motivation des actes administratifs) : La décision par laquelle le Ministre d'État exerce le droit de préemption prévu à l'article 38 de la loi n° 1.235 entre-t-elle dans le champ d'application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant la motivation de certaines décisions individuelles ? Dans l'affirmative, la simple mention de la présence préexistante de l'État dans le quartier et l'invocation d'un « intérêt urbanistique », sans référence explicite à l'opération d'aménagement concernée, satisfait-elle à l'exigence d'énonciation des considérations de fait et de droit ?
- Sur le terrain de la constitutionnalité (protection du droit de propriété) : L'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, en ce qu'il institue un droit de préemption au profit de l'État sur les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947 sans énoncer expressément dans son texte les conditions de fond ou les motifs précis auxquels son exercice est subordonné, méconnaît-il l'inviolabilité du droit de propriété garantie par l'article 24 de la Constitution ?
- Sur le terrain de la légalité interne (conditions d'exercice et contrôle juridictionnel du droit de préemption) : Dans le silence de la loi modifiée qui ne mentionne plus l'exigence de motifs d'ordre urbanistique ou social, le Ministre d'État dispose-t-il d'un pouvoir discrétionnaire absolu pour préempter, ou l'exercice de cette prérogative demeure-t-il subordonné à la démonstration de motifs d'intérêt général répondant à des caractéristiques précises sous le contrôle normal du juge de l'excès de pouvoir ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Après avoir ordonné la jonction des deux requêtes dirigées contre les mêmes actes administratifs, le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique qui le conduit à écarter le vice de forme et l'exception d'inconstitutionnalité, avant de prononcer l'annulation des décisions attaquées sur le fondement d'une erreur de droit quant aux conditions substantielles d'exercice du droit de préemption.
1. L'assujettissement de la décision de préemption à l'obligation légale de motivation et l'appréciation souple de son contenu
Le Tribunal Suprême devait tout d'abord déterminer si une décision de préemption doit être motivée. En droit monégasque, l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 dresse une liste limitative de huit catégories de décisions administratives individuelles devant être motivées à peine de nullité. La loi n° 1.235 ne comportant pas de disposition spéciale imposant la motivation de la préemption, il revenait au juge de vérifier si cet acte se rattachait à l'une des rubriques générales de la loi de 2006.
La Haute Juridiction répond par l'affirmative en rattachant la décision de préemption au 4° de l'article 1er de la loi n° 1.312, qui vise les décisions qui « subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ». Le Tribunal juge en effet que l'acte par lequel le Ministre d'État décide d'exercer le droit de préemption « impose des sujétions aux personnes physiques ou morales directement concernées ». Ce faisant, il écarte implicitement mais nécessairement la thèse minimaliste développée en défense par l'État selon laquelle la préemption serait indolore pour le propriétaire. Tant le vendeur (qui se voit imposer un cocontractant public qu'il n'a pas choisi et voit son projet de cession initial bouleversé) que l'acquéreur évincé (qui perd le bénéfice du contrat projeté) subissent une sujétion juridique caractérisée. Dès lors, conformément à l'article 2 de la loi de 2006, la décision devait être écrite et comporter, dans son corps même, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement.
Toutefois, passant de l'existence de l'obligation à l'appréciation de son respect en l'espèce, le Tribunal Suprême fait preuve d'un réalisme peu formaliste. Il relève que la décision du 9 juillet 2014 mentionne la consistance du bien, son adresse, son prix de vente, et précise que « cet appartement est situé dans un quartier dans lequel l'État est déjà présent. Cette acquisition revêt dès lors un intérêt urbanistique pour l'État ». Le juge concède expressément que le Ministre d'État « ne décrit pas le lien existant avec le projet TEOTISTA II et n'explique pas les raisons pour lesquelles ce bien fait l'objet d'une décision de préemption ». Néanmoins, il estime que ces brèves mentions suffisent à satisfaire aux exigences formelles des articles 1er et 2 de la loi du 29 juin 2006. Le Tribunal opère ainsi une distinction stricte entre la suffisance formelle de la motivation (qui permet au destinataire de connaître la nature du motif invoqué — ici la présence foncière de l'État et un intérêt urbanistique —) et la pertinence ou le bien-fondé matériel de ce motif, qui relève du contrôle de la légalité interne.
2. La validation constitutionnelle de l'article 38 de la loi n° 1.235 par la conciliation des principes constitutionnels
Abordant la légalité interne, le Tribunal Suprême examine en premier lieu le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de l'article 38 de la loi n° 1.235 au regard de l'article 24 de la Constitution (« La propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité, établie et versée dans les conditions prévues par la loi »).
Le raisonnement du juge constitutionnel monégasque repose sur une méthode classique de conciliation des normes de valeur constitutionnelle. Le Tribunal pose en prémisse que « le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État monégasque ». Parmi ces normes concurrentes, la Haute Juridiction identifie le « principe accordant une priorité aux monégasques, consacré par la Constitution », tout en éclairant la portée de ce principe par une donnée factuelle inhérente à l'État : « compte tenu des caractères particuliers, notamment géographiques, de la Principauté ». L'exiguïté du territoire et la rareté structurelle du foncier sont ainsi érigées en paramètres d'appréciation de la constitutionnalité des restrictions apportées au droit de propriété.
Appliquant cette grille de lecture au mécanisme de l'article 38 de la loi n° 1.235 (obligation de déclaration d'intention d'aliéner à peine de nullité pour les locaux d'habitation construits avant le 1er septembre 1947, valant offre de vente irrévocable pendant un mois au profit du Ministre d'État), le Tribunal Suprême juge que ces dispositions « sont nécessaires pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco ». Exerçant un contrôle de proportionnalité, il en conclut qu'elles « ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ». Le mécanisme légal du droit de préemption dans le secteur protégé est donc déclaré conforme à la Constitution.